ROZSUDEK TRIBUNÁLU (třetího senátu)
15. dubna 2011 (*)
„Program Phare – ,Obrátkové fondy‘ získané Českou republikou – Vrácení vyplacených částek – Rozhodnutí Komise o provedení inkasa započtením – Právní základ – Odlišné právní řády – Pojem ,jistá a pevně stanovena pohledávka‘ – Povinnost uvést odůvodnění“
Ve věci T‑465/08,
Česká republika, zastoupená M. Smolkem, jako zmocněncem,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené P. van Nuffelem, F. Dintilhacem a Z. Malůškovou, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise ze dne 7. srpna 2008 o provedení inkasa započtením částek, které Česká republika dluží v rámci „obrátkových fondů“ programu Phare,
TRIBUNÁL (třetí senát),
ve složení J. Azizi, předseda, E. Cremona a S. Frimodt Nielsen (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: K. Andová, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 17. září 2010,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
A – Smlouva o ES
1 Článek 274 ES zní:
„Komise plní rozpočet v souladu s finančním nařízením přijatým na základě článku 279 [ES…]“
2 Článek 292 ES stanoví:
„Členské státy se zavazují, že spory o výklad nebo provádění této smlouvy nebudou řešit jinak, než jak stanoví tato smlouva.“
B – Akt o podmínkách přistoupení
3 Článek 2 aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2003, L 236, s. 33, dále jen „akt o podmínkách přistoupení“), stanoví:
„Ode dne přistoupení se ustanovení původních smluv a aktů přijatých orgány Společenství a Evropskou centrální bankou přede dnem přistoupení stávají závaznými pro nové členské státy a uplatňují se v těchto státech za podmínek stanovených v uvedených smlouvách a v tomto aktu.“
4 Článek 10 aktu o podmínkách přistoupení stanoví:
„Pro uplatňování původních smluv a aktů přijatých orgány [Společenství] platí přechodně odchylná ustanovení tohoto aktu.“
5 Článek 33 aktu o podmínkách přistoupení stanoví:
„1. Nabídková řízení, uzavírání smluv a jejich provádění a platby na předvstupní pomoc v rámci programu Phare […] spravují provádějící agentury v nových členských státech ode dne přistoupení.
[…]
2. Celkové závazky v rozpočtu uskutečněné před přistoupením v rámci předvstupních finančních nástrojů uvedených v odstavci 1, včetně uzavírání a registrace následných jednotlivých právních závazků a plateb uskutečňovaných po přistoupení, se budou nadále řídit pravidly a nařízeními pro předvstupní finanční nástroje a budou zaznamenávány do odpovídajících kapitol rozpočtu až do ukončení dotyčných programů a projektů. Bez ohledu na to budou postupy zadávání veřejných zakázek zahájené po přistoupení prováděny v souladu s odpovídajícími směrnicemi Společenství.“
C – Rámcová dohoda mezi vládou České republiky a Evropskou komisí o účasti České republiky na programu pomoci Evropského společenství
6 Článek 1 rámcové dohody ze dne 12. března a 12. července 1996 uzavřené mezi vládou České republiky a Evropskou komisí o účasti České republiky na programu pomoci Evropského společenství (207/1997 Sb.) (dále jen „rámcová dohoda z roku 1996“), která nahradila rámcovou dohodu uzavřenou dne 7. listopadu 1990 s Českou a Slovenskou Federativní Republikou, stanoví:
„K prohloubení spolupráce mezi Smluvními stranami a s cílem podpořit proces hospodářské a společenské reformy a rozvoje v České republice se Smluvní strany dohodly na zavedení OPATŘENÍ na poli finančním a technickém a jiných formách spolupráce vymezené uvedeným Nařízením. Tato opatření budou financována a realizována v technickém, právním a administrativním rámci vymezeném touto Dohodou. Specifické podrobnosti každého OPATŘENÍ (nebo souboru OPATŘENÍ) budou stanoveny v memorandu přijatém oběma Smluvními stranami [dále jen ‚finanční memorandum‘], jehož vzor je uveden v Dodatku C.“
7 Na základě těchto rámcových dohod stanovila jednotlivá finanční memoranda podrobné podmínky týkající se financování následujících projektů:
– finanční memorandum ze dne 1. října 1991 k projektu T9106;
– finanční memorandum ze dne 5. listopadu 1992 k projektu CS9203;
– finanční memorandum ze dne 1. února 1994 k projektu CZ9302.
8 Článek 5 rámcové dohody z roku 1996 stanoví:
„Jakékoli spory týkající se této Dohody, které nebude možno uspořádat jednáním, budou řešeny v rozhodčím řízení ve smyslu Dodatku B.“
9 Článek 18 odst. 1 dodatku A rámcové dohody z roku 1996 stanoví:
„Každá otázka týkající se provádění nebo výkladu Finančního memoranda nebo těchto Všeobecných podmínek bude předmětem jednání mezi PŘÍJEMCEM a KOMISÍ a v případě nutnosti povede ke změně Finančního memoranda.“
10 Dodatek B rámcové dohody z roku 1996 stanoví:
„Jakýkoli spor mezi Smluvními stranami vyplývající z Rámcové dohody nebo Finančního memoranda, který není vyřešen pomocí postupů uvedených v Článku 18 Všeobecných podmínek týkajících se Finančního memoranda, bude předložen k rozhodnutí Rozhodčí komisi v souladu s následujícími ustanoveními.
Strany tohoto rozhodčího řízení budou PŘÍJEMCE na jedné straně a KOMISE na straně druhé.
Rozhodčí komise se bude skládat ze tří rozhodců určených následovně:
– jeden rozhodce bude jmenován PŘÍJEMCEM,
– druhý rozhodce bude jmenován KOMISÍ
– a třetí rozhodce […] bude určen dohodou obou stran, nebo, pokud k dohodě nedojde, generálním tajemníkem Organizace spojených národů.
Jestliže některá ze stran opomene rozhodce jmenovat, bude tento rozhodce jmenován [třetím rozhodcem].“
D – Vídeňská úmluva o smluvním právu
11 Článek 30 odst. 3 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 (dále jen „Vídeňská úmluva“) stanoví:
„Jsou-li všechny smluvní strany dřívější smlouvy též stranami smlouvy pozdější, aniž podle článku 59 dřívější smlouva zanikla nebo její provádění bylo přerušeno, provádí se dřívější smlouva pouze v tom rozsahu, v jakém jsou její ustanovení slučitelná s ustanoveními smlouvy pozdější.“
E – Nařízení (ES) č. 1266/1999
12 Článek 11 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1266/1999 ze dne 21. června 1999 o koordinaci podpory kandidátským zemím v rámci předvstupní strategie a o změně nařízení (EHS) č. 3906/89 (Úř. věst. L 161, s. 68; Zvl. vyd. 11/31, s. 249) stanoví:
„Komise provádí podporu Společenství v souladu s pravidly průhlednosti a s finančním nařízením o souhrnném rozpočtu Evropských společenství, zejména v souladu s jeho článkem 114.“
F – Finanční nařízení
13 Článek 71 odst. 1 a 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 74, dále jen „finanční nařízení“), stanoví:
„1. Zjištění pohledávky je úkon, kterým pověřená nebo dále pověřená schvalující osoba:
a) ověřuje, zda dluh existuje;
b) určí nebo ověří skutečnost a výši dluhu;
c) ověřuje podmínky splatnosti dluhu.
2. Vlastní zdroje poskytnuté Komisi a veškeré pohledávky identifikované jako jisté, o stanovené pevné částce a splatné musí být zjištěny inkasním příkazem předloženým účetnímu a oznámením o dluhu zaslaným dlužníku, přičemž obojí vypracuje příslušná schvalující osoba.“
14 Podle čl. 73 odst. 1 finančního nařízení:
„Účetní provádí inkasní příkazy řádně vystavené příslušnou schvalující osobou. Zajistí s náležitou pečlivostí, aby Společenství obdrželo své příjmy a aby byla zachována práva Společenství.
Účetní při vybírání pohledávek Společenství do nich započítá pohledávky dlužníka vůči Společenství, pokud jsou jisté, splatné a stanovené pevnou částkou. [Účetní při vybírání pohledávek Společenství započte proti těmto pohledávkám pohledávky dlužníka vůči Společenství, pokud jsou jisté, splatné a stanovené pevnou částkou.]“
15 Článek 76 odst. 1 první pododstavec finančního nařízení stanoví:
„Rozpočtový závazek je operací, kterou se rezervují přidělené prostředky nutné k pokrytí následných úhrad sloužících ke splnění právního závazku.“
16 Článek 76 odst. 2 první a druhý pododstavec finančního nařízení stanoví:
„Rozpočtový závazek je individuální, pokud je určen příjemce a částka výdajů.
