SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
15 aprile 2011 (*)
«Programma PHARE – “Fondi rotativi” ottenuti dalla Repubblica ceca – Rimborso delle somme versate – Decisione della Commissione di procedere al recupero mediante compensazione – Fondamento normativo – Ordinamenti giuridici diversi – Nozione di carattere certo e liquido del credito – Obbligo di motivazione»
Nella causa T‑465/08,
Repubblica ceca, rappresentata dal sig. M. Smolek, in qualità di agente,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata dai sigg. P. van Nuffel, F. Dintilhac e dalla sig.ra Z. Malůšková, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 7 agosto 2008, di procedere al recupero mediante compensazione delle somme dovute dalla Repubblica ceca nell’ambito dei «fondi rotativi» del programma PHARE,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
composto dal sig. J. Azizi, presidente, dalla sig.ra E. Cremona e dal sig. S. Frimodt Nielsen (relatore), giudici,
cancelliere: sig.ra K. Andová, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 17 settembre 2010,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
A – Il Trattato CE
1 Ai sensi dell’art. 274 CE:
«La Commissione cura l’esecuzione del bilancio, in base alle disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell’articolo 279 [CE…]».
2 L’art. 292 CE stabilisce che:
«Gli Stati membri si impegnano a non sottoporre una controversia relativa all’interpretazione o all’applicazione del presente trattato a un modo di composizione diverso da quelli previsti dal trattato stesso».
B – L’atto relativo alle condizioni di adesione
3 L’art. 2 dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 33; in prosieguo: l’«atto relativo alle condizioni di adesione»), è così formulato:
«Dalla data di adesione le disposizioni dei trattati originari e gli atti adottati dalle istituzioni e dalla Banca centrale europea prima dell’adesione vincolano i nuovi Stati membri e si applicano in tali Stati alle condizioni previste da detti trattati e dal presente atto».
4 Ai sensi dell’art. 10 dell’atto relativo alle condizioni di adesione:
«L’applicazione dei trattati originari e degli atti adottati dalle istituzioni è soggetta, a titolo transitorio, alle deroghe previste dal presente atto».
5 L’art. 33 dell’atto relativo alle condizioni di adesione dispone quanto segue:
«1. A decorrere dalla data di adesione, l’indizione delle gare d’appalto, le aggiudicazioni, l’esecuzione dei contratti e i pagamenti a titolo di assistenza di preadesione nell’ambito del programma Phare (…) sono gestiti dalle agenzie esecutive nei nuovi Stati membri.
(…)
2. Gli impegni di bilancio globali stabiliti prima dell’adesione in base agli strumenti finanziari di preadesione di cui al paragrafo 1, comprese la conclusione e la registrazione di singoli impegni giuridici e pagamenti successivi effettuati dopo l’adesione, continuano ad essere disciplinati dalle norme e dalle regole degli strumenti finanziari di preadesione e ad essere imputati ai capitoli di bilancio corrispondenti fino alla chiusura dei programmi e progetti in questione. In deroga a quanto precede, le procedure relative ad appalti pubblici avviate dopo l’adesione sono espletate in conformità delle pertinenti direttive comunitarie».
C – L’accordo quadro fra il governo della Repubblica ceca e la Commissione europea relativo alla partecipazione della Repubblica ceca al programma di aiuti della Comunità europea
6 L’art. 1° dell’accordo quadro 12 marzo e 12 luglio 1996 concluso fra il governo della Repubblica ceca e la Commissione europea relativamente alla partecipazione della Repubblica ceca al programma di aiuti della Comunità europea (207/1997 Sb.) (in prosieguo: l’«accordo quadro del 1996»), che ha sostituito l’accordo quadro concluso il 7 novembre 1990 con la Repubblica federale ceca e slovacca, così dispone:
«Al fine di intensificare la cooperazione fra le parti contraenti e allo scopo di sostenere l’iter di riforma e sviluppo economico e sociale nella Repubblica ceca, le parti contraenti hanno stabilito di adottare misure nei settori tecnico e finanziario, nonché altre modalità di cooperazione definite nel menzionato regolamento. Tali misure saranno finanziate e poste in essere nel settore tecnico, giuridico e amministrativo definito dal presente accordo. Gli specifici dettagli di ogni misura (o insieme di misure) saranno fissati in un protocollo adottato dalle due parti contraenti [intitolato il protocollo finanziario], di cui un modello è allegato all’appendice C».
7 In applicazione di tali accordi quadro, diversi protocolli finanziari hanno stabilito le precise condizioni del finanziamento dei progetti seguenti:
– il protocollo finanziario del 1° ottobre 1991, per il progetto T9106;
– il protocollo finanziario del 5 novembre 1992, per il progetto CS9203;
– il protocollo finanziario del 1° febbraio 1994, per il progetto CZ9302.
8 L’art. 5 dell’accordo quadro del 1996 dispone che:
«Costituirà oggetto di un procedimento arbitrale ai sensi dell’appendice B ogni eventuale controversia relativa al presente accordo che non sia possibile dirimere attraverso negoziazioni».
9 L’art. 18, n. 1, dell’appendice A dell’accordo quadro del 1996 è così formulato:
«Ogni questione relativa all’applicazione o all’interpretazione del protocollo finanziario o delle presenti condizioni generali costituirà oggetto di negoziazioni fra il beneficiario e la Commissione, e, qualora fosse necessario, darà origine ad una modifica del protocollo finanziario».
10 Ai sensi dell’appendice B dell’accordo quadro del 1996:
«Ogni eventuale controversia fra le parti contraenti derivante dall’accordo quadro o da un protocollo finanziario, che non sia risolta per mezzo delle procedure previste all’art. 18 delle condizioni generali relative al protocollo finanziario, sarà presentata ad un tribunale arbitrale in conformità delle disposizioni seguenti.
Le parti di tale procedimento arbitrale saranno, da un lato, il beneficiario e, dall’altro, la Commissione.
Il tribunale arbitrale sarà composto di tre arbitri, designati nel modo seguente:
– un arbitro sarà designato dal beneficiario,
– il secondo arbitro sarà designato dalla Commissione, e
– il terzo arbitro (…) sarà designato da un accordo delle due parti, o, in mancanza di accordo, dal segretario generale delle Nazioni Unite.
Se una delle parti non designa alcun arbitro, quest’ultimo sarà designato dal (terzo arbitro)».
D – La Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati
11 Ai sensi dell’art. 30, n. 3, della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969 (in prosieguo: la «convenzione di Vienna»):
«Quando tutte le parti a un precedente trattato sono anche parti a un trattato posteriore, senza che il trattato anteriore si sia estinto o che la sua applicazione sia stata sospesa in virtù dell’art. 59, il trattato anteriore si applica soltanto nella misura in cui le sue disposizioni sono compatibili con quelle del trattato posteriore».
E – Il regolamento (CE) n. 1266/1999
12 L’art. 11, n. 1, del regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 1999, n. 1266, sul coordinamento dell’assistenza ai paesi candidati nel quadro della strategia di preadesione e che modifica il regolamento (CEE) n. 3906/89 (GU L 161, pag. 68) così prevede:
«La Commissione attua l’assistenza comunitaria nel rispetto della trasparenza e conformemente al regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, in particolare l’articolo 114».
F – Il regolamento finanziario
13 Ai sensi dell’art. 71, nn. 1 e 2, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 25 giugno 2002, n. 1605, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento finanziario»):
«1. L’accertamento di un credito è l’atto dell’ordinatore delegato o sottodelegato avente il seguente oggetto:
a) verifica dell’esistenza dei debiti a carico del debitore;
b) determinazione o verifica dell’esistenza e dell’importo del debito;
c) verifica dell’esigibilità del debito.
2. Le risorse proprie messe a disposizione della Commissione ed ogni credito appurato come certo, liquido ed esigibile devono essere oggetto di accertamento mediante un ordine di riscossione destinato al contabile, seguito da una nota di addebito indirizzata al debitore; entrambi i documenti sono emessi dall’ordinatore competente».
14 In forza dell’art. 73, n. 1, del regolamento finanziario:
«Il contabile prende a carico gli ordini di riscossione dei crediti debitamente stabiliti dall’ordinatore competente. È tenuto ad assicurare l’afflusso delle entrate delle Comunità e a vigilare sulla conservazione dei loro diritti.
Il contabile procede al recupero mediante compensazione e a debita concorrenza dei crediti delle Comunità, se il debitore è titolare di un credito certo, liquido e esigibile nei confronti delle Comunità».
15 L’art. 76, n. 1, primo comma, del regolamento finanziario dispone che:
«L’impegno di bilancio consiste nell’operazione di riserva degli stanziamenti necessari all’esecuzione di successivi pagamenti in esecuzione di un impegno giuridico».
16 L’art. 76, n. 2, primo e secondo comma, del regolamento finanziario stabilisce che:
«L’impegno di bilancio è specifico quando il beneficiario e l’importo della spesa sono determinati.
