ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Y. BOT
представено на 24 януари 2019 година(1)
Дело C‑720/17
Mohammed Bilali
срещу
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия)
„Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Директива 2011/95/ЕС — Стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила — Субсидиарна закрила — Член 19 — Отнемане на статут на субсидиарна закрила — Обхват на мотивите — Национално законодателство, предвиждащо отнемане на статут поради грешка на администрацията относно фактическите обстоятелства — Допустимост — Отмяна на акт за предоставяне на статут на субсидиарна закрила — Процесуална автономия на държавите членки — Принципи на равностойност и ефективност“
I. Въведение
1. Може ли компетентен национален орган да се позове на разпоредбите на член 19 от Директива 2011/95/ЕС(2), за да отнеме статута на субсидиарна закрила на лице без гражданство, и то поради неправилна преценка на нуждите от международна закрила, за която единствено този орган носи отговорност?
2. Това по същество е предметът на поставения от Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия) преюдициален въпрос.
3. Въпросът е повдигнат в рамките на спор между Mohammed Bilali, който твърди, че е без гражданство, и Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Федерална служба за имиграция и убежище, Австрия, наричана по-нататък „Службата“) във връзка с решението на последната да отнеме служебно неговия статут на субсидиарна закрила поради неправилно определяне на държавата му на произход.
4. Този въпрос не е разглеждан досега и отговорът на Съда ще позволи да се сложи край на съществуващата неяснота в националните практики, която последният доклад, публикуван от Европейската служба за подкрепа в областта на убежището(3), подчертава особено добре(4).
5. Разглеждането на поставения въпрос изисква, на първо място, анализ на значението и обхвата на разпоредбите на член 19 от Директива 2011/95, в който изчерпателно се изброяват основанията, на които държавите членки могат или са длъжни да отнемат статута на субсидиарна закрила. В края на този анализ ще стигна до извода, че посоченият член не допуска отнемането на този статут в случай като разглеждания, когато поради грешка, допусната от компетентния национален орган, съответното лице неправилно е получило тази закрила.
6. Разглеждането на поставения въпрос изисква, на второ място, да се изяснят предметът и естеството на решението, което компетентният национален орган трябва да вземе при тези обстоятелства.
7. В това отношение ще обясня, че в случай като разглеждания — когато решението за предоставяне на статут на субсидиарна закрила е постановено в нарушение на правните норми, и по-специално на критериите за предоставяне, и когато това нарушение е имало определящо значение за резултата от разглеждането на молбата за международна закрила — статутът на субсидиарна закрила трябва да бъде отменен. Това разрешение всъщност има две предимства, тъй като, от една страна, не се налага разширително тълкуване на много строгите разпоредби на Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г., допълнена с Протокола за статута на бежанците от 31 януари 1967 г.(5), и от друга страна, същевременно се осигуряват максимални процесуални гаранции и пълно зачитане на справедливостта, дължима на лице, което не носи никаква отговорност за допуснатата от администрацията грешка. То се налага и за да се гарантира целостта на общата европейска система за убежище, тъй като всяко грешно признаване трябва да бъде поправено, за да се гарантира, че международната закрила се предоставя само на тези, които наистина имат нужда от нея.
8. Тъй като правото на Съюза не съдържа никакви специални разпоредби относно процесуалните правила и изисквания, приложими за отмяната на статут на субсидиарна закрила поради допусната от администрацията грешка, ще обясня, че съгласно принципа на процесуална автономия на държавите членки тези правила попадат в обхвата на националния правен ред, като същевременно трябва да се спазват принципите на равностойност и на ефективност.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
1. Директива 2011/95
9. Целта на формулировката на разпоредбите от глава V, „Условия за субсидиарна закрила“, от Директива 2011/95 и разпоредбите, съдържащи се в глава VI, „Статут на субсидиарна закрила“, от посочената директива, е да се гарантира, че статутът на международна закрила и свързаните с него права се предоставят само на лицата, които отговарят на конкретните материалноправни условия.
10. Глава V от Директива 2011/95 съдържа членове 15—17. В член 15 от нея се определят „[т]ежките посегателства“, а член 16 съдържа така наречената клауза за „[п]реустановяване“, която гласи:
„1. Гражданин на трета държава или лице без гражданство престава да бъде лице, което отговаря на условията за субсидиарна закрила, когато обстоятелствата, довели да предоставянето на субсидиарна закрила, престанат да съществуват или са се променили до такава степен, че тази закрила вече не е необходима.
2. При прилагането на параграф 1 държавите членки преценяват дали промяната в обстоятелствата е достатъчно значителна, а не с временен характер, така че лицето, което може да се ползва със субсидиарна закрила, вече не е изправено пред реална опасност от тежки посегателства.
[…]“.
11. Член 17 от Директива 2011/95 от своя страна съдържа клауза за „[и]зключване“. Този член гласи:
„1. Гражданин на трета държава или лице без гражданство се изключват от кръга на лицата, които отговарят на условията за субсидиарната закрила, ако съществуват сериозни основания да се счита, че съответното лице:
а) е извършило престъпление срещу мира, военно престъпление или престъпление срещу човечеството по смисъла на международните актове, съдържащи разпоредби относно тези престъпления;
б) е извършило тежко престъпление;
в) е било признато за виновно в извършването на деяния, противоречащи на целите и принципите на Организацията на обединените нации, така както те са уредени в преамбюла и в членове 1 и 2 от Хартата на Организацията на обединените нации;
г) представлява заплаха за обществото или за сигурността на държавата членка, в която се намира.
