SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
de 15 de abril de 2011 (*)
«Programa PHARE – “Fondos renovables” obtenidos por la República Checa – Devolución de las cantidades abonadas – Decisión de la Comisión de proceder al cobro por compensación – Base legal – Ordenamientos jurídicos distintos – Concepto de carácter cierto y líquido del crédito – Obligación de motivación»
En el asunto T‑465/08,
República Checa, representada por el Sr. M. Smolek, en calidad de agente,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. P. van Nuffel, F. Dintilhac y la Sra. Z. Malůšková, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la decisión de la Comisión, de 7 de agosto de 2008, de proceder al cobro por compensación de las cantidades adeudadas por la República Checa en el marco de los «fondos renovables» del programa PHARE,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. J. Azizi, Presidente, y la Sra. E. Cremona y el Sr. S. Frimodt Nielsen (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. K. Andová, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de septiembre de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
A. Tratado CE
1 A tenor del artículo 274 CE:
«La Comisión […] ejecutará el presupuesto de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 279 […]»
2 El artículo 292 CE prevé:
«Los Estados miembros se comprometen a no someter las controversias relativas a la interpretación o aplicación del presente Tratado a un procedimiento de solución distinto de los previstos en este mismo Tratado.»
B. Acta relativa a las condiciones de adhesión
3 El artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO 2003, L 236, p. 33) (en lo sucesivo, «Acta relativa a las condiciones de adhesión»), prevé:
«Al producirse la adhesión, las disposiciones de los Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión por las instituciones y el Banco Central Europeo serán vinculantes para los nuevos Estados miembros y serán aplicables en dichos Estados en las condiciones establecidas en dichos Tratados y en la presente Acta.»
4 A tenor del artículo 10 del Acta relativa a las condiciones de adhesión:
«La aplicación de los Tratados originarios y de los actos adoptados por las instituciones estará sujeta, con carácter transitorio, a las excepciones previstas en la presente Acta.»
5 El artículo 33 del Acta relativa a las condiciones de adhesión dispone:
«1. A partir de la fecha de adhesión, la gestión de las licitaciones, las contrataciones, la ejecución y los pagos en relación con las ayudas de preadhesión en el marco del programa Phare […] correrá a cargo de los organismos de aplicación de los nuevos Estados miembros.
[…]
2. Los compromisos presupuestarios globales contraídos antes de la adhesión con arreglo a los instrumentos financieros de preadhesión a que se refiere el apartado 1, incluidas la firma y el registro de los distintos compromisos legales ulteriores y los pagos realizados después de la adhesión, seguirán rigiéndose por las normas y reglamentaciones de los instrumentos financieros de preadhesión e imputándose a los capítulos presupuestarios correspondientes hasta la conclusión de los programas y proyectos de que se trate. No obstante lo anterior, los procedimientos de contratación pública iniciados después de la adhesión se tramitarán con arreglo a las correspondientes directivas comunitarias.»
C. Acuerdo marco entre el Gobierno de la República Checa y la Comisión Europea relativo a la participación de la República Checa en el programa de ayuda de la Comunidad Europea
6 El artículo 1 del Acuerdo marco de 12 de marzo y de 12 de julio de 1996 entre el Gobierno de la República Checa y la Comisión Europea relativo a la participación de la República Checa en el programa de ayuda de la Comunidad Europea (207/1997 Sb.) (en lo sucesivo, «Acuerdo marco de 1996»), que sustituyó al Acuerdo marco celebrado el 7 de noviembre de 1990 con la República Federal Checa y Eslovaca, dispone:
«Con el fin de profundizar la cooperación entre las partes contratantes y para apoyar el proceso de reforma y de desarrollo económico y social en la República Checa, las partes contratantes acordaron adoptar medidas en los ámbitos financiero y técnico, así como otras modalidades de cooperación definidas en el Reglamento antes citado. Dichas medidas se financiarán y ejecutarán en el marco técnico, jurídico y administrativo definido en el presente acuerdo. Los detalles específicos de cada medida (o conjunto de medidas) se fijarán en un protocolo adoptado por las dos partes contratantes [denominado protocolo financiero], del que se adjunta un modelo en el apéndice C.»
7 En aplicación de esos acuerdos marco, varios protocolos establecieron las condiciones precisas de financiación de los siguientes proyectos:
– El protocolo financiero de 1 de octubre de 1991, para el proyecto T9106.
– El protocolo financiero de 5 de noviembre de 1992, para el proyecto CS9203.
– El protocolo financiero de 1 de febrero de 1992, para el proyecto CZ9203.
8 El artículo 5 del Acuerdo marco de 1996 dispone:
«Todo litigio en relación con el presente acuerdo que no se pueda resolver mediante negociación será objeto de un procedimiento de arbitraje en el sentido del apéndice B.»
9 El artículo 18, apartado 1, del apéndice A del Acuerdo marco de 1996 prevé:
«Toda cuestión relativa a la aplicación o a la interpretación del protocolo financiero o de las condiciones generales será objeto de negociaciones entre el beneficiario y la Comisión y, si fuera necesario, implicará una modificación del protocolo financiero.»
10 A tenor del apéndice B del Acuerdo marco de 1996:
«Todo litigio entre las partes contratantes que resulte del Acuerdo marco o de un protocolo financiero, que no se resuelva mediante los procedimientos previstos en el artículo 18 de las condiciones generales relativas al protocolo financiero, se someterá a un tribunal arbitral con arreglo a las siguientes disposiciones:
Las partes en este procedimiento de arbitraje serán, por una parte, el beneficiario, y, por otra, la Comisión.
El tribunal arbitral estará compuesto por tres árbitros, que se designarán del siguiente modo:
– un árbitro será designado por el beneficiario,
– el segundo árbitro será designado por la Comisión, y
– el tercer árbitro […] será designado por un acuerdo de las dos partes, o, a falta de acuerdo, por el Secretario General de las Naciones Unidas.
Si una de las partes no designa árbitro, éste será designado por el [tercer árbitro].»
D. Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados
11 El artículo 30, apartado 3, del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969 (en lo sucesivo, «Convenio de Viena»), dispone:
«Cuando todas las partes en el tratado anterior sean también partes en el tratado posterior pero el tratado anterior no queda terminado ni su aplicación suspendida conforme al artículo 59, el tratado anterior se aplicara únicamente en la medida en que sus disposiciones sean compatibles con las del tratado posterior.»
E. Reglamento (CE) nº 1266/1999
12 El artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión y por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3906/89 (DO L 161, p. 68) prevé:
«La Comisión llevará a cabo la asistencia comunitaria con arreglo al principio de transparencia y de acuerdo con el Reglamento financiero de la Comunidad, en particular con su artículo 114.»
F. Reglamento financiero
13 El artículo 71, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento financiero»), dispone:
«1. El devengo de un título de crédito es el acto por el cual el ordenador delegado o subdelegado:
a) comprueba la existencia de un débito a cargo de un deudor determinado;
b) determina o verifica la realidad y el importe de la deuda;
c) comprueba las condiciones de exigibilidad de la deuda.
2. El ordenador competente realizará, mediante una orden de ingreso remitida al contable, seguida de una nota de adeudo dirigida al deudor, la operación de devengo de los recursos propios transferidos a la Comisión así como de cualesquiera títulos de crédito que sean ciertos, líquidos y exigibles.»
14 A tenor con el artículo 73, apartado 1, del Reglamento financiero:
«El contable aceptará las órdenes de ingreso de los títulos de crédito debidamente expedidas por el ordenador competente. Está obligado a actuar con la diligencia debida para garantizar el cobro de los ingresos de las Comunidades y debe velar por preservar los derechos de éstas.
El contable procederá al cobro, por compensación y por el debido importe, de los títulos de crédito de las Comunidades frente a cualquier deudor que a su vez fuere titular de títulos de crédito ciertos, líquidos y exigibles frente a las Comunidades.»
15 El artículo 76, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento financiero dispone:
«El compromiso presupuestario es la operación mediante la cual se reservan los créditos necesarios para ejecutar pagos posteriores como consecuencia de un compromiso jurídico.»
16 El artículo 76, apartado 2, párrafos primero y segundo, del Reglamento financiero prevé:
«El compromiso presupuestario es individual cuando puede determinarse el beneficiario y el importe del gasto.
El compromiso presupuestario es global cuando al menos uno de los elementos necesarios para el establecimiento del compromiso individual no está determinado.»