L’impegno di bilancio è globale, quando almeno uno degli elementi necessari a definire l’impegno come specifico rimane indeterminato».
G – Il regolamento di esecuzione
17 Ai sensi dell’art. 7, nn. 1, 1 bis e 3, del regolamento (CE, Euratom) della Commissione 23 dicembre 2002, n. 2342 recante modalità d’esecuzione del regolamento finanziario (GU L 357, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di esecuzione»):
«1. Salve le disposizioni speciali derivanti dall’applicazione della normativa settoriale, la conversione tra l’euro ed un’altra moneta è effettuata al corso giornaliero dell’euro pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, serie C.
(…)
1 bis. Per evitare che le operazioni di conversione delle monete abbiano effetti di rilievo sull’entità del cofinanziamento comunitario o incidano negativamente sul bilancio comunitario, le disposizioni specifiche per la conversione di cui al paragrafo 1 prevedono, all’occorrenza, che la conversione tra l’euro e le altre monete si effettui a un tasso determinato in base alla media dei tassi di cambio giornalieri registrati in un determinato periodo.
(…)
3. Ai fini della contabilità di cui agli articoli da 132 a 137 del regolamento finanziario e in applicazione dell’articolo 213 del presente regolamento, la conversione tra l’euro e un’altra valuta è effettuata in base al corso mensile di conversione dell’euro, il quale è determinato dal contabile della Commissione mediante ogni fonte d’informazione che egli consideri fidata, fondandosi sul tasso in vigore il penultimo giorno lavorativo del mese precedente quello per il quale si deve determinare il tasso suddetto».
18 Ai sensi dell’art. 78 del regolamento di esecuzione:
«1. L’accertamento di un credito da parte dell’ordinatore è il riconoscimento del diritto vantato dalle Comunità nei confronti di un debitore e la formazione del titolo ad esigere dal debitore il pagamento del debito.
2. Con l’ordine di riscossione l’ordinatore competente dà istruzione al contabile di recuperare il credito accertato.
3. Con la nota di addebito il debitore viene informato di quanto segue:
a) le Comunità hanno accertato il credito;
b) non sono applicati interessi di mora se il pagamento viene effettuato entro la scadenza stabilita;
c) se il pagamento non viene effettuato entro la data di scadenza di cui alla lettera b), il debito produce interessi al tasso indicato all’articolo 86, ferma restando l’applicazione delle pertinenti norme specifiche;
d) se il pagamento non viene effettuato entro la data di scadenza di cui alla lettera b), l’istituzione procede al recupero mediante compensazione oppure mediante richiamo dell’eventuale garanzia costituita in precedenza;
(…)
La nota di addebito è inviata dall’ordinatore al debitore, con copia al contabile».
19 L’art. 79 del regolamento di esecuzione è così formulato:
«Per accertare un credito, l’ordinatore competente verifica quanto segue:
a) il carattere certo del credito, che non deve essere soggetto a condizioni;
b) il carattere liquido del credito, il cui importo deve essere determinato in danaro e con esattezza;
c) il carattere esigibile del credito, che non deve essere soggetto ad un termine;
d) l’esattezza della designazione del debitore;
e) l’esattezza dell’imputazione in bilancio degli importi da recuperare;
f) la regolarità dei documenti giustificativi,
g) la conformità con il principio di una sana gestione finanziaria, in particolare secondo i criteri di cui all’articolo 87, paragrafo 1, lettera a)».
20 In base all’art. 81, n. 1, del regolamento di esecuzione:
«L’ordine di riscossione stabilisce quanto segue:
a) l’esercizio d’imputazione;
b) i riferimenti all’atto o all’impegno giuridico costitutivo del credito e che dà diritto alla riscossione;
(…)
d) l’importo dovuto, espresso in euro;
e) il nome e l’indirizzo del debitore;
f) la data di scadenza di cui all’articolo 78, paragrafo 3, lettera b);
g) il modo di recupero possibile, compreso in particolare il recupero mediante compensazione o l’esecuzione di qualsiasi garanzia preliminare».
21 L’art. 83, nn. 1 e 2, del regolamento di esecuzione così dispone:
«1. Quando un debitore ha nei confronti della Comunità un credito accertato, quantificato ed esigibile, corrispondente a un importo indicato in un ordine di pagamento, il contabile procede al recupero del credito comunitario mediante compensazione, decorso il termine di cui all’articolo 78, paragrafo 3, lettera b).
(…)
2. Prima di procedere a un recupero ai sensi del paragrafo 1, il contabile consulta l’ordinatore competente e informa i debitori interessati. Quando il debitore è un’autorità nazionale o uno dei suoi organi amministrativi, il contabile informa lo Stato membro interessato della sua intenzione di effettuare il recupero mediante compensazione con un preavviso di dieci giorni lavorativi. Tuttavia, di concerto con lo Stato membro o con l’organo amministrativo interessato, il contabile può procedere al recupero mediante compensazione prima della scadenza di detto termine».
Fatti
22 Il programma PHARE si è posto l’obiettivo di garantire il finanziamento di un insieme di misure di sostegno alle riforme economiche e sociali nei paesi d’Europa centrale e orientale candidati all’adesione all’Unione europea. Quest’ultima ha definito dei settori di intervento per tali misure e, al contempo, ha negoziato con detti paesi le regole per la loro attuazione, in modo da garantire l’utilizzo massimamente efficace di ciò che è stato denominato l’«aiuto di preadesione».
23 La Repubblica Federale Ceca e Slovacca è stata inclusa nel programma PHARE, sulla base dell’accordo quadro fra la Repubblica Federale Ceca e Slovacca e la Commissione delle Comunità europee, del 7 dicembre 1990. Tale accordo è stato sostituito, relativamente alla Repubblica ceca, dall’accordo quadro del 1996, ratificato dal presidente della Repubblica in quanto «accordo internazionale di tipo presidenziale».
24 L’accordo quadro del 1996 ha fissato il contesto tecnico, giuridico e amministrativo generale del finanziamento e della realizzazione dell’aiuto al processo di riforme economiche e sociali e allo sviluppo della Repubblica ceca.
25 Le condizioni specifiche di ogni misura sono state successivamente fissate su base contrattuale fra la Repubblica ceca e la Commissione, nella forma di «protocolli finanziari», di cui un modello era allegato all’appendice C dell’accordo quadro del 1996, e di «protocolli di accordo».
26 I «protocolli finanziari» stabilivano i principali settori di aiuti coperti dal programma, il bilancio dello stesso e gli aspetti tecnici dei progetti attuati nell’ambito del menzionato programma. Tali progetti erano a loro volta dettagliati in «schede di progetti» allegate ai protocolli finanziari.
27 Alcuni «protocolli di accordo», anch’essi con natura di accordo internazionale, fissavano dal canto loro i diritti e gli obblighi delle parti contraenti nel quadro del programma. In linea generale tali documenti si limitavano a definire, a modificare o a precisare le procedure relative alla gestione del programma, nonché i diritti e gli obblighi dei soggetti coinvolti nella sua attuazione. Tuttavia, a differenza dei protocolli finanziari, essi non determinavano il contenuto del programma né gli orientamenti né le questioni relative all’importo dell’aiuto concesso ai progetti. Detti protocolli di accordo erano infatti conclusi unicamente allo scopo di derogare alle regole e agli accordi generali relativamente ai rapporti fra le parti.
28 Dal 1994 al 1996 la Repubblica ceca ha in particolare ottenuto «fondi rotativi» del programma PHARE sulla base dei protocolli finanziari per il progetto T9106 (piccole e medie imprese della Repubblica Federale Ceca e Slovacca), per il progetto CS9203 (privatizzazione, ristrutturazione e sviluppo del settore privato) e per il progetto CZ9302 (sviluppo del settore privato).
29 Più precisamente, il progetto T9106 era diretto a sostenere le piccole e le medie imprese, segnatamente rendendole edotte sulle questioni imprenditoriali, configurando un quadro giuridico idoneo e realizzando meccanismi che consentissero l’accesso al credito. Il progetto CS9203 aveva ad oggetto la privatizzazione dell’economia, la ristrutturazione e lo sviluppo del settore privato in quella che all’epoca era la Repubblica Federale Ceca e Slovacca, segnatamente per le regioni affette da un handicap particolare. Infine, il progetto CZ9302 concerneva la ristrutturazione di settori economici specifici, e, segnatamente, del settore bancario, lo sviluppo dei settori industriali orientati verso l’esportazione e il sostegno alle modifiche istituzionali necessarie al funzionamento di un’economia di mercato.
30 Nel corso del periodo dal 5 ottobre 1994 al 2 agosto 1996 la Repubblica ceca ha quindi ottenuto dalla Commissione sei versamenti per una somma totale di EUR 13 031 971,97.
