SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 3 de marzo de 2011 (*)
«FEDER – Reducción de una ayuda financiera – Subvención global de ayuda a la inversión local en Portugal – Recurso de anulación – Gastos efectivos realizados – Cláusula compromisoria»
En el asunto T‑387/07,
República Portuguesa, representada por el Sr. L. Inez Fernandes, la Sra. S. Rodrigues y el Sr. A. Gattini, en calidad de agentes,
parte demandante,
y
Comisión Europea, representada por los Sres. P. Guerra e Andrade y L. Flynn, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión C(2007) 3772 de la Comisión, de 31 de julio de 2007, relativa a la reducción de la ayuda del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) correspondiente a la subvención global de ayuda a la inversión local en Portugal, con arreglo a la Decisión C(95) 1769 de la Comisión, de 28 de julio de 1995,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. S. Papasavvas y A. Dittrich (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 18 de junio de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1 El Reglamento (CEE) nº 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 5) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2052/88»), define las normas relativas a la aplicación de la política de cohesión económica y social prevista en el artículo 158 CE.
2 En virtud del artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 2052/88, la acción comunitaria se considerará como un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a las mismas. Se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades y organismos competentes (incluidos, en el marco de las modalidades ofrecidas por las normas institucionales y las prácticas vigentes propias de cada Estado miembro, los interlocutores económicos y sociales) designados por el Estado miembro a escala nacional, regional, local o de otro tipo, persiguiendo todas las partes un objetivo común. En lo sucesivo esta concertación se denominará «cooperación». La cooperación abarcará la preparación, la financiación, así como la apreciación previa, el seguimiento y la evaluación posterior de las acciones.
3 El artículo 5, apartado 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento nº 2052/88 dispone, en particular, que por lo que se refiere a los fondos estructurales, la intervención financiera podrá adoptar la forma de concesión de subvenciones globales, en general gestionadas por un organismo intermediario, designado por el Estado miembro de acuerdo con la Comisión, el cual efectuará el reparto en subvenciones individuales concedidas a los beneficiarios finales. Con arreglo al párrafo segundo de esta disposición, las formas de intervención sólo podrán ser las que determine el Estado miembro o las autoridades competentes designadas por el mismo, y presentadas a la Comisión por el propio Estado miembro o, en su caso, el organismo por él designado a tal fin.
4 En virtud del artículo 13, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº 2052/88, la participación comunitaria concedida con cargo al FEDER estará limitada a un máximo del 75 % del coste total del gasto público.
5 El Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2082/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 20) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 4253/88»), y el Reglamento (CEE) nº 4254/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo al FEDER (DO L 374, p. 15), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2083/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 34) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 4254/88»), incluyen también disposiciones relativas a los fondos estructurales.
6 El artículo 14, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 dispone que los compromisos respectivos de los interlocutores, contraídos en el marco de un contrato de cooperación, se reflejarán en las decisiones de concesión de ayuda de la Comisión.
7 El artículo 16, apartado 1, primera frase, del Reglamento nº 4253/88 precisa que, por lo que se refiere a la concesión de subvenciones globales, los intermediarios designados por el Estado miembro en cuestión, de acuerdo con la Comisión, deberán ofrecer garantías de solvencia adecuadas y poseer la capacidad administrativa necesaria para la gestión de las intervenciones dispuestas por la Comisión.
8 En virtud del artículo 21, apartado 1, segunda frase, del Reglamento nº 4253/88, el pago de las ayudas financieras podrá adoptar bien la forma de anticipo, bien la de pago definitivo, referido a gastos efectivos realizados. El apartado 3, párrafo segundo, de este artículo dispone que los pagos a los beneficiarios finales deberán efectuarse sin descuento ni retención alguna que disminuya la cuantía de la ayuda financiera a la que tengan derecho.
9 El artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 prevé la reducción de las ayudas financieras concedidas por el FEDER si se constatan irregularidades en la ejecución de la acción financiada y precisa que toda cantidad que dé lugar a una devolución de lo cobrado indebidamente deberá ser reembolsada a la Comisión y que las cantidades que no sean devueltas se incrementarán con intereses de demora.
10 El Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161, p. 1) derogó los Reglamentos nos 2052/88 y 4253/88. El artículo 52, apartado 1, del Reglamento nº 1260/1999 precisa, en particular, que este Reglamento no afectará a la continuación ni la modificación, incluida la supresión total o parcial, de una intervención aprobada por la Comisión al amparo de los Reglamentos nos 2052/88 y 4253/88.
11 En virtud del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento nº 4254/88, la Comisión podrá confiar a intermediarios apropiados la gestión de subvenciones globales. El apartado 2 de dicho artículo regula las modalidades de utilización de las subvenciones globales que se establecerán en un convenio celebrado, de acuerdo con el Estado miembro interesado, entre la Comisión y el intermediario de que se trate. En las mismas se precisará en particular el tipo de acción que se va a emprender, los criterios de elección de los beneficiarios, las condiciones y los porcentajes de las ayudas del FEDER concedidas y las modalidades de seguimiento de la utilización de las subvenciones globales.
Antecedentes del litigio
Decisión de concesión de la ayuda comunitaria
12 Mediante Decisión C(95) 1769, de 28 de julio de 1995, posteriormente modificada por la Decisión C(98) 2796, de 12 de octubre de 1998, y por la Decisión C(99) 3694, de 15 de noviembre de 1999 (en lo sucesivo, «Decisión de concesión»), destinada a la República Portuguesa, la Comisión concedió una subvención global de ayuda a la inversión local (en lo sucesivo, «SGAIA») a la Caixa Geral de Depósitos SA (en lo sucesivo, «Caixa»), organismo intermediario encargado de su gestión, para el período comprendido entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de diciembre de 1999, relativa al eje prioritario «Reforzar la base económica regional» del marco comunitario de apoyo para Portugal. La cuantía de la ayuda del FEDER a la SGAIA era de un máximo de 25 millones de euros.
13 La SGAIA consistía en una bonificación de los tipos de interés de los préstamos a medio y largo plazo contraídos por los municipios para realizar inversiones cofinanciadas de conformidad con los programas operativos del marco comunitario de apoyo de Portugal en el período de programación comprendido entre 1994 y 1999. Con cargo a esta acción, la Comisión abonó la suma de 20 millones de euros en concepto de anticipo.
14 El artículo 1, apartado 2, de la Decisión de concesión dispone que las modalidades de concesión de la SGAIA se establecerán en un convenio que se celebrará, de acuerdo con el Estado miembro, entre la Comisión y la Caixa. En virtud del artículo 2, apartado 2, de esta decisión, en el plan de financiación de la SGAIA y en el convenio adjuntos a dicha decisión se indicarán las modalidades de concesión de la ayuda financiera.