G. Reglamento de desarrollo
17 El artículo 7, apartados 1, 1 bis y 3, del Reglamento (CE, Euratom) nº 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento financiero (DO L 357, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento de desarrollo»), prevé:
«Sin perjuicio de las disposiciones específicas derivadas de la aplicación de reglamentos sectoriales, la conversión entre el euro y otra moneda efectuada por el ordenador competente utilizará el tipo de cambio cotidiano del euro publicado en la serie C del Diario Oficial de la Unión Europea.
[…]
1 bis. Con el fin de evitar que las operaciones de conversión monetaria tengan un impacto significativo en el nivel de cofinanciación de la Comunidad o repercutan negativamente en el presupuesto de la Comunidad, las disposiciones específicas relativas a la conversión mencionadas en el apartado 1 habrán de prever, en su caso, un tipo de cambio entre el euro y otra moneda calculado utilizando la media del tipo de cambio diario en un período dado.
[…]
3. A efectos de la contabilidad contemplada en los artículos 132 a 137 del Reglamento financiero y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 213 del presente Reglamento, la conversión entre el euro y otra moneda se efectuará utilizando el tipo contable mensual del euro. El contable de la Comisión fijará dicho tipo contable sirviéndose de cualquier fuente de información que considere fidedigna en función del tipo de cambio del penúltimo día laborable del mes anterior al mes cuyo tipo de cambio vaya a fijarse.»
18 A tenor del artículo 78 del Reglamento de desarrollo:
«1. El devengo de un título de crédito por el ordenador es el reconocimiento de un derecho de las Comunidades frente a un deudor y el consiguiente establecimiento de un título que exija al deudor el pago de la deuda correspondiente.
2. La orden de ingreso es la operación por la que el ordenador competente da instrucción al contable de cobrar el título de crédito devengado.
3. La nota de adeudo es una nota en que se informa al deudor de los siguientes extremos:
a) que las Comunidades han devengado un título de crédito;
b) si el pago de la deuda se produce antes de la fecha de vencimiento especificada, no se aplicará ningún interés de demora;
c) a falta de pago en la fecha de vencimiento a que se refiere la letra b), la deuda generará intereses al tipo fijado en el artículo 86, todo ello sin perjuicio de la aplicación de disposiciones reglamentarias específicas;
d) a falta de pago en la fecha de vencimiento a que se refiere la letra b), la institución procederá al cobro por compensación o a la ejecución de cualquier garantía provisional;
[…]
El ordenador remitirá la nota de adeudo al deudor y una copia de la misma al contable.»
19 El artículo 79 del Reglamento de desarrollo prevé:
«A efectos de devengar un título de crédito, el ordenador competente comprobará:
a) la certeza del título de crédito, que no deberá estar sujeto a condiciones;
b) la liquidez del título de crédito, con determinación exacta de su importe en dinero;
c) la exigibilidad del título de crédito, que no deberá estar sujeto a ningún término;
d) la exactitud en la designación del deudor;
e) la exactitud de la imputación presupuestaria del importe a cobrar;
f) la regularidad de los documentos justificativos;
g) la conformidad con el principio de buena gestión financiera, en particular, con arreglo a los criterios contemplados en la letra a) del apartado 1 del artículo 87.»
20 Con arreglo al artículo 81, apartado 1, del Reglamento de desarrollo:
«En la orden de ingreso deberá indicarse:
a) el ejercicio de imputación;
b) las referencias del acto o del compromiso jurídico que constituye el hecho generador del título de crédito y hace nacer el derecho a la recaudación;
[…]
d) la cantidad a ingresar, expresada en euros;
e) el nombre y dirección del deudor;
f) la fecha de vencimiento prevista en el artículo 78, apartado 3, letra b);
g) la forma de ingreso prevista, incluyendo la compensación y la ejecución forzosa.»
21 El artículo 83, apartados 1 y 2, del Reglamento de desarrollo dispone:
«1. En los casos en que el deudor sea titular de un título de crédito cierto, de una cuantía fijada y exigible frente a las Comunidades, relativo a una cantidad establecida por una orden de pago, el contable, con posterioridad a la fecha de vencimiento a que se refiere el artículo 78, apartado 3, letra b), cobrará por compensación las cantidades devengadas.
[…]
2. Antes de proceder a un cobro con arreglo al apartado 1, el contable consultará al ordenador competente e informará al deudor en cuestión.
En el supuesto de que el deudor fuere un órgano nacional o uno de sus organismos administrativos, el contable informará al Estado miembro de que se trate, con una antelación de al menos diez días laborables, de su intención de recurrir al cobro por compensación. No obstante, el contable, de acuerdo con el Estado miembro o el organismo administrativo en cuestión, podrá proceder al cobro por compensación antes de dicho plazo.»
Hechos que originaron el litigio
22 El programa PHARE tuvo por objetivo garantizar la financiación de una serie de medidas de apoyo a las reformas económicas y sociales en los países de Europa central y oriental candidatos a la adhesión a la Unión Europea. Ésta definió los ámbitos destinatarios de dichas medidas y, al mismo tiempo, negoció con esos países las normas para su aplicación, para garantizar la utilización más eficaz de lo que se denominó «ayudas concedidas en el marco de la estrategia de preadhesión».
23 La República Federal Checa y Eslovaca fue incluida en el programa PHARE, sobre la base del Acuerdo marco entre la República Federal Checa y Eslovaca y la Comisión de las Comunidades Europeas, de 7 de diciembre de 1990. Dicho acuerdo fue sustituido, por lo que se refiere a la República Checa, por el Acuerdo marco de 1996, ratificado por el presidente de la República como «acuerdo internacional de tipo presidencial».
24 El Acuerdo marco de 1996 estableció el marco técnico, jurídico y administrativo general de financiación y de la aplicación de la ayuda al proceso de reformas económicas y sociales y al desarrollo de la República Checa.
25 Posteriormente, se fijaron los requisitos específicos de cada medida sobre una base contractual entre la República Checa y la Comisión, en forma de «protocolos financieros», cuyo modelo fue presentado en el apéndice C del Acuerdo marco de 1996, y de «protocolos de acuerdo».
26 Los «protocolos financieros» determinaban los principales ámbitos de ayuda cubiertos por el programa, el presupuesto de éste, así como los aspectos técnicos de los proyectos ejecutados en el marco de dicho programa. Esos mismos proyectos se detallaban en «fichas de proyectos» que figuraban en anexo a los protocolos financieros.
27 Además, los «protocolos de acuerdo», que tenían también naturaleza de acuerdo internacional, fijaban los derechos y las obligaciones de las partes contratantes en el marco del programa. Por regla general, esos documentos se limitaban a definir, modificar o a precisar los procedimientos relativos a la gestión del programa, así cómo los derechos y las obligaciones de las entidades implicadas en su ejecución. Sin embargo, contrariamente a los protocolos financieros, no determinaban el contenido del programa ni las orientaciones y cuestiones relativas al importe de la ayuda acordada a los proyectos. En efecto, los citados protocolos de acuerdo se celebraban únicamente con el objetivo de introducir excepciones a los acuerdos generales en relación con las relaciones entre las partes.
28 De 1994 a 1996, la República Checa obtuvo en particular «fondos renovables» del programa PHARE sobre la base de los protocolos financieros para el proyecto T9106 (pequeñas y medianas empresas de la República Federal Checa y Eslovaca), para el proyecto CS9203 (privatización, reestructuración y desarrollo del sector privado) y para el proyecto CZ9302 (desarrollo del sector privado).
29 Más precisamente, el proyecto T9106 perseguía apoyar a las pequeñas y medianas empresas, en particular iniciándolas en las cuestiones empresariales, estableciendo un marco jurídico adaptado y creando mecanismos para facilitar el acceso al crédito. El proyecto CS9203 tenía por objeto la privatización de la economía, la reestructuración y el desarrollo del sector privado en lo que entonces era la República Federal Checa y Eslovaca, en particular para las regiones que padecían una desventaja particular. Por último, el proyecto CZ9302 afectaba a la reestructuración de sectores económicos particulares y, más concretamente, del sector bancario, al desarrollo de los sectores industriales orientados hacia la exportación y al apoyo a las modificaciones institucionales necesarias para el desarrollo de una economía de mercado.
