BESCHLUSS DES GERICHTS (Dritte Kammer)
13. Dezember 2018(*)
„Nichtigkeitsklage – Umwelt – Richtlinie 2010/75/EU – Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken – Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 – Fehlende unmittelbare Betroffenheit – Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑739/17
Association européenne du charbon et du lignite (Euracoal) mit Sitz in Woluwe-Saint-Pierre (Belgien),
Deutscher Braunkohlen‑Industrie-Verein e. V. mit Sitz in Köln (Deutschland),
Lausitz Energie Kraftwerke AG mit Sitz in Cottbus (Deutschland),
Mitteldeutsche Braunkohlengesellschaft mbH mit Sitz in Zeitz (Deutschland),
eins energie in sachsen GmbH & Co. KG mit Sitz in Chemnitz (Deutschland),
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte W. Spieth und N. Hellermann,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch A. Becker und K. Petersen als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend einen Antrag nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2017/1442 der Kommission vom 31. Juli 2017 über Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken (BVT) gemäß der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates für Großfeuerungsanlagen (ABl. 2017, L 212, S. 1)
erlässt
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten S. Frimodt Nielsen (Berichterstatter) sowie des Richters V. Kreuschitz und der Richterin N. Półtorak,
Kanzler: E. Coulon,
folgenden
Beschluss
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Die Association européenne du charbon et du lignite (Euracoal) ist die Dachorganisation der europäischen Kohleindustrie, deren 31 Mitglieder – darunter der Deutsche Braunkohlen‑Industrie-Verein e. V. – nationale Kohleindustrieverbände, Importvereinigungen, Forschungsinstitute und Unternehmen sind.
2 Euracoal vertritt die Interessen der Kohleindustrie bei den Organen der Europäischen Union und ist in dem von diesen eingerichteten Transparenzregister verzeichnet.
3 Der Deutsche Braunkohlen‑Industrie-Verein ist ein Branchenfachverband, der die Aufgabe hat, Belange der Braunkohleindustrie in Deutschland zu artikulieren.
4 Die Lausitz Energie Kraftwerke AG und die Mitteldeutsche Braunkohlengesellschaft mbH sind Eigentümerinnen und Betreiberinnen von Feuerungsanlagen, die zur Stromerzeugung verwendet werden. Sie sind Mitglieder des Deutschen Braunkohlen‑Industrie-Vereins.
5 Lausitz Energie Kraftwerke verstromt Braunkohle im Lausitzer und im Mitteldeutschen Revier in Deutschland. Sie betreibt ferner im Mitteldeutschen Revier einen der beiden Blöcke des Braunkohlekraftwerks Lippendorf selbst und den anderen Block als Betriebsführerin für einen Dritten. Die beiden dortigen Blöcke werden aus dem Braunkohle-Tagebau Vereinigtes Schleenhain, der der Mitteldeutschen Braunkohlegesellschaft gehört, versorgt. Aus den Kraftwerken der Lausitz Energie Kraftwerke erfolgt neben der Stromproduktion auch die Auskoppelung von Fernwärme u. a. für die deutschen Städte Leipzig, Cottbus, Hoyerswerda und Weißwasser.
6 Die Mitteldeutsche Braunkohlengesellschaft betreibt in Deutschland den Tagebau Profen im Land Sachsen-Anhalt und den Tagebau Schleenhain im Freistaat Sachsen. Sie ist außerdem Eigentümerin und Betreiberin der Braunkohlekraftwerke Deuben und Wählitz in Deutschland, die der Energieversorgung ihrer Tagebaue dienen und zugleich umhegende Kommunen und Industriebetriebe mit Wärme beliefern. Sie ist ferner indirekt zu 41,9 % am Eigentum des Kraftwerks Schkopau (Deutschland) beteiligt.
7 Die eins energie in sachsen GmbH & Co. KG betreibt ein Braunkohlekraftwerk in der Stadt Chemnitz (Deutschland). Dieses Kraftwerk erzeugt in ressourcenschonender Kraft-Wärme-Kopplung Strom und Wärme und speist die Wärme in das Fernwärmeverbundsystem der Stadt Chemnitz ein.
8 Die Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (ABl. 2010, L 334, S. 17) hat zum Gegenstand, die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung infolge industrieller Tätigkeiten zu regeln.
9 Art. 11 Buchst. b der Richtlinie 2010/75 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, dass die von ihr erfassten Industrieanlagen nach dem Grundsatz der besten verfügbaren Techniken (im Folgenden: BVT) betrieben werden.
10 Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2010/75 bestimmt, dass die Europäische Kommission zur Erstellung, Überprüfung und erforderlichenfalls Aktualisierung der BVT‑Merkblätter einen Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten, den betreffenden Industriezweigen, den Nichtregierungsorganisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen, und ihr selbst organisiert.
11 Nach Art. 13 Abs. 4 und 5 der Richtlinie 2010/75 holt die Kommission die Stellungnahme des Forums zu dem vorgeschlagenen Inhalt der BVT‑Merkblätter ein, macht sie öffentlich zugänglich und berücksichtigt diese Stellungnahme bei der Annahme der BVT‑Schlussfolgerungen, die nach dem in Art. 75 Abs. 2 der Richtlinie genannten Regelungsverfahren, wie es durch die Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (ABl. 2011, L 55, S. 13), erlassen werden.
12 2006 wurde auf der Grundlage der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. 1996, L 257, S. 26) ein erstes BVT‑Merkblatt zu Großfeuerungsanlagen erstellt. Ab 2011 wurde dieses Merkblatt nach Inkrafttreten der Richtlinie 2010/75 überprüft und neu erarbeitet. Das gemäß Art. 13 der Richtlinie 2010/75 eingerichtete Forum diskutierte den endgültigen Entwurf des BVT‑Merkblatts für Großfeuerungsanlagen am 20. Oktober 2016. Die Stellungnahme des Forums wurde der Kommission im Anschluss an diese Sitzung übermittelt und am 23. November 2016 veröffentlicht.
13 Die BVT‑Schlussfolgerungen für Großfeuerungsanlagen wurden daraufhin dem nach Art. 75 der Richtlinie 2010/75 eingerichteten Ausschuss präsentiert. Nachdem dieser Ausschuss am 28. April 2017 eine zustimmende Stellungnahme zum Entwurf der BVT‑Schlussfolgerungen abgegeben hatte, nahm die Kommission am 31. Mai 2017 den Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1142 über Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken (BVT) gemäß der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates für Großfeuerungsanlagen (ABl. 2017, L 212, S. 1) (im Folgenden: angefochtener Beschluss) an. Gleichzeitig veröffentlichte sie gemäß Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie 2010/75 auch das BVT‑Merkblatt.
14 Im Anhang des angefochtenen Beschlusses werden die verschiedenen BVT sowie die damit assoziierten Emissionswerte u. a. für Emissionen in die Luft von Stickstoffmonoxid und Quecksilber dargestellt.
Verfahren und Anträge der Parteien
15 Mit Klageschrift, die am 7. November 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben die Kläger, Euracoal, der Deutsche Braunkohlen‑Industrie-Verein, die Lausitz Energie Kraftwerke, die Mitteldeutsche Braunkohlengesellschaft und die eins energie in Sachsen, die vorliegende Klage erhoben.
16 Die Kommission hat mit gesondertem Schriftsatz, der am 16. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 130 der Verfahrensordnung des Gerichts erhoben. In dieser Einrede beantragt die Kommission, „den Antrag auf Nichtigerklärung des [angefochtenen Beschlusses] als unzulässig zurückzuweisen“.