2. Параграф 1 се прилага към лицата, които подбуждат към престъпления или към деянията, посочени по-горе, или участват в тяхното извършване под каквато и да било друга форма.
3. Държавите членки могат да изключат всеки гражданин на трета държава или лице без гражданство от кръга на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, ако преди приемането на съответното лице в съответната държава членка то е извършило едно или няколко престъпления, които не попадат в приложното поле на параграф 1, които биха се наказвали с наказание лишаване от свобода, ако са извършени в съответната държава членка, и ако то е напуснало държавата си на произход единствено с цел да избегне наказанията, налагани за тези престъпления“.
12. В глава VI, член 18 от тази директива се определят условията за „[п]редоставяне на статут на субсидиарна закрила“. Той гласи:
„Държавите членки предоставят статут на субсидиарна закрила на гражданин на трета държава или на лице без гражданство, които отговарят на условията за субсидиарна закрила в съответствие с глави II и V“.
13. В член 19 от Директива 2011/95, чието тълкуване се иска в настоящия случай, същевременно се определят условията, при които държавите членки трябва да отнемат, прекратяват или отказват да подновят този статут. Той гласи:
„1. По отношение на молбите за международна закрила, подадени след влизането в сила на Директива 2004/83/ЕО[(6)], държавите членки отнемат статута на субсидиарна закрила, предоставен от правителствен, административен, съдебен или квазисъдебен орган на гражданин на трета държава или на лице без гражданство, прекратяват го или отказват да го подновят, когато съответното лице престане да отговаря на условията за субсидиарна закрила в съответствие с член 16.
2. Държавите членки могат да отнемат статута на субсидиарна закрила, предоставен от правителствен, административен, съдебен или квазисъдебен орган на гражданин на трета държава или на лице без гражданство, да го прекратят или да откажат да го подновят, когато след предоставянето на статута на субсидиарна закрила бъде установено, че съответното лице е следвало да бъде изключено от кръга на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, в съответствие с член 17, параграф 3.
3. Държавите членки отнемат, прекратяват или отказват подновяването на статута на субсидиарна закрила на гражданин на трета държава или на лице без гражданство, ако:
а) след предоставянето на този статут бъде установено, че съответното лице е следвало да бъде или е изключено от кръга на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, в съответствие с член 17, параграфи 1 и 2;
б) невярното представяне или несъобщаването на факти от негова страна, включително и използването на подправени документи, са имали определяща роля за решението да му бъде предоставен статут на субсидиарна закрила.
4. Без да се засяга задължението на гражданина на трета държава или на лицето без гражданство в съответствие с член 4, параграф 1 да декларира всички относими факти и да предоставя всички относими документи, с които разполага, държавата членка, която е предоставила статута на субсидиарна закрила, доказва за всеки отделен случай, че съответното лице е престанало да отговаря или не отговаря на условията за субсидиарна закрила в съответствие с параграфи 1, 2 и 3 от настоящия член“.
2. Директива 2013/32/ЕС
14. Съгласно член 1 от Директива 2013/32/ЕС(7) с нея се определят правилата за общи процедури, приложими към предоставянето и отнемането на международна закрила в съответствие с Директива 2011/95.
15. Член 2, буква о) от Директива 2013/32 гласи:
„За целите на настоящата директива:
[…]
о) „отнемане на международна закрила“ означава решението, с което компетентният орган отнема, прекратява или отказва да поднови статут на бежанец или статут на лице под субсидиарна закрила на дадено лице в съответствие с Директива [2011/95]“.
16. Глава IV („Процедури за отнемане на международна закрила“), член 44 от Директива 2013/32 гласи:
„Държавите членки гарантират, че може да започне разглеждане за отнемане на международна закрила на конкретно лице, когато се появят нови елементи или факти, които показват, че има основание за преразглеждане на валидността на международната закрила“.
17. В член 45 от тази директива са посочени гаранциите, с които се ползва съответното лице, когато в съответствие с членове 14 и 19 от Директива 2011/95 компетентният национален орган предвижда отнемането на предоставената му международна закрила.
2. Австрийското право
18. В член 8 от Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Федерален закон за предоставянето на убежище)(8) от 16 август 2005 г. се предвижда следното:
„(1) Статут на лице, ползващо се със субсидиарна закрила, се предоставя на чужденец:
1. който е подал молба за предоставяне на международна закрила в Австрия, ако тази молба е отхвърлена в частта, която се отнася до предоставянето на статут на лице с право на убежище […]
[…]
(6) В случай че не може да се установи държавата на произход на търсещото убежище лице, молбата за предоставяне на международна закрила се отхвърля в частта относно статута на лице, ползващо се със субсидиарна закрила. В този случай се взема решение за връщане, когато то не е незаконосъобразно съгласно член 9, параграфи 1 и 2 [от Bundesgesetz, mit dem die allgemeinen Bestimmungen über das Verfahren vor dem Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl zur Gewährung von internationalem Schutz, Erteilung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen, Abschiebung, Duldung und zur Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen sowie zur Ausstellung von österreichischen Dokumenten für Fremde geregelt werden (Закон за процедурата пред [Службата])(9) от 16 август 2012 г.