30 Durante el período comprendido entre el 5 de octubre de 1994 y el 2 de agosto de 1996, la República Checa obtuvo de la Comisión seis pagos por un importe total de 13.031.971,97 euros.
31 Esos fondos fueron gestionados inicialmente por el Ministerio de Economía de la República Checa y, posteriormente, por el Ministerio de Desarrollo Local. Éste era responsable también de su ejecución.
32 La Comisión notificó a la República Checa, mediante escrito con la referencia D(2008)REG 102477, una Decisión de 28 de mayo de 2008 (en lo sucesivo, «Decisión de 28 de mayo de 2008»), que, en el marco de los proyectos T9106, CS9203 y CZ9302, tenía por objeto la devolución de una cantidad total de 234.480.000 coronas checas (CZK). Más concretamente, esta cantidad correspondía a los pagos efectuados a favor de los Regionální fondy, a.s., por un importe de 144.000.000 CZK, del Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., por un importe de 4.429.000 CZK, y del Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., por un importe de 86.051.000 CZK. En esa Decisión se adjuntaba una nota de adeudo con el número 3230805779 (en lo sucesivo, «nota de adeudo»).
33 La Decisión de 28 de mayo de 2008 fue adoptada a raíz de la comprobación de irregularidades en la gestión de fondos comunitarios, ya que, según la Comisión, tales fondos se destinaron a fines distintos de aquellos para los que habían sido atribuidos y no se administraron de conformidad con el principio de buena gestión.
34 La nota de adeudo, cuyo vencimiento se fijó para el 7 de agosto de 2008, se extendió por un importe de 9.354.130,93 euros, que corresponde a la conversión de la cantidad de 234.480.000 CZK efectuada utilizando un tipo de conversión establecido con arreglo a lo dispuesto en el artículo 7, apartados 1, 1 bis y 3, del Reglamento de desarrollo.
35 El viceministro de Desarrollo Regional de la República Checa envió un escrito a la Comisión con fecha de 8 de julio de 2008. En dicho escrito, invocaba, en esencia, un problema relativo al tipo de cambio utilizado, al hecho de que no se hubiera concluido ni el procedimiento de investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) ni el procedimiento penal incoado ante los tribunales checos y, por último, al hecho de que, en virtud del Acuerdo marco entre la República Checa y la comisión responsable del programa PHARE, todas las diferencias debían ser resueltas por negociación y sometidas a un procedimiento de arbitraje. Por lo tanto, solicitaba que la Comisión anulara la nota de adeudo.
36 El 14 de julio de 2008 se celebró una reunión entre las partes.
37 El Gobierno de la República Checa adoptó, el 23 de julio de 2008, la decisión nº 977, por la que decidió no pagar la nota de adeudo. El 29 de julio de 2008 se informó a la Comisión de esa circunstancia.
38 La Comisión respondió a dicho escrito mediante un escrito de 4 de agosto de 2008 en el que, en esencia, reiteró su posición.
39 Habida cuenta de que la República Checa no ejecutó su obligación de devolver la cantidad de 9.354.130,93 euros en la fecha de 7 de agosto de 2008, la Comisión decidió proceder a la compensación entre su crédito y dos cantidades debidas con cargo al Fondo Social Europeo (FSE) a la República Checa, con las referencias ESF‑2003CZ161P0004 y ESF‑2003CZ053D0001, por un importe total de 10.814.475,41 euros. Esa decisión fue notificada a la República Checa mediante un escrito de 7 de agosto de 2008, que llevaba la referencia BUDG/C3 D (2008)10.5-3956 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
40 La República Checa remitió un escrito a la Comisión el 26 de agosto de 2008 para expresar su desacuerdo con ésta y reiterar, en esencia, la alegación que había formulado en su escrito de 8 de julio de 2008.
Pretensiones de las partes
41 La República Checa solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene a la Comisión a la devolverle la cantidad que ha sido objeto de compensación por un importe total de 9.354.130,93 euros, más los intereses de demora.
– Condene en costas a la Comisión.
42 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República Checa.
Fundamentos de Derecho
43 La República Checa invoca tres motivos en apoyo de su recurso.
44 En primer lugar, alega, en esencia, que la Comisión se extralimitó en sus facultades al adoptar la Decisión impugnada sobre una base jurídica errónea, en segundo lugar, que la Decisión impugnada fue adoptada infringiendo los requisitos fijados para la compensación en el Reglamento financiero y en el Reglamento de desarrollo y, en tercer lugar, que la Decisión impugnada carece de motivación.
45 Procede examinar los dos primeros motivos conjuntamente.
A. Sobre el primer motivo, basado en la adopción de la Decisión impugnada sobre una base jurídica errónea y sobre el segundo motivo, basado en la no concurrencia de los requisitos fijados para la compensación en el Reglamento financiero y en el Reglamento de desarrollo
1. Alegaciones de las partes
46 Mediante el primer motivo, la República Checa alega, en esencia, que la relación jurídica controvertida en el caso de autos, relativa a la utilización de fondos procedentes del programa PHARE, vio la luz antes de su adhesión a la Unión Europea en un momento en que no era un país tercero desde el punto de vista del Derecho comunitario. La utilización de los medios procedentes de ese programa se regía por normas contenidas en acuerdos internacionales celebrados entre ella como Estado soberano y sujeto de Derecho internacional, y la Comisión, que representaba a la Comunidad, como sujeto de Derecho internacional distinto.
47 La República Checa sostiene que si bien es cierto que, con motivo de su adhesión a la Unión, el Derecho comunitario pasó a ser obligatorio para ella, lo hizo sólo dentro de los límites previstos por el Tratado de Adhesión y el artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión.
48 Según la República Checa, el Acta relativa a las condiciones de adhesión modificó parcialmente los acuerdos internacionales relativos a la utilización de los fondos procedentes del programa PHARE por lo que se refiere, por una parte, a la determinación de los órganos de los Estados miembros que, desde la fecha de la adhesión, gestionan los medios asignados, y, por otra, las normas relativas a la organización de los controles finales por la Comisión. Sin embargo, para los demás ámbitos, el Acta relativa a las condiciones de adhesión, en particular en su artículo 33, apartado 2, dejó en vigor explícitamente el régimen jurídico existente, es decir, un régimen situado fuera del ámbito de aplicación del Tratado CE, no sólo para los compromisos contraídos antes de la adhesión, sino también para los contraídos durante el período posterior a ella.
49 Pues bien, según la República Checa, el Reglamento financiero, sobre cuya base se adoptó la Decisión impugnada, no puede calificarse de norma o de reglamentación relativa de los instrumentos financieros de preadhesión en el sentido de las disposiciones del artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión.
50 La República Checa alega, en efecto, que el concepto de norma, en el sentido del artículo 33 del Acta relativa a las condiciones de adhesión, se refiere a los acuerdos internacionales celebrados por la Unión y los Estados candidatos, categoría a la que no pertenece el Reglamento financiero, y que sólo puede declararse además que ese Reglamento no figura en la lista exhaustiva de los reglamentos mencionados en esa misma disposición.
51 Además, aunque esa lista no fuera exhaustiva, el Reglamento financiero no pudo clasificarse, dado su objeto, en la categoría de los reglamentos relativos a los instrumentos financieros de preadhesión. En efecto, si bien el objeto de éstos es fijar normas relativas a la ayuda de la Unión a los países candidatos en el marco de los distintos programas, el Reglamento financiero establece por su parte normas relativas, de un lado, al establecimiento y a la ejecución del presupuesto general de las Comunidades y, de otro, a la presentación y la fiscalización de cuentas.
52 Por consiguiente, la República Checa sostiene, en esencia, que la aplicación del Reglamento financiero a los compromisos que resultan de la relación jurídica controvertida en el caso de autos, que se desprenden del artículo 33 del Acta relativa a las condiciones de adhesión, viola estas últimas disposiciones.
53 Asimismo, la República Checa afirma, en esencia, que, en su redacción actual, el artículo 155 del Reglamento financiero ya no se refiere a los fondos de preadhesión, de modo que dicho Reglamento no es aplicable a éstos. Alega también que, si bien la versión anterior del artículo 155 permitía aplicar el Reglamento financiero a las relaciones jurídicas existentes entre la Unión y los países terceros, esa posibilidad se supeditaba a la existencia de un acuerdo entre las partes interesadas.