Rozpočtový závazek je souhrnný, pokud alespoň jeden z prvků potřebných k identifikaci individuálního závazku není určen.“
G – Prováděcí nařízení
17 Článek 7 odst. 1, odst. 1a a odst. 3 nařízení Komise (ES, Euratom) č. 2342/2002 ze dne 23. prosince 2002 o prováděcích pravidlech k finančnímu nařízení (Úř. věst. L 357, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 145, dále jen „prováděcí nařízení“) stanoví:
„1. Aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení vyplývající z používání zvláštních odvětvových předpisů, schvalující osoba provede přepočet eura na jinou měnu podle denních směnných kurzů eura zveřejněných v řadě C Úředního věstníku Evropské unie.
[…]
1a. Za účelem zabránit významnému dopadu [Aby se zabránilo významnému dopadu] směnných operací na výši spolufinancování Společenstvím nebo nežádoucímu dopadu na rozpočet Společenství případně stanoví zvláštní opatření [na rozpočet Společenství, stanoví případně zvláštní ustanovení] uvedená v odstavci 1, že se přepočítací koeficient mezi eurem a jinou měnou počítá za použití průměrného denního směnného kurzu platného v daném období.
[…]
3. Pro účely účetnictví uvedené v článcích 132 až 137 finančního nařízení a s výhradou článku 213 tohoto nařízení se přepočet eura na jinou měnu uskutečňuje pomocí měsíčního účetního kurzu eura. Tento účetní kurz stanoví účetní Komise s pomocí veškerých zdrojů informací, které považuje za spolehlivé, na základě kurzu předposledního pracovního dne měsíce předcházejícího měsíci, pro který je kurz stanovován.“
18 Článek 78 prováděcího nařízení stanoví:
„1. Zjištění pohledávky příslušnou schvalující osobou znamená uznání práva Společenství vůči dlužníku a stanovení nároku [a vystavení platebního titulu], kterým bude od dlužníka požadována úhrada dluhu.
2. Inkasní příkaz je operací, kterou příslušná schvalující osoba dává pokyn účetnímu k inkasu zjištěné pohledávky.
3. Oznámení o dluhu informuje dlužníka, že
a) Společenství zjistila pohledávku;
b) pokud bude dluh zaplacen ve vymezené lhůtě, nehradí se žádné úroky z prodlení;
c) pokud nebude dluh zaplacen ve lhůtě uvedené v písmenu b), dluh ponese úroky z prodlení se sazbou uvedenou [ve výši uvedené] v článku 86, aniž jsou dotčeny zvláštní platné předpisy;
d) pokud nebude dluh zaplacen ve lhůtě uvedené v písmenu b), provede se inkaso buď započtením, nebo propadnutím předem složených jistot;
[…]
Schvalující osoba zasílá oznámení o dluhu dlužníkovi s kopií pro účetního.“
19 Článek 79 prováděcího nařízení stanoví:
„Při zjištění pohledávky se příslušná schvalující osoba ujistí, že
a) pohledávka je jistá a neobsahuje žádnou podmínku;
b) pohledávka je pevně stanovena v peněžní částce;
c) pohledávka je splatná a nepodléhá žádné lhůtě k platbě;
d) údaje o dlužníku jsou správné;
e) částka, která se má inkasovat, je zapsána ve správné položce rozpočtu;
f) podklady jsou v pořádku;
g) je dodržena zásada řádného finančního řízení, zejména z hlediska kritérií uvedených v čl. 87 odst. 1 písm. a).“
20 Článek 81 odst. 1 prováděcího nařízení stanoví:
„Inkasní příkaz uvádí
a) rozpočtový rok, do kterého je příjem zapsán;
b) odkazy na právní akt nebo právní závazek, které představují rozhodnou skutečnost pro vznik pohledávky a odůvodňují nárok na inkaso;
[…]
d) částku k inkasu vyjádřenou v eurech;
e) jméno a adresu dlužníka;
f) lhůtu uvedenou v čl. 78 odst. 3 písm. b);
g) možný způsob inkasa, zejména započtení nebo uplatnění [propadnutí] složených jistot.“
21 Článek 83 odst. 1 a 2 prováděcího nařízení stanoví:
„1. V případě, že dlužník má vůči Společenství jistou pohledávku, a splatnou pohledávku o stanovené částce, která se týká částky potvrzené platebním příkazem [jistou a splatnou pohledávku o stanovené pevné částce, jejímž předmětem je částka konstatovaná platebním příkazem], inkasuje schvalující osoba po uplynutí lhůty uvedené v čl. 78 odst. 3 písm. b) účetní pohledávku započtením [inkasuje účetní po uplynutí lhůty uvedené v čl. 78 odst. 3 písm. b) zjištěnou pohledávku započtením].
[…]
2. Před tím, než účetní zahájí postup provádění inkasa podle odstavce 1, konzultuje příslušnou schvalující osobu a informuje o tom příslušné dlužníky.
V případě, že dlužníkem je vnitrostátní orgán nebo některý z jeho správních orgánů, účetní rovněž informuje příslušné členské státy alespoň deset pracovních dní předem o svém úmyslu přistoupit k provedení inkasa započtením. Účetní však může po dohodě s příslušným členským státem či správním orgánem přistoupit k provedení inkasa započtením ještě před uplynutím této lhůty.“
Skutkové okolnosti sporu
22 Cílem programu Phare bylo zajištění financování souboru opatření na podporu hospodářských a společenských reforem v zemích střední a východní Evropy, které byly kandidátskými zeměmi na přistoupení k Evropské unii. Evropská unie vymezila oblasti, na něž byla tato opatření zaměřena, a zároveň s těmito zeměmi sjednala pravidla pro jejich provádění, aby tak bylo zajištěno co nejefektivnější využití této takzvané „předvstupní pomoci“.
23 Česká a Slovenská Federativní Republika byla zapojena do programu Phare na základě Rámcové dohody mezi Českou a Slovenskou Federativní Republikou a Komisí Evropských společenství ze dne 7. prosince 1990. Pro Českou republiku byla tato dohoda nahrazena rámcovou dohodou z roku 1996, která byla ratifikována prezidentem republiky jakožto „mezinárodní smlouva prezidentského typu“.
24 Rámcová dohoda z roku 1996 stanovila obecný technický, právní a administrativní rámec pro financování a provádění podpory procesu hospodářských a společenských reforem a rozvoje v České republice.
25 Specifické podmínky každého opatření byly pak stanoveny na smluvním základě mezi Českou republikou a Komisí ve formě „finančního memoranda“, jehož vzorová podoba byla obsahem dodatku C k rámcové dohodě z roku 1996, a ve formě „memorand o porozumění“.
26 Finanční memoranda vymezovala hlavní oblasti podpory, na které se program vztahoval, rozpočet programu, jakož i technické aspekty jednotlivých projektů prováděných v rámci daného programu. Samotné projekty byly detailně rozpracovány v takzvaných „projektových fiších“ tvořících přílohu finančního memoranda.
27 Memoranda o porozumění, která měla rovněž charakter mezinárodní smlouvy, stanovila práva a povinnosti smluvních stran v rámci programu. Tyto dokumenty se zpravidla omezovaly na definování, změny a upřesnění postupů pro řízení programu, jakož i práv a povinností jednotlivých subjektů zapojených do provádění programu. Avšak na rozdíl od finančních memorand neupravovala tato memoranda obsah programu, jeho věcné zaměření ani otázky týkající se výše podpory přiznané jednotlivým projektům. Memoranda o porozumění byla totiž uzavírána pouze v případě potřeby upravit vzájemné vztahy mezi smluvními stranami jinak, než bylo stanoveno v obecných pravidlech a dohodách.
28 Česká republika obdržela v letech 1994 až 1996 finanční prostředky zejména v rámci takzvaných „obrátkových fondů“ programu Phare na základě finančních memorand pro projekty T9106 (Malé a střední podniky České a Slovenské Federativní Republiky), CS9203 (Privatizace, restrukturalizace a rozvoj soukromého sektoru) a CZ9302 (Rozvoj soukromého sektoru).