15 El artículo 5 de la Decisión de concesión dispone:
«La ayuda comunitaria financiará los gastos derivados de las actuaciones comprendidas en la [SGAIA] que hayan sido objeto, en el Estado miembro, de disposiciones jurídicamente vinculantes y para las que se hayan autorizado específicamente, a más tardar el 31 de diciembre de 1999, los medios financieros necesarios. El 31 de diciembre de 2001 es la fecha límite para la toma en consideración de los gastos de estas actuaciones.»
16 Según el artículo 7 de la Decisión de concesión, la SGAIA se deberá ejecutar de conformidad con las disposiciones del Derecho comunitario y, en particular, con las disposiciones de los artículos 6, 30, 48, 52 y 59 del Tratado CE (convertidos, tras modificación, en los artículos 12 CE, 28 CE, 39 CE, 43 CE y 49 CE), de las directivas comunitarias que coordinan los procedimientos de adjudicación de contratos y de los reglamentos relativos a los fondos estructurales.
Convenio entre la Comisión y la Caixa
17 El 15 de noviembre de 1995, se celebró un convenio entre la Comisión y la Caixa (en lo sucesivo, «convenio») que establece, en su artículo 1, apartado 1, las condiciones de concesión y de utilización de la SGAIA, delegada por la Comisión en la Caixa, con el objetivo de contribuir a la bonificación de los intereses de los préstamos a medio y largo plazo concedidos por la Caixa.
18 El artículo 1, apartado 2, del convenio estipula que tendrá validez hasta el 31 de diciembre de 1999 para los compromisos, es decir, para los contratos, celebrados con los beneficiarios. Según este mismo apartado, se podrán realizar pagos, cancelaciones o desembolsos de los préstamos hasta el 31 de diciembre de 2001 y el cierre de las cuentas, el informe final, la certificación final y la solicitud de pago del saldo a la Comisión se deberán realizar a más tardar el 30 de junio de 2002.
19 El artículo 4, apartado 2, del convenio prevé que las bonificaciones de tipos de interés cofinanciadas por el FEDER se concederán por un período máximo de ocho años.
20 El artículo 7 del convenio se titula «Compromisos y pagos». Según su apartado 2, la certificación final de la Caixa de cierre de la SGAIA, pospuesta al 31 de diciembre de 2001, deberá incluir, en particular, la solicitud de pago del saldo por parte de la Caixa dirigida a la Comisión y la certificación final de los costes calculados con arreglo al artículo 8, apartado 5, del convenio, detallando en un cuadro específico las bonificaciones globales efectivamente pagadas a los beneficiarios hasta el 31 de diciembre de 2001 y las bonificaciones globales no vencidas, calculadas y actualizadas a 31 de diciembre de 2001, los intereses correspondientes a las cuantías de los préstamos contraídos efectivamente puestos a disposición en el marco de la SGAIA. De conformidad con los apartados 3 y 4 de este mismo artículo 7, para ejecutar la SGAIA se exigirá a la Caixa que abra una cuenta especial en la que se depositarán los anticipos.
21 El artículo 8 del convenio regula el cálculo de las bonificaciones. En virtud del artículo 8, apartado 1, del convenio, siempre que se cumplan todas las demás condiciones, las bonificaciones de intereses financiadas por la Comisión deberán concederse por un período máximo que se corresponderá con los ocho primeros años de los préstamos concedidos por la Caixa a los beneficiarios.
22 El artículo 8, apartado 5, del convenio dispone:
«Al elaborar el contrato del préstamo, la Caixa realizará el cálculo indicativo provisional del importe acumulado de las bonificaciones FEDER que se concederán, que constituirán el importe máximo de las bonificaciones, a la vista de su programación previsional interna de utilización de la [SGAIA], sin que en ningún caso puedan estar cargadas ya en la cuenta especial en [euros] ni ser certificadas a la Comisión como gastos efectivamente realizados.
Las bonificaciones se concederán, convertirán y cargarán de forma definitiva en la cuenta especial en [euros] prevista en el artículo 7, apartado 4, [del convenio] en las fechas de pago de los intereses, en función de la utilización efectiva del préstamo ya compensado, utilizando el tipo de cambio mensual publicado por la Comisión correspondiente a la fecha de valor contabilizada por la Caixa [...].
En esta cuenta se cargarán los gastos de asistencia técnica siguiendo el mismo procedimiento y la misma modalidad hasta el límite fijado.
En la fecha de valor de 31 de diciembre de 2001, fecha límite del pago, la Caixa realizará el cálculo definitivo de la cuantía del flujo del saldo de bonificaciones del FEDER de cada préstamo, la actualizará [...], la convertirá y la cargará en la cuenta especial en [euros].
Las transferencias de la cuenta especial en [euros] incluirán una comunicación que identifique el contrato con el beneficiario o la asistencia técnica o los anticipos o los intereses o cualquier otro posible movimiento, como las devoluciones o las correcciones.
Los cargos así realizados de este modo en la cuenta especial en [euros] podrán ser certificados a la Comisión como gastos FEDER efectivamente realizados y pagados. La financiación nacional de la bonificación, que no figurará en dicha cuenta, se calculará y convertirá en [euros] a 31 de diciembre de 2001 para la certificación, de forma separada y según el mismo procedimiento y la misma modalidad.
En caso de que, por cualquier motivo como, en particular, la devolución anticipada del préstamo o el incumplimiento del contrato, el beneficiario no utilice la bonificación del FEDER cargada y certificada, la Caixa se compromete a abonarla en la cuenta especial en [euros] utilizando el tipo de cambio del cargo a que se refiere, en la fecha de valor en que se produzca y a reembolsar a la Comisión en los seis meses siguientes, aunque el presente convenio ya se haya extinguido y la [SGAIA] esté saldada y cerrada.»
23 Según el artículo 8, apartado 6, del convenio, «hasta el 31 de diciembre de 2001 sólo se podrán certificar a la Comisión como gastos efectivamente realizados susceptibles de generar un nuevo anticipo y el desembolso del saldo final las bonificaciones que los beneficiarios disfrutaron efectivamente en las fechas de pago de los intereses [...]. En el semestre posterior al 31 de diciembre de 2001, también se calcularán, actualizarán y podrán ser certificados como pagos, a la vista del cierre y del saldo de la [SGAIA] por la Comisión, los saldos de las bonificaciones futuras. De este modo, las bonificaciones del FEDER se cargarán en la cuenta especial en [euros].
24 Con arreglo al artículo 17, apartado 5, del convenio, cualquier adición o modificación del convenio o relativa al mismo, acordada previamente por las partes, se consignará por escrito y se firmará por ambas partes.
25 El artículo 18 del convenio tiene el siguiente tenor:
«Las partes acuerdan que la ley aplicable al presente convenio sea la ley portuguesa. Por otra parte, se comprometen a someter al Tribunal de Justicia [...], de conformidad con el artículo [238] CE, cualquier demanda o litigio que las oponga relativos a la validez, la interpretación o al cumplimiento del presente convenio.»