[…]“.
19. Член 9 от AsylG 2005 гласи:
„(1) Предоставеният на чужденец статут на лице, ползващо се със субсидиарна закрила, се отнема служебно с решение, когато:
1. условията за предоставяне на статут на лице, ползващо се със субсидиарна закрила (член 8, параграф 1), не са налице или вече не са налице;
[…]
(2) Ако не следва да бъде отнет само на основанията, посочени в параграф 1, статутът на лице, ползващо се със субсидиарна закрила, се отнема и ако:
1. е налице някое от основанията, посочени в член 1, раздел F от [Женевската конвенция];
2. чужденецът представлява заплаха за обществото или сигурността на Република Австрия или
3. чужденецът е осъден от национален съд с влязла в сила присъда за престъпление […]
[…]“.
III. Фактите по спора в главното производство и преюдициалният въпрос
20. На 27 октомври 2009 г. г‑н Bilali, който твърди, че е без гражданство, подава до Службата молба за международна закрила.
21. Като приема, че държавата му на произход е Алжир, Службата отхвърля тази молба с решение от 15 март 2010 г. и освен това разпорежда лицето да бъде експулсирано в посочената държава. С решение от 8 април 2010 г. Asylgerichtshof (Съд по въпросите на убежището, Австрия) отменя решението, с което молбата за международна закрила е отхвърлена, и връща преписката на Службата за ново разглеждане.
22. С решение от 27 октомври 2010 г. Службата отхвърля молбата на лицето за предоставяне на статут на бежанец, но все пак му предоставя статут на субсидиарна закрила. От това решение следва, че самоличността на лицето не е установена и че той „вероятно е алжирски гражданин“.
23. Лицето обжалва решението, с което се отхвърля молбата му за предоставяне на статут на бежанец. Междувременно решението, с което му е предоставен статут на субсидиарна закрила, влиза в сила.
24. С решение от 16 юли 2012 г. Asylgerichtshof (Съд по въпросите на убежището) отново отменя решението, с което се отхвърля молбата за предоставяне на статут на бежанец, по-специално с довода, че относно държавата на произход на лицето са направени само предположения. Той отново връща преписката на Службата за ново разглеждане.
25. В рамките на това ново разглеждане и в резултат на отговорите, предоставени от Staatendokumentation (Звено за информация относно държавите на произход, Австрия), Службата стига до извода, че поради родствените си връзки е възможно лицето да има мароканско и мавританско гражданство, а не алжирското гражданство.
26. Ето защо с решение от 24 октомври 2012 г.(10) Службата отхвърля молбата на лицето за предоставяне на статут на бежанец. Освен това — след като установява, че „условията за предоставяне на субсидиарна закрила никога не са били налице“ и са се основавали на „неправилно предположение“, че държавата на произход на лицето е Алжир — Службата отнема служебно статута на субсидиарна закрила, предоставен на лицето на 27 октомври 2010 г., и отменя разрешението за срочно пребиваване, предоставено му въз основа на този статут. Накрая, Службата отхвърля молбата на лицето за предоставяне на статут на субсидиарна закрила при отчитане на Мароко като държава на произход и разпорежда то да бъде експулсирано в тази държава.
27. Лицето подава жалба до Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия), която води единствено до отмяна на решението, с което се разпорежда експулсирането му.
28. Именно при тези обстоятелства лицето подава извънредна ревизионна жалба до Verwaltungsgerichtshof (Административен съд).
29. Този съд изразява съмнения относно тълкуването на член 19 от Директива 2011/95, където са предвидени хипотезите, при които статутът на субсидиарна закрила може да бъде отнет.
30. Ето защо Verwaltungsgerichtshof (Административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли разпоредбите от правото на Съюза, и по-специално член 19, параграф 3 от Директива 2011/95, национална правна уредба на държава членка […], съгласно която статутът на лице, ползващо се със субсидиарна закрила, може да бъде отнет, без да са се променили самите фактически обстоятелства, въз основа на които е предоставен посоченият статут, а само се е изменило равнището на информираност на органите за тези обстоятелства, като в това отношение определяща роля за постановяването на решението за предоставяне на [посочения] статут[…] не са имали нито невярното представяне, нито несъобщаването на факти от страна на гражданина на трета държава или на лицето без гражданство?“.
31. Писмени становища пред Съда представят жалбоподателят, австрийското, унгарското, нидерландското и полското правителство, правителството на Обединеното кралство, както и Европейската комисия.
IV. Предварителни бележки
32. Преди разглеждането на въпроса, отправен от запитващата юрисдикция до Съда, особено важно е да се изясни формулировката му и по-специално да се уточнят посочените правни норми и мотивите, на които се основава обжалваното решение. Тези мотиви действително имат последици по отношение на естеството на това решение и на приложимостта на Директива 2011/95.
33. На първо място, що се отнася до правните норми, чието тълкуване се иска в настоящия случай, запитващата юрисдикция иска от Съда да посочи условията, при които държава членка може да отнеме статут на субсидиарна закрила с оглед на „разпоредбите на правото на Съюза“, и по-специално на член 19, параграф 3 от Директива 2011/95. От текста на преюдициалното запитване се разбира, че Verwaltungsgerichtshof (Административен съд) се позовава по-конкретно на разпоредбите на член 19, параграф 3, буква б) от тази директива, в който се предвижда отнемане на статут на субсидиарна закрила поради измамно поведение на лицето. В това отношение запитващата юрисдикция счита, че посочената в тази разпоредба хипотеза не обхваща a priori случаите, в които отнемането на статут на субсидиарна закрила е постановено поради получаване на нови резултати от издирване, но без лицето да е извършило измама.