29 Konkrétně projekt T9106 byl zaměřen na podporu malých a středních podniků, zejména na vytvoření povědomí o otázkách podnikání, vytvoření právního prostředí pro podnikání a zavedení mechanismů, které by umožnily přístup k úvěrům. Projekt CS9203 byl zaměřen na privatizaci, restrukturalizaci a rozvoj soukromého sektoru v tehdejší České a Slovenské Federativní Republice, zejména s ohledem na zvlášť postižené regiony. Konečně projekt CZ9302 byl zaměřen na restrukturalizaci konkrétních hospodářských odvětví, zejména bankovního odvětví, na rozvoj exportně orientovaných průmyslových odvětví a na podporu institucionálních změn nutných pro fungování tržního hospodářství.
30 Česká republika tak obdržela od Komise v období od 5. října 1994 do 2. srpna 1996 celkovou částku 13 031 971,97 eur, a to v šesti platbách.
31 Tyto fondy byly ve správě Ministerstva hospodářství České republiky a posléze Ministerstva pro místní rozvoj České republiky, které také odpovídalo za jejich implementaci.
32 Komise sdělila České republice dopisem č.j. D(2008)REG 102477 rozhodnutí ze dne 28. května 2008 (dále „rozhodnutí ze dne 28. května 2008“), které se týkalo vrácení celkové částky ve výši 234 480 000 českých korun (CZK) vztahující se k projektům T9106, CS9203 a CZ9302. Tato částka konkrétně odpovídala platbám provedeným ve prospěch společností Regionální fondy, a. s., ve výši 144 000 000 CZK, Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r. o., ve výši 4 429 000 CZK a Regionální podnikatelský fond, spol. s r. o., ve výši 86 051 000 CZK. K tomuto rozhodnutí bylo přiloženo oznámení o dluhu č. 3230805779 (dále jen „oznámení o dluhu“).
33 Rozhodnutí ze dne 28. května 2008 bylo přijato poté, co byly konstatovány nesrovnalosti při správě poskytnutých finančních prostředků Společenství, jelikož podle Komise byly tyto prostředky používány pro jiné než stanovené účely a nebyly spravovány v souladu se zásadou dobrého hospodáře.
34 Oznámení o dluhu, jehož datum splatnosti bylo stanoveno na 7. srpna 2008, znělo na částku 9 354 130,93 eur odpovídající částce 234 480 000 CZK v přepočtu podle směnného kurzu stanoveného v souladu s ustanoveními článku 7 odst. 1, odst. 1a a odst. 3 prováděcího nařízení.
35 Náměstek ministra pro místní rozvoj České republiky zaslal Komisi dopis ze dne 8. července 2008. V tomto dopise v zásadě poukázal na problém s použitým směnným kurzem, skutečnost, že šetření Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) ani trestní řízení probíhající před českými soudy nejsou skončena, a konečně na to, že se podle rámcové dohody mezi Českou republikou a Komisí, která upravuje program Phare, všechny spory týkající se této dohody řeší jednáním a posléze v rozhodčím řízení. Náměstek v důsledku toho požadoval, aby Komise oznámení o dluhu zrušila.
36 Dne 14. července 2008 proběhlo mezi smluvními stranami jednání.
37 Vláda České republiky přijala dne 23. července 2008 usnesení č. 977, ve kterém rozhodla o tom, že oznámení o dluhu nezaplatí, o čemž byla Komise informována dne 29. července 2008.
38 Komise na tento dopis odpověděla dopisem ze dne 4. srpna 2008, ve kterém v podstatě zopakovala svůj názor.
39 Vzhledem k tomu, že Česká republika nesplnila svou povinnost vrátit částku ve výši 9 354 130,93 eur do 7. srpna 2008, rozhodla se Komise provést započtení své pohledávky vůči dvěma platbám, které měla vyplatit České republice z Evropského sociálního fondu (ESF), č.j. ESF‑2003CZ161P0004 a č.j. ESF‑2003CZ053D0001, v celkové výši 10 814 475,41 eur. Toto rozhodnutí bylo oznámeno České republice dopisem ze dne 7. srpna 2008 č.j. BUDG/C3 D (2008)10.5-3956 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
40 Česká republika zaslala Komisi dne 26. srpna 2008 dopis, ve kterém vyjádřila svůj nesouhlas s napadeným rozhodnutím a v podstatě zopakovala argumenty, které uvedla v dopise ze dne 8. července 2008.
Návrhová žádání účastnic řízení
41 Česká republika navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Komisi uhradit České republice započtenou částku v celkové výši 9 354 130,93 eur a odpovídající úroky z prodlení;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
42 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu;
– uložil České republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
43 Česká republika se na podporu své žaloby dovolává tří žalobních důvodů.
44 Podstatou tvrzení České republiky je, že zaprvé Komise přijetím napadeného rozhodnutí na nesprávném právním základě překročila své pravomoci, zadruhé napadené rozhodnutí bylo přijato v rozporu s podmínkami, které pro započtení stanoví finanční nařízení a prováděcí nařízení, a zatřetí napadené rozhodnutí postrádá jakékoliv odůvodnění.
45 První dva žalobní důvody je třeba přezkoumat společně.
A – K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z přijetí napadeného rozhodnutí na nesprávném právním základě, a ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení podmínek, které pro zápočet stanoví finanční a prováděcí nařízení
1. Argumenty účastnic řízení
46 Podstatou prvního žalobního důvodu České republiky je, že právní vztah, o který se v projednávané věci jedná a který se týká využití prostředků z programu Phare, vznikl před přistoupením České republiky k Evropské unii, tedy v době, kdy Česká republika byla z hlediska práva Společenství třetí zemí. Využití prostředků z tohoto programu bylo upraveno pravidly obsaženými v mezinárodních úmluvách uzavřených mezi Českou republikou jakožto suverénním státem a subjektem mezinárodního práva a Komisí zastupující Společenství jakožto druhým subjektem mezinárodního práva.
47 Česká republika tvrdí, že jejím přistoupením k Evropské unii se pro ni stalo právo Společenství závazným v rozsahu sjednaném v přístupové smlouvě a článku 2 aktu o podmínkách přistoupení.
48 Česká republika má za to, že akt o podmínkách přistoupení částečně změnil mezinárodní úmluvy týkající se využití prostředků z programu Phare co do určení orgánů členských států, které ode dne přistoupení spravují přidělené prostředky, a pravidel týkajících se organizace závěrečných kontrol prováděných Komisí. V jiných oblastech však akt o podmínkách přistoupení, zejména ve svém čl. 33 odst. 2, výslovně ponechal v platnosti stávající právní režim, tedy režim, na který se Smlouva o ES nevztahuje, a to nejen ve vztahu k závazkům přijatým před přistoupením, ale i k závazkům přijatým po tomto datu.
49 Podle názoru České republiky přitom finanční nařízení, na jehož základě bylo napadené rozhodnutí přijato, nelze považovat za pravidlo ani za nařízení pro předvstupní finanční nástroje ve smyslu ustanovení čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení.
50 Česká republika tvrdí, že se pojem „pravidlo“ ve smyslu článku 33 aktu o podmínkách přistoupení vztahuje na mezinárodní úmluvy uzavřené mezi Unií a státy, které chtějí přistoupit, tedy na kategorii, do které finanční nařízení nespadá, a že mimoto lze konstatovat, že toto nařízení není zmíněno v taxativním výčtu nařízení uvedených v tomtéž ustanovení.
51 Česká republika má za to, že i kdyby tento výčet nebyl taxativní, nebylo by možné finanční nařízení považovat za předpis spadající do kategorie nařízení pro předvstupní finanční nástroje, a to z důvodu jeho obsahu. Zatímco účelem posledně uvedených nařízení je stanovení pravidel pro poskytování pomoci ze strany Unie kandidátským zemím v rámci různých programů, účelem finančního nařízení je stanovení pravidel pro sestavování a plnění souhrnného rozpočtu Společenství a pro předkládání účtů a jejich audit.
52 Česká republika tak v podstatě tvrdí, že uplatnit finanční nařízení na závazky z právního vztahu dotčeného v projednávané věci, na které se vztahuje článek 33 aktu o podmínkách přistoupení, by bylo v rozporu s tímto ustanovením.
53 Česká republika dále uvádí, že současné znění článku 155 finančního nařízení již nezmiňuje finanční prostředky předvstupní pomoci, takže se uvedené nařízení podle ní na tyto prostředky nevztahuje. Česká republika rovněž tvrdí, že i když podle původního znění článku 155 finančního nařízení bylo možné uplatnit toto nařízení na právní vztahy mezi Unií a třetími zeměmi, musely si příslušné strany takovou možnost sjednat.