Procedimiento de cierre de la subvención global
26 El 30 de julio de 2002, la Caixa, en virtud del artículo 7, apartado 2, del convenio, remitió los documentos necesarios para el cierre de la ayuda. Solicitó a la Comisión el pago del saldo final de la SGAIA, por un importe de 1.992.330,28 euros, y fijó el valor de las bonificaciones no vencidas en 8.834.657,94 euros.
27 Mediante escrito de 23 de octubre de 2002, la Comisión informó a la Caixa de que no se podía realizar el pago del saldo por problemas planteados por la Inspección general tributaria portuguesa.
28 Mediante escrito de 27 de noviembre de 2002, la Caixa informó a la Comisión de que la Inspección general tributaria portuguesa estaba realizando una inspección de la SGAIA y presentó comentarios a las observaciones de la Comisión.
29 El 7 de marzo y el 20 de octubre de 2003, la Caixa corrigió su solicitud de cierre de la SGAIA e indicó a la Comisión el importe de 1.925.858,61 euros en concepto de saldo final de la SGAIA y la suma de 8.768.186,27 euros en concepto de bonificaciones no vencidas a cargo del FEDER.
30 El 25 de mayo de 2004, la Comisión informó a las autoridades portuguesas de que no podía realizar el pago del saldo correspondiente a la SGAIA. La República Portuguesa respondió mediante escrito de 29 de junio de 2004.
31 Mediante escrito de 16 de diciembre de 2004, la Comisión indicó a las autoridades portuguesas que la cuantía de la ayuda financiera del FEDER que se debía recuperar era de 8.086.424,04 euros.
32 Mediante escrito de 21 de febrero de 2005, las autoridades portuguesas reiteraron su desacuerdo con la postura de la Comisión y refutaron la cuantía del saldo calculado por la Comisión.
33 Mediante escrito de 18 de noviembre de 2005, la Comisión reiteró a las autoridades portuguesas que la cuantía de la SGAIA que se debía recuperar era de 8.086.424,04 euros y propuso celebrar una reunión con las autoridades portuguesas. Éstas respondieron mediante escrito de 9 de enero de 2006.
34 El 3 de mayo de 2006 se celebró una reunión en la que participaron representantes de la Comisión, de las autoridades portuguesas y de la Caixa.
Decisión impugnada
35 El 31 de julio de 2007, la Comisión adoptó la Decisión C(2007) 3772 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), relativa a la reducción de la ayuda del FEDER a la SGAIA con arreglo a la Decisión de concesión, destinada a la República Portuguesa.
36 Los considerandos tercero a undécimo de la Decisión impugnada se refieren detalladamente al procedimiento de cierre de la ayuda financiera del FEDER (véanse los apartados 26 a 34 anteriores).
37 En los considerandos duodécimo a decimonoveno de la Decisión impugnada, la Comisión analiza la naturaleza de las presuntas irregularidades detectadas. Los considerandos decimocuarto a decimosexto de esta decisión se refieren al artículo 5 de la Decisión de concesión y al artículo 1, apartado 2, y al artículo 4, apartado 2, del convenio.
38 Según el decimoséptimo considerando de la Decisión impugnada, sobre la base de la declaración final presentada por la Caixa, la ayuda del FEDER financiaba el 82 % de las bonificaciones totales de tipos de interés pagadas hasta el 31 de diciembre de 2001. Esta situación se consideró contraria al artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 2052/88, según el cual la ayuda de la Comunidad no debe sobrepasar el 75 % del coste total.
39 En el decimoctavo considerando de la Decisión impugnada, la Comisión observa que, de conformidad con el artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, el Estado miembro sólo puede recibir un pago en concepto de ayuda del FEDER, por parte de la Comisión, por los gastos realizados. En ese mismo considerando añade que, en el presente asunto, no se debía pagar una parte de las bonificaciones de intereses hasta después del 31 de diciembre de 2001, fecha límite para los pagos realizados con cargo a la SGAIA, y que, en consecuencia, en esa fecha no se había realizado todavía esta parte de los gastos. Para que se hubiesen realizado realmente los gastos en su totalidad antes de esa fecha, el Estado miembro debería haber realizado las operaciones siguientes antes del 31 de diciembre de 2001:
– depósito, en una cuenta bancaria especial, de la cuantía de las bonificaciones de intereses no vencidos, calculadas y actualizadas, pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001, o
– pago a los beneficiarios finales de la cuantía equivalente a los intereses bonificados pagaderos en el futuro.
40 En el decimonoveno considerando de la Decisión impugnada, la Comisión se refiere a su nota orientativa de 29 de mayo de 2002, relativa al pago de bonificaciones al finalizar el período de programación en concepto de préstamos privilegiados (en lo sucesivo, «nota orientativa»), en la que se precisa que los Estados miembros utilizaron los procedimientos alternativos mencionados en el decimoctavo considerando de la Decisión impugnada, con la conformidad de la Comisión, en el período comprendido entre 1994 y 1999 e incluso con anterioridad.
41 En el vigesimoséptimo considerando de la Decisión impugnada, la Comisión considera no debida la parte de la ayuda del FEDER relativa a las bonificaciones de intereses no vencidos calculadas y actualizadas y no elegible la cuantía total de estas bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre, correspondientes a 15.968.612 euros. Habida cuenta de los costes declarados y de las autorizaciones del FEDER, como se definen en su escrito de 16 de diciembre de 2004, la cuantía de la ayuda del FEDER que se debe recuperar es de 8.086.424,04 euros.
42 Según el trigesimosexto considerando de la Decisión impugnada, el convenio no establece ninguna excepción a la regla general de la fecha límite aplicable a los pagos elegibles.
43 La Comisión concluye, en el trigesimoséptimo considerando de la Decisión impugnada, que «detectó una irregularidad relativa a la cuantía de los gastos declarados al cierre de la [...] SGAIA, de conformidad con lo demostrado anteriormente».
44 La parte dispositiva de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
La ayuda financiera del [FEDER concedida por] la decisión [de concesión] en favor de la [SGAIA] se reducirá en una cuantía de 8.086.424,04 euros. El importe de 8.086.424,04 euros ya pagado debe ser devuelto a la Comisión.
El importe máximo de la ayuda del FEDER en favor de la [SGAIA] será de 11.913.575,96 euros.
Artículo 2
La República Portuguesa deberá adoptar las medidas necesarias para informar a los beneficiarios finales de la presente decisión.
Artículo 3
La República Portuguesa es destinataria de la presente decisión.»