31 Tali fondi sono stati gestiti in un primo tempo dal Ministero dell’Economia della Repubblica ceca, in seguito dal Ministero per lo Sviluppo locale. Quest’ultimo era anche responsabile per la corrispondente attuazione.
32 La Commissione ha notificato alla Repubblica ceca, con lettera identificata dal riferimento D(2008)REG 102477, una decisione datata 28 maggio 2008 (in prosieguo: la «decisione 28 maggio 2008») avente ad oggetto, nel contesto dei progetti T9106, CS9203 e CZ9302, il rimborso di un importo complessivo pari a CZK 234 480 000 (corone ceche). Più precisamente, detta somma corrispondeva a versamenti effettuati a favore dei Regionální fondy, a.s., per CZK 144 000 000, del Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., per CZK 4 429 000, e del Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., per CZK 86 051 000. A tale decisione era allegata una nota di addebito con il numero 3230805779 (in prosieguo: la «nota di addebito»).
33 La decisione 28 maggio 2008 è stata adottata a seguito della constatazione d’irregolarità nella gestione dei fondi comunitari, in quanto, secondo la Commissione, tali fondi sarebbero stati impiegati per fini diversi da quelli per cui erano stati attribuiti e non sarebbero stati gestiti conformemente al principio di buona amministrazione.
34 La nota di addebito, la cui scadenza era fissata al 7 agosto 2008, concerneva un importo di EUR 9 354 130,93 corrispondente alla conversione dell’importo di CZK 234 480 000 effettuata sulla base di un tasso di cambio stabilito in conformità delle disposizioni dell’art. 7, nn. 1, 1 bis e 3, del regolamento di esecuzione.
35 Il vice ministro dello Sviluppo regionale della Repubblica ceca ha inviato una lettera alla Commissione in data 8 luglio 2008. In essa faceva presente, sostanzialmente, un problema relativo al tasso di cambio utilizzato, la circostanza che né il procedimento d’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) né il procedimento penale avviato dinanzi ai giudici cechi erano giunti a termine e, infine, la circostanza che, in forza dell’accordo quadro fra la Repubblica ceca e la Commissione a disciplina del programma PHARE, le eventuali controversie avrebbero dovuto essere risolte tramite negoziazione e assoggettate a procedimento arbitrale. Il citato vice ministro chiedeva pertanto alla Commissione di annullare la nota di addebito.
36 Il 14 luglio 2008 si è tenuta una riunione fra le parti.
37 Il 23 luglio 2008 il governo della Repubblica ceca ha adottato la decisione n. 977, con la quale stabiliva di non pagare la nota di addebito; la Commissione ne è stata informata il 29 luglio 2008.
38 La Commissione ha risposto alla lettera in questione con una lettera del 4 agosto 2008, in cui, sostanzialmente, ribadiva la propria posizione.
39 Poiché la Repubblica ceca non ha adempiuto all’obbligo di restituire l’importo di EUR 9 354 130,93 alla data del 7 agosto 2008, la Commissione ha deciso di procedere alla compensazione fra il suo credito e due importi dovuti a titolo del Fondo sociale europeo (FSE) alla Repubblica ceca, individuati dai riferimenti ESF‑2003CZ161P0004 e ESF‑2003CZ053D0001, per un importo complessivo di EUR 10 814 475,41. Tale decisione è stata notificata alla Repubblica ceca con una lettera del 7 agosto 2008, individuata dal riferimento BUDG/C3 D (2008)10.5‑3956 (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
40 Il 26 agosto 2008 la Repubblica ceca ha inviato una lettera alla Commissione per manifestare il suo disaccordo e, sostanzialmente, ribadire l’argomentazione fatta valere nella lettera dell’8 luglio 2008.
Conclusioni delle parti
41 La Repubblica ceca conclude che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione a rimborsarle la somma oggetto di compensazione per un importo complessivo di EUR 9 354 130,93, maggiorato degli interessi di mora;
– condannare la Commissione alle spese.
42 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica ceca alle spese.
In diritto
43 La Repubblica ceca deduce tre motivi a sostegno del suo ricorso.
44 Essa fa valere, sostanzialmente, in primo luogo, che la Commissione ha ecceduto i limiti dei suoi poteri adottando la decisione impugnata su di un fondamento giuridico errato; in secondo luogo, che la decisione impugnata è stata adottata in violazione delle condizioni stabilite per la compensazione dal regolamento finanziario e dal regolamento di esecuzione e, in terzo luogo, che la decisione impugnata è del tutto priva di motivazione.
45 Occorre prendere in esame congiuntamente i primi due motivi.
A – Sul primo motivo, relativo all’adozione della decisione impugnata su di un fondamento normativo errato, e sul secondo motivo, relativo alla violazione delle condizioni stabilite per la compensazione dal regolamento finanziario e dal regolamento di esecuzione
1. Argomenti delle parti
46 Con un primo motivo la Repubblica ceca fa valere, in sostanza, che il rapporto giuridico in discussione nel caso di specie, relativo all’utilizzo di fondi provenienti dal programma PHARE, è sorto prima della sua adesione all’Unione europea, in un momento in cui essa costituiva un paese terzo dal punto di vista del diritto comunitario. L’utilizzo delle risorse provenienti da tale programma era disciplinato da norme contenute in accordi internazionali conclusi fra la Repubblica ceca, in quanto Stato sovrano e soggetto di diritto internazionale, e la Commissione, in rappresentanza della Comunità, in quanto soggetto di diritto internazionale distinto.
47 Detto Stato sostiene che, se, al momento della sua adesione all’Unione, il diritto comunitario è diventato vincolante nei suoi confronti, ciò si è verificato solamente nei limiti previsti dal Trattato di adesione e dall’art. 2 dell’atto relativo alle condizioni di adesione.
48 Secondo la Repubblica ceca l’atto relativo alle condizioni di adesione ha parzialmente modificato gli accordi internazionali concernenti l’utilizzo dei fondi del programma PHARE, e ciò rispetto, da un lato, alla determinazione degli organi degli Stati membri i quali, a partire dalla data di adesione, gestiscono le risorse erogate, e, dall’altro, alle regole attinenti all’organizzazione dei controlli finali da parte della Commissione. Per gli altri ambiti, tuttavia, l’atto relativo alle condizioni di adesione, e segnatamente l’art. 33, n. 2, avrebbe espressamente lasciato in vigore il regime giuridico esistente, ossia un regime collocato al di fuori della sfera di applicazione del Trattato CE, non solamente con riguardo agli impegni assunti prima dell’adesione, ma anche per impegni presi nel corso del periodo successivo alla stessa.
49 Orbene, a parere della Repubblica ceca il regolamento finanziario, sulla base del quale è stata adottata la decisione impugnata, non può essere qualificato come norma o regola degli strumenti finanziari di preadesione, ai sensi delle disposizioni dell’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione.
50 Essa adduce, infatti, che la nozione di norma, ai sensi dell’art. 33 dell’atto relativo alle condizioni di adesione, riguarda gli accordi internazionali conclusi dall’Unione e gli Stati in via di adesione, categoria in cui non rientra il regolamento finanziario, e che va del resto constatato come il regolamento in parola non figuri nell’elenco esaustivo delle regole menzionate da tale disposizione.
51 Inoltre, anche volendo ipotizzare che detto elenco non fosse esaustivo, il regolamento finanziario non può essere inserito, considerato il suo oggetto, nella categoria delle regole degli strumenti finanziari di preadesione. Difatti, se l’oggetto di queste ultime è fissare norme relative all’aiuto dell’Unione ai paesi candidati nell’ambito di vari programmi, il regolamento finanziario, dal canto suo, istituisce norme relative, da un lato, alla formazione e all’esecuzione del bilancio generale delle Comunità e, dall’altro, alla presentazione e alla revisione contabile.
52 La Repubblica ceca sostiene quindi, in sostanza, che l’applicazione del regolamento finanziario agli impegni derivanti dal rapporto giuridico in discussione nella fattispecie, i quali rientrano nella sfera di applicazione dell’art. 33 dell’atto relativo alle condizioni di adesione, viola queste ultime disposizioni.
53 La Repubblica ceca deduce, inoltre, sostanzialmente che, nella sua attuale formulazione, l’art. 155 del regolamento finanziario non fa più riferimento ai fondi di preadesione, cosicché detto regolamento non è applicabile a questi ultimi. Essa sostiene parimenti che, se la versione precedente dell’art. 155 consentiva di applicare il regolamento finanziario ai rapporti giuridici esistenti fra l’Unione e paesi terzi, una possibilità del genere era subordinata all’esistenza di un accordo fra le parti interessate.