17 Mit Schriftsatz, der am 20. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission ihre Einrede der Unzulässigkeit korrigiert. Die Kommission hat darin beantragt, „den Antrag auf teilweise oder, hilfsweise, vollständige Nichtigerklärung des [angefochtenen Beschlusses] als unzulässig zurückzuweisen“.
18 Die Kläger haben zu dieser Einrede der Unzulässigkeit am 5. April 2018 Stellung genommen.
19 Mit Schriftsatz, der am 28. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Polska Grupa Energetyczna S.A. (PGE) beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kläger zugelassen zu werden.
20 Mit Schriftsatz, der am 16. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Französische Republik beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden.
21 Mit Schriftsatz, der am 16. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben die Elektrárny Opatovice, a.s. und die Saale Energie GmbH beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kläger zugelassen zu werden.
22 Mit Schriftsatz, der am 19. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Sev.en EC, a.s. beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kläger zugelassen zu werden.
23 Mit Schriftsatz, der am 19. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Freistaat Sachsen beantragt, in der vorliegenden Rechtssache als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kläger zugelassen zu werden.
24 Mit Schriftsatz, der am 19. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Elektrárna Počerady, a.s. beantragt, in der vorliegenden Rechtssache als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kläger zugelassen zu werden.
25 Mit Schriftsatz, der am 26. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das European Environmental Bureau (EEB) beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden.
26 Mit Schriftsatz, der am 28. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat Client Earth beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden.
27 Die Kläger beantragen,
– die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen;
– den angefochtenen Beschluss insoweit für nichtig zu erklären, soweit dadurch BVT‑assoziierte Emissionswerte (BAT‑AEL) für NOx-Emissionen (Art. 1, Anhang Ziff. 2.1.3, Tabelle 3) und Quecksilberemissionen (Art. 1, Anhang Ziff. 2.1.6, Tabelle 7), die bei der Verbrennung von Stein- und/oder Braunkohle entstehen, angenommen und festgelegt werden;
– hilfsweise, den angefochtenen Beschluss insgesamt für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
28 Die Kommission beantragt,
– die Klage als unzulässig abzuweisen;
– den Klägern die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
29 Nach Art. 130 Abs. 1 und 7 der Verfahrensordnung kann das Gericht auf Antrag des Beklagten über die Unzulässigkeit oder die Unzuständigkeit vorab entscheiden. Da die Kommission im vorliegenden Fall beantragt hat, über die Unzulässigkeit zu entscheiden, beschließt das Gericht, das sich aufgrund der Aktenlage für hinreichend informiert hält, ohne Fortsetzung des Verfahrens über diesen Antrag zu entscheiden.
30 Die Kommission ist im Wesentlichen der Ansicht, dass die Klage unzulässig sei, da die Kläger weder unmittelbar noch individuell vom angefochtenen Beschluss betroffen seien und dieser zudem einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter darstelle, der Durchführungsmaßnahmen im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV erfordere.
31 Die Kläger sind im Wesentlichen der Auffassung, dass die Einrede der Unzulässigkeit selbst unzulässig sei, dass sie unmittelbar und individuell betroffen seien und dass der angefochtene Beschluss einen Rechtsakt darstelle, der keine Durchführungsmaßnahmen im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV nach sich ziehe. Des Weiteren sind sie der Ansicht, dass ihnen, falls sie nicht klagebefugt im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV seien, das Recht zur Erhebung der vorliegenden Klage wegen des wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes zuzuerkennen sei.
Zur Zulässigkeit der Einrede der Unzulässigkeit
32 Die Kläger machen vorab geltend, die Einrede der Unzulässigkeit sei unzulässig.
33 Zur Stützung dieses Vorbringens machen sie geltend, dass die Einrede von der Kommission verspätet erhoben worden sei.
34 Die Kommission habe eine Verlängerung der Frist für die Einreichung der Klagebeantwortung beantragt, die ihr vom Gericht gewährt worden sei, das die Frist auf den 16. Februar 2018 festgelegt habe.
35 Mit Schreiben, das am 20. Februar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingetragen worden sei, habe die Kommission allerdings ein Korrigendum zu ihrer am 16. Februar 2018 eingereichten Unzulässigkeitseinrede eingereicht, mit dem sie ihre Anträge erweitert habe.
36 Die Möglichkeit einer Änderung, Erweiterung oder Ergänzung eines Verfahrensschriftstücks sei jedoch weder in der Verfahrensordnung noch in der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union noch in der Rechtsprechung vorgesehen.
37 Ein Korrigendum könne nur eingereicht werden, um Rechtschreibfehler oder grammatikalische Fehler zu berichtigen.
38 Die Einrede der Unzulässigkeit dürfe sich somit nur auf den die Nichtigerklärung des gesamten angefochtenen Beschlusses betreffenden Hilfsantrag der Kläger beziehen, wie er im von der Kommission am 16. Februar 2018 eingereichten Schriftsatz beanstandet werde, ohne dass das Korrigendum, mit dem die Einrede der Unzulässigkeit auf den die teilweise Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses betreffenden Hauptantrag der Kläger erweitert werden solle, zu berücksichtigen sei.
39 Diesem Vorbringen kann jedoch nicht gefolgt werden.
40 In den Rn. 45 bis 47 ihrer Einrede der Unzulässigkeit trägt die Kommission Folgendes vor:
„45. Die vorliegende Nichtigkeitsklage ist offensichtlich unzulässig. Die Kläger sind nämlich – weder einzeln noch gemeinsam – unmittelbar im Sinne von Artikel 263, Absatz 4, AEUV, von den BVT‑Schlussfolgerungen betroffen.
46. Nur ergänzend weist die Kommission des Weiteren darauf hin, dass auch keiner der Kläger individuell im Sinne des Artikels 263, Absatz 4, AEUV, betroffen ist.
47. Ausführungen zur Begründetheit der vorliegenden Klagegründe erübrigen sich daher. …“
41 In ihren ursprünglichen Anträgen hat die Kommission zwar beantragt, die Klage auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses als unzulässig abzuweisen.
42 Die Lektüre dieser Anträge im Licht der Rn. 45 bis 47 der Einrede der Unzulässigkeit macht jedoch unzweifelhaft deutlich, dass die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit auf die gesamte von den Klägern erhobene Klage abzielt und nicht nur auf ihren Hilfsantrag.
43 Das Korrigendum der Kommission stellt daher nur eine Klarstellung –und nicht eine Änderung oder Erweiterung – des Umfangs der Einrede der Unzulässigkeit dar.
44 In jedem Fall weist das Gericht darauf hin, dass die Zulässigkeit einer bei ihm erhobenen Nichtigkeitsklage eine unverzichtbare Prozessvoraussetzung ist, die das Gericht jederzeit, auch von Amts wegen, zu prüfen hat (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. November 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall u. a./Kommission, C‑176/06 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2007:730, Rn. 18, und vom 27. Februar 2014, Stichting Woonlinie u. a./Kommission, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, Rn. 32).