45 Mediante escrito de demanda presentado en la Secretaría del Tribunal el 2 de noviembre de 2007, la Caixa interpuso un recurso en el que solicitaba que se anulara parcialmente la Decisión impugnada y que se condenara a la Comisión al pago del saldo final de la SGAIA, en virtud del artículo 238 CE (asunto T‑401/07).
Procedimiento y pretensiones de las partes
46 Mediante escrito de demanda presentado ante la Secretaría del Tribunal el 11 de octubre de 2007, la República Portuguesa interpuso el presente recurso.
47 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento del artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, formuló varias preguntas por escrito a la Comisión. Ésta respondió en el plazo señalado.
48 Mediante auto del Presidente de la Sala Octava del Tribunal de 17 de mayo de 2010, se ordenó la acumulación de los asuntos T‑387/07 y T‑401/07 a efectos de la fase oral del procedimiento, conforme al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.
49 En la vista celebrada el 18 de junio de 2010, se oyeron los informes orales de las partes, así como sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal.
50 La República Portuguesa solicita al Tribunal que:
– Anule el artículo 1 de la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
51 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Se la exima de responsabilidad en relación con la demanda declarando el recurso improcedente;
– Condene en costas a la República Portuguesa.
Fundamentos de Derecho
52 La República Portuguesa formula dos motivos. El primero se refiere a la motivación de la Decisión impugnada. El segundo se basa en la inexistencia de la irregularidad señalada por la Comisión y en el incumplimiento del convenio.
Sobre el primer motivo, basado en la motivación insuficiente de la decisión impugnada
Alegaciones de las partes
53 La República Portuguesa alega que la Decisión impugnada incluye un único motivo, presentado en el trigesimoséptimo considerando, según el cual la Comisión afirma haber apreciado una irregularidad en la cuantía de los gastos declarados al cierre de la SGAIA «de conformidad con lo demostrado anteriormente». Afirma que no se identifica con claridad la norma vulnerada por las autoridades portuguesas.
54 A juicio de la República Portuguesa, la única irregularidad reprochada a las autoridades portuguesas parece ser que consideraron como «elegibles» gastos «no realizados», tal como se prevé en el artículo 21, apartado 1, in fine, del Reglamento nº 4253/88. En la Decisión impugnada, la reducción de la ayuda decidida por la Comisión se basa en el hecho de que las autoridades portuguesas cometieron una irregularidad al presentar, en la solicitud de pago del saldo de cierre de la SGAIA, gastos no realizados.
55 Habida cuenta de esta irregularidad, la vulneración del artículo 13, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº 2052/88 sólo puede ser el corolario de la declaración de inelegibilidad de parte de los gastos presentados por las autoridades portuguesas.
56 La República Portuguesa añade que no se puede entender el término «irregularidad», en el contexto en el que se insertó en la Decisión impugnada, en un sentido extensivo y que la Comisión no puede presentar, en el escrito de contestación a la demanda, la alegación de una vulneración de la regla contenida en el artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 2052/88, que no figura en la Decisión impugnada.
57 La Comisión rebate la alegación de la República Portuguesa.
Apreciación del Tribunal
58 Procede recordar que, según una jurisprudencia reiterada, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Declare y otros/Comisión, C‑350/88, Rec. p. I‑395, apartados 15 y 16, y de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 63; sentencia del Tribunal General de 31 de mayo de 2005, Comune di Napoli/Comisión, T‑272/02, Rec. p. II‑1849, apartado 71).
59 Como se deduce de los apartados 37 a 43 anteriores, la Comisión analizó, de modo suficiente en Derecho, la naturaleza de la irregularidad reprochada a la República Portuguesa en los considerandos duodécimo a decimonoveno de la Decisión impugnada, a los que se refiere el trigesimoséptimo considerando de esta decisión.
60 Más concretamente, en el decimoséptimo considerando de la Decisión impugnada la Comisión expone que, basándose en la declaración final presentada por la Caixa, la ayuda del FEDER financiaba el 82 % de las bonificaciones totales. En ese mismo considerando precisa que esta situación es contraria al artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 2052/88, según el cual la ayuda de la Comunidad no debe sobrepasar el 75 % del coste total. En el decimoctavo considerando de la Decisión impugnada, la Comisión subraya que no se debía pagar una parte de las bonificaciones de intereses hasta después del 31 de diciembre de 2001, fecha límite para los pagos realizados con cargo a la SGAIA, y que, en consecuencia, en esa fecha no se había «realizado» todavía esta parte de los gastos. Según este mismo considerando, de conformidad con el artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, el Estado miembro sólo puede recibir un pago de la ayuda del FEDER por los gastos realizados.
61 A mayor abundamiento, de la alegación que formula la República Portuguesa en el presente recurso se desprende que la misma entendió que la Comisión denunciaba una vulneración de las disposiciones del artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 2052/88 y del artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, puesto que a 31 de diciembre de 2001 no se había pagado aún parte de las bonificaciones (véanse los apartados 54 y 55 anteriores).
62 En estas circunstancias, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la inexistencia de la irregularidad señalada por la Comisión y en el incumplimiento del convenio
63 Este motivo incluye dos partes que se refieren, respectivamente, a la presunta inexistencia de la irregularidad señalada por la Comisión y a la cláusula compromisoria del convenio.
Sobre la primera parte, relativa a la inexistencia de la irregularidad
– Alegaciones de las partes
64 La República Portuguesa sostiene que el convenio, que se adjunta a la Decisión de concesión y, por ello, se integra en la misma, es un contrato celebrado entre la Comisión y la Caixa por el cual ambas partes regulan las situaciones jurídicas subjetivas que tienen su origen, en el presente asunto, en la concesión de la cofinanciación del FEDER mediante la Decisión de concesión. Afirma que la Comisión aprobó el convenio, que es un acuerdo de voluntades, mediante el mismo acto administrativo que la Decisión de concesión.
65 La República Portuguesa considera que el artículo 14, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 significa que las cláusulas de un contrato que, de conformidad con las reglas generales del Derecho, representan uno o varios compromisos, estipulados entre los interlocutores, se reflejan en el contenido de las decisiones de concesión de ayuda adoptadas por la Comisión. Añade que, al dejar el Reglamento nº 4253/88 libertad a las partes firmantes para establecer las modalidades de aplicación y las posibles especificidades, éste atribuye al convenio un valor jurídico tal que cualquier decisión de la Comisión debe tenerlo en cuenta. Por consiguiente, alega que cabe que se establezcan excepciones a las reglas previstas en esta decisión, porque pretende fijar las modalidades de ejecución de la cofinanciación concedida y porque fue redactada por las partes, las cuales juegan un papel preponderante en la aplicación de la subvención global.
66 La República Portuguesa subraya que el convenio es el documento jurídico clave. Sostiene que del trigesimosexto considerando de la Decisión impugnada resulta que la Comisión confiere a las partes en el convenio una eventual facultad para fijar otra fecha límite para pronunciarse sobre la elegibilidad de los pagos de la SGAIA.