54 Česká republika dále uvádí, že článek 73 finančního nařízení, který je určen účetnímu Unie, stanoví započtení pouze ve prospěch samotné Unie. Tvrdí tak, že účetní Unie může provést započtení pouze za podmínky, že dotčeným státem je členský stát a že se jedná o závazek vyplývající z členství uvedeného státu v Unii, na který se vztahuje finanční nařízení. Z tohoto důvodu nemůže účetní Unie provést takové započtení ve vztahu ke třetím zemím, aniž je o této možnosti předem rozhodnuto. Taková možnost přitom nebyla v rámcové dohodě z roku 1996 ani ve finančních memorandech nebo memorandech o porozumění upravena. Kromě toho možnost započtení není obecně uznávaným pravidlem mezinárodního práva.
55 Česká republika dále tvrdí, že rámcová dohoda z roku 1996, jakož i finanční memoranda a memoranda o porozumění obsahují ustanovení týkající se řešení sporů vyplývajících z provádění předvstupní pomoci, konkrétně v takové situaci, o jakou se jedná v projednávané věci, povinnost vzájemných jednání, jakož i případně povinnost řešit posléze spor v rozhodčím řízení.
56 Česká republika má za to, že tato pravidla stále platí. Takový mechanismus tedy neumožňuje, aby byly spory mezi stranami řešeny jednostranně, například rozhodnutím Komise o existenci nebo výši pohledávky ve prospěch rozpočtu Unie, nebo dokonce rozhodnutím Komise o provedení inkasa uvedené pohledávky započtením.
57 Česká republika tvrdí, že se v tomto ohledu jedná o výjimku ze závazného charakteru práva Společenství pro členské státy poté, co přistoupily k Evropské unii.
58 Česká republika připomíná, že v rozsudku ze dne 10. ledna 2006, Ynos (C‑302/04, Sb. rozh. s. I‑371, body 36 a 37), Soudní dvůr rozhodl, že právo Společenství lze použít v dotčeném členském státě až ode dne jeho přistoupení k Unii, a pouze pokud skutkové okolnosti rozhodné pro posouzení případu nastaly po přistoupení.
59 Právo Společenství se přitom podle České republiky pro ni stalo závazným v rozsahu stanoveném v přístupové smlouvě a článku 2 aktu o podmínkách přistoupení.
60 Tyto podmínky mají podobu výjimek z působnosti práva Společenství v určitých oblastech, ať již primárního nebo sekundárního práva, a to buď jako výjimky dočasné, nebo trvalé. Podle České republiky přitom byly takové výjimky stanoveny pro oblast předvstupní pomoci, neboť byl ponechán v platnosti dosavadní mechanismus řešení sporů.
61 Česká republika tak tvrdí, že by se použití finančního nařízení dostalo do přímého konfliktu s mechanismy předvídanými pro případ sporu v rámci provádění rámcové dohody z roku 1996.
62 Česká republika rovněž nesouhlasí s názorem Komise, že by rámcová dohoda z roku 1996 nebyla v plném rozsahu použitelná vzhledem k nutnosti použít čl. 30 odst. 3 Vídeňské úmluvy.
63 Podle názoru České republiky se Vídeňská úmluva použije pouze na smlouvy mezi státy, jelikož podobná pravidla týkající se smluv mezi státy a mezinárodními organizacemi nemohla být přijata na mezinárodní úrovni. Mimoto čl. 30 odst. 3 Vídeňské úmluvy předpokládá totožnost smluvních stran dřívější a pozdější smlouvy. Smluvní stranou rámcové dohody z roku 1996 přitom byla Komise, která jednala v té době za Evropské společenství a jeho jménem, avšak Komise ani Evropské společenství nebyly posléze smluvní stranou přístupové smlouvy. Kromě toho i v případě, že by pravidlo vyjádřené v čl. 30 odst. 3 Vídeňské úmluvy představovalo mezinárodní obyčej, mohou se subjekty mezinárodního práva ve svých vzájemných vztazích dohodnout, že v rámci uplatnění smlouvy pozdější budou ve vztahu k některým právním vztahům nadále uplatňována pravidla vyplývající ze smlouvy předchozí. Taková pravidla tudíž vylučují použitelnost odlišných nebo rozporných ustanovení smlouvy pozdější. V opačném případě by dohoda v tomto ohledu postrádala jakýkoliv smysl a byla by v rozporu s obecnou zásadou mezinárodního práva, podle níž se smlouvy mají dodržovat.
64 Z toho podle České republiky vyplývá, že se sjednaná pravidla pro řešení sporů týkajících se předvstupní pomoci uplatní i po přistoupení a brání použití jiného mechanismu, tedy jednostranného započtení stanoveného finančním nařízením.
65 Podle názoru České republiky z toho rovněž vyplývá, že v situaci, kdy se strany dohodly na určité úpravě svých vzájemných vztahů, nelze použít zásadu, podle které je dovoleno vše, co není mezinárodním právem zakázáno. Provedení započtení je navíc implicitně zakázáno, jelikož by takovýto postup odporoval sjednanému způsobu řešení sporů.
66 Česká republika dodává, že článek 307 ES výslovně umožňuje ponechat smlouvy uzavřené státy přede dnem jejich přistoupení k Unii v platnosti, pokud nejsou neslučitelné s právem Společenství. Kromě toho ani v takovém případě nejsou takové smlouvy neplatné ipso facto. Článek 307 druhý pododstavec ES totiž umožňuje takovou neslučitelnost postupně odstraňovat.
67 Česká republika rovněž odmítá, že by započtení bylo obyčejovou normou mezinárodního práva veřejného nebo obecnou zásadou mezinárodního práva veřejného.
68 V projednávaném případě se podle České republiky jedná o provedení započtení mezi dvěma subjekty mezinárodního práva, které jsou ve vzájemně rovnoprávném postavení, a v tomto případě by možnost provedení jednostranného započtení musela být výslovně sjednána.
69 Z obdobných důvodů má Česká republika v podstatě za to, že započtení nemůže být považováno za obecnou zásadu práva Společenství, jelikož se zaprvé nejedná o zásadu vycházející ze společných ústavních tradic členských států a zadruhé judikatura, na kterou Komise odkazuje, neuvádí, že započtení takovou zásadu představuje. V tomto ohledu Česká republika nesouhlasí se způsobem, jakým Komise vykládá rozsudek Soudního dvora ze dne 1. března 1983, DEKA Getreideprodukte v. EHS (250/78, Recueil, s. 421).
70 Dále se Česká republika domnívá, že postup Komise při nakládání s vnější pomocí zavazuje pouze Komisi, a nikoli Českou republiku, která byla v případě předvstupní pomoci třetí zemí. Z toho vyplývá, že Komise nemůže vůči ní namítat svá vnitřní pravidla týkající se plnění rozpočtu. Aby bylo možné tato pravidla vůči ní namítat, musela by Česká republika v rámcové smlouvě z roku 1996 souhlasit s tím, že se na ni tato pravidla vztahují. Tak se však nestalo.
71 Česká republika rovněž tvrdí, že i když preambule rámcové dohody z roku 1996 odkazuje na nařízení Rady (EHS) č. 3906/89 ze dne 18. prosince 1989 o hospodářské pomoci Maďarské republice a Polské lidové republice (Úř. věst. L 375, s. 11; Zvl. vyd. 11/17, s. 40), nelze z takové okolnosti vyvodit závěr o použitelnosti finančního nařízení v projednávané věci. Samotná ustanovení finančního nařízení, na která nařízení č. 3906/89 odkazuje, se totiž týkají možnosti Komise pověřit plněním úkolů souvisejících s výkonem veřejné moci určité subjekty.
72 Dále Česká republika v podstatě tvrdí, že rozsudek Soudu (nyní Tribunál) ze dne 8. října 2008, Helkon Media v. Komise (T‑122/06, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí) nevylučuje možnost provést započtení, pokud takovou možnost příslušný právní řád předpokládá. V projednávané věci přitom příslušné právo takovou možnost neupravuje.
73 Podle názoru České republiky z uvedeného vyplývá, že se provedením započtení na základě čl. 73 odst. 1 finančního nařízení Komise dopustila zneužití pravomoci.
74 Co se týče druhého žalobního důvodu, Česká republika tvrdí zejména to, že i když bylo možné finanční nařízení v projednávané věci použít, nebyly dodrženy podmínky, podle nichž musí být pohledávky reciproční a započtená pohledávka musí být jistá.