34. Освен това при прочита на акта за преюдициално запитване се установява, че запитващата юрисдикция иска от Съда също и най-вече тълкуване на член 19, параграф 1 от Директива 2011/95, в който се предвижда отнемане на посочения статут поради прилагането на клаузата за преустановяване по член 16 от тази директива. Всъщност тя си задава въпроса дали хипотезата, посочена в член 19, параграф 1 от споменатата директива, не обхваща случаите, когато съответното лице вече не отговаря на условията за субсидиарна закрила поради „промяна на равнището на информираност на органите относно фактическите обстоятелства“.
35. На второ място, що се отнася до мотивите, на които се основава обжалваното решение, макар от текста на отправения въпрос да следва, че предоставеният на лицето статут е отнет поради промяна, засягаща „равнището на информираност“ на Службата, от акта за преюдициално запитване и от документите в националната преписка всъщност е напълно ясно, че тази промяна произтича не от нови данни или факти, а от по-задълбоченото разследване, което Службата е предприела, за да запълни празнотите при първото си разглеждане и да поправи „грешката“ и „неправилното предположение“, което е направила относно държавата на произход на лицето(11).
36. От акта за преюдициално запитване съответно е видно, че Службата не е успяла правилно да установи гражданството на лицето поради недостатъчното или неподходящото разследване, което е извършила, и в резултат на това фактите са станали известни едва след вземането на решението. Както посочва запитващата юрисдикция, „условията за предоставяне на субсидиарна закрила никога не са били налице“(12). Следователно в настоящото дело е безспорно, че от самото начало на процедурата Службата не е трябвало да предоставя този статут на лицето, тъй като предвид неговата държава на произход то не отговаря на условията за тази международна закрила.
37. Ето защо с оглед на посочените съображения считам, че въпросът, който запитващата юрисдикция поставя на Съда, цели по същество да се установи дали правото на Съюза, и по-специално член 19, параграф 1 и параграф 3, буква б) от Директива 2011/95 трябва да се тълкуват в смисъл, че държава членка може да отнеме статут на субсидиарна закрила, ако компетентният национален орган е допуснал грешка — за която единствено той носи отговорност — относно обстоятелствата, въз основа на които е предоставена на тази закрила.
V. Анализ
38. Според мен отговорът на поставения въпрос се състои от две части. На първо място, следва да се изложат причините, поради които предвид смисъла и обхвата си член 19 от Директива 2011/95 не допуска отнемането на статут на субсидиарна закрила поради грешка в преценката, допусната от компетентния национален орган, относно обстоятелствата, въз основа на които е предоставена посочената закрила. На второ място, трябва да се разгледа естеството на решението, което трябва да се вземе в случай като разглеждания, както и приложимият към него правен режим.
1. Обхват на процедурата по отнемане, предвидена в член 19 от Директива 2011/95
39. В основата на общата европейска система за убежище стои пълен набор от хармонизирани правила на равнището на Съюза. Съгласно член 78, параграф 1 ДФЕС и член 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз тази система се основава на цялостното и пълно прилагане на Женевската конвенция, която представлява „крайъгълен камък“ на международноправния режим за закрила на бежанците(13).
40. Ето защо с Директива 2011/95 се цели подпомагане на компетентните национални органи при прилагането на тази конвенция въз основа на общи понятия и критерии при предоставянето и отнемането на международна закрила(14).
41. Съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите от Директива 2011/95 трябва се тълкуват не само в светлината на цялостната структура и целта на тази директива, но и при зачитане на Женевската конвенция(15), като консултациите с върховния комисар за бежанците на Организацията на обединените нации(16) в случая са източник на полезни указания(17).
42. Следователно правилата за отнемане на международна закрила, предвидени в рамките на общата европейска система за убежище, на първо място се основават на посочените в Женевската конвенция принципи относно преустановяването на международната закрила и изключването от нея. Тъй като Женевската конвенция не установява процесуалните механизми, позволяващи отнемането на тази закрила, на второ място, тези правила се основават на процедури, чието естество е уточнено в членове 14 и 19 от Директива 2011/95 и чиито условия попадат в обхвата на членове 44 и 45 от Директива 2013/32.
1. Основанията за отнемане на международна закрила
43. В член 19 от Директива 2011/95 се установяват процесуалните механизми, с които се гарантира отнемането(18) на статута на субсидиарна закрила при зачитане на Женевската конвенция. В този член съответно изчерпателно се изброяват основанията, на които държавите членки могат или са длъжни да отнемат, прекратят или откажат подновяване на този статут.
44. Тези основания произтичат, от една страна, от клаузите за прекратяване, посочени в член 1, раздел С от Женевската конвенция, и от друга страна, от клаузите за изключване, съдържащи се в член 1, раздели D—F от тази конвенция.
45. Съгласно насоките на ВКБООН тези клаузи са изброени изчерпателно и трябва да се тълкуват стриктно, тъй като отпадането и изключването на качеството на лице, ползващо се с международна закрила, прекратяват тази закрила и свързаните с нея права. Ето защо, с изключение на изрично посочените клаузи в член 1, радели С—F от Женевската конвенция, никоя клауза не може да бъде изтъкната, за да се обоснове отпадането на необходимостта от международна закрила(19).