45 Das Vorbringen der Kläger ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
Zur Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage
46 Es ist darauf hinzuweisen, dass die Zulässigkeit einer Klage, die von einer natürlichen oder juristischen Person gegen eine nicht an sie gerichtete Handlung erhoben wird, nach Art. 263 Abs. 4 AEUV unter der Bedingung steht, dass dieser Person eine Klagebefugnis zuerkannt wird, die in zwei Fällen vorliegt. Zum einen kann eine derartige Klage erhoben werden, wenn diese Handlung die Person unmittelbar und individuell betrifft. Zum anderen kann eine solche Person gegen einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, klagen, sofern dieser Rechtsakt sie unmittelbar betrifft (Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 32).
47 Zudem besteht nach ständiger Rechtsprechung kein Grund, die in der dritten Variante des Art. 263 Abs. 4 AEUV genannte Voraussetzung der unmittelbaren Betroffenheit anders als in dessen zweiter Variante auszulegen (Beschluss vom 8. Oktober 2015, Agrotikos Synetairismos Profitis Ilias/Rat, T‑731/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2015:821, Rn. 25, und Urteil vom 14. Januar 2016, Doux/Kommission, T‑434/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:7, Rn. 36).
48 Es ist folglich als Erstes zu prüfen, ob die Kläger vom angefochtenen Beschluss unmittelbar betroffen sind.
Vorbringen der Parteien
49 Die Kommission macht erstens geltend, die BVT‑Schlussfolgerungen beeinträchtigten nicht die Rechtsstellung der Kläger, da sie Personen wie den Klägern weder Rechte noch Pflichten einräumten, sondern nur als Referenz für die Festlegung von Genehmigungsauflagen durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten gemäß Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75 dienten.
50 Weder das Regime der Richtlinie 2010/75, geschweige denn die BVT‑Schlussfolgerungen für Großfeuerungsanlagen fänden auf Euracoal und den Deutschen Braunkohlen‑Industrie-Verein, die Vertreter branchenspezifischer Interessen seien, Anwendung.
51 In Bezug auf die Verfahrensrechte, die Euracoal als Teilnehmerin an dem von Art. 13 der Richtlinie 2010/75 vorgesehenen Forum geltend macht, ist die Kommission der Ansicht, dass Euracoal zwar das Verfahrensrecht habe, abweichende Meinungen zum BVT‑Merkblatt während des Informationsaustauschs einzubringen und in diesem Dokument vermerkt zu sehen; diese Möglichkeit, von der sie Gebrauch gemacht habe, bedeute jedoch nicht, dass ihre Rechtsstellung durch die Annahme der Schlussfolgerungen zu den BVT betroffen sei.
52 Was die Lausitz Energie Kraftwerke, die Mitteldeutsche Braunkohlengesellschaft und die eins energie in Sachsen, die Betreiberinnen von Anlagen seien, betreffe, werde ihre Rechtsstellung weder durch die Richtlinie 2010/75 noch durch die BVT‑Schlussfolgerungen berührt, sondern nur durch die Genehmigungspflichten, die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten auf der Grundlage der nationalen Umsetzungsvorschriften, gegebenenfalls in Verbindung mit allgemeinverbindlichen nationalen Regelungen nach Art. 6 der Richtlinie 2010/75, vorgeschrieben würden.
53 Was schließlich die Rechte betreffe, die von denen ihrer Mitglieder abgeleitet würden und auf die sich Euracoal und der Deutsche Braunkohlen‑Industrie-Verein beriefen, verweist die Kommission auf ihre Ausführungen bezüglich der Lausitz Energie Kraftwerke, der Mitteldeutschen Braunkohlengesellschaft und der eins energie in Sachsen.
54 Zweitens trägt die Kommission vor, dass nur die Richtlinie umgesetzt werden müsse, wohingegen die BVT‑Schlussfolgerungen lediglich als Referenz für die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Festlegung von Genehmigungsauflagen dienten. Außerdem könnten sie nicht automatisch angewendet werden, da sie die besten verfügbaren Techniken nur in nicht normativer Weise beschrieben. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens obliege es dann den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, für jede konkrete Anlage eine sachgerechte und verhältnismäßige Auswahl der in den BVT‑Schlussfolgerungen beschriebenen oder anderer, anhand der Kriterien des Anhangs III der Richtlinie 2010/75 ermittelter, bester verfügbarer Techniken zu treffen.
55 Zudem macht die Kommission geltend, dass die Bestimmung von Emissionsgrenzwerten in der Genehmigung einer Anlage gar nicht als automatische Durchführung von BVT‑Schlussfolgerungen erfolgen könne.
56 Zum einen würden nämlich die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte stets als ein Bereich von Mittelwerten angegeben, und zum anderen erlaube die Richtlinie 2010/75, insbesondere ihre Art. 14 und 15, auch unter bestimmten Voraussetzungen andere Werte als die in BVT‑Schlussfolgerungen genannten, mit BVT assoziierten, Emissionswerte als Grenzwerte in nationalen Genehmigungen zur Auflage zu machen.
57 Deswegen seien weder die BVT‑Schlussfolgerungen noch die darin angegebenen, mit den BVT assoziierten Emissionswerte mit einer unmittelbar anwendbaren Vorschrift des Unionsrechts vergleichbar, und die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten seien nicht verpflichtet, die mit den BVT assoziierten Emissionswerte bei der Festlegung von Genehmigungsauflagen unter Berücksichtigung von BVT‑Schlussfolgerungen in Form von Mindestanforderungen einzuhalten, sondern verfügten über einen Ermessensspielraum unter besonderer Berücksichtigung der konkret betroffenen Anlage.
58 Wenn die Kläger demgegenüber vorbrächten, sie würden durch die BVT‑Schlussfolgerungen unmittelbar beschwert, weil sich deren tatsächliche Folgen (in Form von Genehmigungsauflagen, insbesondere Emissionsgrenzwerten) rein automatisch aus den BVT‑Schlussfolgerungen ergäben, zielten sie nicht auf eine unmittelbare rechtliche Betroffenheit ab, sondern auf einen faktischen Zusammenhang, der allerdings nach ständiger Rechtsprechung nicht ausreiche, um eine unmittelbare Betroffenheit im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV zu begründen.
59 Die Klägerinnen treten diesem Vorbringen entgegen.
60 Erstens tragen sie vor, dass die BVT‑Schlussfolgerungen verbindliche und numerisch präzise Mindestvorgaben für Emissionsgrenzwerte enthielten. Gemäß Art. 21 Abs. 3 Buchst. a und Art. 15 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2010/75 seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, diese Vorgaben ohne weiteren Ermessensspielraum fristgerecht umzusetzen. Im ersten Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses werde auf diese Pflicht hingewiesen. Die Belastung der Kläger durch die angefochtenen Regelungen erfolge mithin automatisch, und ihre rechtliche Betroffenheit sei damit unmittelbar.
61 In einer Pressemitteilung vom 31. Juli 2017 habe die Kommission im Übrigen selbst mitgeteilt, dass diese Vorgaben verbindlich seien.
62 Zudem unterscheide die Kommission nicht hinreichend deutlich zwischen den Vorgaben der BVT‑Schlussfolgerungen hinsichtlich des Einsatzes einer bestimmten verfügbaren Technik und – worum es hier allein gehe – den verbindlichen Vorgaben für Emissionsgrenzwerte.