75 V tomto ohledu se Česká republika domnívá, že rozhodnout o výši případné pohledávky může pouze rozhodčí orgán stanovený předvstupními dohodami. Podle názoru České republiky z rozsudku Soudu ze dne 30. září 2003, Cableuropa a další v. Komise (T‑346/02 a T‑347/02, Recueil, s. II‑4251, bod 225) vyplývá, že takovou pravomoc nemá Komise ani Tribunál.
76 Česká republika v tomto ohledu odmítá argumentaci Komise, podle níž by bylo rozporuplné tvrdit, že pokud by Tribunál neměl pravomoc rozhodnout o existenci, případně povaze a výši pohledávky, nemohl by rozhodovat o zápočtu, a tedy ani zrušit napadené rozhodnutí. Česká republika má totiž za to, že i kdyby se finanční nařízení v projednávané věci použilo, nebylo by možné obejít postup stanovený rámcovou dohodou z roku 1996 pro určení existence a výše dlužných částek, tedy provedení rozhodčího řízení, a v tomto ohledu jednostranné rozhodnutí Komise nemůže postačovat.
77 Česká republika dodává, že je nezbytné odlišit pravomoc k přezkumu platnosti napadeného rozhodnutí od pravomoci k rozhodování sporů podle rámcové dohody z roku 1996. Podle názoru České republiky tedy Tribunál nemůže s ohledem na postup řešení sporů stanovený rámcovou dohodou z roku 1996 přezkoumávat věcné otázky týkající se pohledávky vzniklé na základě uvedené dohody.
78 Česká republika v každém případě tvrdí, že Tribunál v případě, že by měl pravomoc ověřit, zda jsou podmínky pro započtení splněny, musí dojít k závěru, že se pohledávky, které byly předmětem započtení, řídí odlišnými právními řády.
79 Česká republika v podstatě tvrdí, že se daná pohledávka Komise ve skutečnosti řídí mezinárodním právem a že na této situaci nic nezměnilo ani přistoupení České republiky k Evropské unii.
80 Naopak právními základy pohledávky České republiky vůči Komisi, která se týká průběžných plateb z titulu dvou operačních programů financovaných ze strukturálních fondů, jsou článek 161 ES a nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (Úř. věst. L 161, s. 1; Zvl. vyd. 14/01, s. 31). Pohledávka České republiky se tedy řídí právním řádem Společenství.
81 Soudní dvůr přitom ve svém rozsudku ze dne 10. července 2003, Komise v. CCRE (C‑87/01 P, Recueil, s. I‑7617, body 61 a 62) konstatoval, že započtení pohledávek, které se řídí odlišnými právními řády, je možné pouze tehdy, pokud jsou v tomto ohledu splněny požadavky kladené oběma právními řády.
82 Česká republika je v tomto ohledu přesvědčena, že obecné mezinárodní právo podmínky ani možnost započtení pohledávek neupravuje. Stejně tak rámcová dohoda z roku 1996, finanční memoranda ani další pravidla výslovně sjednaná smluvními stranami nebo změněná aktem o podmínkách přistoupení neupravují podmínky ani možnost započtení pohledávek. Daná pohledávka Komise vůči České republice tedy nemůže být započtena.
83 Kromě toho Česká republika tvrdí, že se podmínka reciprocity stanovená v čl. 73 odst. 1 finančního nařízení neomezuje pouze na totožnost dlužníka a věřitele. Podle jejího názoru je rovněž třeba vzít v úvahu právní základ započítávané pohledávky.
84 Česká republika dodává, že v rámci podmínky reciprocity musí být také zohledněna skutečnost, že obě započítávané pohledávky jsou v různých měnách. Česká republika nezpochybňuje možnost započíst takové pohledávky, avšak tvrdí, že musí být dána jasná pravidla pro provedení přepočtu daných měn. V projednávané věci tomu tak přitom nebylo.
85 Co se týče jistoty dotyčné pohledávky, Česká republika tvrdí, že tato pohledávka vznikla na základě dohody stran. Žádná z těchto stran tedy nemůže ohledně sporných záležitostí plynoucích z daného vztahu činit rozhodnutí vůči straně druhé. Spor tohoto typu může být vyřešen pouze dohodou stran či rozhodnutím nezávislého orgánu v rámci rozhodčího řízení stanoveného rámcovou dohodou z roku 1996.
86 Podle názoru České republiky přitom Komise určila existenci i výši předmětné pohledávky sama. Česká republika dále tvrdí, že v korespondenci s Komisí (dopis Komisi ze dne 9. července 2008 a ze dne 29. července 2008) zpochybnila způsob stanovení výše částky určené k vrácení i způsob použití směnného kurzu. Cílem této korespondence bylo smírné řešení sporu, a tudíž byla podle České republiky v souladu s rámcovou dohodou z roku 1996. Česká republika však byla nucena podat tuto žalobu poté, co Komise přijala napadené rozhodnutí.
87 Česká republika dále tvrdí, že vzhledem k tomu, že byla výše pohledávky zpochybněna, dotyčná pohledávka nebyla jistá, a nemohla tedy být započtena.
88 Česká republika se dále domnívá, že nesrovnalosti týkající se využívání finančních prostředků, které jí byly poskytnuty v rámci programu Phare, nejsou s konečnou platností prokázány. Česká republika uvádí, že i když se Komise opírá o zahájení trestního řízení, jakož i o šetření prováděná OLAF, ani jedno z těchto šetření ještě není skončeno. Podle jejího názoru tedy nelze přinejmenším do doby, než budou známy výsledky těchto různých šetření, s absolutní určitostí stanovit konečnou výši částky, kterou by měla Česká republika vrátit.
89 V tomto ohledu Česká republika tvrdí, že rozhodnutí ze dne 28. května 2008 nepředstavuje důkaz o protiprávním využívání poskytnutých prostředků. Česká republika má za to, že uvedený dopis neupřesňuje důvody, na základě kterých jsou předmětné operace považovány za protiprávní. Tento dopis taktéž neuvádí, kterých z poskytnutých prostředků se tyto nesrovnalosti konkrétně týkají. Kromě toho se Česká republika domnívá, že tvrzení Komise týkající se šetření prováděných OLAF jsou rozporuplná.
90 Česká republika má v každém případě za to, že ani případné konstatování spáchání trestného činu není rozhodující pro určení toho, jak byly předmětné prostředky vynaloženy, ani pro posouzení existence a výše sporné pohledávky.
91 Česká republika dále nesouhlasí se způsobem, jakým byla stanovena celková částka, kterou má vrátit. Tvrdí totiž, že při vyjádření v českých korunách představuje uvedená částka – tedy 234 480 000 CZK – 69,98 % celkové výše plateb ve prospěch společností Regionální fondy, a. s., Regionální podnikatelský fond, spol. s r. o., a Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r. o., v období od 5. října 1994 do 2. srpna 1996, která činila 335 087 448,65 CZK. Z toho vyvozuje, že celková výše částky v eurech, kterou má vrátit, by měla rovněž dosahovat 69,98 % celkové výše dotyčných plateb vyjádřených v eurech. Jelikož celková výše plateb byla 9 839 490 eur, měla by být částka, kterou má vrátit, 6 885 258,25 eur. Česká republika tvrdí, že Komise přitom požadovala vrácení celkové částky ve výši 9 354 130,93 eur. Podle názoru České republiky jí navrhovaný způsob výpočtu, který je jediný možný, navíc neutralizuje vývoj směnného kurzu mezi českou korunou a eurem.
92 V tomto ohledu Česká republika tvrdí, že když získala předvstupní pomoci v letech 1994 až 1996, pohyboval se běžný směnný kurz CZK/EUR v rozmezí od 33,00 do 35,00 CZK za 1 euro. Komise přitom pro vyčíslení předmětné částky určené k vrácení použila současný směnný kurz 25,067 CZK za 1 euro. Tento postup podle názoru České republiky nezohledňuje hospodářskou situaci v době, ve které byla finanční pomoc získána a využita. Česká republika by tak doplatila na vývoj směnného kurzu. Komise tak požaduje vrácení částek, jejichž hodnota vyjádřená v eurech přesahuje hodnotu, která by měla být požadována v českých korunách. Komise by tedy neoprávněně těžila z posilování kurzu české koruny k euru. Tento postup by také bylo možné považovat za bezdůvodné obohacení ze strany Unie, protože Česká republika by tak byla nucena vrátit částku, jež by přesahovala částku předvstupní pomoci, kterou ve skutečnosti obdržela. Proto podle názoru České republiky je jediným možným postupem, jak neutralizovat vliv posilování směnného kurzu CZK/EUR, nejprve vypočítat podíl prostředků určených k vrácení vyjádřených v českých korunách k celkové částce předvstupní pomoci získané společnostmi Regionální fondy, a. s., Regionální podnikatelský fond, spol. s r. o., a Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r. o., rovněž vyjádřené v českých korunách, a tento podíl následně uplatnit na částku vyjádřenou v eurech, která odpovídá celkové výši předvstupní pomoci poskytnuté týmž fondům.