54 Peraltro, la Repubblica ceca fa valere che l’art. 73 del regolamento finanziario, diretto al contabile dell’Unione, prevede la compensazione unicamente a favore di quest’ultima. La Repubblica ceca sostiene quindi che il contabile dell’Unione può fare ricorso alla compensazione solamente a condizione, da un lato, che lo Stato interessato sia uno Stato membro e, dall’altro, che si tratti di un impegno derivante dall’appartenenza di tale Stato all’Unione e compreso nella sfera di applicazione del regolamento finanziario. Di conseguenza, il contabile dell’Unione non potrebbe effettuare una siffatta compensazione nei confronti di paesi terzi senza che tale possibilità fosse stata previamente concordata. Orbene, non vi sono previsioni di un meccanismo di compensazione né nell’accordo quadro del 1996, né nei protocolli finanziari o nei protocolli di accordo. Inoltre, la compensazione non è una norma generalmente riconosciuta dal diritto internazionale.
55 La Repubblica ceca asserisce, peraltro, che tanto l’accordo quadro del 1996 quanto i protocolli finanziari e i protocolli di accordo contengono disposizioni relative al regolamento delle controversie originate dalla realizzazione dell’aiuto di preadesione, ossia, in una situazione come quella del caso di specie, un obbligo di consultazioni reciproche, nonché, eventualmente, il successivo ricorso ad una procedura arbitrale.
56 Lo Stato in parola fa valere che tali norme sono ancora applicabili. Di conseguenza, un meccanismo del genere non può consentire che le controversie fra le parti siano risolte unilateralmente attraverso, ad esempio, una decisione della Commissione relativa all’esistenza o all’importo di un credito a beneficio del bilancio dell’Unione, o, ancora, attraverso una decisione della Commissione diretta al recupero di tale credito mediante compensazione.
57 La Repubblica ceca afferma che si tratterebbe, a tale riguardo, di un’eccezione al carattere vincolante del diritto comunitario per gli Stati membri dal momento della loro adesione all’Unione europea.
58 Detto Stato ricorda che, in una sentenza 10 gennaio 2006, causa C‑302/04, Ynos (Racc. pag. I‑371, punti 36 e 37), la Corte ha dichiarato che il diritto comunitario nello Stato membro in causa è applicabile solamente a decorrere dalla data di adesione all’Unione e unicamente nella misura in cui gli elementi di fatto determinanti per dirimere la controversia si siano verificati successivamente ad essa.
59 Orbene, secondo la Repubblica ceca il diritto comunitario ha assunto carattere vincolante nei suo confronti nei limiti fissati dal trattato di adesione e dall’art. 2 dell’atto relativo alle condizioni di adesione.
60 Tali condizioni si configurano come eccezioni, temporanee o permanenti, all’applicabilità del diritto comunitario in taluni ambiti, di diritto primario o di diritto derivato. Orbene, a parere della Repubblica ceca eccezioni del genere sono state previste relativamente all’aiuto alla preadesione, in quanto il meccanismo anteriore di risoluzione delle controversie è rimasto in vigore.
61 La Repubblica ceca sostiene quindi che l’applicazione del regolamento finanziario entrerebbe in conflitto diretto con i meccanismi previsti in caso di controversia relativa all’attuazione dell’accordo quadro del 1996.
62 La Repubblica ceca contesta altresì la tesi della Commissione in base a cui l’accordo quadro del 1996 non sarebbe applicabile in tutti i suoi aspetti, tenuto conto dell’art. 30, n. 3, della Convenzione di Vienna.
63 Secondo la Repubblica ceca la Convenzione di Vienna si applicherebbe unicamente ai trattati fra Stati, poiché non sarebbe stato possibile adottare a livello internazionale norme analoghe relative ai trattati fra Stati e organizzazioni internazionali. Inoltre, l’art. 30, n. 3, della Convenzione di Vienna presuppone l’identità di tutte le parti contraenti del trattato antecedente e del trattato successivo. Orbene, la Commissione, poiché, all’epoca, agiva per la Comunità europea e a suo nome, era parte contraente dell’accordo quadro del 1996, mentre né la Commissione né la Comunità europea sono successivamente state parti del trattato di adesione. Oltre a ciò, anche volendo ipotizzare che la norma di cui all’art. 30, n. 3, della convenzione di Vienna costituisse una consuetudine internazionale, i soggetti di diritto internazionale, nei loro reciproci rapporti, possono stipulare che, nell’ambito dell’applicazione del trattato posteriore, le norme derivanti dal trattato precedente continueranno ad essere applicate a determinati rapporti giuridici. Di conseguenza, previsioni di siffatto genere escludono l’applicabilità di disposizioni divergenti o contraddittorie del trattato posteriore. In caso contrario, l’accordo sarebbe su tal punto totalmente privo di senso e si porrebbe in contraddizione con il principio generale di diritto internazionale secondo cui i trattati devono essere rispettati.
64 Ad avviso della Repubblica ceca ne risulta che le norme convenzionalmente pattuite con riguardo alla risoluzione delle controversie relative all’aiuto alla preadesione sono da applicare, anche successivamente all’adesione all’Unione, e ostano all’attuazione di un altro meccanismo, ossia la compensazione unilaterale prevista dal regolamento finanziario.
65 Ne consegue altresì, secondo detto Stato, l’impossibilità di applicare il principio in base a cui è consentito tutto ciò che non è vietato dal diritto internazionale ad una situazione nella quale le parti hanno pattuito un determinato regime per i loro reciproci rapporti. Una compensazione è inoltre implicitamente vietata allorché si rivela contraria alle procedure convenzionali di risoluzione delle controversie.
66 La Repubblica ceca aggiunge che l’art. 307 CE consente espressamente di mantenere in vigore i trattati conclusi dagli Stati prima della data della loro adesione all’Unione, nella misura in cui non siano incompatibili con il diritto comunitario. Inoltre, anche in un caso simile, i trattati in parola non sono nulli ipso facto. L’art. 307, secondo comma, CE prevede difatti la possibilità di eliminare progressivamente tale incompatibilità.
67 La Repubblica ceca contesta parimenti che la compensazione sia una consuetudine di diritto internazionale pubblico o un principio generale di diritto internazionale pubblico.
68 Nella fattispecie, la compensazione ha luogo fra due soggetti di diritto internazionale che si trovano in una situazione di parità reciproca e, in tal caso, asserisce la Repubblica ceca, la facoltà di procedere a una compensazione unilaterale avrebbe dovuto essere espressamente prevista.
69 Analogamente, la Repubblica ceca ritiene, in sostanza, che la compensazione non possa essere considerata un principio generale di diritto comunitario, poiché, da un lato, non si tratta di un principio che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e, dall’altro, la giurisprudenza richiamata dalla Commissione non afferma che la compensazione costituisca un siffatto principio. A riguardo la Repubblica ceca contesta l’interpretazione fornita dalla Commissione alla sentenza della Corte 1° marzo 1983, causa 250/78, DEKA Getreideprodukte/CEE (Racc. pag. 421).
70 La Repubblica ceca reputa peraltro che l’approccio adottato dalla Commissione nell’attuazione dell’aiuto esterno vincoli unicamente quest’ultima e non la Repubblica ceca, la quale era uno Stato terzo al momento dell’aiuto di preadesione. Ne risulta che la Commissione non può opporle le proprie norme interne relative all’esecuzione del bilancio. Affinché dette norme possano essere opposte sarebbe stato necessario che la Repubblica ceca avesse consentito ad assoggettarvisi nell’accordo quadro del 1996, il che non si è verificato.
71 La Repubblica ceca fa altresì valere che, se il preambolo dell’accordo quadro del 1996 rinvia al regolamento (CEE) del Consiglio 18 dicembre 1989, n. 3906, relativo all’aiuto economico a favore della Repubblica di Ungheria e della Repubblica popolare di Polonia (GU L 375, pag. 11), siffatta circostanza non può costituire la base per l’applicazione del regolamento finanziario al caso di specie. Infatti, le uniche disposizioni del regolamento finanziario cui rinvia il regolamento n. 3906/89 riguardano la possibilità, per la Commissione, di delegare funzioni di competenza dell’autorità pubblica a taluni organismi.
72 Peraltro, la Repubblica ceca sostiene, sostanzialmente, che la sentenza del Tribunale 8 ottobre 2008, causa T‑122/06, Helkon Media/Commissione (non pubblicata nella Raccolta), non esclude il ricorso alla nozione di ordinamento giuridico rilevante con riferimento alla compensazione. Orbene, nella fattispecie il diritto rilevante non prevede tale meccanismo.
73 La Repubblica ceca considera pertanto che, avendo proceduto alla compensazione sulla base dell’art. 73, n. 1, del regolamento finanziario, la Commissione sia incorsa in uno sviamento di potere.
74 Quanto al secondo motivo, la Repubblica ceca afferma, in sostanza, che, qualora si supponesse l’applicabilità del regolamento finanziario nel caso di specie, mancherebbero comunque le condizioni da esso poste e concernenti la reciprocità dei crediti e il carattere certo del credito oggetto di compensazione.