46. Законодателят на Съюза е транспонирал посочените клаузи в правото на Съюза в членове 11 и 12 от Директива 2011/95, в които се предвиждат съответно основанията за отпадане и изключване на качеството на бежанец.
47. Тъй като в правото на Съюза се предвижда субсидиарна форма на международна закрила, в членове 16 и 17 от Директива 2011/95 законодателят на Съюза е въвел и основания за отпадане и изключване на статута на субсидиарна закрила, възпроизвеждащи основанията по член 11, параграф 1, букви д) и е) и параграф 2, както и по член 12, параграфи 2 и 3 от тази директива.
48. Законодателят на Съюза се стреми да гарантира съгласуваност и единство между двете форми на международна закрила(20), поради което тълкуването на основанията за отнемане на субсидиарна закрила също трябва да се направи в светлината на Женевската конвенция. Следователно основанията, на които държава членка може или трябва да отнеме предоставения от тази закрила статут, трябва да се тълкуват стриктно в съответствие с тази конвенция.
49. Както обаче ще видим, нито едно от основанията, посочени от законодателя на Съюза в член 19 от Директива 2011/95, не дава право на държава членка да отнеме статута на международна закрила по причина, различна от изрично и ограничително посочените от този законодател в същата разпоредба, и по-специално в случай на грешка, за която единствено отговорна е нейната администрация.
50. На първо място, съгласно член 19, параграф 1 от Директива 2011/95 статутът на субсидиарна закрила може да бъде отнет, когато съответното лице престане да отговаря на условията за тази международна закрила по смисъла на член 16 от същата директива.
51. Припомням, че в член 16, параграф 1 от посочената директива се предвижда следното:
„Гражданин на трета държава или лице без гражданство престава да бъде лице, което отговаря на условията за субсидиарна закрила, когато обстоятелствата, довели да предоставянето на субсидиарна закрила, престанат да съществуват или са се променили до такава степен, че тази закрила вече не е необходима“.
52. С тази разпоредба в правото на Съюза се въвеждат петата и шестата клауза за прекратяване, предвидени в член 1, раздел С от Женевската конвенция.
53. Освен това в член 16, параграф 2 от Директива 2011/95 се посочва, че „[п]ри прилагането на параграф 1 държавите членки преценяват дали промяната в обстоятелствата е достатъчно значителна, а не с временен характер, така че лицето, което може да се ползва със субсидиарна закрила, вече не е изправено пред реална опасност от тежки посегателства“.
54. В настоящото дело запитващата юрисдикция възприема разширително тълкуване на понятието „обстоятелства“, тъй като счита, че хипотезата по член 19, параграф 1 от тази директива може да обхваща случаите, когато съответното лице престане да отговаря на условията за субсидиарна закрила поради „промяна на равнището на информираност на органите относно фактическите обстоятелства“.
55. Това тълкуване трябва веднага да се отхвърли, тъй като противоречи на много стриктното тълкуване на клаузите за прекратяване, посочени в член 1, раздел С от Женевската конвенция.
56. Както ВКБООН изрично посочва в своите насоки(21), „в клаузите за прекратяване се посочват отрицателни условия, чието изброяване е изчерпателно. Следователно тези клаузи трябва да се тълкуват стриктно и нита една друга причина не може да бъде изтъкната по аналогия, за да се обоснове отнемането на статут на бежанец“(22). ВКБООН добавя също, че ако впоследствие се окаже, че дадено лице никога не е трябвало да бъде признавано за бежанец, когато впоследствие се окаже, че статутът на бежанец е предоставен поради неправилно тълкуване на фактите или че съответното лице има друго гражданство, статутът на бежанец следва да се отмени, а не да бъде прекратен(23).
57. Предложеното от запитващата юрисдикция тълкуване не е съобразено с изключително точния смисъл на понятието „обстоятелства“, употребено в клаузата за преустановяване, нито със структурата и целта на текста, в който е включено това понятие.
58. Посочените „обстоятелства“ са тези, поради които компетентният национален орган е признал статута на субсидиарна закрила в съответствие с член 2, буква е) от Директива 2011/95(24). Това са обективни обстоятелства, съществуващи в държавата на произход на лицето, въз основа на които е преценено наличието на реална опасност от тежки посегателства в случай на завръщане в тази държава.
59. Следователно посочените обстоятелства са решаващи при предоставянето на субсидиарна закрила, тъй като показват неспособността на държавата на произход на подалото молба лице да осигури закрила срещу тези посегателства и са основание за опасенията му(25). Промяната на тези обстоятелства съответно е решаваща при прекратяването на посочената закрила(26).
60. Следователно, подобно на член 1, раздел С, параграфи 5 и 6 от Женевската конвенция и с цел запазване на целостта на режима за международна закрила, в член 16 от Директива 2011/95 се предвижда преустановяване на субсидиарната закрила, ако обстоятелствата, въз основа на които е предоставена тази закрила, „престанат да съществуват“ или „са се променили“ до такава степен, че са били отстранени причините, довели до признаването на този статут. Ето защо законодателят на Съюза изисква промяната да бъде „достатъчно значителна, а не с временен характер“, така че да се избегне постоянното оспорване на предоставените статути поради временни промени в съществуващото положение в държавите на произход на ползващите се със статутите лица, като се гарантира стабилността на тяхното положение.