93 Česká republika konečně tvrdí, že se prováděcí nařízení nevztahuje na právní vztahy vzniklé z rámcové dohody z roku 1996, takže nemůže být právním základem pro směnný kurz stanovený v projednávané věci Komisí.
94 Komise s žádným z těchto argumentů nesouhlasí.
2. Závěry Tribunálu
a) K pravomoci Komise a k uplatnění finančního nařízení a prováděcího nařízení
95 Podle článku 2 aktu o podmínkách přistoupení se ode dne přistoupení k Unii ustanovení původních smluv a aktů přijatých orgány Společenství a Evropskou centrální bankou (ECB) přede dnem přistoupení stávají závaznými pro nové členské státy a uplatňují se v těchto státech za podmínek stanovených v těchto smlouvách a aktu o podmínkách přistoupení.
96 Článek 10 aktu o podmínkách přistoupení upřesňuje, že pro uplatňování původních smluv a aktů přijatých orgány Společenství platí přechodně odchylná ustanovení stanovená aktem o podmínkách přistoupení.
97 Z článků 2 a 10 aktu o podmínkách přistoupení vyplývá, že tento akt je založen na zásadě okamžitého a úplného použití ustanovení práva Společenství na nové členské státy, kdy odchylky jsou přípustné pouze v rozsahu, v němž jsou výslovně upraveny přechodnými ustanoveními (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 3. prosince 1998, KappAhl, C‑233/97, Recueil, s. I‑8069, bod 15 a citovaná judikatura).
98 Článek 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení, který stanoví, že se celkové závazky v rozpočtu uskutečněné před přistoupením v rámci předvstupních finančních nástrojů uvedených v odstavci 1, včetně uzavírání a registrace následných jednotlivých právních závazků a plateb uskutečňovaných po přistoupení, budou nadále řídit pravidly a nařízeními pro předvstupní finanční nástroje a budou zaznamenávány do odpovídajících kapitol rozpočtu až do ukončení dotyčných programů a projektů, se v předmětném aktu nachází v části čtvrté, nadepsané „dočasná ustanovení“, hlavě I, která upravuje „přechodná opatření“.
99 Článek 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení tudíž musí být v rozsahu, ve kterém stanoví výjimku z použití práva Společenství po přistoupení České republiky k Unii, vykládán striktně (viz v tomto smyslu rozsudek KappAhl, bod 97 výše, bod 18 a citovaná judikatura).
100 Z toho vyplývá, že odchylky od okamžitého a úplného použití ustanovení práva Společenství týkajících se předvstupní pomoci z programu Phare obsažených v čl. 33 odst. 1 aktu o podmínkách přistoupení jsou přípustné na základě čl. 33 odst. 2 téhož aktu pouze v rozsahu, v němž jsou výslovně upraveny posledně uvedenými ustanoveními.
101 Je třeba konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí Česká republika, čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení výslovně nestanoví výjimku z ustanovení článku 292 ES spočívající v tom, že se systémy mimosoudního vyrovnání sporů stanovené rámcovou dohodou z roku 1996 použijí i po přistoupení České republiky k Unii.
102 Je tedy třeba dospět k závěru, že se systémy mimosoudního vyrovnání sporů stanovené rámcovou dohodou z roku 1996 po přistoupení České republiky k Unii již nadále nepoužijí.
103 Argumenty, kterými se Česká republika snaží prokázat, že existenci pohledávky v kontextu projednávané věci může konstatovat pouze rozhodčí orgán, tedy musí být odmítnuty.
104 Totéž platí o argumentaci České republiky, podle níž akt, který jí zaslala Komise dne 28. května 2008, představuje první etapu v postupu jednání stanoveného rámcovou dohodou z roku 1996. Jelikož tento postup se od přistoupení České republiky k Unii již nepoužije, nemůže rozhodnutí ze dne 28. května 2008 představovat jeho první etapu.
105 Česká republika nemůže dále s úspěchem tvrdit, že finanční nařízení ani prováděcí nařízení nepatří mezi pravidla a nařízení pro předvstupní finanční nástroje uvedená v čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení.
106 Je totiž třeba připomenout, že podle článku 274 ES Komise plní rozpočet v souladu s nařízeními přijatými na základě článku 279 ES.
107 Kromě toho musí být čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení v rozsahu, ve kterém stanoví výjimku z použití práva Společenství po přistoupení České republiky k Unii, vykládán striktně (viz bod 99 výše). Odchylky od použití práva Společenství, tedy v projednávané věci od nařízení přijatých na základě článku 279 ES, které tvoří zejména finanční nařízení a prováděcí nařízení, jsou přípustné pouze v rozsahu, v němž jsou výslovně upraveny přechodnými ustanoveními (viz bod 97 výše).
108 Za účelem ověření, zda čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení stanoví odchylku od použití finančního nařízení a prováděcího nařízení, je tudíž třeba vymezit pojem „pravidla a nařízení pro předvstupní finanční nástroje“ použitý v tomto ustanovení.
109 Za tímto účelem je třeba přihlédnout k pojmu „celkové závazky v rozpočtu“ z čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení, které jsou podle tohoto ustanovení upraveny uvedenými pravidly a nařízeními.
110 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že akt o podmínkách přistoupení nedefinuje pojem „celkové závazky v rozpočtu“.
111 Odchylky stanovené aktem o podmínkách přistoupení přitom musí být vykládány s ohledem na ustanovení, ze kterých mají představovat výjimku.
112 Aby bylo možné vymezit působnost ustanovení čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení, je tedy třeba vycházet z práva Společenství, a konkrétně z jeho ustanovení v oblasti rozpočtu.
113 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že pojem „celkové závazky v rozpočtu“ je ve finančním nařízení vymezen v části první, týkající se společných ustanovení, hlavě IV, upravující plnění rozpočtu, kapitole 6, vztahující se k výdajovým operacím, oddílu 1, týkajícím se závazku výdajů.
114 Podle článku 76 odst. 1 prvního pododstavce finančního nařízení je tak rozpočtový závazek operací, kterou se rezervují přidělené prostředky nutné k pokrytí následných úhrad sloužících ke splnění právního závazku.
115 Podle článku 76 odst. 2 druhého pododstavce téhož nařízení je rozpočtový závazek souhrnný, pokud není určen alespoň jeden z prvků potřebných k identifikaci individuálního závazku.
116 Pojem „rozpočtový závazek“ tedy spadá pod výdajové operace ve smyslu finančního nařízení.
117 Naopak pojmy „zjištění pohledávek“ a „inkaso pohledávek“, o které se ve sporu jedná, ve finančním nařízení spadají pod první část hlavu IV kapitolu 5, týkající se příjmových operací, oddíly 3 až 5.
118 Je tudíž třeba dojít k závěru, že se čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení, který má zaručit zachování výdajů, s nimiž bylo počítáno před přistoupením České republiky k Unii v rámci celkových závazků v rozpočtu, které v okamžiku přistoupení nebyly zcela uskutečněny, odchyluje od určitých ustanovení finančního nařízení týkajících se výdajových operací.
119 Uvedené ustanovení se naopak nemá odchylovat od pravidel finančního nařízení týkajících se příjmových operací.
120 Jinak řečeno, na rozdíl od toho, co tvrdí Česká republika, čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení výslovně nevylučuje použití finančního nařízení a prováděcího nařízení na příjmové operace. Tyto posledně uvedené operace se tedy od přistoupení České republiky k Unii řídí předmětnými nařízeními.
121 Kromě toho ustanovení čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení výslovně nevylučují započtení stanovené v čl. 73 odst. 1 finančního nařízení a v čl. 81 odst. 1 a článku 83 prováděcího nařízení jakožto způsob inkasa pohledávek. Je tedy třeba dojít k závěru, že tato příjmová operace se za podmínek stanovených předmětnými nařízeními použije na pohledávky vyplývající z předvstupních pomocí v rámci programu Phare uvedených v čl. 33 odst. 1 aktu o podmínkách přistoupení.