75 La Repubblica ceca in proposito reputa che solamente l’organo arbitrale previsto dagli accordi di preadesione possa pronunciarsi sull’importo di un eventuale credito. A suo parere dalla sentenza del Tribunale 30 settembre 2003, cause riunite T‑346/02 e T‑347/02, Cableuropa e a./Commissione (Racc. pag. II‑4251, punto 225), risulta che né la Commissione né il Tribunale disporrebbero di una siffatta competenza.
76 A tale riguardo essa respinge l’argomentazione della Commissione secondo cui sarebbe contraddittorio sostenere che, in caso di incompetenza del Tribunale a pronunciarsi sull’esistenza e, eventualmente, sulla natura e l’importo del credito, detto giudice non potrebbe nemmeno pronunciarsi sulla compensazione e, quindi, non potrebbe annullare la decisione impugnata. La Repubblica ceca, infatti, osserva che, anche se il regolamento finanziario era applicabile nella fattispecie, non era possibile sottrarsi alla procedura prevista dall’accordo quadro del 1996 per determinare l’esistenza e l’importo delle somme dovute, ossia, il ricorso alla procedura arbitrale, dal momento che a tal fine una decisione unilaterale della Commissione non poteva essere sufficiente.
77 La Repubblica ceca aggiunge che occorre distinguere il potere di valutare la validità della decisione impugnata dal potere di dirimere un litigio in applicazione dell’accordo quadro del 1996. Tenuto conto della procedura di regolamento delle controversie prevista dall’accordo quadro del 1996, il Tribunale non può quindi valutare le questioni di merito attinenti ad un credito sorto sulla base del menzionato accordo.
78 In ogni caso, la Repubblica ceca sostiene che, qualora si ritenesse il Tribunale competente per verificare che ricorrano le condizioni della compensazione, esso deve considerare che i crediti oggetto della compensazione sono disciplinati da ordinamenti giuridici diversi.
79 Detto Stato sostiene, in sintesi, che il credito fatto valere dalla Commissione è in realtà disciplinato dal diritto internazionale, situazione che l’adesione della Repubblica ceca all’Unione non ha modificato.
80 Per contro, i fondamenti giuridici del credito della Repubblica ceca nei confronti della Commissione, relativo a pagamenti intermedi a titolo di due programmi operativi finanziati da fondi strutturali, sono l’art. 161 CE e il regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 1999, n. 1260, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161, pag. 1). Il credito della Repubblica ceca è quindi disciplinato dall’ordinamento giuridico comunitario.
81 Orbene, la Corte, nella sentenza 10 luglio 2003, causa C‑87/01 P, Commissione/CCRE (Racc. pag. I‑7617, punti 61 e 62), ha dichiarato che la compensazione di crediti disciplinata da ordinamenti giuridici diversi è possibile solamente quando sono osservate le condizioni stabilite in materia dai due ordinamenti giuridici.
82 In proposito la Repubblica ceca sostiene che il diritto internazionale generale non prevede le condizioni, e nemmeno la possibilità, di una compensazione di crediti. Analogamente, l’accordo quadro del 1996, i protocolli finanziari e le altre norme espressamente pattuite dalle parti contraenti, o modificate dall’atto relativo alle condizioni di adesione, non prevedono le condizioni, e nemmeno la possibilità, di una compensazione di crediti. Il credito reclamato dalla Commissione nei confronti della Repubblica ceca non può quindi costituire l’oggetto di una compensazione.
83 Oltre a ciò, la Repubblica ceca sostiene che la condizione di reciprocità prevista dall’art. 73, n. 1, del regolamento finanziario, non si limita unicamente all’identità del creditore e del debitore, occorrendo, sulla sua base, prendere altresì in considerazione il fondamento giuridico del credito compensato.
84 Essa aggiunge che la condizione di reciprocità implica anche di tenere conto della circostanza che i due crediti compensati sono espressi in valute diverse. Pur non rimettendo in discussione la possibilità di procedere alla compensazione di tali crediti, essa sostiene tuttavia che devono essere previste norme chiare per operare la conversione delle valute in causa. Orbene, ciò non si verifica nel caso di specie.
85 Quanto al carattere certo del credito in parola, la Repubblica ceca fa presente che è sorto nel contesto di un accordo fra parti. Nessuna di queste poteva quindi imporre una decisione all’altra relativamente alle controversie derivanti dal menzionato rapporto. Una controversia di tale genere poteva essere definita solamente attraverso un accordo delle parti o con una decisione di un’autorità indipendente, nell’ambito della procedura arbitrale prevista dall’accordo quadro del 1996.
86 Orbene, secondo la Repubblica ceca, la Commissione ha stabilito unilateralmente l’esistenza e l’importo del credito in causa. Essa fa del resto valere di avere, nel corso della corrispondenza intercorsa con la Commissione (lettere inviate alla Commissione il 9 luglio 2008 e il 29 luglio 2008), messo in dubbio il metodo per determinare l’importo della somma da rimborsare, nonché le modalità di applicazione del tasso di cambio. Ad avviso della Repubblica ceca, in quanto diretto alla risoluzione extragiudiziale della controversia, detto scambio di lettere era conforme all’accordo quadro del 1996. La Repubblica ceca sarebbe ciò nondimeno stata costretta a proporre il presente ricorso a causa dell’adozione, da parte della Commissione, della decisione impugnata.
87 La Repubblica ceca sostiene inoltre che, essendo l’importo del credito contestato, il credito in parola non era certo e pertanto non poteva costituire l’oggetto di una compensazione.
88 Peraltro, la Repubblica ceca deduce che le irregolarità relative all’utilizzo delle risorse finanziarie ad essa concesse nell’ambito del programma PHARE non sono definitivamente dimostrate. Infatti, se la Commissione si basa principalmente sull’avvio di un procedimento penale e su indagini condotte dall’OLAF, nessuna fra le menzionate indagini è stata chiusa. Secondo la Repubblica ceca l’importo finale della somma che essa dovrebbe rimborsare non può quindi essere stabilito con assoluta certezza, perlomeno fino al momento in cui siano noti i risultati delle varie indagini.
89 A tale proposito la Repubblica ceca sostiene che la decisione 28 maggio 2008 non costituisce la prova di un utilizzo illecito degli importi concessi. La Repubblica ceca rileva difatti che la menzionata lettera non precisa i motivi in base ai quali le operazioni in discussione sono considerate irregolari, così come non fornisce i dettagli delle risorse attribuite che sarebbero affette dalle irregolarità. Inoltre, la Repubblica ceca considera che le asserzioni della Commissione relative alle indagini condotte dall’OLAF sono contraddittorie.
90 In ogni caso, secondo la Repubblica ceca, l’eventuale constatazione di un illecito non sarebbe determinante al fine di conoscere il modo in cui le risorse in discussione sono state impiegate, né per valutare l’esistenza e l’importo del credito controverso.
91 La Repubblica ceca contesta inoltre le modalità di calcolo dell’importo totale da rimborsare. Essa sottolinea, infatti, che, espresso in corone ceche, detto importo, ossia CZK 234 480 000, rappresenta il 69,98% del totale dei versamenti di cui hanno beneficiato i Regionální fondy, a.s., il Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., e il Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., fra il 5 ottobre 1994 e il 2 agosto 1996, ossia CZK 335 087 448,65. Essa ne deduce che l’importo complessivo richiestole in euro dovrebbe a sua volta corrispondere al 69,98% del totale dei versamenti in questione espressi in euro. Poiché il totale di detti versamenti è pari a EUR 9 839 490, l’importo richiestole dovrebbe pertanto ammontare ad EUR 6 885 258,25. Orbene, la Repubblica ceca fa valere che la Commissione ha chiesto il rimborso di una somma totale di EUR 9 354 130,93. Secondo la Repubblica ceca la modalità di calcolo da essa indicata, che sarebbe l’unica possibile, oltretutto neutralizza l’evoluzione del tasso di cambio fra la corona ceca e l’euro.
92 In proposito la Repubblica ceca fa valere che, quando ha ottenuto aiuti di preadesione negli anni 1994‑1996, il tasso di cambio corrente si collocava fra CZK 33 e 35 per EUR 1. Orbene, la Commissione, per calcolare il rimborso in causa, ha utilizzato il tasso di cambio attuale pari a CZK 25,067 per EUR 1. Secondo la Repubblica ceca tale approccio non tiene conto della situazione economica esistente all’epoca in cui gli aiuti di preadesione sono stati ottenuti e utilizzati. In tal modo la Repubblica ceca si troverebbe a rimborsare l’evoluzione del tasso di cambio. La Commissione richiederebbe dunque la restituzione di importi il cui valore espresso in euro è superiore a quanto dovrebbe essere richiesto in corone ceche. La Commissione si avvantaggerebbe quindi in modo ingiustificato del rafforzamento del corso della corona ceca nei confronti dell’euro. Detta situazione potrebbe parimenti qualificarsi come arricchimento indebito a vantaggio dell’Unione, dato che la Repubblica ceca sarebbe obbligata a rimborsare una somma superiore all’importo degli aiuti di preadesione che ha effettivamente ottenuto. Ciò sarebbe il motivo per cui, secondo la Repubblica ceca, il solo metodo idoneo a neutralizzare l’incidenza del rafforzamento del tasso di cambio CZK/EUR consiste, in un primo tempo, nel calcolare la parte del rimborso richiesto, espresso in corone ceche, rispetto al totale degli aiuti di preadesione ottenuti dai Regionální fondy, a.s., dal Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., e dal Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., espresso parimenti in corone ceche, e, in un secondo tempo, nell’applicare detta frazione alla somma espressa in euro corrispondente al totale degli aiuti di preadesione attribuiti ai medesimi fondi.