63 Die BVT‑Schlussfolgerungen beruhten auf einer fachlichen Ermittlung der aktuell bestehenden BVT. Sie hielten einen Bereich von Emissionswerten fest, der bei Verwendung dieser Techniken erreicht werden könne. Der Einsatz einer bestimmten Technik werde nämlich nicht vorgeschrieben. Die BVT‑Schlussfolgerungen könnten und sollten von den Mitgliedstaaten für die Festlegung näherer Auflagen, etwa zum Einsatz einer bestimmten Technik, als Referenzdokument herangezogen werden. Anders verhalte es sich mit den Emissionsgrenzwerten, die die BVT‑Schlussfolgerungen in Verbindung mit den Regelungen der Richtlinie 2010/75 vorgäben.
64 Zweitens wenden sich die Kläger gegen das obere Ende der Emissionsbandbreite. Diese Obergrenze verwehre es den Mitgliedstaaten, für die betroffenen Anlagen Emissionsgrenzwerte festzulegen, die weniger streng seien als der Wert, der das obere Bandbreitenende markiere. Ihnen komme insoweit daher kein Ermessen zu.
65 Entgegen dem Vorbringen der Kommission folge ein Ermessen der Mitgliedstaaten weder aus der Definition der mit den BVT assoziierten Emissionswerte, wie sie in Art. 3 Nr. 13 der Richtlinie 2010/75 festgelegt werde, noch aus der in Art. 15 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2010/75 vorgesehenen Möglichkeit, Emissionsgrenzwerte festzulegen, die in Bezug auf Werte, Zeiträume und Referenzbedingungen von den als mit den BVT assoziierten Emissionswerten abwichen, noch aus dem 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2010/75, der den Mitgliedstaaten gestatte, Emissionsgrenzwerte unterhalb der in den BVT‑Schlussfolgerungen angegebenen Obergrenzen für Emissionsgrenzwerte festzulegen.
66 Der Umstand, dass die mit den BVT assoziierten Emissionswerte als „Bereich“ oder Bandbreite von Emissionswerten angegeben würden (Art. 3 Nr. 13 der Richtlinie 2010/75), dürfe nicht darüber hinwegtäuschen, dass das obere Ende dieser Bandbreite eine Grenze dafür festsetze, welchen Emissionsgrenzwert die Mitgliedstaaten festlegen dürften. Der obere Bandbreitenwert unterscheide sich daher nicht von anderen unionsrechtlichen Vorgaben, bei denen die Mitgliedstaaten strengere oder weiter gehende Regelungen treffen dürften, aber grundsätzlich nicht unter ein bestimmtes Mindestanforderungsniveau fallen dürften, was der 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2010/75 bestätige.
67 Ein solches Mindestniveau führe in Wirklichkeit zu einer automatischen Durchführung und einer unmittelbar eintretenden Belastung der Kläger.
68 Ferner sind die Kläger der Ansicht, dass die Fn. 1 bis 7 zur Tabelle 3 des Anhangs des angefochtenen Beschlusses bestätigten, dass diese Obergrenzen keine einfachen unverbindlichen Vorschriften seien. Durch diese Fußnoten würden Abweichungen von Obergrenzen für bestimmte Kategorien von Feuerungsanlagen konstitutiv ermöglicht bzw. bestimmte Anlagen von den verbindlichen Festsetzungen ausdrücklich ausgenommen. Dieser Festlegungen bedürfte es nicht, wenn abweichende Festsetzungen im Rahmen der Ermessensausübung der Mitgliedstaaten zulässig wären.
69 Drittens tragen die Kläger vor, dass ihre unmittelbare Betroffenheit nicht aufgrund der in Art. 15 der Richtlinie 2010/75 vorgesehenen Möglichkeiten zur Gewährung einzelner anlagenbezogener Ausnahmen entfalle.
70 Die von Art. 15 Abs. 4 der Richtlinie 2010/75 eingeräumte Möglichkeit, von der Anwendung der auf der Grundlage der BVT‑Schlussfolgerungen festgelegten Emissionsgrenzwerte abzuweichen, sei nur unter Einhaltung bestimmter Voraussetzungen erlaubt. Sie verweisen insoweit auf ein Schreiben der Kommission an den Ständigen Vertreter der Republik Bulgarien bei der Europäischen Union, in dem die Kommission ausgeführt habe, dass „in bestimmten Situationen … die Richtlinie 2010/75 den zuständigen Behörden gestattet, Ausnahmen zu gewähren, sofern die in dieser Richtlinie festgelegten Kriterien eingehalten werden“. Die Frage, ob eine nationale Behörde eine solche Ausnahme erlasse oder an den von den BVT‑Schlussfolgerungen festgelegten Obergrenzen festhalte, könne daher nicht sicher entschieden werden.
71 Die Gewährung einer Ausnahme hemme die Verbindlichkeit neuer BVT‑Schlussfolgerungen grundsätzlich allenfalls teilweise, aber nehme die durch sie hervorgerufene Belastung nicht vollständig zurück. Außerdem verursache die Pflicht, eine Ausnahme zu beantragen, zusätzliche Kosten.
72 Überdies stehe eine etwaig gewährte mitgliedstaatliche Ausnahme unter dem Vorbehalt, dass die zuständige Behörde als Teil jeder Überprüfung der Genehmigungsauflagen gemäß Art. 21 der Richtlinie 2010/75 eine erneute Bewertung der Anwendung weniger strenger Emissionsgrenzwerte vorzunehmen habe.
73 Viertens machen die Kläger im Wesentlichen geltend, dass die BVT‑Schlussfolgerungen im angefochtenen Beschluss ihre Rechtsstellung veränderten.
74 Es bedürfte keines Durchführungsbeschlusses, wenn darin gegenüber dem Basisrechtsakt keine weiter gehenden und damit zusätzliche Regelungen getroffen würden. Das habe zur Folge, dass die verbindlichen Obergrenzen der BVT‑Schlussfolgerungen unmittelbar im Rahmen der Genehmigungsverfahren der nationalen Behörden und bei der Festlegung und Aktualisierung der Genehmigungsauflagen zum Tragen kämen und dass diese Obergrenzen daher die Kläger in ihrer Rechtsstellung, was etwa die Nutzung der betreffenden Anlagen und das Anlageneigentum betreffe, unmittelbar beeinträchtigen.
75 Dies ergebe sich aus Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75. Die Einhaltung der BVT‑assoziierten Grenzwerte könne die zuständige Behörde dabei auf zwei Wegen sicherstellen: Sie könne entweder Emissionsgrenzwerte festlegen, die „die mit den [BVT] assoziierten Emissionswerte nicht überschreiten“, wie es Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2010/75 vorsehe, oder sie könne Emissionsgrenzwerte festlegen, „die in Bezug auf Werte, Zeiträume und Referenzbedingungen von den in Buchstabe a aufgeführten Emissionswerten abweichen“, wie es Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. b dieser Richtlinie vorsehe. In diesem Fall müssten die Behörden gemäß Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 2 der Richtlinie 2010/75 allerdings überprüfen, dass die Emissionen „unter normalen Betriebsbedingungen die mit den [BVT] assoziierten Emissionswerte nicht überschreiten“.
76 Überschreite eine Anlage diese Obergrenze der BVT‑Schlussfolgerungen, seien nach Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75 Nachrüstungspflichten oder Stilllegungsverfügungen die Folge.