122 Je tudíž třeba učinit závěr, že zjištění a inkaso pohledávky týkající se vrácení prostředků obdržených Českou republikou v rámci programu Phare, včetně inkasa započtením, přísluší Komisi, která má povinnost používat a dodržovat za tímto účelem ustanovení finančního nařízení a prováděcího nařízení.
b) K dodržení postupu stanoveného pro inkaso pohledávek finančním nařízením a prováděcím nařízením
Úvodní poznámky
123 Článek 71 odst. 2 finančního nařízení stanoví, že veškeré pohledávky identifikované jako jisté, o stanovené pevné částce a splatné musí být zjištěny inkasním příkazem předloženým účetnímu a oznámením o dluhu zaslaným dlužníkovi, přičemž obojí vypracuje příslušná schvalující osoba.
124 Podle článku 73 odst. 1 druhého pododstavce finančního nařízení účetní při vybírání pohledávek Společenství započte proti těmto pohledávkám pohledávky dlužníka vůči Společenství, pokud jsou jisté, splatné a stanovené pevnou částkou.
125 Článek 78 prováděcího nařízení stanoví, že zjištění pohledávky příslušnou schvalující osobou znamená uznání práva Unie vůči dlužníkovi a vystavení platebního titulu, kterým může být od dlužníka požadována úhrada dluhu. Dále je v tomto článku uvedeno, že inkasní příkaz je operací, kterou příslušná schvalující osoba dává pokyn účetnímu k inkasu zjištěné pohledávky. V závěru tohoto článku se stanoví, že oznámení o dluhu, který schvalující osoba zasílá dlužníkovi, tohoto informuje o tom, že Unie zjistila pohledávku, že pokud bude dluh zaplacen ve vymezené lhůtě, nehradí se žádné úroky z prodlení, a že pokud nebude dluh zaplacen v téže lhůtě, provede se inkaso buď započtením, nebo propadnutím předem složených jistot.
126 Článek 79 prováděcího nařízení stanoví, že při zjištění pohledávky se příslušná schvalující osoba ujistí zejména o tom, že je pohledávka jistá a neobsahuje žádnou podmínku, že je pevně stanovena v peněžní částce a že je splatná a nepodléhá žádné lhůtě k platbě.
127 Konečně z čl. 83 odst. 1 a 2 prováděcího nařízení vyplývá, že má‑li dlužník vůči Unii jistou a splatnou pohledávku o stanovené částce, jejímž předmětem je částka konstatovaná platebním příkazem, inkasuje účetní po uplynutí lhůty uvedené v oznámení o dluhu zjištěnou pohledávku započtením poté, co informoval dlužníka – a v případě, že je dlužníkem vnitrostátní orgán nebo některý z jeho správních orgánů, poté co rovněž informoval příslušné členské státy alespoň deset pracovních dní předem o svém úmyslu přistoupit k provedení inkasa započtením.
128 Jinými slovy, u inkasa pohledávky identifikované jako jisté, splatné a o stanovené částce se tak předpokládá, že poté, co byla tato pohledávka zjištěna příslušnou schvalující osobou, bude zaprvé touto osobou vystaven inkasní příkaz, který bude zaslán účetnímu, a zadruhé bude dlužníkovi zasláno oznámení o dluhu.
129 Účetní provádí inkasní příkazy. V případě, že má dlužník vůči Unii také jistou a splatnou pohledávku o stanovené pevné částce, má účetní rovněž povinnost provést inkaso započtením.
130 Je třeba zdůraznit, že účetní je povinen provést toto započtení, pokud dlužník neplnil dobrovolně.
K rozhodnutí ze dne 28. května 2008 a napadenému rozhodnutí
131 V projednávané věci sdělila Komise České republice rozhodnutí ze dne 28. května 2008, podle kterého měla Česká republika uhradit částku 234 480 000 CZK v podstatě z důvodu zpronevěry při správě určitých finančních prostředků z programu Phare.
132 K tomuto rozhodnutí bylo přiloženo oznámení o dluhu.
133 Je nesporné, že rozhodnutí ze dne 28. května 2008 je aktem, který má závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy České republiky tím, že podstatným způsobem mění její právní postavení (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 22. června 2000, Nizozemsko v. Komise, C‑147/96, Recueil, s. I‑4723, bod 25 a citovaná judikatura). Toto rozhodnutí tedy může být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 230 ES.
134 Dále je třeba uvést, že splatnost částky, na niž znělo oznámení o dluhu, byla stanovena na 7. srpna 2008.
135 Je přitom nesporné, že k tomuto datu Česká republika neprovedla úhradu požadované částky.
136 Dále je jisté, že Česká republika nezpochybnila rozhodnutí ze dne 28. května 2008 ani oznámení o dluhu, které k němu bylo přiloženo.
137 Účetní byl tedy povinen provést inkaso pohledávky v souladu s ustanoveními finančního nařízení a prováděcího nařízení, která se použijí na základě ustanovení článku 274 ES.
138 Vzhledem k existenci dvou pohledávek České republiky vůči ESF v celkové částce 10 814 475,41 eur měl účetní v projednávané věci povinnost provést inkaso započtením pohledávky zjištěné v rozhodnutí ze dne 28. května 2008 poté, co v souladu s ustanoveními článku 83 prováděcího nařízení upozornil Českou republiku alespoň deset pracovních dní předem, což učinil napadeným rozhodnutím.
139 Tento závěr není zpochybněn argumenty České republiky, podle nichž nejsou předmětné pohledávky reciproční a pohledávka Komise není jistá.
– K tvrzení, že pohledávky nejsou reciproční
140 Je třeba připomenout, že Česká republika má v podstatě za to, že určit částku pohledávky, kterou případně dluží Unii, je oprávněn pouze rozhodčí orgán uvedený v rámcové dohodě z roku 1996. Podle České republiky je totiž tento rozhodčí orgán na základě ustanovení čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení nadále příslušný řešit spory týkající se rozpočtových závazků, na které se vztahuje rámcová dohoda z roku 1996. Česká republika se domnívá, že pohledávka, kterou Komise uplatňuje, ve skutečnosti spadá pod mezinárodní právní řád, a nikoli pod právní řád Společenství. Předmětné pohledávky tudíž podle ní spadají pod dva odlišné právní řády, což podle judikatury znamená, že je potřeba ověřit, zda jsou splněny podmínky stanovené oběma těmito právními řády (rozsudek Komise v. CCRE, bod 81 výše, body 61 a 62). Tyto podmínky přitom podle názoru České republiky nebyly v projednávané věci splněny, jelikož mezinárodní právo veřejné započtení nezná a rámcová dohoda z roku 1996, jejíž hmotněprávní ustanovení se nadále uplatní na základě čl. 33 odst. 2 aktu o podmínkách přistoupení, takové započtení nestanoví. Podmínka reciprocity tedy podle ní není splněna.
141 Je však třeba připomenout, že se mechanismus řešení sporů stanovený rámcovou dohodou z roku 1996 od přistoupení České republiky k Evropské unii již nepoužije (viz bod 102 výše).
142 Dále je třeba uvést, že se od přistoupení České republiky k Unii na příjmové operace použijí finanční nařízení a prováděcí nařízení (viz body 120 a 121 výše).
143 Z toho vyplývá, že účetní měl po přistoupení České republiky k Evropské unii povinnost použít započtení na pohledávky vyplývající z financování poskytnutého v rámci programu Phare za podmínek stanovených finančním nařízením a prováděcím nařízením, pokud jsou splněny příslušné podmínky stanovené finančním nařízením, přičemž je v tomto ohledu irelevantní, zda byla pohledávka Komise komunitární nebo mezinárodní povahy.
144 Argumenty České republiky, kterými se snaží prokázat, že předvstupní dohoda nestanoví možnost započtení a že započtení není součástí mezinárodního právního řádu, což brání provedení započtení, jelikož pohledávky spadají pod odlišné právní řády, musí být tudíž zamítnuty.
– K tvrzení, že pohledávka Komise vůči České republice není jistá a pevně stanovená
145 Je třeba připomenout, že Česká republika v podstatě tvrdí, že pohledávka Komise není jistá zaprvé vzhledem ke smluvnímu charakteru kontextu, do něhož zapadají vztahy mezi stranami, a nutnosti obrátit se v případě sporu mezi nimi na nezávislý orgán v rámci rozhodčího řízení, zadruhé vzhledem k nesouhlasu České republiky se způsobem určení pohledávky a s použitým směnným kurzem a zatřetí vzhledem ke skutečnosti, že nebylo možné určit částku, která byla údajně protiprávně použita a která by měla být vrácena, jelikož šetření OLAF nejsou skončena.