67 A juicio de la República Portuguesa, la Comisión no tuvo en cuenta la especificidad de la ejecución de la cofinanciación de las bonificaciones de intereses durante «como máximo, los ocho primeros años del préstamo», como establece el artículo 4, apartado 2, del convenio.
68 Señala que, en la fase administrativa, la Comisión solicitó la realización de actuaciones de control de los gastos declarados, incluido el cálculo de las bonificaciones no vencidas, de conformidad con el artículo 8, apartado 5, del convenio. Sin embargo, para adaptar la SGAIA a la fecha límite de elegibilidad prevista, a saber, el 31 de diciembre de 2001, la Comisión ignoró el procedimiento específico, previsto en el artículo 8, apartado 5, del convenio y reforzado en el apartado 6 de dicho artículo. Este procedimiento permite certificar y, en consecuencia, considerar como gasto realizado con anterioridad a la fecha límite de elegibilidad, de conformidad con el artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, los gastos correspondientes a los intereses no vencidos que fuera necesario realizar con cargo a la SGAIA.
69 La especificidad de la SGAIA resulta del hecho de que un préstamo concedido, aprobado y firmado por la Caixa, por ejemplo, el último día laborable (el 31 de diciembre de 1999) podía beneficiarse de la cofinanciación de las bonificaciones de intereses durante, como máximo, los ocho primeros años de dicho préstamo. En consecuencia, a juicio de la República Portuguesa, y sabiendo que la fecha límite de elegibilidad sólo corría efectivamente en los dos años siguientes, había que encontrar un mecanismo que permitiera cofinanciar las bonificaciones de los eventuales seis años restantes. Añade que, si la Comisión hubiese querido modificar el convenio, debería haber actuado de conformidad con los términos previstos en su artículo 17, apartado 5.
70 En la réplica, la República Portuguesa añade que, en materia contractual, la Comisión ostenta las facultades necesarias para adaptar la concesión de la ayuda del FEDER a la realidad y acordar cláusulas específicas. La Comisión adoptó la Decisión de concesión, aprobó al mismo tiempo el procedimiento específico y ejerció sus facultades de negociación con la conformidad de las demás partes.
71 Según la República Portuguesa, no se puede considerar sólo que el artículo 8, apartados 5 y 6, del convenio instaure reglas para calcular las bonificaciones futuras. En primer lugar, afirma que no hay respuesta a por qué se prevé en el convenio tal norma. En segundo lugar, sostiene que las normas previstas en el artículo 8, apartados 5 y 6, del convenio dan continuación a las disposiciones del artículo 7 del convenio, titulado «Compromisos y pagos», en cuyo apartado 2 se prevén los procedimientos que se han de seguir y los documentos que se deben presentar al cierre de la SGAIA mediante la solicitud de pago del saldo final. Este apartado 2 exige la certificación final, que debe incluir, en particular, las bonificaciones globales no vencidas, calculadas y actualizadas a 31 de diciembre de 2001, los intereses correspondientes a las cuantías efectivamente compensadas de los préstamos y el saldo que ha de pagarse. Para alcanzar la cuantía total final, se establece la deducción únicamente de los anticipos de la Comisión y de los saldos de intereses. A juicio de la República Portuguesa, la finalidad del artículo 7, apartado 2, y del artículo 8, apartados 5 y 6, del convenio es incluir las bonificaciones futuras de intereses no vencidos en el pago del saldo que se debe presentar.
72 La propuesta de la Comisión de pagar, hasta el 31 de diciembre de 2001, a los beneficiarios finales mediante anticipo una cuantía equivalente a las bonificaciones a las que tienen derecho de conformidad con los contratos de préstamos vulnera los principios de ejecución del gasto público y del Derecho financiero público y puede constituir, en beneficio de los municipios, un enriquecimiento sin causa. Sostiene que esta propuesta es inadmisible porque conlleva la financiación nacional y no el abono de fondos procedentes del presupuesto comunitario. A su juicio, en realidad esta propuesta no es sino una ficción.
73 Considera que el depósito de la financiación nacional en una cuenta especial sólo simula el pago efectivo y no garantiza que se hayan realizado efectivamente los gastos que se debían efectuar en unos plazos previsibles, pero que son, para la mayoría, lejanos. Afirma que se trata de una ficción, dado que el importe equivalente a las bonificaciones no vencidas, cargado en una cuenta especial, sigue estando a disposición de la República Portuguesa y de la Caixa.
74 A juicio de la República Portuguesa, le fue imposible efectuar el pago una tantum de toda la financiación nacional prevista hasta el año 2007. Aduce que la realización del gasto depende de que figure en el presupuesto. La República Portuguesa no puede ejecutar un pago, mientras el presupuesto necesario no lo haya previsto debidamente. El presupuesto sólo se elabora anualmente. La República Portuguesa sostiene que únicamente pudo comprometerse a prever en su presupuesto los gastos correspondientes a las bonificaciones no vencidas sobre una base anual. La propuesta de la Comisión habría obligado a las autoridades portuguesas a actuar contra legem. Pues bien, según la República Portuguesa, el convenio establece, para resolver tales situaciones, la aplicación subsidiaria del Derecho portugués.
75 La Comisión refuta la alegación de la República Portuguesa.
– Apreciación del Tribunal
76 Se desprende de los autos que, mediante escrito de 30 de julio de 2002, modificado por escrito de 7 de marzo y reiterado mediante escrito de 20 de octubre de 2003, la Caixa presentó a la Comisión la certificación final de cierre de la SGAIA (véanse los apartados 26 a 29 anteriores). Esta certificación incluía una solicitud de pago del saldo final de la SGAIA y la certificación final de los costes, en la que se indicaban, en particular, las bonificaciones globales efectivamente pagadas a los beneficiarios hasta el 31 de diciembre de 2001 y las bonificaciones globales no vencidas, calculadas y actualizadas a 31 de diciembre de 2001, de los intereses correspondientes a las cuantías efectivamente compensadas de los préstamos celebrados en el marco de la SGAIA.
77 En la Decisión impugnada, la Comisión indicó que la ayuda financiera del FEDER sólo podía obtenerse para los gastos realizados a 31 de diciembre de 2001, fecha límite para los pagos realizados con cargo a la SGAIA, en virtud del artículo 5 de la Decisión de concesión. En consecuencia, redujo la ayuda financiera del FEDER a la SGAIA eliminando de la financiación comunitaria las cuantías de las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001. A este respecto, la Comisión se basó fundamentalmente en el artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88 y sostuvo que estas bonificaciones no eran gastos efectivos realizados hasta la fecha límite para la toma en consideración de los gastos por la Comisión, prevista en el artículo 5 de la Decisión de concesión.