54 Por otra parte, la República Checa alega que el artículo 73 del Reglamento financiero, que se dirige al contable de la Unión, sólo prevé la compensación en beneficio de éste. De este modo, sostiene que el contable de la Unión únicamente puede recurrir a la compensación siempre que, por una parte, el Estado afectado sea un Estado miembro y, por otra, se trate de un compromiso que resulte de la pertenencia de dicho Estado a la Unión y se incluya en el ámbito de aplicación del Reglamento financiero. Por lo tanto, el contable de la Unión no puede recurrir a esa compensación frente a países terceros sin que dicha posibilidad haya sido decidida previamente. Pues bien, en el Acuerdo marco de 1996 no se previó ningún dispositivo de compensación, ni en los protocolos financieros ni los protocolos de acuerdo. Además, la compensación no es una norma generalmente reconocida por el Derecho internacional.
55 Asimismo, la República Checa sostiene que el Acuerdo marco de 1996, al igual que los protocolos financieros y los protocolos de acuerdo, contiene disposiciones relativas a la solución de los litigios nacidos de la aplicación de la ayuda de preadhesión, a saber, en una situación como la del caso de autos, una obligación de consultas recíprocas, así como, en su caso, el recurso posterior a un procedimiento de arbitraje.
56 La República Checa alega que esas normas siguen siendo aplicables. Por consiguiente, ese mecanismo no puede permitir que los litigios entre las partes se solucionen unilateralmente mediante, por ejemplo, una decisión de la Comisión relativa a la existencia o al importe del crédito en beneficio del presupuesto de la Unión, o incluso, una decisión de la Comisión dirigida a obtener el cobro de ese crédito por compensación.
57 La República Checa sostiene que se trata, a este respecto, de una excepción al carácter vinculante del Derecho comunitario para los Estados miembros desde el momento de su adhesión a la Unión Europea.
58 La República Checa recuerda que, en una sentencia de 10 de enero de 2006, Ynos (C‑302/04, Rec. p. I 371, apartados 36 y 37), el Tribunal de Justicia consideró que únicamente puede aplicarse el Derecho comunitario en el Estado miembro en cuestión a partir de su adhesión a la Unión y sólo en la medida en que las circunstancias de hecho determinantes para la solución del litigo se den después de ésta.
59 Pues bien, según la República Checa, el Derecho comunitario ha pasado a ser vinculante para ella dentro de los límites fijados en el Tratado de Adhesión y en el artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión.
60 Esas condiciones adoptan forma de excepciones, temporales o permanentes, a la aplicabilidad del Derecho comunitario en determinados ámbitos, con independencia de que se trate de Derecho primario o de Derecho derivado. Pues bien, según la República Checa, dichas excepciones se establecieron con respecto a la ayuda de preadhesión, ya que el mecanismo anterior de solución de diferencias siguió en vigor.
61 Por lo tanto, la República Checa sostiene que la aplicación del Reglamento financiero entra en conflicto directo con los mecanismos previstos en caso de litigo por lo que se refiere a la aplicación del Acuerdo marco de 1996.
62 La República Checa rechaza asimismo la tesis de la Comisión según la cual el Acuerdo marco de 1996 no es aplicable en todos sus elementos en virtud del artículo 30, apartado 3, del Convenio de Viena.
63 Según la República Checa, el Convenio de Viena sólo se aplica a los tratados entre Estados, ya que no se han adoptado a nivel internacional normas similares relativas a los tratados entre Estados y organizaciones internacionales. Además, el artículo 30, apartado 3, del Convenio de Viena supone la identidad de todas las partes contratantes en el tratado anterior y en el tratado posterior. Ahora bien, la Comisión, actuando entonces por la Comunidad Europea y en su nombre, era parte contratante en el Acuerdo marco de 1996, mientras que ni la Comisión ni la Comunidad Europea fueron partes después en el Tratado de Adhesión. Además, aun suponiendo que la norma expresada en el artículo 30, apartado 3, del Convenio de Viena constituya una costumbre internacional, los sujetos de Derecho internacional pueden, en sus relaciones recíprocas, acordar que, en el marco de la aplicación del tratado posterior, las normas que resultan del tratado anterior continuarán aplicándose a determinadas relaciones jurídicas. Por consiguiente, esas normas excluyen la aplicabilidad de disposiciones divergentes o contradictorias del tratado posterior. En caso contrario, el acuerdo carecería de sentido por lo que se refiere a ese punto y sería contrario al principio general de Derecho internacional según el cual los tratados deben ser respetados.
64 De lo antedicho resulta, según la República Checa, que las normas establecidas convencionalmente para la solución de diferencias relativas a la ayuda de preadhesión se aplican, incluso después de la adhesión a la Unión, y se oponen a la aplicación de otro mecanismo, a saber, la compensación unilateral prevista en el Reglamento financiero.
65 Asimismo, en su opinión, de ello se desprende que no puede aplicarse el principio según el cual está permitido todo lo que no está prohibido por el Derecho internacional a una situación en que las partes acordaron un régimen determinado para sus relaciones recíprocas. Además se prohíbe implícitamente una compensación, ya que resulta contraria a los procedimientos convencionales de solución de diferencias.
66 La República Checa añade que el artículo 307 CE permite expresamente mantener en vigor los tratados celebrados por los Estados antes de la fecha de su adhesión a la Unión, en la medida en que no se oponen al Derecho comunitario. Además, incluso en ese caso, dichos tratados no son nulos ipso facto. El artículo 307 CE, párrafo segundo, prevé en efecto la posibilidad de descartar progresivamente esa posibilidad.
67 La República Checa niega también que la compensación sea una norma consuetudinaria de Derecho internacional público o un principio general de Derecho internacional público.
68 En el caso de autos, la compensación se efectúa entre dos sujetos de Derecho internacional que se encuentran en una situación de igualdad recíproca y, en ese caso, la facultad de proceder a una compensación unilateral debería haber sido expresamente prevista, según la República Checa.
69 De la misma manera, la República Checa estima, en esencia, que no puede considerarse que la compensación sea un principio general de Derecho comunitario, en la medida en que, por un parte, no se trata de un principio que se inspira en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y, por otra, la jurisprudencia a la que remite la Comisión no dice que la compensación constituya tal principio. A este respecto, la República Checa rechaza la interpretación dada por la Comisión a la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de marzo de 1983, DEKA/CEE (250/78, Rec. p. 421).
70 Por otra parte, la República Checa considera que el enfoque dado por la Comisión al ejecutar la ayuda exterior es vinculante para ésta pero no para la República Checa, que era un Estado tercero en relación con la ayuda de preadhesión. De lo antedicho resulta que la Comisión no puede oponerle sus normas internas relativas a la ejecución del presupuesto. Para que esas normas resultaran oponibles, habría sido necesario que la República Checa hubiera prestado su consentimiento a tal efecto en el Acuerdo marco de 1996, cosa que no hizo.
71 La República Checa alega asimismo que si bien el preámbulo del Acuerdo marco de 1996 remite al Reglamento (CEE) nº 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, relativo a la ayuda económica a favor de la República de Hungría y de la República Popular de Polonia (DO L 375, p. 11), dicha circunstancia no puede fundamentar la aplicación del Reglamento financiero a este caso concreto. En efecto, las únicas disposiciones del Reglamento financiero a las que se remite el Reglamento nº 3906/89 se refieren a la posibilidad, para la Comisión, de delegar tareas de poder público a determinados organismos.
72 Por otra parte, la República Checa sostiene, en esencia, que la sentencia del Tribunal de 8 de octubre de 2008, Helkon Media/Comisión (T‑122/06, no publicada en la Recopilación), no excluye el recurso al concepto de ordenamiento jurídico pertinente por lo que se refiere a la compensación. Pues bien, en el caso de autos, el Derecho pertinente no prevé ese mecanismo.
73 Por consiguiente, la República Checa considera que al proceder a la compensación sobre la base del artículo 73, apartado 1, del Reglamento financiero, la Comisión incurrió en abuso de poder.
74 En cuanto al segundo motivo, la República Checa sostiene, en esencia, que, aun cuando el Reglamento financiero sea aplicable en el caso de autos, no concurren los requisitos que exige en cuanto al carácter recíproco de los créditos y al carácter cierto del crédito objeto de compensación.
75 A este respecto, la República Checa estima que sólo el órgano de arbitraje previsto por los acuerdos de preadhesión podía pronunciarse sobre el importe de un eventual crédito. En su opinión, de la sentencia del Tribunal de 30 de septiembre de 2003, Cableuropa y otros/Comisión (T‑346/02 y T 347/02, Rec. p. II‑4251, apartado 225), resulta que ni la Comisión ni el Tribunal disponen de dicha competencia.