93 Da ultimo, la Repubblica ceca sostiene che il regolamento di esecuzione non è applicabile ai rapporti giuridici originati dall’accordo quadro del 1996, cosicché non si può legittimamente basare su di esso il tasso di cambio determinato nella fattispecie dalla Commissione.
94 La Commissione contesta tutti gli argomenti esposti.
2. Giudizio del Tribunale
a) Sulla competenza della Commissione e l’applicazione del regolamento finanziario e del regolamento di esecuzione
95 Ai sensi dell’art. 2 dell’atto relativo alle condizioni di adesione, dalla data di adesione all’Unione le disposizioni dei trattati originari e gli atti adottati dalle istituzioni e dalla Banca centrale europea (BCE) prima dell’adesione vincolano i nuovi Stati membri e si applicano in tali Stati alle condizioni previste da detti trattati e dall’atto relativo alle condizioni di adesione.
96 L’art. 10 dell’atto relativo alle condizioni di adesione precisa che l’applicazione dei trattati originari e degli atti adottati dalle istituzioni è soggetta, a titolo transitorio, alle deroghe previste dall’atto relativo alle condizioni di adesione.
97 Dagli artt. 2 e 10 dell’atto relativo alle condizioni di adesione risulta che quest’ultimo si basa sul principio dell’applicazione immediata ed integrale delle disposizioni del diritto comunitario ai nuovi Stati membri, mentre le deroghe sono ammesse solo se ed in quanto previste espressamente dalle disposizioni transitorie (v., in tal senso, sentenza della Corte 3 dicembre 1998, causa C‑233/97, KappAhl, Racc. pag. I‑8069, punto 15, e giurisprudenza ivi citata).
98 L’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione, ai sensi del quale gli impegni di bilancio globali stabiliti prima dell’adesione in base agli strumenti finanziari di preadesione, comprese la conclusione e la registrazione di singoli impegni giuridici e pagamenti successivi effettuati dopo l’adesione, continuano ad essere disciplinati dalle norme e dalle regole degli strumenti finanziari di preadesione e ad essere imputati ai capitoli di bilancio corrispondenti fino alla chiusura dei programmi e progetti interessati, figura al titolo I, dedicato alle «misure transitorie», della quarta parte, consacrata alle «disposizioni temporanee», dell’atto in questione.
99 L’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione, in quanto prevede un’eccezione all’applicazione del diritto comunitario dopo l’adesione della Repubblica ceca all’Unione, deve di conseguenza essere interpretato in senso stretto (v., in tal senso, sentenza KappAhl, punto 97 supra, punto 18, e la giurisprudenza ivi citata).
100 Pertanto, le deroghe all’applicazione immediata ed integrale delle disposizioni del diritto comunitario relativamente agli aiuti di preadesione a titolo del programma PHARE di cui all’art. 33, n. 1, dell’atto relativo alle condizioni di adesione, sono ammesse, sulla base dell’art. 33, n. 2, del medesimo atto, solamente laddove siano previste espressamente dalle disposizioni in causa.
101 Orbene, occorre constatare che, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica ceca, l’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione non prevede espressamente un’eccezione alle disposizioni dell’art. 292 CE nel senso che le modalità di soluzione extragiudiziale delle controversie previste dall’accordo quadro del 1996 continuino ad applicarsi successivamente all’adesione della Repubblica ceca all’Unione.
102 Di conseguenza, si deve rilevare che le modalità di definizione extragiudiziale delle controversie previste dall’accordo quadro del 1996 non sono più applicabili dal momento dell’adesione della Repubblica ceca all’Unione.
103 L’argomento della Repubblica ceca diretto a sostenere che unicamente l’organo arbitrale era abilitato a constatare l’esistenza di un credito nel contesto della presente causa deve pertanto essere respinto.
104 Lo stesso ragionamento vale rispetto all’argomentazione della Repubblica ceca secondo cui l’atto inviatole dalla Commissione il 28 maggio 2008 costituirebbe una prima tappa nella procedura di trattative prevista dall’accordo quadro del 1996. Siccome detta procedura non è più applicabile a partire dalla data di adesione della Repubblica ceca all’Unione, la decisione 28 maggio 2008 non può costituirne la prima tappa.
105 Peraltro, la Repubblica ceca non può avvalersi utilmente della circostanza che né il regolamento finanziario né il regolamento di esecuzione fanno parte delle norme e delle regole degli strumenti finanziari di preadesione di cui all’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione.
106 Occorre difatti ricordare che, ai sensi dell’art. 274 CE, la Commissione cura l’esecuzione del bilancio in base alle disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell’art. 279 CE.
107 Del resto all’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione, va data un’interpretazione in senso stretto, poiché prevede un’eccezione all’applicazione del diritto comunitario dopo l’adesione della Repubblica ceca all’Unione (v. punto 99 supra). Ne consegue che deroghe all’applicazione del diritto comunitario, vale a dire, nella fattispecie in esame, alle disposizioni dei regolamenti adottati in esecuzione dell’art. 279 CE, quali, segnatamente, il regolamento finanziario e il regolamento di esecuzione, sono ammesse solo se ed in quanto previste espressamente dalle disposizioni transitorie di cui trattasi (v. punto 97 supra).
108 Al fine di verificare se l’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione stabilisca di derogare all’applicazione del regolamento finanziario e del regolamento di esecuzione, è quindi necessario definire la nozione di «norme e regole degli strumenti finanziari di preadesione» oggetto della menzionata disposizione.
109 In relazione a ciò occorre tenere conto della nozione di «impegni di bilancio globali» presente all’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione, i quali, ai sensi dello stesso, continuano, ad essere disciplinati dalle citate norme e regole.
110 Si deve in proposito constatare che l’atto relativo alle condizioni di adesione non definisce la nozione d’impegni di bilancio globali.
111 Tuttavia, le deroghe previste dall’atto relativo alle condizioni di adesione si possono comprendere unicamente in relazione alle disposizioni cui queste intendono derogare.
112 Di conseguenza occorre fare riferimento al diritto comunitario, e, in particolare, alle disposizioni in materia di bilancio, per precisare la portata delle disposizioni dell’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione.
113 In proposito si deve rilevare che la nozione d’impegno di bilancio globale è fissata alla sezione 1, relativa all’impegno delle spese, del capo 6, attinente alle operazioni di spesa, del titolo IV, concernente l’esecuzione del bilancio, della parte prima, relativa alle disposizioni comuni, del regolamento finanziario.
114 Ai sensi dell’art. 76, n. 1, primo comma, del regolamento finanziario, infatti, un impegno di bilancio consiste nell’operazione di riserva degli stanziamenti necessari all’attuazione di successivi pagamenti in esecuzione di un impegno giuridico.
115 Conformemente all’art. 76, n. 2, secondo comma, del medesimo regolamento, l’impegno di bilancio è globale, quando almeno uno degli elementi necessari a definire l’impegno come specifico rimane indeterminato.
116 La nozione d’impegno di bilancio rientra quindi nelle operazioni di spese ai sensi del regolamento finanziario.
117 Per contro, le nozioni di accertamento e di recupero dei crediti, in discussione nella fattispecie, attengono alle sezioni 3‑5 del capo 5, relativo alle operazioni di entrata, del titolo IV della parte prima del regolamento finanziario.
118 Occorre pertanto considerare che l’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione, diretto a garantire la continuità delle spese previste prima dell’adesione all’Unione nell’ambito degli impegni di bilancio globali non ancora integralmente realizzati al momento dell’adesione, deroga a talune disposizioni del regolamento finanziario relative alle operazioni di spesa.
119 Detto articolo non si propone invece, di derogare alle previsioni del regolamento finanziario relative alle operazioni di entrata.
120 In altri termini, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica ceca, l’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione non esclude espressamente l’applicazione del regolamento finanziario e del regolamento di esecuzione relativamente alle operazioni di entrata. Queste ultime sono quindi disciplinate dai regolamenti in causa a partire dall’adesione della Repubblica ceca all’Unione.