78 La República Portuguesa rebate esta postura basándose principalmente en el convenio. Alega, en esencia, que el convenio incluye un procedimiento específico que permite incluir también las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001.
79 Por consiguiente, procede analizar si, de conformidad con las disposiciones reglamentarias aplicables al caso de autos o con el convenio, la ayuda financiera del FEDER debía incluir también las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001.
80 Con carácter preliminar, en cuanto al rango jerárquico de las normas en cuestión, que debe ser respetado en virtud del principio de legalidad, es preciso observar que los reglamentos comunitarios de que se trata prevalecen sobre las decisiones de la Comisión y sobre el convenio. La exposición de motivos del convenio precisa al respecto que éste se celebra en virtud de la Decisión de concesión, la cual se dicta de conformidad con los Reglamentos nos 2052/88 y 4253/88. Además, el artículo 7 de la Decisión de concesión dispone que la SGAIA deberá ser ejecutada con arreglo a las disposiciones del Derecho comunitario. Procede señalar que la Decisión de concesión regula las relaciones entre la Comisión y la República Portuguesa relativas a la ejecución de la SGAIA, mientras que el convenio, celebrado entre la Comisión y la Caixa, cuyo texto se adjunta a la Decisión de concesión, fija, en su artículo 1, apartado 1, las condiciones de concesión y de utilización de la SGAIA, en virtud del artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 4254/88.
81 De lo anterior resulta que el convenio, celebrado entre la Comisión y la Caixa, en su condición de intermediaria, de acuerdo con la República Portuguesa, no se debe interpretar en contra de la normativa comunitaria que regula la SGAIA. Sin embargo, en el proceso de aplicación de dicha normativa al presente supuesto, el convenio puede ser un elemento que permita interpretarla.
82 En primer lugar, en cuanto al artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, que es la principal disposición invocada por la Comisión para excluir las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001, su tenor enuncia claramente que el pago de la ayuda financiera deberá referirse exclusivamente a los gastos efectivos realizados. A este respecto, cabe señalar que se puede definir el concepto de «gastos efectivos realizados», en el marco de una subvención global, mediante disposiciones concretas en el marco comunitario de los fondos estructurales (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 8 de julio de 2008, Sviluppo Italia Basilicata/Comisión, T‑176/06, no publicada en la Recopilación, apartados 9 a 12, 51 y 52). En consecuencia, se trata de examinar cuáles son, en el régimen de bonificaciones de intereses controvertido, los requisitos concretos que se deben cumplir para que las bonificaciones de intereses sean consideradas como gastos efectivos realizados.
83 A este respecto, procede poner de manifiesto que, en un régimen de este tipo, el intermediario abona un préstamo en condiciones bonificadas al beneficiario final. Las bonificaciones de intereses son las cuantías que resultan de la diferencia entre los intereses al tipo de mercado y los intereses efectivamente pagados por los beneficiarios finales. Por tanto, las bonificaciones de intereses se realizan efectivamente en el momento en que vencen los pagos de intereses, lo que puede durar varios años. De este modo, las bonificaciones de intereses siguen al pago de los intereses que hacen los beneficiarios finales mientras duran los préstamos. Por consiguiente, los gastos efectivos realizados correspondientes a las bonificaciones de intereses no existen todavía cuando se celebran los contratos de préstamo. En ese momento, sólo existen obligaciones entre las partes del contrato de préstamo, que hay que distinguir de los gastos efectivos realizados para cumplir con dichas obligaciones. En consecuencia, con solo mirar el artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, se puede considerar a las bonificaciones de intereses gastos efectivos realizados en el momento en que se pagan los tramos de intereses correspondientes a los mismos.
84 En segundo lugar, por lo que se refiere a la Decisión de concesión, se prevé en el artículo 5, primera frase, que la ayuda comunitaria versará sobre los gastos derivados de las actuaciones comprendidas en la SGAIA que hayan sido objeto, en el Estado miembro, de disposiciones jurídicamente vinculantes, y para las que se hayan autorizado específicamente, a más tardar el 31 de diciembre de 1999, los medios financieros necesarios. En la segunda frase se indica que el 31 de diciembre de 2001 es la fecha límite para la toma en consideración de los gastos correspondientes a estas actuaciones.
85 Por consiguiente, el artículo 5 de la Decisión de concesión distingue entre las disposiciones jurídicamente vinculantes en el Estado miembro, la autorización de los medios financieros y la toma en consideración de los gastos.
86 En cuanto a las disposiciones jurídicamente vinculantes, consta que las mismas se corresponden con los contratos de préstamo celebrados entre la Caixa y los beneficiarios finales. Por lo que respecta a la autorización de los medios financieros, consta que se trata de la prevista por la Comisión en relación con los contratos de préstamo.
87 Por último, en lo tocante a la asunción de los gastos relativos a estas actuaciones, procede señalar que el artículo 5, primera frase, de la Decisión de concesión define los contratos de préstamos autorizados hasta el 31 de diciembre de 1999 por la Comisión como posibles receptores de ayuda comunitaria. Por ello, en la segunda frase de este artículo era preciso definir la fecha límite para la toma en consideración de los gastos derivados de estos contratos de préstamo. A este respecto, hay que señalar que la expresión «tomar en consideración» no puede significar sólo asumir realmente la responsabilidad de los gastos a que se refiere. En efecto, esta responsabilidad ya se deriva de los contratos de préstamo, que debían ser autorizados hasta el 31 de diciembre de 1999 y que se mencionan en el artículo 5, primera frase, de la Decisión de concesión. Por consiguiente, la toma en consideración de los gastos no se refiere a las responsabilidades que resultan de los contratos de préstamo, sino a los gastos efectivos realizados que resultan de dichos contratos. Se trata, pues, de las bonificaciones de intereses efectivamente realizadas en el momento en que los beneficiarios finales pagan los tramos de los intereses. En consecuencia, en el artículo 5, segunda frase, de la Decisión de concesión se fija en el 31 de diciembre de 2001 la fecha límite para los gastos efectivos realizados correspondientes a las bonificaciones de intereses que resultan de los contratos de préstamo autorizados por la Comisión.
88 De ello se deduce que, sin perjuicio del examen del convenio y basándose únicamente en las disposiciones del artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88 y del artículo 5 de la Decisión de concesión, no parece que las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 puedan representar gastos efectivos realizados.
89 En tercer lugar, en cuanto al convenio, se debe examinar si la aplicación del mismo, en el marco de las disposiciones reglamentarias controvertidas y de la Decisión de concesión, permite incluir también, como sostiene la República Portuguesa, las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001.