76 A este respecto, rechaza la alegación de la Comisión de que sería contradictorio sostener que, en caso de incompetencia del Tribunal para pronunciarse sobre la existencia y, en su caso, sobre la naturaleza y el importe del crédito, el Tribunal tampoco podría pronunciarse sobre la compensación ni, por lo tanto, anular la Decisión impugnada. En efecto, la República Checa estima que, aun cuando el Reglamento financiero fuera aplicable al caso de autos, no sería posible escapar al procedimiento previsto por el Acuerdo marco de 1996 para determinar la existencia y el importe de las cantidades adeudadas, a saber, el recurso al procedimiento de arbitraje, ya que, a tal efecto, no basta una decisión unilateral de la Comisión.
77 La República Checa añade que es necesario distinguir la facultad para apreciar la validez de la Decisión impugnada de la facultad para resolver una diferencia en aplicación del Acuerdo marco de 1996. Habida cuenta del procedimiento para la solución de litigios previsto por el Acuerdo marco de 1996, el Tribunal no puede, por lo tanto, apreciar las cuestiones de fondo nacidas sobre la base de dicho Acuerdo.
78 En cualquier caso, la República Checa sostiene que el Tribunal, aunque sea competente para comprobar que concurren los requisitos de la compensación, debe considerar que los créditos objeto de la compensación se rigen por ordenamientos jurídicos distintos.
79 En esencia, sostiene que el crédito que invoca la Comisión se rige en realidad por el Derecho internacional, situación que la adhesión de la República Checa a la Unión no ha modificado.
80 En cambio, los fundamentos jurídicos del crédito de la República Checa frente a la Comisión, que se refiere a pagos intermedios en virtud de dos programas operativos financiados por fondos estructurales, son el artículo 161 CE y el Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161, p. 1). Por lo tanto, el crédito de la República Checa se rige por el ordenamiento jurídico comunitario.
81 Pues bien, el Tribunal, en su sentencia de 10 de julio de 2003, Comisión/CCRE (C‑87/01 P, Rec. p. I‑7617, apartados 61 y 62), consideró que la compensación de créditos sujetos a ordenamientos jurídicos distintos sólo es posible si se cumplen a tal efecto los requisitos establecidos por los dos ordenamientos jurídicos.
82 A este respecto, la República Checa sostiene que el Derecho internacional general no prevé los requisitos, ni tan siquiera la posibilidad, de una compensación de créditos. De la misma manera, el Acuerdo marco de 1996, los protocolos financieros y las demás reglamentaciones acordadas expresamente por las partes contratantes, o modificadas por el Acta relativa a las condiciones de adhesión, no prevén los requisitos, ni tan siquiera la posibilidad, de una compensación de créditos. Por lo tanto, el crédito que invoca la Comisión frente a la República Checa no puede ser objeto de compensación.
83 Además, la República Checa sostiene que el requisito de reciprocidad previsto en el artículo 73, apartado 1, del Reglamento financiero, no se limita sólo a la identidad del crédito y del deudor. En su opinión, procede tener en cuenta también la base jurídica del crédito compensado.
84 La demandante añade que el requisito de reciprocidad supone asimismo que se tome en consideración la circunstancia de que los dos créditos compensados están expresados en monedas diferentes. No pone en duda la posibilidad de proceder a la compensación de dichos créditos. Sin embargo, sostiene que deben establecerse normas claras para efectuar la conversión de las monedas de que se trate. Pues bien, en el caso de autos no ha sucedido así.
85 En cuanto al carácter cierto del crédito de que se trata, la República Checa sostiene que éste nace en el marco de un acuerdo entre partes. Por lo tanto, ninguna de ellas puede imponer una decisión a la otra respecto a los litigios que puedan derivarse de la relación en cuestión. Un litigio de ese tipo sólo puede solucionarse mediante un acuerdo de las partes o por decisión de una autoridad independiente, en el marco del procedimiento de arbitraje previsto en el Acuerdo marco de 1996.
86 Pues bien, según la República Checa, la Comisión ha establecido unilateralmente la existencia y el importe del crédito de que se trata. Además, alega que, en el marco de la correspondencia intercambiada con la Comisión (escritos dirigidos a la Comisión el 9 de julio de 2008 y el enviado el 29 de julio de 2008), cuestionó el método de determinación del importe de la cantidad que debía devolver, así como las modalidades de aplicación del tipo de cambio. Según la República Checa, dado que ese intercambio de correspondencia tenía por objeto la solución amistosa del litigio, era conforme con el Acuerdo marco de 1996. Sin embargo, la República Checa se vio forzada a interponer el presente recurso en razón de la adopción, por la Comisión, de la Decisión impugnada.
87 La República Checa sostiene asimismo que, dado que se cuestiona el importe del crédito, el crédito en cuestión no era cierto y, por lo tanto, no podía ser objeto de compensación.
88 Además, la República Checa alega que las irregularidades relativas a la utilización de medios financieros que se le han asignado en el marco del programa PHARE no han sido demostradas definitivamente. En efecto, si bien la Comisión se basa principalmente en la incoación de un procedimiento penal así como en las investigaciones realizadas por la OLAF, ninguna de esas investigaciones ha sido cerrada. Por consiguiente, según la República Checa, no puede determinarse con absoluta certeza el importe final de la cantidad que deberá rembolsar, al menos hasta que se conozcan los resultados de esas diferentes investigaciones.
89 A este respecto, la República Checa sostiene que la Decisión de 28 de mayo de 2008 no constituye la prueba de una utilización ilegal de los importes asignados. En efecto, la República Checa considera que ese escrito no precisa los motivos por los que las operaciones de que se trata se consideran irregulares. Tampoco ofrece detalles sobre los medios asignados que se ven afectados por tales irregularidades. Además, la República Checa considera que las alegaciones de la Comisión relativas a las investigaciones realizadas por la OLAF son contradictorias.
90 En cualquier caso, según la República Checa, la hipotética constatación de un delito no es determinante para comprender el modo en que se gastaron los medios de que se trata ni para apreciar la existencia y el importe del crédito litigioso.
91 Además, la República Checa impugna el método de cálculo de la cantidad total que debe rembolsar. En efecto, alega que, expresada en coronas checas, dicha cantidad, es decir, 234.480.000 CZK, representa el 69,98 % del total de los pagos a favor de los Regionální fondy, a.s., el Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., y el Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., entre el 5 de octubre de 1994 y el 2 de agosto de 1996, es decir 335.087.448,65 CZK. De lo antedicho la República Checa deduce que la cantidad total que se le reclama en euros debe igualmente corresponder al 69,98 % del total de los pagos en cuestión expresado en euros. Como el total de esos pagos se eleva a 9.839.490 euros, el importe que se le reclama debe, por lo tanto, establecerse en 6.885.258,25 euros. Pues bien, la República Checa alega que la Comisión exigió la devolución de una cantidad total de 9.354.130,93 euros. En su opinión, el método de cálculo que ella preconiza, que es el único posible, neutraliza además la evolución del tipo de cambio entre la corona checa y el euro.
92 A este respecto, la República Checa alega que, cuando obtuvo ayudas de preadhesión en los años 1994 a 1996, el tipo de cambio corriente se situaba en un tramo comprendido entre 33 y 35 CZK por 1 euro. Pues bien, la Comisión, para calcular la devolución controvertida, utilizó el tipo de cambio actual de 25,067 CZK por 1 euro. Según la República Checa, este enfoque no tiene en cuenta la situación económica existente cuando se obtuvieron y utilizaron las ayudas de preadhesión. Al seguir este método, en la devolución de la República Checa se incluye la evolución del tipo de cambio. Así pues, la Comisión está exigiendo la devolución de cantidades cuyo valor expresado en euros excede del que debería pedirse en coronas checas. Por lo tanto, la Comisión se beneficia de manera injustificada del fortalecimiento del cambio de la corona checa respecto al euro. Esta situación puede calificarse también de enriquecimiento sin causa en beneficio de la Unión, dado se obliga a la República Checa a devolver una cantidad que excede del importe de las ayudas de preadhesión que ha obtenido efectivamente. Según la República Checa, ésta es la razón por la que el único método que permite neutralizar la incidencia del fortalecimiento del tipo de cambio CZK/euros consiste, en un primer momento, en calcular la parte de la devolución solicitada, expresada en coronas checas, respecto al total de las ayudas de preadhesión obtenidas por los Regionální fondy, a.s., el Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., y el Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., expresada igualmente en coronas checas, y, en un segundo momento, aplicar esa fracción a la cantidad expresada en euros correspondiente al total de las ayudas de preadhesión asignadas a los mismos fondos.