77 Dies gelte gerade für Quecksilber. Die BVT‑Schlussfolgerungen im angefochtenen Beschluss legten erstmalig Obergrenzen für Quecksilberemissionen von Feuerungsanlagen fest, die ausschließlich feste Brennstoffe verwendeten. Solche Begrenzungen der Quecksilberemissionen seien der Richtlinie 2010/75 fremd. Während also bisher die Mitgliedstaaten selbständig hätten festlegen können, ob sie für derartige Feuerungsanlagen auch Emissionsbegrenzungen für Quecksilber festlegten, seien sie nunmehr einzig und allein aufgrund der Festlegungen der BVT‑Schlussfolgerungen verpflichtet, nicht nur Emissionsgrenzwerte für Quecksilber festzulegen, sondern auch sicherzustellen, dass eine bestimmte Obergrenze keinesfalls überschritten werde.
78 Die Kläger sind der Auffassung, dass die in der Richtlinie 2010/75 und den BVT‑Schlussfolgerungen vorgesehenen Maßnahmen damit einen Effekt beim Anlagenbetreiber und mithin bei einigen von ihnen bezweckten.
79 Diese unmittelbare Betroffenheit gelte auch für Euracoal und den Deutschen Braunkohlen‑Industrie-Verein, die die Interessen der in ihnen organisierten Betreiber und Verbände wahrnähmen und entsprechend der Antragsbefugnis ihrer Mitglieder zu behandeln seien.
80 Ihre unmittelbare Betroffenheit ergebe sich auch aus ihrer Verfahrensstellung im Rahmen des Sevilla-Prozesses: Die Richtlinie 2010/75 und die diese konkretisierenden Leitlinien garantierten nämlich Euracoal und dem Deutschen Braunkohlen‑Industrie-Verein als Mitgliedern der technischen Arbeitsgruppe spezifische Verfahrensrechte in Gestalt von Anhörungs- und Stimmrechten, dem Recht zur Stellungnahme zu Entwürfen sowie korrespondierenden Mitwirkungspflichten. Ihnen komme daher eine besondere eigenständige Rechtsstellung zu, und der angefochtene Beschluss stelle eine Entscheidung in eigenen Angelegenheiten dar.
Würdigung durch das Gericht
81 Nach ständiger Rechtsprechung ist die Voraussetzung, dass eine natürliche oder juristische Person von der mit der Klage angefochtenen Unionsregelung unmittelbar betroffen sein muss, nur dann erfüllt, wenn diese Regelung sich auf die Rechtsstellung dieser Person unmittelbar auswirkt und ihren Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihr Erlass vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ergibt, ohne dass weitere Durchführungsvorschriften angewandt werden (vgl. Urteil vom 2. Juli 2009, Bavaria und Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).
82 Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass gemäß den Art. 4 und 5 der Richtlinie 2010/75 keine von dieser erfasste Anlage betrieben werden kann, ohne dass von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten eine Genehmigung erteilt wurde und die Anlage den Anforderungen der Richtlinie 2010/75 entspricht.
83 Gemäß Art. 14 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2010/75 sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass die Genehmigung alle Maßnahmen umfasst, die u. a. zur Erfüllung ihrer Art. 11 und 18 notwendig sind.
84 Nach Art. 11 Buchst. b der Richtlinie 2010/75 treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, damit die Anlage nach einer Reihe bestimmter Prinzipien betrieben wird, wozu die Anwendung der BVT gehört.
85 Erfordert eine Umweltqualitätsnorm strengere Auflagen, als durch die Anwendung der BVT zu erfüllen sind, so werden gemäß Art. 18 der Richtlinie 2010/75 unbeschadet anderer Maßnahmen, die zur Einhaltung der Umweltqualitätsnormen ergriffen werden können, zusätzliche Auflagen in der Genehmigung vorgesehen.
86 Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2010/75 stellt zudem klar, dass die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die Genehmigung „mindestens“ die Maßnahmen umfasst, die in Art. 14 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a bis h dieser Richtlinie genannt werden.
87 Diese Maßnahmen umfassen u. a. Emissionsgrenzwerte für die Schadstoffe der Liste in Anhang II der Richtlinie 2010/75 (Art. 14 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2010/75) – wozu Stickstoffoxide und sonstige Stickstoffverbindungen sowie Metalle und Metallverbindungen, darunter Quecksilber, gehören, also Stoffe, auf die sich die Kläger in ihrer Klage beziehen – sowie angemessene Anforderungen für die Überwachung der Emissionen, in denen die Messmethodik, die Messhäufigkeit und das Bewertungsverfahren und die Vorgabe, dass in den Fällen, in denen Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2010/75 angewendet wird, die Ergebnisse der genannten Emissionsüberwachung für die gleichen Zeiträume und Referenzbedingungen verfügbar sein müssen wie für die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte (Art. 14 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2010/75), festgelegt sind.
88 Gemäß Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75 dienen die BVT‑Schlussfolgerungen als Referenzdokument für die Festlegung von Genehmigungsauflagen.
89 Des Weiteren ist festzustellen, dass für jede der von den Klägern beanstandeten Emissionen die BVT‑Schlussfolgerungen im Anhang des angefochtenen Beschlusses mehrere Arten von BVT vorsehen.
90 Ferner ist in den allgemeinen Erwägungen dieser Schlussfolgerungen festgehalten, dass „[d]ie in diesen BVT‑Schlussfolgerungen genannten und beschriebenen Techniken … weder normativ noch erschöpfend [sind]“ und dass „andere Techniken eingesetzt werden [können], die mindestens das gleiche Umweltschutzniveau gewährleisten“.
91 Bei der Erteilung einer Genehmigung durch die zuständigen Behörden verfügen diese folglich über einen Ermessensspielraum bei der Auswahl der herangezogenen BVT.
92 Zudem ist zum einen festzustellen, dass die zuständige Behörde nach Art. 14 Abs. 4 der Richtlinie 2010/75 strengere Genehmigungsauflagen vorgeben darf, als sie mit der Verwendung der in den BVT‑Schlussfolgerungen beschriebenen BVT einzuhalten sind. Die Mitgliedstaaten sind zu diesem Zweck befugt, Regeln festzulegen, nach denen die zuständige Behörde solche strengeren Auflagen vorgeben kann.
93 Zum anderen gewährleistet die zuständige Behörde nach Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie 2010/75, wenn sie Genehmigungsauflagen auf der Grundlage einer BVT festlegt, „die in keiner der einschlägigen BVT‑Schlussfolgerungen beschrieben ist“, dass zum einen diese Technik unter besonderer Berücksichtigung der in Anhang III aufgeführten Kriterien bestimmt wird und zum anderen die Anforderungen des Art. 15 erfüllt werden.
94 Mit anderen Worten verfügen die Mitgliedstaaten nicht nur über einen Ermessensspielraum bei den BVT in den BVT‑Schlussfolgerungen, sondern dieser Ermessensspielraum ermöglicht ihnen auch, eine BVT vorzuschreiben, die nicht in diesen Schlussfolgerungen enthalten ist, und strengere „Genehmigungsauflagen“ als in diesen vorgesehen festzulegen.
95 Die Kläger machen allerdings im Wesentlichen geltend, dass die Behörden der Mitgliedstaaten über keinerlei Ermessensspielraum hinsichtlich der Emissionswerte verfügten, da diese durch die BVT‑Schlussfolgerungen verbindlich würden und überdies Mindestvorgaben seien, was ausreichend sei, um anzuerkennen, dass sie von dem angefochtenen Beschluss unmittelbar betroffen seien.
96 Erstens bestimmt jedoch Art. 15 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie 2010/75, dass die in Art. 14 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie genannten Emissionsgrenzwerte, äquivalenten Parameter und äquivalenten technischen Maßnahmen vorbehaltlich des Art. 18 dieser Richtlinie auf die BVT zu stützen sind, ohne dass die Anwendung einer bestimmten Technik oder Technologie vorgeschrieben wird.