121 Inoltre, la compensazione prevista, quale modalità di recupero dei crediti, dall’art. 73, n. 1, del regolamento finanziario, e dagli artt. 81, n. 1, e 83 del regolamento d’applicazione, non è espressamente esclusa dalle disposizioni dell’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione. Di conseguenza, si deve osservare che tale operazione di entrata è applicabile, alle condizioni stabilite dai regolamenti in discussione, ai crediti risultanti dagli aiuti di preadesione a titolo del programma PHARE di cui all’art. 33, n. 1, dell’atto relativo alle condizioni di adesione.
122 Occorre pertanto concludere che l’accertamento e il recupero, anche mediante compensazione, di un credito relativo al rimborso di fondi ricevuti dalla Repubblica ceca nell’ambito del programma PHARE, spettano alla Commissione, la quale è tenuta ad applicare e a rispettare a tal fine le disposizioni del regolamento finanziario e del regolamento di esecuzione.
b) Sul rispetto della procedura prevista per il recupero dei crediti dal regolamento finanziario e dal regolamento di esecuzione
Considerazioni preliminari
123 In base all’art. 71, n. 2, del regolamento finanziario, ogni credito appurato come certo, liquido ed esigibile deve essere oggetto di accertamento mediante un ordine di riscossione destinato al contabile, seguito da una nota di addebito indirizzata al debitore; entrambi i documenti sono emessi dall’ordinatore competente.
124 Ai sensi dell’art. 73, n. 1, secondo comma, del regolamento finanziario, il contabile procede al recupero mediante compensazione e a debita concorrenza dei crediti dell’Unione, se il debitore è titolare di un credito certo, liquido e esigibile nei confronti dell’Unione.
125 Conformemente all’art. 78 del regolamento di esecuzione, l’accertamento di un credito da parte dell’ordinatore è il riconoscimento del diritto vantato dalle Comunità nei confronti di un debitore e la formazione del titolo che consente di esigere dal debitore il pagamento del debito. Con l’ordine di riscossione, invece, l’ordinatore competente dà istruzione al contabile di recuperare il credito accertato. Infine, con la nota di addebito, inviata dall’ordinatore al debitore, questi viene informato che l’Unione ha accertato il credito, che non sono esigibili interessi moratori se il pagamento viene effettuato entro la data di scadenza indicata e che, in assenza di pagamento a tale data di scadenza, l’istituzione procede al recupero per compensazione o mediante esecuzione di ogni garanzia preliminare.
126 Ai sensi dell’art. 79 del regolamento di esecuzione, per accertare un credito, l’ordinatore competente verifica segnatamente il carattere certo del credito, che non deve essere soggetto a condizioni, il carattere liquido del credito, il cui importo deve essere determinato in danaro e con esattezza, e il carattere esigibile del credito, che non deve essere soggetto ad un termine.
127 Infine, dall’art. 83, nn. 1 e 2, del regolamento di esecuzione risulta che, quando un debitore ha nei confronti dell’Unione un credito accertato, quantificato ed esigibile, corrispondente a un importo indicato in un ordine di pagamento, il contabile, dopo la data di scadenza indicata nella nota di addebito, procede al recupero del credito accertato mediante compensazione, dopo aver informato il debitore, quando quest’ultimo è un’autorità nazionale o uno dei suoi organi amministrativi, della sua intenzione di effettuare il recupero mediante compensazione con un preavviso di almeno dieci giorni.
128 In altri termini, il recupero di un credito identificato come certo, liquido ed esigibile, dopo l’accertamento da parte dell’ordinatore competente, presuppone quindi, da un lato, un ordine di riscossione formato da quest’ultimo e diretto al contabile e, dall’altro, una nota di addebito diretta al debitore.
129 Il contabile si occupa degli ordini di riscossione. Qualora il debitore fosse a sua volta titolare di un credito certo, liquido ed esigibile nei confronti dell’Unione, gli incombe parimenti di procedere al recupero mediante compensazione.
130 Occorre sottolineare che il contabile è tenuto a procedere a tale compensazione allorché il debitore non ha adempiuto volontariamente.
Sulla decisione 28 maggio 2008 e sulla decisione impugnata
131 Nel caso di specie la Commissione ha notificato alla Repubblica ceca una decisione con data 28 maggio 2008, ai sensi della quale la Repubblica ceca era tenuta a rimborsare la somma di CZK 234 480 000 a causa, in sostanza, di malversazioni commesse nella gestione di alcuni fondi del programma PHARE.
132 A tale decisione era allegata una nota di addebito.
133 È indiscusso che la decisione 28 maggio 2008 costituisce un atto destinato a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi della Repubblica ceca modificando in misura rilevante la sua posizione giuridica (v. sentenza della Corte 22 giugno 2000, causa C‑147/96, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑4723, punto 25, e la giurisprudenza ivi citata). La decisione in parola era dunque idonea a costituire oggetto di un ricorso di annullamento, in conformità all’art. 230 CE.
134 Si deve peraltro rilevare che la scadenza della nota di addebito era fissata al 7 agosto 2008.
135 Orbene, è incontestabile che, a tale data, la Repubblica ceca non aveva provveduto al rimborso dell’importo richiestole.
136 Inoltre, è pacifico che la Repubblica ceca non ha impugnato né la decisione 28 maggio 2008 né la nota di addebito ad essa allegata.
137 Ne consegue che incombeva al contabile riscuotere il credito in conformità alle disposizioni del regolamento finanziario e del regolamento di esecuzione, applicabili in forza delle disposizioni dell’art. 274 CE.
138 Considerata l’esistenza di due crediti a favore della Repubblica ceca nei confronti del FSE, per un importo complessivo di EUR 10 814 475,41, nel caso di specie era compito del contabile di recuperare mediante compensazione il credito accertato nella decisione 28 maggio 2008, dopo averne dato comunicazione alla Repubblica ceca con un preavviso di almeno dieci giorni lavorativi, in conformità delle disposizioni dell’art. 83 del regolamento di esecuzione, il che è stato fatto nella decisione impugnata.
139 Siffatta conclusione non è rimessa in discussione dagli argomenti dedotti dalla Repubblica ceca relativamente al carattere reciproco dei crediti in causa e relativamente alla mancanza di carattere certo del credito della Commissione.
– Sulla mancanza del carattere reciproco dei crediti
140 È opportuno ricordare che la Repubblica ceca ritiene, in sintesi, che unicamente l’organo arbitrale previsto dall’accordo quadro del 1996 potesse legittimamente stabilire l’importo del credito di cui essa fosse eventualmente debitrice nei confronti dell’Unione. Secondo la Repubblica ceca, detto organo arbitrale avrebbe difatti conservato la sua competenza in applicazione delle disposizioni dell’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione per dirimere le controversie relative agli impegni di bilancio attinenti all’accordo quadro del 1996. Essa considera che il credito fatto valere dalla Commissione dovesse, in realtà, essere disciplinato dall’ordinamento giuridico internazionale e non da quello comunitario. Di conseguenza, i crediti in causa sarebbero attinenti a due ordinamenti giuridici distinti, il che, sulla base della giurisprudenza, comporta la verifica del soddisfacimento delle condizioni fissate da tali due ordinamenti giuridici (sentenza Commissione/CCRE, punto 81 supra, punti 61 e 62). Orbene, siffatte condizioni non sarebbero soddisfatte nella fattispecie, in quanto, a parere della Repubblica ceca, da un lato, il diritto internazionale pubblico non ammetterebbe la compensazione e, dall’altro, l’accordo quadro del 1996, le cui disposizioni di base restavano applicabili in forza dell’art. 33, n. 2, dell’atto relativo alle condizioni di adesione, non la prevedeva. La condizione di reciprocità non sarebbe pertanto soddisfatta.
141 Si deve tuttavia rammentare che il meccanismo di composizione delle controversie previsto dall’accordo quadro del 1996 non era più applicabile a decorrere dall’adesione della Repubblica ceca all’Unione europea (v. punto 102 supra).
142 Occorre del resto osservare che il regolamento finanziario e il regolamento di esecuzione erano applicabili alle operazioni di entrata a partire dall’adesione della Repubblica ceca all’Unione (v. punti 120 e 121 supra).
143 Ne deriva che il contabile doveva applicare la compensazione ai crediti risultanti dai finanziamenti concessi nell’ambito del programma PHARE, alle condizioni previste dal regolamento finanziario e dal regolamento di esecuzione, dopo l’adesione della Repubblica ceca all’Unione europea al ricorrere delle condizioni previste in proposito dal regolamento finanziario, dal momento che la natura comunitaria o internazionale del credito a favore dalla Commissione è irrilevante a tale riguardo.
144 Di conseguenza, gli argomenti della Repubblica ceca diretti a sostenere, da un lato, che l’accordo di preadesione non prevede la compensazione e, dall’altro, che la compensazione non è accolta dall’ordinamento giuridico internazionale, circostanza che osterebbe al verificarsi della compensazione nel caso di crediti rientranti nell’ambito di ordinamenti giuridici diversi, devono essere respinti.