61. Предвид тези обстоятелства е очевидно, че отпадането на качеството на лице, ползващо се със субсидиарна закрила, може да засяга само лица, чиито статут е предоставен законосъобразно поради обстоятелствата в тяхната държава на произход, но които по обективни причини, свързани с промяната на тези обстоятелства, занапред вече не се нуждаят от международна закрила. Следователно преустановяването на субсидиарната закрила няма за цел да коригира грешките на администрацията и очевидно не може да зависи от един толкова субективен и променящ се критерий, какъвто е равнището на информираност на компетентния национален орган по отношение на тези обстоятелства.
62. С оглед на тези съображения считам, че основанието за отнемане, посочено в член 19, параграф 1 от Директива 2011/95, не дава право на компетентния национален орган да отнеме статута на субсидиарна закрила в случай като разглеждания в главното производство, в който този орган е допуснал грешка при определянето на държавата на произход на съответното лице, за която единствено той носи отговорност.
63. На второ място, съгласно член 19, параграф 2 и параграф 3, буква а) от Директива 2011/95 статутът на субсидиарна закрила може да бъде отнет, когато лицето, въпреки че отговоря на необходимите условия за да бъде признато за лице, което може да се ползва с тази закрила, все пак е изключено поради заплахата, която представлява за обществото или за сигурността на държавата членка, или поради особено тежките деяния, които е извършило или в които е участвало, посочени в член 17 от тази директива (клауза за изключване).
64. С тази разпоредба в правото на Съюза се въвежда член 1, раздел F от Женевската конвенция.
65. Очевидно е, че при липса на престъпно поведение от страна на лицето или на някаква заплаха, каквато то би могло да представлява за Австрия, разглеждането на тази разпоредба не е относимо.
66. На трето и последно място, статутът на субсидиарна закрила може да бъде отнет поради измамно поведение на ползващото се с него лице.
67. Съгласно член 19, параграф 3, буква б) от Директива 2011/95, на която разпоредба изрично се позовава запитващата юрисдикция, държавите членки действително са длъжни да отнемат статута на субсидиарна закрила, ако поради невярно представяне или премълчаване на деяния, за които лицето е виновно, националният компетентен орган неправилно е предоставил този статут.
68. Като се има предвид, че мотивът за отнемането, предвидено в тази разпоредба, не е основателен в настоящия случай — тъй като г‑н Bilali нито е представил невярно, нито е премълчал засягащите го факти — е очевидно, че текстът на тази разпоредба не позволява статутът му да бъде отнет.
69. Ето защо се налага изводът, че подобно на основанията, посочени в член 1, раздели D—F от Женевската конвенция, нито едно от основанията, изрично и ограничително посочени в член 19 от Директива 2011/95, не дава право на компетентния национален орган да отнеме статута на субсидиарна закрила на лицето поради грешка при определянето на държавата на произход на същото лице, за която единствено този орган носи отговорност.
2. Предвидени процесуални механизми при отнемане на международна закрила
70. Както видяхме, с член 19 от Директива 2011/95 се цели установяване на процесуалните механизми, които позволяват отнемане на субсидиарната закрила при спазване на правилата на Женевската конвенция. В този член съответно изчерпателно са изброени основанията, на които държавите членки могат или са длъжни да отнемат, прекратят или откажат подновяване на посочения статут, като приложимите процесуални правила са уточнени в членове 44 и 45 от Директива 2013/32.
71. От текста на член 19 от Директива 2011/95 и от естеството на решенията, на които се позовава законодателят на Съюза, много ясно следва, че те се отнасят до третирането на лица, чийто статут е предоставен законосъобразно, но които поради промяна в тяхната държава на произход (клауза за преустановяване) или поради собственото им поведение (клауза за изключване) занапред вече не могат да искат да се ползват с тази закрила. Следователно решенията, на които законодателят на Съюза се позовава в член 19 от Директива 2011/95, нямат за цел да уреждат положението на лица, които не е трябвало да се ползват с международна закрила — например поради неправилно определяне на нуждата им от международна закрила. Ето защо положение като разглежданото a priori не може да попадне в обхвата на разпоредбите, предвидени в член 19 от тази директива.
72. Процедурните разпоредби за „отнемане на международна закрила“, предвидени в глава IV от Директива 2013/32, също не го позволяват.
73. Припомням, че съгласно член 44 от тази директива държавите членки „гарантират, че може да започне разглеждане за отнемане на международна закрила на конкретно лице, когато се появят нови елементи или факти, които показват, че има основание за преразглеждане на валидността на международната закрила“.
74. Макар тук законодателят на Съюза действително да употребява правно понятие (понятието „отнемане“), което е различно от посочените в членове 14 и 19 от Директива 2011/95, и да визира особено разширително появата на „нови елементи или факти“, следва да се отбележи, че на понятието „отнемане на международна закрила“ е дадено определение в член 2, буква о) от Директива 2013/32 и то означава „решението, с което компетентният орган отнема, прекратява или отказва да поднови статут на бежанец или статут на лице под субсидиарна закрила на дадено лице в съответствие с Директива [2011/95]“.
75. Това изрично се потвърждава от препратката, направена в член 45, параграф 1 и в член 46, параграф 1, буква в) от Директива 2013/32.