93 Por último, la República Checa sostiene que el Reglamento de desarrollo no es aplicable a las relaciones jurídicas nacidas del Acuerdo marco de 1996, de modo que no es posible legalmente basar en él el tipo de cambio determinado en el caso de autos por la Comisión.
94 La Comisión impugna todas estas alegaciones.
2. Apreciación del Tribunal
a) Sobre la competencia de la Comisión y la aplicación del Reglamento financiero y el Reglamento de desarrollo
95 A tenor del artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión, al producirse la adhesión a la Unión, las disposiciones de los Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión por las instituciones y el Banco Central Europeo (BCE) serán vinculantes para los nuevos Estados miembros y serán aplicables en dichos Estados en las condiciones establecidas en dichos Tratados y en el Acta relativa a las condiciones de adhesión.
96 El artículo 10 del Acta relativa a las condiciones de adhesión precisa que la aplicación de los Tratados originarios y de los actos adoptados por las instituciones estará sujeta, con carácter transitorio, a las excepciones previstas en el Acta relativa a las condiciones de adhesión.
97 De los artículos 2 y 10 del Acta relativa a las condiciones de adhesión se desprende que ésta se basa en el principio de aplicación inmediata de la totalidad de las disposiciones del Derecho de la Unión a los nuevos Estados miembros, no admitiéndose excepciones más que en la medida en que están expresamente previstas por las disposiciones transitorias (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 1998, KappAhl, C‑233/97, Rec. p. I‑8069, apartado 15, y la jurisprudencia citada).
98 El artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión, que prevé que los compromisos presupuestarios globales contraídos antes de la adhesión con arreglo a los instrumentos financieros de preadhesión, incluidas la firma y el registro de los distintos compromisos legales ulteriores y los pagos realizados después de la adhesión, seguirán rigiéndose por las normas y reglamentaciones de los instrumentos financieros de preadhesión e imputándose a los capítulos presupuestarios correspondientes hasta la conclusión de los programas y proyectos de que se trate, figura en el título I, consagrado a las «medidas transitorias», de la cuarta parte, dedicada a las «disposiciones temporales», del Acta en cuestión.
99 El artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión, en la medida en que prevé una excepción a la aplicación del Derecho comunitario tras la adhesión de la República Checa a la Unión, debe, por lo tanto, ser objeto de una interpretación estricta (véase, en este sentido, la sentencia KappAhl, citada en el apartado 97 supra, apartado 18, y la jurisprudencia citada).
100 De las consideraciones anteriores resulta que las excepciones a la aplicación inmediata e íntegra de las disposiciones del Derecho comunitario a las ayudas de preadhesión en virtud del programa PHARE a las que se refiere el artículo 33, apartado 1, del Acta relativa a las condiciones de adhesión, sólo se admiten, con arreglo al artículo 33, apartado 2, de la citada Acta, si están previstas expresamente por tales disposiciones.
101 Pues bien, debe señalarse que, contrariamente a lo que sostiene la República Checa, el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión no prevé expresamente una excepción a las disposiciones del artículo 292 CE en virtud de la cual los modos de solución extrajudiciales de diferencias previstos en el Acuerdo marco de 1996 continúen aplicándose tras la adhesión de la República Checa a la Unión.
102 Por consiguiente, procede considerar que los modos extrajudiciales de solución de diferencias previstos por el Acuerdo marco de 1996 ya no son aplicables a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión.
103 La alegación de la República Checa de que sólo el órgano de arbitraje estaba habilitado para declarar la existencia de un título de crédito en el contexto del presente asunto debe rechazarse.
104 Lo mismo sucede con respecto a la alegación de la República Checa según la cual el acto que le comunicó la Comisión el 28 de mayo de 2008 constituye una primera etapa en el procedimiento de negociación previsto por el Acuerdo marco de 1996. Habida cuenta de que ese procedimiento ya no es aplicable a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión, la decisión de 28 de mayo de 2008 no puede constituir la primera etapa de dicho procedimiento.
105 Además, la República Checa no puede válidamente alegar que ni el Reglamento financiero ni el Reglamento de desarrollo forman parte de las normas y las reglamentaciones de los instrumentos financieros de preadhesión a los que se refiere el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión.
106 En efecto, es preciso recordar, que a tenor del artículo 274 CE, la Comisión ejecutará el presupuesto de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 279 CE.
107 Por otra parte, el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a la condiciones de adhesión, debe ser objeto de una interpretación estricta en la medida en que prevé una excepción a la aplicación del Derecho comunitario tras la adhesión de la República Checa a la Unión (véase el apartado 99 supra). Por consiguiente, las excepciones a la aplicación del Derecho comunitario, a saber, en el caso de autos, a las disposiciones de los reglamentos adoptados en ejecución del artículo 279 CE que constituyen, en particular, el Reglamento financiero y el Reglamento de desarrollo, sólo se admiten en la medida en que estén previstas expresamente por las disposiciones transitorias en cuestión (véase el apartado 97 supra).
108 Por consiguiente, para verificar si el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión prevé que se introduzcan excepciones a la aplicación del Reglamento financiero y del Reglamento de desarrollo, procede definir el concepto de «normas y reglamentaciones de los instrumentos financieros de preadhesión» al que hace referencia dicha disposición.
109 A tal efecto, debe tomarse en consideración el concepto de «compromisos presupuestarios globales» previsto por el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión, que se rigen, con arreglo a dicha disposición, por esas normas y reglamentaciones.
110 A este respecto, procede señalar que el Acta relativa a las condiciones de adhesión no define el concepto de compromisos presupuestarios globales.
111 Sin embargo, las excepciones previstas en el Acta relativa a las condiciones de adhesión sólo se entienden en relación con las disposiciones a las que pretende establecer excepciones.
112 Por consiguiente, es preciso acudir al Derecho comunitario, y, en particular, a sus disposiciones en materia presupuestaria, para precisar el alcance de la disposición del artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión.
113 A este respecto, procede señalar que el concepto de compromiso presupuestario global se determina en la sección 1, relativa al compromiso de gastos, del capítulo 6, que se refiere a las operaciones de gasto, del título IV, dedicado a la ejecución del presupuesto, de la primera parte, que se refiere a las disposiciones comunes, del Reglamento financiero.
114 Así pues, a tenor del artículo 76, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento financiero, un compromiso financiero consiste en la operación mediante la cual se reservan los créditos necesarios para ejecutar pagos posteriores como consecuencia de un compromiso jurídico.
115 Con arreglo al artículo 76, apartado 2, párrafo segundo, de ese mismo Reglamento, el compromiso presupuestario es global cuando al menos uno de los elementos necesarios para el establecimiento del compromiso individual no está determinado.
116 Por consiguiente, el concepto de compromiso presupuestario se incluye en las operaciones de gasto en el sentido del Reglamento financiero.
117 En cambio, los conceptos de devengo y de cobro de los créditos, controvertidos en el presente litigio, pertenecen al ámbito de los secciones 3 a 5 del capítulo 5, relativo a las operaciones de ingresos, del título IV de la primera parte del Reglamento financiero.
118 Por consiguiente, procede considerar que el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión, que tiene por objeto garantizar la perennidad de los gastos previstos antes de la adhesión en el marco de los compromisos presupuestarios globales que todavía no han sido realizados íntegramente en el momento de la adhesión, introduce excepciones a determinadas disposiciones del Reglamento financiero relativas a las operaciones de gastos.
119 En cambio, el citado artículo no tiene por objeto establecer excepciones a las normas del Reglamento financieros relativas a las operaciones de ingresos.
120 En otros términos, contrariamente a lo que sostiene la República Checa, el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión no excluye expresamente la aplicación del Reglamento financiero y del Reglamento de desarrollo a las operaciones de ingresos. Por lo tanto, éstas se rigen por los Reglamentos de que se trata a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión.