– Sul carattere certo e liquido del credito della Commissione nei confronti della Repubblica ceca
145 Occorre ricordare che la Repubblica ceca asserisce, sostanzialmente, che il carattere certo del credito della Commissione sarebbe assente a causa, in primo luogo, del carattere contrattuale del contesto in cui si collocano i rapporti fra le parti e della necessità di ricorrere ad un organo indipendente nell’ambito di una procedura arbitrale in caso di controversia fra le stesse; in secondo luogo, del disaccordo della Repubblica ceca sul metodo per determinare il credito e sul tasso di cambio applicato, e, in terzo luogo, della circostanza che non sarebbe possibile stabilire l’importo presuntamente utilizzato in modo indebito e da rimborsare fintantoché le indagini dell’OLAF non siano concluse.
146 Dall’art. 79, lett. a), del regolamento di esecuzione risulta che un credito non può essere considerato certo se è soggetto ad una condizione.
147 Orbene, la Repubblica ceca non sostiene che il credito della Commissione sia soggetto ad una condizione, e, infatti, si limita ad affermare che ne contesta l’importo. In ogni caso, si deve constatare che il credito non è soggetto a condizioni.
148 Di conseguenza, il credito deve considerarsi certo ai sensi dell’art. 79, lett. a), del regolamento di esecuzione.
149 Inoltre, è pacifico che l’importo del credito è determinato dalla decisione 28 maggio 2008, che non è stata impugnata dalla Repubblica ceca.
150 Ne consegue che il credito deve considerarsi liquido ai sensi dell’art. 79, lett. b), del regolamento di esecuzione.
151 Infine, è incontestato che il credito non è soggetto a termini e quindi è esigibile.
152 Occorre pertanto constatare che ricorrevano le condizioni ex art. 79 del regolamento di esecuzione affinché il contabile procedesse a una compensazione relativamente al credito della Commissione.
153 Tale conclusione non è rimessa in discussione dagli argomenti dedotti dalla Repubblica ceca a sostegno del suo secondo motivo.
154 L’asserita incompetenza della Commissione a determinare l’importo del credito e la corrispondente pretesa competenza dell’organo arbitrale sono già stati ampiamente respinti nell’ambito dell’analisi del primo motivo. Il meccanismo di soluzione delle controversie previsto dall’accordo quadro del 1996 non era più applicabile dal momento dell’adesione della Repubblica ceca all’Unione (v. punto 102 supra).
155 Del resto, la circostanza che l’importo del credito sia oggetto di contestazione, in quanto la Repubblica ceca critica il metodo impiegato per determinarlo, il tasso di cambio applicato e il fatto che la Commissione non abbia atteso il termine delle indagini in corso per fissare tale importo, non è idonea a incidere sul suo carattere certo e liquido e non osta alla sua compensazione (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 17 gennaio 2007, causa T‑231/04, Grecia/Commissione, Racc. pag. II‑63, punto 118).
156 L’importo del credito, infatti, è stato determinato dalla Commissione nella sua decisione 28 maggio 2008, che, non essendo stata impugnata entro i termini di ricorso, è divenuta definitiva. Pertanto l’importo del credito che essa determina non può essere contestato nell’ambito del presente ricorso.
157 In conclusione, sia il primo che il secondo motivo devono essere respinti.
B – Sul terzo motivo, relativo alla mancanza di motivazione
1. Argomenti delle parti
158 La Repubblica ceca afferma che la decisione impugnata è priva di motivazione. Sotto tale profilo il rinvio al regolamento finanziario non sarebbe sufficiente. La necessità di una motivazione dettagliata sarebbe del resto ancora più intensa nei casi in cui la decisione verta su fatti tecnici o complessi. I destinatari di decisioni del genere devono, infatti, poter sapere con chiarezza su quali circostanze la Commissione si è basata, segnatamente allorché le decisioni in causa comportano conseguenze finanziarie gravi per gli Stati membri.
159 Detto Stato ritiene peraltro che la circostanza che la motivazione compaia parzialmente nella corrispondenza informale precedentemente intercorsa con la Commissione non incida minimamente. Dal punto di vista della certezza del diritto o delle condizioni fissate dalla giurisprudenza per la motivazione degli atti, una siffatta motivazione non sarebbe sufficiente.
160 Infine, la Repubblica ceca sostiene, da un lato, che la Commissione ha rifiutato di accogliere la sua richiesta di ricevere i risultati delle indagini dell’OLAF che hanno condotto all’adozione della decisione impugnata e, dall’altro, che la circostanza che essa sia venuta a conoscenza del contesto di detta adozione non può, di per sé, costituire una motivazione sufficiente della decisione in parola.
161 La Commissione contesta tale argomento.
2. Giudizio del Tribunale
162 Si deve ricordare che l’obbligo di motivare un atto che arreca pregiudizio, come previsto dall’art. 253 CE, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consente di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro lato, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo sindacato di legittimità su tale atto. L’obbligo di motivazione così formulato costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario, al quale si può derogare solo a seguito di ragioni imperative. La motivazione, in linea di principio, deve quindi essere comunicata all’interessato contemporaneamente all’atto che gli arreca pregiudizio e la sua mancanza non può essere sanata dal fatto che l’interessato venga a conoscenza dei motivi dell’atto nel corso del procedimento dinanzi al giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 12 dicembre 2006, causa T‑228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, Racc. pag. II‑4665, punti 138‑140, e la giurisprudenza ivi citata).
163 Tuttavia, la motivazione dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e al contesto nel quale è stato adottato. La necessità della motivazione dev’essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo interessate direttamente e individualmente possono avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’adeguatezza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (v. sentenza Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, cit., punto 141, e la giurisprudenza ivi citata).
164 Si deve considerare che, nel caso di una decisione di compensazione, la motivazione richiesta deve consentire d’identificare con precisione i crediti che sono compensati, senza che si possa pretendere che la motivazione accolta inizialmente a sostegno dell’accertamento di ognuno di tali crediti sia ripetuta nella decisione di compensazione.
165 Nella fattispecie è pacifico che il fondamento della decisione di compensazione è la decisione 28 maggio 2008, circostanza che la Repubblica ceca ha riconosciuto in udienza.
166 Orbene, la decisione 28 maggio 2008 presenta una motivazione particolarmente dettagliata delle ragioni che hanno indotto la Commissione a esigere il rimborso di un importo di CZK 234 480 000 dalla Repubblica ceca.
167 La decisione impugnata precisa peraltro che la Repubblica ceca vanta due crediti nei confronti del FSE e che, in mancanza di pagamento dell’importo richiesto nella nota di addebito allegata alla decisione 28 maggio 2008 entro il termine impartito, il contabile, in siffatte condizioni, è tenuto a procedere alla compensazione in applicazione delle disposizioni dell’art. 73, n. 1, del regolamento finanziario.
168 Di conseguenza, si deve considerare che l’atto che arreca pregiudizio è stato emanato in un contesto noto alla Repubblica ceca, che le consentiva di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti, poiché la Repubblica ceca era a conoscenza delle ragioni per le quali il contabile ha deciso di effettuare una compensazione relativamente a crediti reciproci fra le parti.
169 Si deve quindi considerare che la decisione impugnata era sufficientemente motivata e che il motivo relativo alla mancanza di motivazione deve, di conseguenza, essere respinto.
170 In conclusione, occorre respingere il ricorso.
Sulle spese
171 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica ceca poiché è rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica ceca è condannata alle spese.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 15 aprile 2011.
Firme
Indice
Contesto normativo
A – Il Trattato CE
B – L’atto relativo alle condizioni di adesione
C – L’accordo quadro fra il governo della Repubblica ceca e la Commissione europea relativo alla partecipazione della Repubblica ceca al programma di aiuti della Comunità europea
D – La Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati
E – Il regolamento (CE) n. 1266/1999
F – Il regolamento finanziario
G – Il regolamento di esecuzione
Fatti
Conclusioni delle parti
In diritto
A – Sul primo motivo, relativo all’adozione della decisione impugnata su di un fondamento normativo errato, e sul secondo motivo, relativo alla violazione delle condizioni stabilite per la compensazione dal regolamento finanziario e dal regolamento di esecuzione
1. Argomenti delle parti
2. Giudizio del Tribunale
a) Sulla competenza della Commissione e l’applicazione del regolamento finanziario e del regolamento di esecuzione
b) Sul rispetto della procedura prevista per il recupero dei crediti dal regolamento finanziario e dal regolamento di esecuzione
Considerazioni preliminari
Sulla decisione 28 maggio 2008 e sulla decisione impugnata
– Sulla mancanza del carattere reciproco dei crediti
– Sul carattere certo e liquido del credito della Commissione nei confronti della Repubblica ceca
B – Sul terzo motivo, relativo alla mancanza di motivazione
1. Argomenti delle parti
2. Giudizio del Tribunale
Sulle spese