76. С оглед на тези обстоятелства може да се заключи, че единствените хипотези, при които законодателят на Съюза е възнамерявал да позволи на държавите членки да отнемат статут на субсидиарна закрила, са посочените в член 19 от Директива 2011/95.
77. Следователно тази разпоредба не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която позволява на компетентния национален орган да отнеме посочения статут на основание, различно от посочените от законодателят на Съюза изрично и ограничително в тази разпоредба.
78. С оглед на всички тези съображения предлагам на Съда да приеме, че член 19 от Директива 2011/95 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която държава членка може да отнеме статут на субсидиарна закрила, ако компетентният национален орган е допуснал грешка — за която единствено той носи отговорност — относно обстоятелствата, въз основа на които е предоставена на тази закрила.
2. Приложими правни норми
79. За да предоставим на запитващата юрисдикция всички необходими елементи, които да ѝ позволят да реши разглеждания от нея спор, считам, че анализът на поставения въпрос налага изясняване на целта и естеството на решението, което компетентният национален орган трябва да вземе, ако поради грешка в преценката, за която единствено той носи отговорност, на лицето неправилно е предоставен статут на субсидиарна закрила. Всъщност приложимият към това решение правен режим зависи от правната квалификация на решението.
80. В настоящото дело Службата е отнела служебно посочения статут на основание член 9, параграф 1, точка 1 от AsylG 2005.
81. Безспорно е всъщност, че от самото начало на процедурата Службата не е трябвало да предоставя на лицето статут на субсидиарна закрила. Така от акта за преюдициално запитване следва, че Службата не е успяла правилно да установи държавата на произход на лицето, тъй като не е извършила подходящо разследване и е направила „неправилно предположение“, така че „условията за предоставяне на субсидиарна закрила никога не са били налице“(27).
82. При обстоятелства като разглежданите в главното производство — когато решението за предоставяне на статут на субсидиарна закрила е постановено в нарушение на правните норми и по-специално на критериите за предоставяне, посочени в глави II и V от Директива 2011/95, и когато това нарушение е имало определящо значение за резултата от разглеждането на молбата за международна закрила — считам, че статутът на субсидиарна закрила трябва да се отмени.
83. Предимството на това разрешение е, че не се налага разширително тълкуване на много строгите разпоредби на Женевската конвенция и съответно не трябва да се разтеглят текстът и целта на член 19 от Директива 2011/95, като същевременно се осигуряват максимални процесуални гаранции и пълно зачитане на справедливостта, дължима на лице, което не носи никаква отговорност за допуснатата от администрацията грешка.
84. Това разрешение се налага и за да се гарантира целостта на общата европейска система за убежище, тъй като всяко грешно признаване трябва да бъде поправено, за да се гарантира, че международната закрила се предоставя само на лицата, които наистина имат нужда от нея. В това отношение, когато статутът е предоставен неправилно поради правна или фактическа грешка, допусната от проучилия случая орган, ВКБООН препоръчва актът за признаване на този статут да бъде отменен или обявен за невалиден чрез процедура, в която се зачитат общите принципи на правото. Макар отмяната или обявяването на невалидността да не са изрично предвидени от Женевската конвенция, ВКБООН счита, че те все пак напълно съответстват на предмета и целта на тази конвенция и са необходими, за да не се накърни определението за бежанец(28).
85. Тази процедура за отмяна се налага с още по-голяма сила в настоящия случай, тъй като предположенията, на които се основава компетентният национален орган, засягат цялата процедура по разглеждане на молбата за международна закрила, тоест не само законосъобразността на решението, с което се отказва статут на бежанец, но и законосъобразността на решението, с което се предоставя субсидиарна закрила. Всъщност следва да се припомни, че с член 10, параграф 2 от Директива 2013/32 се установява единна процедура, в рамките на която компетентният национален орган разглежда молбите с оглед на две форми на международна закрила, най-напред, от гледна точка на определените условия за получаване на статут на бежанец, и след това, от гледна точка на тези за предоставяне на субсидиарна закрила, като освен това определянето на държавата на произход на търсещото убежище лице представлява общ референтен критерий за двете форми на международна закрила(29).
86. При разглеждането на жалбата, с която е сезиран, Asylgerichtshof (Съд по въпросите на убежището) отменя решението, с което Службата е отказала да предостави статут на бежанец на лицето, поради самите предположения, въз основа на които тя е извършила разглеждането.
87. При тези обстоятелства — когато цялата процедура по разглеждане на молбата за международна закрила е опорочена и когато в крайна сметка ползващото се лице не е отговаряло на условията за субсидиарна закрила — според мен би било по-правилно решението за предоставяне на посочения статут да се отмени.
88. Правото на Съюза не съдържа специални разпоредби относно процесуалните правила и изисквания, приложими за отнемането на статут на субсидиарна закрила поради грешка, допусната от администрацията.
89. Следователно, при липса на изрични разпоредби в правото на Съюза, съгласно принципа на процесуална автономия на държавите членки тези правила попадат в обхвата на националния правен ред, и по-специално на правилата от административното му право. Ето защо случай като разглеждания представлява класически спор относно отмяната на правопораждащ акт поради грешка на администрацията.
90. Този акт обаче е специфичен, тъй като съгласно правото на Съюза предоставя международна закрила, с която по-специално са свързани правото на пребиваване и правото на събиране на семейството, които също са обхванати от правото на ЕС.