146 Z článku 79 písm. a) prováděcího nařízení vyplývá, že pohledávku nelze považovat za jistou, pokud obsahuje podmínku.
147 Česká republika přitom netvrdí, že pohledávka Komise obsahuje podmínku. Omezuje se totiž na tvrzení, že popírá její výši. V každém případě je třeba konstatovat, že pohledávka žádnou podmínku neobsahuje.
148 Je tudíž třeba dojít k závěru, že pohledávka je jistá ve smyslu čl. 79 písm. a) prováděcího nařízení.
149 Dále je nesporné, že částka pohledávky je určena rozhodnutím ze dne 28. května 2008, které nebylo Českou republikou zpochybněno.
150 Je tudíž třeba mít za to, že pohledávka je pevně stanovená ve smyslu čl. 79 písm. b) prováděcího nařízení.
151 Konečně je nesporné, že pohledávka nepodléhá žádné lhůtě k platbě, a je tedy splatná.
152 Je proto třeba konstatovat, že pohledávka Komise splňuje podmínky stanovené v článku 79 prováděcího nařízení k tomu, aby účetní provedl započtení.
153 Tento závěr není zpochybněn argumenty České republiky na podporu jejího druhého žalobního důvodu.
154 Údajná nepříslušnost Komise pro určení výše pohledávky a údajná příslušnost rozhodčího orgánu tak učinit byly již vyvráceny v rámci analýzy prvního žalobního důvodu. Mechanismus řešení sporů stanovený rámcovou dohodou z roku 1996 se od přistoupení České republiky k Unii již nepoužije (viz bod 102 výše).
155 Kromě toho skutečnost, že Česká republika výši pohledávky zpochybňuje a přitom konkrétně kritizuje způsob jejího určení, použitý směnný kurz a skutečnost, že Komise pro účely stanovení této částky nevyčkala na skončení probíhajících šetření, není takové povahy, aby pohledávka nemohla být považována za jistou a pevně stanovenou, a nebrání započtení (viz v tomto smyslu rozsudek Soudu ze dne 17. ledna 2007, Řecko v. Komise, T‑231/04, Sb. rozh. s. II‑63, bod 118).
156 Výše pohledávky byla totiž Komisí určena v rozhodnutí ze dne 28. května 2008, které se vzhledem k tomu, že nebylo napadeno ve lhůtě, stalo konečným. Z toho vyplývá, že výše pohledávky, kterou toto rozhodnutí určuje, nemůže být v rámci této žaloby zpochybňována.
157 Jak první, tak i druhý žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout.
B – Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku odůvodnění
1. Argumenty účastnic řízení
158 Česká republika tvrdí, že napadené rozhodnutí neobsahuje žádné odůvodnění. Odkaz na finanční nařízení není podle ní v tomto ohledu dostatečný. Kromě toho se nutnost podrobného odůvodnění stává o to důležitější v případech, kdy se rozhodnutí týká technických nebo složitých záležitostí. Osoby, kterým jsou tato rozhodnutí určena, mají totiž právo jasně vědět, o jaké skutečnosti se Komise opírala, zejména pokud jsou dotčená rozhodnutí pro členské státy spojena se značnými finančními důsledky.
159 Česká republika má dále za to, že na výše uvedeném nic nemění skutečnost, že odůvodnění je částečně uvedeno v její dřívější neformální korespondenci s Komisí. Z hlediska právní jistoty či podmínek stanovených pro odůvodnění aktů judikaturou není podle České republiky takové odůvodnění dostatečné.
160 Česká republika konečně tvrdí, že Komise odmítla vyhovět její žádosti o sdělení výsledků šetření OLAF, které vedly k přijetí napadeného rozhodnutí, a že okolnost, že znala kontext tohoto přijetí, nemůže sama o sobě představovat dostatečné odůvodnění dotyčného rozhodnutí.
161 Komise s touto argumentací nesouhlasí.
2. Závěry Tribunálu
162 Je třeba připomenout, že povinnost odůvodnit akt nepříznivě zasahující do něčího právního postavení, tak jak je stanovena v článku 253 ES, má za cíl poskytnout dotyčné osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je akt opodstatněný, nebo zda je případně stižen vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost před soudem Unie, a také umožnit soudu Unie přezkoumat legalitu tohoto aktu. Takto stanovená povinnost uvést odůvodnění představuje základní zásadu práva Společenství, od které se lze odchýlit jen z naléhavých důvodů. Odůvodnění tudíž musí být dotyčné osobě v zásadě sděleno současně s aktem, který nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení, a jeho neexistence nemůže být zhojena skutečností, že se dotyčná osoba dozví důvody aktu v průběhu řízení před soudem Unie (viz v tomto smyslu rozsudek Soudu ze dne 12. prosince 2006, Organizace Mudžáhidů íránského lidu v. Rada, T‑228/02, Sb. rozh. s. II‑4665, body 138 až 140 a citovaná judikatura).
163 Odůvodnění musí být nicméně přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož dostatečnost odůvodnění musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Konkrétně je akt nepříznivě zasahující do právního postavení dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou zúčastněné osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato (viz výše uvedený rozsudek Organizace Mudžáhidů íránského lidu v. Rada, bod 141 a citovaná judikatura).
164 Je třeba mít za to, že v případě rozhodnutí o započtení musí požadované odůvodnění umožnit identifikovat s přesností pohledávky, které se započítávají, aniž je vyžadováno, aby bylo v rozhodnutí o započtení zopakováno odůvodnění uvedené původně na podporu zjištění každé z těchto pohledávek.
165 V projednávané věci je nesporné, že základem rozhodnutí o započtení je rozhodnutí ze dne 28. května 2008, což Česká republika na jednání uznala.
166 Rozhodnutí ze dne 28. května 2008 přitom obsahuje zvlášť podrobné důvody, které vedly Komisi k tomu, aby po České republice požadovala vrácení částky ve výši 234 480 000 CZK.
167 Kromě toho napadené rozhodnutí upřesňuje, že Česká republika má dvě pohledávky vůči ESF a že v případě nezaplacení částky uvedené v oznámení o dluhu přiloženém k rozhodnutí ze dne 28. května 2008 ve stanovené lhůtě je účetní povinen za těchto podmínek provést započtení na základě ustanovení čl. 73 odst. 1 finančního nařízení.
168 Je tudíž třeba mít za to, že akt nepříznivě zasahující do právního postavení České republiky byl vydán v souvislostech, které jsou jí známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato, vzhledem k tomu, že Česká republika zná důvody, na základě kterých se účetní rozhodl provést započtení recipročních pohledávek existujících mezi stranami.
169 Je tudíž třeba učinit závěr, že napadené rozhodnutí je dostatečně odůvodněno, a že žalobní důvod vycházející z chybějícího odůvodnění tedy musí být zamítnut.
170 Je tedy třeba žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
171 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise náhradu nákladů řízení od České republiky požadovala a Česká republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (třetí senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) České republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 15. dubna 2011.
Podpisy.
Obsah
Právní rámec
A – Smlouva o ES
B – Akt o podmínkách přistoupení
C – Rámcová dohoda mezi vládou České republiky a Evropskou komisí o účasti České republiky na programu pomoci Evropského společenství
D – Vídeňská úmluva o smluvním právu
E – Nařízení (ES) č. 1266/1999
F – Finanční nařízení
G – Prováděcí nařízení
Skutkové okolnosti sporu
Návrhová žádání účastnic řízení
Právní otázky
A – K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z přijetí napadeného rozhodnutí na nesprávném právním základě, a ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení podmínek, které pro zápočet stanoví finanční a prováděcí nařízení
1. Argumenty účastnic řízení
2. Závěry Tribunálu
a) K pravomoci Komise a k uplatnění finančního nařízení a prováděcího nařízení
b) K dodržení postupu stanoveného pro inkaso pohledávek finančním nařízením a prováděcím nařízením
Úvodní poznámky
K rozhodnutí ze dne 28. května 2008 a napadenému rozhodnutí
– K tvrzení, že pohledávky nejsou reciproční
– K tvrzení, že pohledávka Komise vůči České republice není jistá a pevně stanovená
B – Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku odůvodnění
1. Argumenty účastnic řízení
2. Závěry Tribunálu
K nákladům řízení