97 Zweitens bewegen sich die in den BVT‑Schlussfolgerungen genannten Emissionsgrenzwerte innerhalb einer Bandbreite mit einer Ober- und einer Untergrenze, was die Kläger im Übrigen selbst anerkennen. Die Mitgliedstaaten verfügen folglich über ein Ermessen im Rahmen dieser Wertbandbreite.
98 Drittens können gemäß Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2010/75 „[f]ür die Zwecke von Absatz 1 Buchstabe a … die Emissionsgrenzwerte durch äquivalente Parameter bzw. äquivalente technische Maßnahmen, die ein gleichwertiges Umweltschutzniveau gewährleisten, erweitert oder ersetzt werden“.
99 Viertens legt die zuständige Behörde gemäß Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75 Emissionsgrenzwerte fest, mit denen sichergestellt wird, dass die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen die mit den BVT assoziierten Emissionswerte, wie sie in den Entscheidungen über die BVT‑Schlussfolgerungen festgelegt sind, nicht überschreiten,
– a) entweder durch Festlegung von Emissionsgrenzwerten, die die mit den BVT assoziierten Emissionswerte nicht überschreiten. Diese Emissionsgrenzwerte werden für die gleichen oder kürzere Zeiträume und unter denselben Referenzbedingungen ausgedrückt wie die mit den BVT assoziierten Emissionswerte; oder
– b) durch Festlegung von Emissionsgrenzwerten, die in Bezug auf Werte, Zeiträume und Referenzbedingungen von den in Buchst. a aufgeführten Emissionsgrenzwerten abweichen.
100 Daraus folgt, dass selbst unabhängig von der in den BVT‑Schlussfolgerungen vorgesehenen Wertbandbreite – und abgesehen von der Möglichkeit, gemäß Art. 14 Abs. 4 der Richtlinie 2010/75 strengere Genehmigungsauflagen einschließlich strengerer Emissionswerte vorzugeben – die Mitgliedstaaten über einen Ermessensspielraum verfügen, der ihnen erlaubt, entweder die Emissionsgrenzwerte durch äquivalente Parameter oder äquivalente technische Maßnahmen, die ein gleichwertiges Umweltschutzniveau sicherstellen, zu ergänzen oder zu ersetzen oder Emissionsgrenzwerte festzulegen, die in Bezug auf Werte, Zeiträume und Referenzbedingungen von den in diesen Schlussfolgerungen vorgesehenen abweichen.
101 Wie die Kläger geltend machen, bestimmt Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 2 der Richtlinie 2010/75 zwar, dass „[wenn] Buchstabe b zur Anwendung [kommt], … die zuständige Behörde mindestens jährlich die Ergebnisse der Emissionsüberwachung [bewertet], um sicherzustellen, dass die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen die mit den [BVT] assoziierten Emissionswerte nicht überschritten haben“.
102 Fünftens sieht Art. 15 Abs. 4 der Richtlinie 2010/75 jedoch vor, dass „die zuständige Behörde in besonderen Fällen weniger strenge Emissionsgrenzwerte festlegen [kann]“ und dass „[s]olche Ausnahmeregelungen … nur angewandt werden [dürfen], wenn eine Bewertung ergibt, dass die Erreichung der mit den [BVT] assoziierten Emissionswerte entsprechend der Beschreibung in den BVT‑Schlussfolgerungen … gemessen am Umweltnutzen zu unverhältnismäßig höheren Kosten führen würde“.
103 Es ist daher festzustellen, dass die Emissionsgrenzwerte von den Behörden der Mitgliedstaaten in den Genehmigungen festgelegt werden, die sie gemäß der Richtlinie 2010/75 erteilen, und dass sie bei der Festlegung dieser Emissionswerte über einen Ermessensspielraum verfügen, der ihnen erlaubt, Werte innerhalb einer in den BVT‑Schlussfolgerungen vorgesehenen Bandbreite heranzuziehen, andere Werte vorzusehen, die sich aber innerhalb eines identischen Ziels der Vermeidung von Verschmutzung bewegen, strengere als die in den BVT‑Schlussfolgerungen vorgesehenen Emissionswerte festzulegen oder auch bei der Erteilung von Sondergenehmigungen weniger strenge Werte als diese vorzusehen, um zu vermeiden, dass „die Erreichung der mit den [BVT] assoziierten Emissionswerte entsprechend der Beschreibung in den BVT‑Schlussfolgerungen gemessen am Umweltnutzen zu unverhältnismäßig höheren Kosten führen würde“.
104 Daraus folgt, dass dem Vorbringen der Kläger, wonach es sich bei den Obergrenzen der Bandbreite der Emissionswerte um verbindliche Mindestanforderungen handele, nicht gefolgt werden kann.
105 Die Möglichkeit, weniger strenge Emissionswerte vorzusehen, ist zwar nur in besonderen Fällen und nicht allgemein erlaubt, allein das Bestehen dieser Möglichkeit zeigt aber, dass die Mitgliedstaaten über einen Ermessensspielraum verfügen.
106 Außerdem wird die Bestimmung der verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erhalt einer solchen Ausnahme – abgesehen von der Voraussetzung hinsichtlich der Notwendigkeit, über eine Bewertung zu verfügen, die zeigt, „dass die Erreichung der mit den [BVT] assoziierten Emissionswerte entsprechend der Beschreibung in den BVT‑Schlussfolgerungen … gemessen am Umweltnutzen zu unverhältnismäßig höheren Kosten führen würde“ – weder durch die Richtlinie 2010/75 noch den angefochtenen Beschluss geregelt, sondern fällt in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten.
107 Zurückzuweisen ist auch das Vorbringen der Kläger, dass die Eigentümer der betroffenen Anlagen ein Verfahren zum Erhalt einer Ausnahmegenehmigung mit ungewissem Ausgang durchführen müssten, was für sie hohe Kosten verursachen würde. Die Richtlinie 2010/75 sieht nämlich weder einen Mechanismus, durch den es den nationalen Behörden möglich ist, von den Emissionswerten abzuweichen, noch seine eventuellen Modalitäten vor, da diese ausschließlich zum nationalen Recht gehören und nicht unter die Bestimmungen dieser Richtlinie oder den angefochtenen Beschluss fallen. Des Weiteren zeugt auch die Tatsache, dass das Ergebnis gegebenenfalls unsicher ist, vom Bestehen eines Ermessensspielraums zugunsten der Behörden der Mitgliedstaaten.
108 Das Vorbringen der Kläger zum Schreiben der Kommission an den Ständigen Vertreter der Republik Bulgarien bei der Union, das zum einen den Inhalt der geltenden Vorschriften nicht ändern kann und zum anderen keineswegs ausschließt, dass die Festlegung der Voraussetzungen dafür, dass von den in den BVT‑Schlussfolgerungen festgelegten Emissionswerten abgewichen werden kann, in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt, ist ebenfalls zurückzuweisen.
109 Auch nicht gefolgt werden kann dem Vorbringen der Kläger, wonach gemäß Art. 21 der Richtlinie 2010/75 eine etwaig gewährte mitgliedstaatliche Ausnahme unter dem Vorbehalt stehe, dass die zuständige Behörde als Teil jeder Überprüfung der Genehmigungsauflagen eine erneute Bewertung der Anwendung weniger strenger Emissionsgrenzwerte vorzunehmen habe.