91. Следователно това препращане към процесуалната автономия на държавите членки трябва да бъде съобразено със задължението да се спазват, от една страна, основните права, и от друга страна, принципите на равностойност и на ефективност(30).
92. Що се отнася до принципа на равностойност, той изисква лицата, които упражняват предоставените от правовия ред на Съюза права, да не бъдат поставяни в по-неблагоприятно положение от тези, които упражняват права от чисто вътрешноправно естество.
93. Следователно в случай като разглеждания спазването на този принцип налага процесуалните правила и изисквания, приложими за отмяната на акта за предоставяне на статут на субсидиарна закрила, да не са по-малко благоприятни от тези, които уреждат отмяната на акт за предоставяне на съпоставим статут по силата на националното право.
94. Именно националната юрисдикция трябва да прецени съпоставимостта на статутите, като вземе предвид по-специално техния предмет, както и правата и предимствата, свързани с тези статути, и по-конкретно икономическите и социалните предимства — например издаване на разрешения за пребиваване, достъп до социално подпомагане, медицински грижи и пазара на труда. Тъй като с Директива 2011/95 се извършва пълна хармонизация в областта на международната закрила, ще трябва да се вземат предвид статутите, предоставяни от държавите членки на базата на преценка, основана на съчувствие или на хуманитарни съображения(31).
95. Освен това, що се отнася до приложимите процесуални правила и изисквания, знаем, че повечето държави членки налагат строги условия за отмяната на правопораждащ акт въз основа на грешка, за която единствено администрацията носи отговорност. Когато съответното лице е подало молбата си добросъвестно и е сътрудничило в хода на процедурата по разглеждането, когато е имало право да очаква правилно и валидно решение, принципите на правна сигурност и на оправдани правни очаквания обикновено имат предимство пред интереса, който една държава членка може да има от поправянето на грешки, допуснати от вземащите решения нейни органи.
96. При тези обстоятелства националната юрисдикция следва да се увери по-специално, че отмяната на статута на международна закрила се извършва при стриктно спазване на гаранциите за справедливост на процедурата и на принципа на пропорционалност. За да не се допусне отмяната да доведе до непропорционални последици, сериозно ощетяващи съответното лице, считам за уместно да се вземат предвид всички релевантни обстоятелства, и по-специално правата и предимствата, с които то се е ползвало след предоставянето на статута му, и по-конкретно събирането на семейството, от което то е могло да се възползва, продължителността на престоя му и степента на неговата икономическа и социална интеграция в държавата членка и трудностите, с които може да се сблъска при отмяна на предоставения му статут.
97. Що се отнася до принципа на ефективност, неговото спазване налага приложимите процесуални правила и изисквания за отмяната на акта, с който се предоставя статут на субсидиарна закрила, да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза(32).
98. Принципът на ефективност е тясно свързан с правото на ефективна съдебна защита и предполага, че ако едно право е признато на частноправните субекти от правото на Съюза, държавите членки носят отговорност за гарантирането на неговата ефективна защита, което по принцип означава да е налице съдебна защита.
99. Макар именно запитващата юрисдикция да трябва да провери спазването на посочения принцип, ще отбележа, че в рамките на главното производство засегнатото лице е могло да подаде жалба до Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), а след това извънредна ревизионна жалба до Verwaltungsgerichtshof (Административен съд) относно процедурата по отнемане на представения му статут на субсидиарна закрила във връзка с определянето на Алжир като държава на произход.
100. С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да приеме, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство — когато решението за предоставяне на статут на субсидиарна закрила е постановено в нарушение на правните норми, и по-специално на критериите за предоставяне, посочени в глави II и V от Директива 2011/95, и когато това нарушение е имало определящо значение за резултата от разглеждането на молбата за международна закрила — държавата членка е длъжна да отмени статута на субсидиарна закрила.
101. Освен това, при липса на изрични разпоредби в правото на Съюза, следва да се уточни, че съгласно принципа на процесуална автономия на държавите членки процесуалните правила и изисквания, приложими за отмяната на статут на субсидиарна закрила поради допусната от администрацията грешка, попадат в обхвата на националния правен ред, като същевременно трябва да се спазват принципите на равностойност и на ефективност.
VI. Заключение
102. Предвид гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос, поставен от Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия), по следния начин:
„1) Член 19 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила, не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която държава членка може да отнеме статут на субсидиарна закрила, ако компетентният национален орган е допуснал грешка — за която единствено той носи отговорност — относно обстоятелствата, въз основа на които е предоставена тази закрила.
2) При обстоятелства като разглежданите в главното производство — когато решението за предоставяне на статут на субсидиарна закрила е постановено в нарушение на правните норми, и по-специално на критериите за предоставяне, посочени в глави II и V от Директива 2011/95, и когато това нарушение е имало определящо значение за резултата от разглеждането на молбата за международна закрила — държавата членка е длъжна да отмени статута на субсидиарна закрила.
При липса на изрични разпоредби в правото на Съюза, съгласно принципа на процесуална автономия на държавите членки процесуалните правила и изисквания, приложими за отмяната на статут на субсидиарна закрила поради допусната от администрацията грешка, попадат в обхвата на националния правен ред, като същевременно трябва да се спазват принципите на равностойност и на ефективност“.