90 A este respecto, hay que observar que el artículo 4, apartado 2, y el artículo 8, apartado 1, del convenio establecían que las bonificaciones de intereses cofinanciadas por el FEDER se podían conceder por un período máximo de ocho años. En este contexto, procede señalar que la SGAIA se concedió, según el artículo 1, apartado 1, de la Decisión de concesión, recordado en el artículo 1, apartado 1, del convenio, por el período comprendido entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de diciembre de 1999. Además, del artículo 5, primera frase, de la Decisión de concesión y del artículo 1, apartado 2, primera frase, del convenio, resulta que la Comisión podía autorizar hasta el 31 de diciembre de 1999 los contratos de préstamo entre la Caixa y los beneficiarios finales que entraban en el ámbito de aplicación del convenio. De ello se deduce que se podía celebrar estos contratos de préstamo hasta el 31 de diciembre de 1999 con una duración de validez posible hasta el 31 de diciembre de 2007. Dado que la fecha límite de toma en consideración de los gastos, según el artículo 5, segunda frase, de la Decisión de concesión, era el 31 de diciembre de 2001, es decir, ocho años después de la primera celebración posible de un contrato de préstamo, es probable que con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 estuviesen vigentes numerosos contratos de préstamo autorizados hasta el 31 de diciembre de 1999.
91 Cabe poner de manifiesto también que, en virtud del artículo 7, apartado 2, del convenio, la certificación final que la Caixa debía presentar a la Comisión, pospuesta al 31 de diciembre de 2001, debía incluir la solicitud de pago del saldo y la certificación final de los costes calculados según el artículo 8, apartado 5, del convenio, es decir, en el presente asunto, las bonificaciones efectivamente pagadas a los beneficiarios hasta el 31 de diciembre de 2001 y las bonificaciones no vencidas, calculadas y actualizadas a 31 de diciembre de 2001, de los intereses relativos a las cuantías efectivamente compensadas de los préstamos.
92 El artículo 8, apartado 5, párrafo cuarto, del convenio precisa que, en la fecha de valor de 31 de diciembre de 2001, fecha límite de pago, la Caixa debía realizar el cálculo definitivo de la cuantía del flujo del saldo de bonificaciones del FEDER de cada préstamo, actualizarla, convertirla y cargarla en la cuenta especial. Con arreglo al párrafo sexto de este apartado, los cargos así realizados en la cuenta especial podían ser certificados a la Comisión como gastos efectivamente realizados y pagados en concepto de ayuda del FEDER.
93 En virtud del artículo 8, apartado 6, del convenio, hasta el 31 de diciembre de 2001 sólo se podían certificar a la Comisión como gastos efectivamente realizados, que podían generar un nuevo anticipo y el desembolso del saldo final, las bonificaciones de las que los beneficiarios disfrutaron efectivamente en las fechas de pago de los intereses. En el semestre posterior al 31 de diciembre de 2001, también debían ser calculados, actualizados y podían ser certificados como pagos, a la vista del cierre y del saldo de la SGAIA por la Comisión, los saldos de las bonificaciones futuras. De este modo, las bonificaciones del FEDER debían cargarse en la cuenta especial.
94 Procede, pues, observar que las disposiciones del artículo 8, apartados 5 y 6, del convenio establecían un régimen especial en el que las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre, podían, en principio, ser también elegibles con cargo a la SGAIA. Estas disposiciones incluían, por una parte, las bonificaciones de intereses que efectivamente habían disfrutado los beneficiarios finales hasta el 31 de diciembre de 2001, y, por otra parte, las bonificaciones pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001, que debían ser calculadas y actualizadas hasta el 30 de junio de 2002. Ambas partidas debían ser incluidas también en la certificación final que la Caixa debía presentar a la Comisión antes del 30 de junio de 2002 y, de este modo, ser cargadas en la cuenta especial.
95 Pues bien, a la vista de las disposiciones del artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88 y del artículo 5 de la Decisión de concesión, las medidas adoptadas, en el presente asunto, por la Caixa y por la República Portuguesa basándose en este régimen especial no bastaban para cumplir los requisitos exigidos por dichas disposiciones, de modo que las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 no podían constituir gastos efectivos realizados a esa fecha.
96 En efecto, consta que, en el caso de autos, las bonificaciones pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 se calcularon y actualizaron hasta el 30 de junio de 2002. También fueron incluidas en la certificación final presentada a la Comisión. Sin embargo, estas bonificaciones de intereses no fueron objeto de ninguna otra medida adoptada por la Caixa o por la República Portuguesa hasta el 31 de diciembre de 2001 para cumplir las condiciones previstas en el artículo 21, apartado 1, de Reglamento nº 4253/88 y en el artículo 5 de la Decisión de concesión, como admitió la Caixa en la vista. Estas bonificaciones de intereses no fueron, en particular, cargadas en la cuenta especial.
97 De ello se deduce que la República Portuguesa consideró, en esencia, las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 como gastos elegibles con cargo a la SGAIA en función únicamente de la existencia de obligaciones financieras resultantes de los contratos de préstamo celebrados entre la Caixa y los beneficiarios finales.
98 Pues bien, como ya se ha observado al examinar el artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, para cumplir los requisitos contenidos en la expresión «gastos efectivamente realizados», no basta sólo la existencia de obligaciones financieras resultantes de los contratos de préstamos celebrados entre la Caixa y los beneficiarios finales para considerar las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 como gastos efectivos realizados (véase el apartado 82 supra). Del mismo modo, del examen del artículo 5 de la Decisión de concesión resulta que la toma en consideración de los gastos no afecta a las responsabilidades de la Caixa hacia los beneficiarios finales que se desprenden de los contratos de préstamo (véase el apartado 87 supra).
99 A este respecto, procede señalar que del artículo 8, apartado 5, primer párrafo, del convenio también se deduce que no basta sólo la existencia de obligaciones financieras resultantes de los contratos de préstamo, como base para calificar las bonificaciones de intereses como gastos efectivos realizados. En efecto, esta disposición se limita a enunciar que, al elaborar el contrato de préstamo, la Caixa debía realizar un cálculo indicativo provisional del importe acumulado de las bonificaciones de intereses que se concederán, sin que en ningún caso pudiesen estar cargadas ya en la cuenta especial ni ser certificadas como gastos efectivamente realizados. De ello se infiere que las partes en el convenio estaban de acuerdo en que las únicas obligaciones financieras correspondientes a las bonificaciones de intereses que existían al realizar el contrato de préstamo impedían considerar estas bonificaciones no vencidas como gastos efectivos realizados.
100 El artículo 8, apartado 5, párrafo sexto, del convenio corrobora lo que se observó en los apartados 98 y 99 anteriores, al establecer que las transferencias de la cuenta especial debían incluir una comunicación que identificara, en particular, cualquier posible movimiento. Por consiguiente, esta disposición subraya que las transferencias de la cuenta especial debían estar basadas en movimientos que las justificaran. De ello se deduce que el cargo en la cuenta especial de las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001, que no habían sido realizadas a esa fecha, debería estar basado, por tanto, en un movimiento realizado entonces. En consecuencia, la mera existencia de obligaciones financieras resultantes de los contratos de préstamo no puede justificar tal cargo.