110 Zum einen stellt nämlich gemäß Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75 die zuständige Behörde innerhalb von vier Jahren nach der Veröffentlichung von Entscheidungen über BVT‑Schlussfolgerungen nach Art. 13 Abs. 5 dieser Richtlinie zur Haupttätigkeit einer Anlage sicher, dass „alle Genehmigungsauflagen für die betreffende Anlage überprüft und erforderlichenfalls auf den neuesten Stand gebracht werden, um die Einhaltung dieser Richtlinie und gegebenenfalls insbesondere des Artikels 15 Absätze 3 und 4 zu gewährleisten“, und dass die betreffende Anlage diese Genehmigungsauflagen einhält.
111 Aus dem Wortlaut von Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75 folgt somit, dass diese Bestimmung nicht die Möglichkeit ausschließt, von den Emissionswerten abzuweichen, die in den BVT‑Schlussfolgerungen vorgesehen sind, oder anlässlich einer solchen Überprüfung eine Ausnahme zu gewähren, was den Ermessensspielraum bestätigt, über den die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten verfügen.
112 Zum anderen ist in Bezug auf den Umstand, dass eine mögliche Verlängerung einer Ausnahme eventuell unsicher ist, festzustellen, dass dieser dem Ermessensspielraum innewohnt, über den die Mitgliedstaaten verfügen, wenn sie von diesen Ausnahmen Gebrauch machen.
113 Aus den oben in Rn. 103 angeführten Gründen ist auch das Vorbringen der Kläger bezüglich der verbindlichen und automatischen Umsetzung der BVT‑Schlussfolgerungen und der Emissionswerte zurückzuweisen, da feststeht, dass die Mitgliedstaaten hierbei über einen Ermessensspielraum verfügen.
114 In Bezug auf das Vorbringen, wonach die BVT‑Schlussfolgerungen erstmalig Emissionsgrenzwerte für Quecksilber festsetzten, ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten jedenfalls über denselben Handlungsspielraum wie den oben in Rn. 103 beschriebenen verfügen. Folglich ist das Vorbringen der Kläger zurückzuweisen.
115 Ferner ist, soweit erforderlich, darauf hinzuweisen, dass Euracoal und der Deutsche Braunkohlen‑Industrie-Verein, da sie Verbände sind, die die Interessen der Industrie auf Unionsebene und auf nationaler Ebene vertreten, nach der Rechtsprechung grundsätzlich nur dann zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage befugt sind, wenn die von ihnen vertretenen Unternehmen oder einige davon individuell klagebefugt sind oder wenn sie ein eigenes Interesse geltend machen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Juni 2006, Belgien und Forum 187/Kommission, C‑182/03 und C‑217/03, EU:C:2006:416, Rn. 56, und die dort angeführte Rechtsprechung).
116 Es ist festzustellen, dass die BVT‑Schlussfolgerungen und insbesondere die Vorschriften über die Stickstoffmonoxid- und Quecksilberemissionen keine Auswirkungen auf ihre eigene Rechtsstellung haben.
117 In Bezug auf die Lausitz Energie Kraftwerke und die Mitteldeutsche Braunkohlengesellschaft, die Unternehmen sind, die von der in Rede stehenden Regelung betroffene Anlagen besitzen und Mitglieder des Deutschen Braunkohlen‑Industrie-Vereins sind, und in Bezug auf die eins energie in Sachsen ist festzustellen, dass die BVT‑Schlussfolgerungen und insbesondere die Vorschriften über die Stickstoffmonoxid- und Quecksilberemissionen nicht unmittelbar ihre Rechtsstellung ändern; ändern können die Rechtsstellung nämlich nur die Emissionswerte, die in der Genehmigung festgelegt sind, die ihnen von den nationalen Behörden erteilt werden wird. Die nationalen Behörden verfügen nämlich hierbei über einen Ermessensspielraum, der ihnen erlaubt, andere Emissionswerte als die in den BVT‑Schlussfolgerungen vorgesehenen vorzugeben.
118 Ferner ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung etwaige wirtschaftliche Auswirkungen des angefochtenen Beschlusses nicht die Rechtsstellung betreffen, sondern allein die faktische Lage der Kläger (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Juni 2000, Salamander u. a./Parlament und Rat, T‑172/98 und T‑175/98 bis T‑177/98, EU:T:2000:168, Rn. 62, und Beschluss vom 6. September 2011, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, T‑18/10, EU:T:2011:419, Rn. 75).
119 Sofern Euracoal und der Deutsche Braunkohlen‑Industrie-Verein abgeleitete Rechte aus dem Grund geltend machen könnten, dass andere von den in Rede stehenden Vorschriften erfasste Unternehmen als Lausitz Energie Kraftwerke und der Mitteldeutschen Braunkohlengesellschaft zu ihren Mitgliedern gehörten – was die Schriftsätze im Übrigen nicht belegen –, wären ihre Ansprüche aus denselben Gründen wie den zuvor angeführten zurückzuweisen.
120 Folglich ist festzustellen, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzung, dass sich die Regelung, die Gegenstand der Klage ist, unmittelbar auf die Rechtsstellung der Kläger auswirken muss und denjenigen, an die sie gerichtet ist und die mit ihrer Umsetzung betraut sind – vorliegend die Behörden der Mitgliedstaaten, die dafür zuständig sind, die von der Richtlinie 2010/75 vorgesehenen Genehmigungen zu erteilen –, keinen Ermessensspielraum belassen darf, nicht erfüllt ist.
121 Folglich ist festzustellen, dass die Kläger von dem angefochtenen Beschluss nicht unmittelbar im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV betroffen sind und dass ihre Klage daher unzulässig ist.
Zum wirksamen Rechtsschutz
122 Die Kläger tragen im Wesentlichen vor, dass ihnen, falls sie nicht klagebefugt im Sinne von Art. 263 AEUV sein sollten, das Recht zur Erhebung der vorliegenden Klage wegen des wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes zuzuerkennen sei.
123 Zur Stützung dieses Vorbringens machen sie geltend, dass die Anwendung der BVT‑Schlussfolgerungen im nationalen Recht dazu führe, dass den Klägern die Möglichkeit der rechtlichen Überprüfung dieser Schlussfolgerungen einschließlich einer Inzidentkontrolle verschlossen bleibe. Als allenfalls anfechtbare mitgliedstaatliche Durchführungsrechtsakte kämen bei einer Überschreitung der BVT‑assoziierten Emissionswerte die Versagung der Genehmigung gemäß Art. 5 der Richtlinie 2010/75 oder nachträgliche Auflagen gemäß Art. 21 Abs. 3 und Art. 14 dieser Richtlinie in Betracht. Selbst wenn gegen einen solchen Durchführungsrechtsakt im nationalen Recht des betreffenden Mitgliedstaats ein Rechtsbehelf bestehe, sei keineswegs anzunehmen, dass damit auch eine Überprüfung der diesem Durchführungsrechtsakt zugrunde liegenden BVT‑Schlussfolgerungen erwirkt werden könne.
124 Wenn ein Kläger die Genehmigungsauflagen als unverhältnismäßig angreife, sei es wahrscheinlich, dass sich das befasste Gericht bei seiner Entscheidung nur auf nationale Kriterien stütze, ohne selbst die BVT‑Schlussfolgerungen zu überprüfen, und in einem solchen Fall käme eine Vorlage nach Art. 267 AEUV dann nicht mehr in Betracht.