121 Además, la compensación prevista, como modo de cobro de créditos, por el artículo 73, apartado 1, Reglamento financiero, así como por los artículos 81, apartado 1, y 83 del Reglamento de desarrollo, no está expresamente excluida por las disposiciones del artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a la condiciones de adhesión. Por consiguiente, procede considerar que dicha operación de ingresos es aplicable, en las condiciones fijadas por los Reglamentos en cuestión, a los créditos que resultan de las ayudas de preadhesión en virtud del programa PHARE a las que se refiere el artículo 33, apartado 1, del Acta relativa a la condiciones de adhesión.
122 Por consiguiente, debe concluirse que el devengo y el cobro, incluido por compensación, de un crédito relativo a la devolución de fondos recibidos por la República Checa en el marco del programa PHARE, incumben a la Comisión, que está obligada a aplicar y a respetar a tal efecto las disposiciones del Reglamento financiero y del Reglamento de desarrollo.
b) Sobre el respeto del procedimiento previsto para el cobro de los créditos en el Reglamento financiero y en el Reglamento de desarrollo
Consideraciones preliminares
123 Con arreglo al artículo 71, apartado 2, del Reglamento financiero, el ordenador competente realizará, mediante una orden de ingreso remitida al contable, seguida de una nota de adeudo dirigida al deudor, la operación de devengo de cualesquiera títulos de crédito que sean ciertos, líquidos y exigibles.
124 A tenor del artículo 73, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento financiero, el contable procederá al cobro, por compensación y por el debido importe, de los títulos de crédito de la Unión frente a cualquier deudor que a su vez fuere titular de títulos de crédito ciertos, líquidos y exigibles frente a la Unión.
125 Según el artículo 78 del Reglamento de desarrollo, el devengo de un título de crédito por el ordenador es el reconocimiento de un derecho de las Comunidades frente a un deudor y el consiguiente establecimiento de un título que permita exigir al deudor el pago de la deuda correspondiente. Además, la orden de ingreso es la operación por la que el ordenador competente da instrucción al contable de cobrar el título de crédito devengado. Por último, la nota de adeudo, que es enviada por el ordenador al deudor, es una nota en que se informa al deudor de que la Unión ha devengado un título de crédito, de que si el pago de la deuda se produce antes de la fecha de vencimiento especificada, no se aplicará ningún interés de demora y de que a falta de pago en la fecha de vencimiento indicada, la institución procederá al cobro por compensación o a la ejecución de cualquier garantía provisional.
126 A tenor del artículo 79 del Reglamento de desarrollo, a efectos de devengar un título de crédito, el ordenador competente comprobará la certeza del título de crédito, que no deberá estar sujeto a condiciones, la liquidez del título de crédito, con determinación exacta de su importe en dinero y la exigibilidad del título de crédito, que no deberá estar sujeto a término.
127 Por último, del artículo 83, apartados 1 y 2, del Reglamento de desarrollo, resulta que, en los casos en que el deudor sea titular de un título de crédito cierto, de una cuantía fijada y exigible frente a la Unión, relativo a una cantidad establecida por una orden de pago, el contable, con posterioridad a la fecha de vencimiento indicada en la nota de adeudo, cobrará por compensación las cantidades devengadas, después de haber informado al deudor, en el supuesto de que éste fuere un órgano nacional o uno de sus organismos administrativos, con una antelación de al menos diez días, de su intención de recurrir al cobro por compensación.
128 Dicho de otro modo, el cobro de un crédito identificado como cierto, líquido y exigible, una vez que éste ha sido devengado por el ordenador competente supone, por lo tanto, por una parte, una orden de cobro establecida por éste y dirigida al contable y, por otra, una nota de adeudo dirigida al deudor.
129 El contable se encarga de las órdenes de cobro. En el caso de que el propio deudor sea titular de un crédito cierto, líquido y exigible frente a la Unión, le corresponde asimismo proceder al cobro por compensación.
130 Procede señalar que el contable está obligado a realizar dicha compensación siempre que el deudor no cumpla sus obligaciones voluntariamente.
Sobre la Decisión de 28 de mayo de 2008 y la Decisión impugnada
131 En el caso de autos, la Comisión notificó a la República Checa una Decisión de fecha 28 de mayo de 2008 con arreglo a la cual la República Checa estaba obligada a devolver la cantidad de 234.480.000 CZK en razón de las irregularidades cometidas en la gestión de determinados fondos incluidos en el programa PHARE.
132 Dicha decisión venía acompañada de una nota de adeudo.
133 Es indiscutible que la Decisión de 28 de mayo de 2008 constituye un acto que produce efectos jurídicos vinculantes que pueden afectar a los intereses de la República Checa, modificando sensiblemente su situación jurídica (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C‑147/96, Rec. p. I‑4723, apartado 25, y la jurisprudencia citada). Por lo tanto, dicha Decisión era susceptible de recurso de anulación, con arreglo al artículo 230 CE.
134 Además, es preciso indicar que el vencimiento de la nota de adeudo se había fijado para el 7 de agosto de 2008.
135 Pues bien, consta que, en esa fecha, la República Checa no había efectuado la devolución de la cantidad que se le había reclamado.
136 Además, es pacífico entre las partes que la República Checa no impugnó ni la Decisión de 28 de mayo de 2008 ni la nota de adeudo que la acompañaba.
137 Por consiguiente, correspondía al contable cobrar el crédito con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento financiero y en el Reglamento de desarrollo, aplicables en virtud de lo dispuesto en el artículo 274 CE.
138 Habida cuenta de la existencia de dos créditos de la República Checa frente al FSE, por un importe total de 10.814.475,41 euros, correspondía al contable cobrar por compensación el crédito declarado en la Decisión de 28 de mayo de 2008, después de haber informado a la República Checa al menos diez días laborables antes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 del Reglamento de desarrollo, lo que hizo en la Decisión impugnada.
139 No desvirtúan esta conclusión las alegaciones formuladas por la República Checa que se refieren al carácter recíproco de los créditos de que se trata y a la falta de carácter cierto del crédito de la Comisión.
– Sobre la falta de carácter recíproco de los créditos
140 Es preciso recordar que la República Checa considera, en esencia, que sólo el órgano arbitral previsto por el Acuerdo marco de 1996 podía determinar el importe del crédito que adeudaba en su caso a la Unión. Según la República Checa, dicho órgano arbitral seguía siendo, en efecto, competente en aplicación de lo dispuesto en el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión para solucionar las diferencias que se refieren a los compromisos presupuestarios que resultan del Acuerdo marco de 1996. La República Checa considera que el crédito invocado por la Comisión se rige, en realidad, por el ordenamiento jurídico internacional y no por el ordenamiento jurídico comunitario. Por consiguiente, los créditos controvertidos están sometidos a dos ordenamientos jurídicos distintos, lo que supone, según la jurisprudencia, que ha de verificarse si se cumplen los requisitos fijados por esos dos ordenamientos jurídicos (sentencia Comisión/CCRE, citada en el apartado 81 supra, apartados 61 y 62). Pues bien, esos requisitos no concurren en el presente caso, ya que, según la República Checa, por un lado, el Derecho internacional público no admite la compensación y, por otro, no está prevista en el Acuerdo marco de 1996, cuyas disposiciones materiales siguen siendo aplicables en virtud del artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a los requisitos de adhesión. Por lo tanto, no concurre el requisito de reciprocidad.
141 Sin embargo, debe recordarse que el mecanismo de solución de diferencias previsto en el Acuerdo marco de 1996 ya no era aplicable a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión Europea (véase el apartado 102 supra).
142 Además, es preciso recordar que el Reglamento financiero y el Reglamento de desarrollo eran aplicables a las operaciones de ingresos a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión (véanse los apartados 120 y 121 supra).
143 De las consideraciones anteriores se desprende que el contable debía aplicar la compensación a los créditos resultantes de las financiaciones asignadas en el marco del programa PHARE, en las condiciones previstas en el Reglamento financiero y en el Reglamento de desarrollo, tras la adhesión de la República Checa a la Unión Europea cuando concurren los requisitos previstos al efecto por el Reglamento financiero, dado que a este respecto carecía de pertinencia que el crédito del que era titular la Comisión tuviera carácter comunitario o internacional.
144 Por consiguiente, deben rechazarse las alegaciones de la República Checa de que, por una parte, el acuerdo de preadhesión no prevé la compensación y, por otra, de que no existe un derecho a la compensación en el ordenamiento jurídico internacional, lo que impide que se aplique la compensación al pertenecer los créditos a ordenamientos jurídicos distintos.