101 Además, la apreciación de que el cálculo, la actualización y la inclusión en la certificación final de las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 no bastan para considerarlas como gastos efectivos realizados no contradice el artículo 8, apartado 6, del convenio. En efecto, de esta disposición no resulta que las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 sean consideradas necesariamente como pagos. En cambio, según esta disposición, estas bonificaciones pueden ser certificadas como pagos, lo que no excluye que se exijan otras condiciones previas. Esta disposición también dispone que dichas bonificaciones se deben cargar en la cuenta especial, lo que habría exigido, en virtud del artículo 8, apartado 5, párrafo quinto, del convenio, unos movimientos que justificaran las transferencias de esta cuenta (véase el apartado 100 supra).
102 A este respecto, procede señalar además que el convenio, según su artículo 1, apartado 2, sólo tenía validez para contratos de préstamo hasta el 31 de diciembre de 1999 y que los pagos, las compensaciones o los desembolsos de los préstamos se podían realizar hasta el 31 de diciembre de 2001. Difícilmente se podría considerar que la intervención comunitaria siguiera abierta hasta el 31 de diciembre de 2007, a saber, mucho tiempo después de la expiración del convenio celebrado entre la Comisión y la Caixa, de acuerdo con la República Portuguesa, para definir sus modalidades de concesión y después de que la Caixa hubiese rendido cuenta de sus gastos (véase, en este sentido, la sentencia Sviluppo Italia Basilicata/Comisión, citada en el apartado 82 supra, apartado 49).
103 Del convenio se deduce más bien que sólo regula excepcionalmente los supuestos que surjan con posterioridad a su expiración y al cierre de la SGAIA. En efecto, el convenio precisa la obligación de la Caixa, en virtud de su artículo 8, apartado 5, párrafo séptimo, en los supuestos en que, por cualquier motivo, el beneficiario no utilizara la bonificación del FEDER cargada y certificada, de abonar la cuenta especial y de reembolsar a la Comisión «aunque el presente convenio ya se haya extinguido y la [SGAIA] esté saldada y cerrada».
104 A juicio de la Comisión, los procedimientos alternativos enunciados en el decimoctavo considerando de la Decisión impugnada habrían permitido tomar en consideración las bonificaciones de intereses pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001, a saber, bien el depósito, en una cuenta bancaria especial, de la cuantía de las bonificaciones de intereses no vencidos, calculadas y actualizadas, pagaderas con posterioridad al 31 de diciembre de 2001, bien el pago a los beneficiarios finales de la cuantía equivalente a los intereses bonificados pagaderos en el futuro.
105 A este respecto, procede señalar que el Tribunal no puede pronunciarse sobre la suficiencia de estos procedimientos alternativos, dado que se desprende de lo anterior que las medidas adoptadas por la República Portuguesa y por la Caixa no bastaban para cumplir los requisitos establecidos en el artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88 y en el artículo 5 de la Decisión de concesión.
106 Por último, ha de indicarse que el hecho de que, suponiendo que los hubiese descubierto entonces, la Comisión no haya señalado las irregularidades enunciadas en la Decisión impugnada durante la ejecución de la ayuda, es irrelevante a efectos de la legalidad de la Decisión impugnada, aunque la Comisión, en vista del sistema de cooperación subyacente al régimen establecido por el Reglamento nº 4253/88, debe atraer la atención de las autoridades competentes cuando descubra irregularidades (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de marzo de 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Comisión, C‑414/08 P, Rec. p. I‑0000, apartados 102 y 103).
107 A la luz de todo lo anterior, debe desestimarse la primera parte del presente motivo.
Sobre la segunda parte, relativa a la cláusula compromisoria del convenio
– Alegaciones de las partes
108 La República Portuguesa subraya que la Comisión, cuando reprochó a la Caixa haber cometido irregularidades en el cumplimiento del convenio, debía haber aplicado la cláusula compromisoria del mismo, en virtud de la cual se debe acudir al Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 238 CE.
109 En la réplica, la República Portuguesa añade que no puede admitirse la alegación de que no es firmante del convenio, dado que las cláusulas del mismo fueron aprobadas con el acuerdo del Estado miembro en el marco de la cooperación.
110 El hecho de que la Comisión excluyera los gastos efectivos correspondientes a los intereses no vencidos, sin invocar un incumplimiento del convenio, crea, a juicio de la República Portuguesa, un litigio que versa sobre la interpretación de las cláusulas acordadas.
111 La Comisión rebate la alegación de la República Portuguesa.
– Apreciación del Tribunal
112 Procede señalar que las pretensiones de la República Portuguesa se basan en la cláusula compromisoria prevista en el artículo 18 del convenio, celebrado entre la Caixa y la Comisión, de acuerdo con la República Portuguesa.
113 La segunda frase de este artículo dispone que las partes del convenio se comprometen a someter al juez comunitario, de conformidad con el artículo 238 CE, cualquier demanda o litigio que las oponga relativos a la validez, la interpretación o al cumplimiento del convenio (véase el apartado 25 supra).
114 Procede observar de entrada que del tenor de esta cláusula resulta que las demandas o los litigios que entren en el ámbito de aplicación de dicha cláusula deben oponer a la Caixa y a la Comisión, dado que ellas son las partes del convenio. Puesto que la República Portuguesa no es parte en el convenio, no puede alegar, en consecuencia, que la Comisión no acudiera al juez comunitario de conformidad con la cláusula compromisoria.
115 Por lo demás, el presente litigio no entra en el ámbito de aplicación de la cláusula compromisoria. Como se deduce del artículo 20, apartado 1, y del artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, el pago de las ayudas financieras se realizará de conformidad con los compromisos presupuestarios adoptados basándose en la decisión por la que se apruebe la acción correspondiente. Dado que la cuantía de la ayuda controvertida resulta de la Decisión de concesión, procede señalar que el convenio, destinado a fijar determinadas modalidades de su utilización, de conformidad con el artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 4254/88, no puede hacer nacer una obligación financiera de la Comunidad (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 27 de junio de 2007, Nuova Gela Sviluppo/Comisión, T‑65/04, no publicada en la Recopilación, apartados 104 y 105).
116 En vista de todo lo anterior, se deben desestimar la segunda parte del presente motivo y, en consecuencia, el segundo motivo en su conjunto, y el recurso en su totalidad.
Costas
117 A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condena en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por la República Portuguesa, procede condenarla en sus propias costas y en las causadas a la Comisión, al haberlo solicitado ésta.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar a la República Portuguesa a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
Martins Ribeiro | Papasavvas | Dittrich |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 3 de marzo de 2011.
Firmas