125 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
126 Es ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 263 Abs. 4 AEUV vorgesehenen Zulässigkeitsvoraussetzungen im Licht des Grundrechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz auszulegen sind, ohne dass dies den Wegfall der in diesem Vertrag ausdrücklich vorgesehenen Voraussetzungen zur Folge hätte (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 111 und die dort angeführte Rechtsprechung).
127 Die gerichtliche Kontrolle der Wahrung der Rechtsordnung der Union wird jedoch, wie sich aus Art. 19 Abs. 1 EUV ergibt, nicht nur durch den Gerichtshof der Europäischen Union, sondern auch durch die Gerichte der Mitgliedstaaten gewährleistet. Der AEU-Vertrag hat nämlich mit seinen Art. 263 und 277 einerseits und mit seinem Art. 267 andererseits ein vollständiges System von Rechtsbehelfen und Verfahren geschaffen, das die Rechtmäßigkeitskontrolle der Unionshandlungen gewährleisten soll, mit der der Unionsrichter betraut wird (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 112 und die dort angeführte Rechtsprechung).
128 Den Betroffenen steht im Rahmen eines nationalen Verfahrens das Recht zu, die Rechtmäßigkeit nationaler Entscheidungen oder jeder anderen nationalen Handlung, mit der eine Handlung der Union mit allgemeiner Geltung auf sie angewandt wird, gerichtlich anzufechten und sich dabei auf die Ungültigkeit der Handlung der Union zu berufen (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 113 und die dort angeführte Rechtsprechung).
129 Folglich ist das Vorabentscheidungsersuchen zur Beurteilung der Gültigkeit in gleicher Weise wie die Nichtigkeitsklage eine Form der Rechtmäßigkeitskontrolle der Unionshandlungen (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 114 und die dort angeführte Rechtsprechung).
130 Ist ein nationales Gericht der Auffassung, dass einer oder mehrere der von den Parteien für die Ungültigkeit einer Handlung der Union vorgebrachten oder gegebenenfalls von Amts wegen geprüften Gründe durchgreifen, muss es das Verfahren aussetzen und dem Gerichtshof ein Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit vorlegen, da allein der Gerichtshof befugt ist, die Ungültigkeit einer Handlung der Union festzustellen (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 115 und die dort angeführte Rechtsprechung).
131 In Bezug auf Personen, die die Voraussetzungen von Art. 263 Abs. 4 AEUV für eine Klageerhebung beim Unionsgericht nicht erfüllen, ist es somit Sache der Mitgliedstaaten, ein System von Rechtsbehelfen und Verfahren vorzusehen, mit dem die Einhaltung des Grundrechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gewährleistet werden kann (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 116 und die dort angeführte Rechtsprechung).
132 Diese Pflicht der Mitgliedstaaten wurde durch Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV bestätigt, wonach diese „die erforderlichen Rechtsbehelfe [schaffen], damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist“. Eine solche Pflicht ergibt sich auch aus Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in Bezug auf Maßnahmen der Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Rechts der Union im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 117 und die dort angeführte Rechtsprechung).
133 Im vorliegenden Fall steht fest, dass die Umsetzung des angefochtenen Beschlusses den Behörden der Mitgliedstaaten obliegt, die die Genehmigungen erteilen und hierbei über einen Ermessensspielraum bezüglich der Vorgaben verfügen, die sie zu diesem Zweck festlegen.
134 In Anbetracht der in den Rn. 126 bis 132 wiedergegebenen Rechtsprechung ist daher das Vorbringen der Kläger zurückzuweisen, wonach die Abweisung ihrer Nichtigkeitsklage gegen den angefochtenen Beschluss als unzulässig ihr Recht und das der Mitglieder von Euracoal und des Deutschen Braunkohlen‑Industrie-Vereins auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz beeinträchtigen würde. Auch wenn die Kläger den angefochtenen Beschluss aufgrund der Zulässigkeitsvoraussetzungen des Art. 263 Abs. 4 AEUV nicht unmittelbar vor dem Unionsrichter anfechten können, können sie nämlich im Rahmen eines Rechtsbehelfs vor einem nationalen Gericht, der gegen eine Handlung eines Mitgliedstaats, die eine Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinie und des angefochtenen Beschlusses darstellt, gerichtet ist, bei der Erteilung einer Genehmigung nach den Art. 4 und 5 der Richtlinie 2010/75 oder bei der Überprüfung und der Aktualisierung der Genehmigungsvoraussetzungen durch die zuständige Behörde gemäß Art. 21 dieser Richtlinie die Ungültigkeit des angefochtenen Beschlusses geltend machen und das nationale Gericht veranlassen, dem Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 AEUV Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen (vgl. Urteil vom 13. März 2018, European Union Copper Task Force/Kommission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, Rn. 119 und die dort angeführte Rechtsprechung).
135 Das Vorbringen zum wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
136 Folglich ist die Klage als unzulässig abzuweisen.
137 Erhebt die Beklagte nach Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung eine Einrede der Unzulässigkeit oder der Unzuständigkeit, so wird gemäß Art. 144 Abs. 3 der Verfahrensordnung über den Antrag auf Zulassung zur Streithilfe erst entschieden, nachdem die Einrede zurückgewiesen wurde oder die Entscheidung darüber dem Endurteil vorbehalten wurde. Da im vorliegenden Fall die Klage in vollem Umfang als unzulässig abgewiesen wird, ist über die Streithilfeanträge von PGE, der Französischen Republik, von Elektrárny Opatovice, Saale Energie, Sev.en EC, des Freistaats Sachsen, von Elektrárna Počerady, EEB und Client Earth nicht zu entscheiden.
Kosten
138 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
139 Da die Kläger mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Kommission gemäß deren Antrag mit Ausnahme der im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten aufzuerlegen.
140 Nach Art. 144 Abs. 10 der Verfahrensordnung tragen die Kläger, die Kommission, die Französische Republik, Elektrárny Opatovice, Saale Energie, Sev.en EC, der Freistaat Sachsen, Elektrárna Počerady, EEB und Client Earth ihre eigenen im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
beschlossen:
1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2. Über die Anträge auf Zulassung zur Streithilfe von Polska Grupa Energetyczna S.A. (PGE), der Französischen Republik, der Elektrárny Opatovice, a.s., der Saale Energie GmbH, der Sev.en EC, a.s., des Freistaats Sachsen, der Elektrárna Počerady, a.s., dem European Environmental Bureau (EEB) und von Client Earth ist nicht zu entscheiden.
3. Die Association européenne du charbon et du lignite (Euracoal), der Deutsche Braunkohlen‑Industrie-Verein e. V., die Lausitz Energie Kraftwerke AG, die Mitteldeutsche Braunkohlengesellschaft mbH und die eins energie in sachsen GmbH & Co. KG tragen ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Kommission mit Ausnahme der im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
4. Euracoal, der Deutsche Braunkohlen‑Industrie-Verein, Lausitz Energie Kraftwerke, die Mitteldeutsche Braunkohlengesellschaft, eins energie in sachsen, die Kommission, PGE, die Französische Republik, Elektrárny Opatovice, Saale Energie, Sev.en EC, der Freistaat Sachsen, Elektrárna Počerady, EEB und Client Earth tragen jeweils ihre eigenen im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
Luxemburg, den 13. Dezember 2018
Der Kanzler | | Der Präsident |
E. Coulon | | S. Frimodt Nielsen |