– Sobre el carácter cierto y líquido del crédito de la Comisión frente a la República Checa
145 Es preciso recordar que la República Checa considera, en esencia, que no concurre el carácter cierto del crédito de la Comisión debido, en primer lugar, al carácter contractual del contexto en el que se enmarcan las relaciones entre las partes y a la necesidad de recurrir a un órgano independiente en el marco de un procedimiento de arbitraje en caso de litigio entre éstos, en segundo lugar, al desacuerdo de la República Checa sobre el método de determinación del crédito y sobre el tipo de cambio aplicado, y, en tercer lugar, al hecho de que hasta que no se cierren las investigaciones de la OLAF no es posible determinar el importe que, en su opinión, se utilizó indebidamente y debía devolverse.
146 Del artículo 79, letra a), del Reglamento de desarrollo resulta que un crédito no puede considerarse cierto si está sujeto a condición.
147 Pues bien, la República Checa no sostiene que el crédito de la Comisión esté sujeto a condición. En efecto, se limita a alegar que cuestiona su importe. En cualquier caso, procede declarar que el crédito no está sujeto a condición alguna.
148 Así pues, procede considerar que el crédito es cierto en el sentido del artículo 79, apartado a), del Reglamento de desarrollo.
149 Seguidamente, consta que el importe del crédito fue determinado por la Decisión de 28 de mayo de 2008, que no ha sido impugnada por la República Checa.
150 Por lo tanto, procede considerar que el crédito es líquido en el sentido del artículo 79, letra b), del Reglamento de desarrollo.
151 Por último, consta que el crédito no está sujeto a un plazo y, por lo tanto, es exigible.
152 Por consiguiente, procede declarar que concurren los requisitos establecidos en el artículo 79 del Reglamento de desarrollo, respecto al crédito de la Comisión, para que el contable proceda a una compensación.
153 No desvirtúan esta conclusión las alegaciones formuladas por la República Checa en apoyo de su segundo motivo.
154 La supuesta incompetencia de la Comisión para determinar el importe del crédito y la supuesta competencia del órgano arbitral para hacerlo, ya han sido descartadas en el marco del análisis del primer motivo. El mecanismo de solución de litigios previsto por el Acuerdo marco de 1996 ya no era aplicable a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión (véase el apartado 102 supra).
155 Además, el hecho de que se discuta el crédito en cuanto a su importe, puesto que la República Checa critica su método de determinación, el tipo de cambio aplicado y el hecho de que la Comisión no haya esperado, para fijar su importe a la conclusión de las investigaciones en curso, no pueden privarle de su carácter cierto y líquido, y no obstan a la compensación (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 17 de enero de 2007, Grecia/Comisión, T‑231/04, Rec. p. I‑63, apartado 118).
156 En efecto, el importe del crédito ha sido determinado por la Comisión en su Decisión de 28 de mayo de 2008, que, al no haber sido impugnada dentro de plazo, ha pasado a ser firme. De ello resulta que el importe del crédito que determina no puede impugnarse en el marco del presente recurso.
157 En conclusión, deben desestimarse tanto el primero como el segundo motivo.
B. Sobre el tercer motivo, basado en la falta de motivación
1. Alegaciones de las partes
158 La República Checa alega que la Decisión impugnada no contiene ninguna motivación. La remisión al Reglamento financiero no es suficiente a este respecto. Además, la necesidad de una motivación detallada es más pronunciada en los casos en que la decisión afecta a aspectos técnicos o complejos. En efecto, los destinatarios de esas decisiones deben poder saber claramente en qué circunstancias se basó la Comisión, en particular cuando las decisiones en cuestión implican consecuencias financieras graves para los Estados miembros.
159 Además, la demandante estima que esta consideración no se ve alterada por la circunstancia de que la motivación figure parcialmente en la correspondencia informal anterior intercambiada con la Comisión. Desde el punto de vista de la seguridad jurídica o de los requisitos establecidos para la motivación de los actos por la jurisprudencia, dicha motivación es insuficiente.
160 Por último, la República Checa sostiene, por una parte, que la Comisión se negó a estimar su petición de que se le comunicaran los resultados de las investigaciones de la OLAF que llevaron a la adopción de la Decisión impugnada y, por otra, que el hecho de que tuviera conocimiento del contexto de esa adopción no puede, por sí mismo, constituir una motivación suficiente de la decisión de que se trata.
161 La Comisión se opone a esta alegación.
2. Apreciación del Tribunal
162 Es preciso recordar que la obligación de motivar un acto lesivo, tal como se establece en el artículo 253 CE, tiene como finalidad, por una parte, proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si adolece, en su caso, de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez de la Unión, y, por otra parte, permitir a éste ejercer su control sobre la legalidad de dicho acto. La obligación de motivación así establecida constituye un principio fundamental del Derecho comunitario que sólo admite excepciones en razón de consideraciones imperiosas. En principio, pues, la motivación debe notificarse al interesado al mismo tiempo que el acto lesivo, ya que la falta de motivación no puede quedar subsanada por el hecho de que el interesado descubra los motivos de la decisión en el procedimiento ante el juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, T‑228/02, Rec. p. II‑4665, apartados 138 a 140, y la jurisprudencia citada).
163 Sin embargo, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto y al contexto en el que éste se adoptó. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (véase la sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, antes citada, apartado 141, y la jurisprudencia citada).
164 Procede considerar que, en el caso de una decisión de compensación, la motivación requerida debe permitir identificar con precisión los créditos que se compensan, sin que pueda exigirse que la motivación formulada inicialmente en apoyo del devengo de cada uno de los créditos se repita en la decisión de compensación.
165 En el caso de autos, consta que el fundamento de la decisión de compensación es la Decisión de 28 de mayo de 2008, como la República Checa reconoció en la vista.
166 Pues bien, la Decisión de 28 de mayo de 2008 incluye una motivación particularmente detallada de las razones que llevaron a la Comisión a reclamar la devolución del importe de 234.480.000 CZK a la República Checa.
167 Además, la Decisión impugnada precisa que la República Checa es titular de dos créditos frente al FSE y que, a falta de pago de la cantidad reclamada en la nota de adeudo que acompaña a la Decisión de 28 de mayo de 2008 en el plazo señalado, el contable está obligado, en esas condiciones, a proceder a la compensación en aplicación de lo dispuesto en el artículo 73, apartado 1, del Reglamento financiero.
168 Por lo tanto procede considerar que el acto lesivo se produjo en un contexto conocido por la República Checa, que le permite comprender el alcance de la medida adoptada con respecto ella, ya que la República Checa conocía en efecto las razones por las que el contable decidió operar una compensación de los créditos recíprocos existentes entre las partes.
169 En consecuencia, procede considerar que la Decisión impugnada estaba suficientemente motivada y que el motivo basado en la falta de motivación debe, por lo tanto, desestimarse.
170 Por consiguiente, procede desestimar el recurso.
Costas
171 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la República Checa, procede condenarla al pago de las costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Checa.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 15 de abril de 2011.
Firmas
Índice
Marco jurídico
A. Tratado CE
B. Acta relativa a las condiciones de adhesión
C. Acuerdo marco entre el Gobierno de la República Checa y la Comisión Europea relativo a la participación de la República Checa en el programa de ayuda de la Comunidad Europea
D. Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados
E. Reglamento (CE) nº 1266/1999
F. Reglamento financiero
G. Reglamento de desarrollo
Hechos que originaron el litigio
Pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
A. Sobre el primer motivo, basado en la adopción de la Decisión impugnada sobre una base jurídica errónea y sobre el segundo motivo, basado en la no concurrencia de los requisitos fijados para la compensación en el Reglamento financiero y en el Reglamento de desarrollo
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación del Tribunal
a) Sobre la competencia de la Comisión y la aplicación del Reglamento financiero y el Reglamento de desarrollo
b) Sobre el respeto del procedimiento previsto para el cobro de los créditos en el Reglamento financiero y en el Reglamento de desarrollo
Consideraciones preliminares
Sobre la Decisión de 28 de mayo de 2008 y la Decisión impugnada
– Sobre la falta de carácter recíproco de los créditos
– Sobre el carácter cierto y líquido del crédito de la Comisión frente a la República Checa
B. Sobre el tercer motivo, basado en la falta de motivación
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación del Tribunal
Costas