Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 16. aprila 2024(1)
Zadeva C-119/23
Virgilijus Valančius
proti
Lietuvos Respublikos Vyriausybė,
intervenienti:
Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarija,
Lietuvos Respublikos Prezidento kanceliarija,
Saulius Lukas Kalėda
(predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalno upravno sodišče v Vilni, Litva)
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Nacionalni postopek izbire kandidata za imenovanje za sodnika Splošnega sodišča Evropske unije – Člen 19(2) PEU – Člen 254 PDEU – Zahteva, da je kandidatova neodvisnost nedvomna – Neodvisnost sodstva – Skupina neodvisnih strokovnjakov – Izbirna merila – Razvrstitveni seznam kandidatov“
I. Uvod
1. Imenovanje sodnikov Splošnega sodišča urejata člen 19(2) PEU in člen 254 PDEU. Navedeni določbi, ki sta razmeroma kratki in podobno ubesedeni, med drugim določata, da „vlade držav članic [sodnike] v medsebojnem soglasju imenujejo po posvetovanju z odborom iz člena 255“ in da „so izbrani med osebami, katerih neodvisnost je nedvomna in ki izpolnjujejo pogoje za imenovanje na visoke sodniške položaje“.
2. Ali so načela, določena v teh določbah, upoštevna za nacionalne postopke izbire kandidatov, ki jih vlade držav članic predlagajo za položaj sodnika Splošnega sodišča? Če so, ali zahteva po neodvisnosti, ki jo določata ti določbi, vključuje nekatere posebne obveznosti držav članic z vidika načina, na katerega bi morale organizirati in izvesti take postopke? Konkretneje, ali pravo Unije državi članici, ki je ustanovila skupino neodvisnih strokovnjakov za oceno kandidatov in pripravo seznama, na katerem so razvrščeni tisti, ki izpolnjujejo zahtevi po poklicni usposobljenosti in neodvisnosti, preprečuje, da s tega seznama izbere kandidata, ki ni prvouvrščeni?
3. To so v bistvu ključna vprašanja, postavljena v obravnavanem postopku.
II. Pravni okvir
A. Pravo Evropske unije
4. V skladu s členom 1 Sklepa Sveta 2010/124/EU z dne 25. februarja 2010 o pravilih delovanja odbora iz člena 255 Pogodbe o delovanju Evropske unije(2) (v nadaljevanju: odbor iz člena 255) so ta pravila določena v Prilogi k navedenemu sklepu. V točkah od 6 do 8 pravil je določeno:
„6. Predložitev odboru in prošnja za dodatne informacije
Takoj ko vlada države članice predlaga kandidata, generalni sekretariat Sveta posreduje predlog predsedniku odbora.
Odbor lahko vlado, ki je vložila predlog, zaprosi za predložitev dodatnih informacij ali drugih elementov, ki so po mnenju odbora potrebni za njegovo posvetovanje.
7. Predstavitev kandidatov
Razen če gre za predlog, s katerim se podaljša mandat sodnika ali generalnega pravobranilca, odbor kandidata izpraša na predstavitvi kandidatov, ki ni odprta za javnost.
8. Obrazložitev in predstavitev mnenja
Mnenje odbora je obrazloženo. Obrazložitev vsebuje bistvene razloge, na podlagi katerih je odbor oblikoval svoje mnenje.
Mnenje odbora se posreduje predstavnikom vlad držav članic. […]“
B. Nacionalno pravo
5. Člen 52(3) Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymas (zakon Republike Litve o vladi) z dne 19. maja 1994(3) določa:
„Vlada predlaga kandidate za sodnike Sodišča Evropske unije in Splošnega sodišča Evropske unije [v nadaljevanju: Splošno sodišče] po pridobitvi soglasja Predsednika Republike Litve in posvetovanju z litovskim parlamentom na način, določen v Lietuvos Respublikos Seimo statutas [statut parlamenta Republike Litve].“
6. V točkah od 2 do 4, 13, 15, 19, 21 in 22 Pretendento į Europos Sąjungos bendrojo teismo teisėjus atrankos tvarkos aprašas (opis postopka izbire kandidatov za položaj sodnika [Splošnega sodišča]) v različici, upoštevni v sporu o glavni stvari, ki je bil sprejet z odredbo 1R-65 Ministra za pravosodje Republike Litve, je določeno:
„2. Z uredbo predsednika vlade Republike Litve se ustanovi delovna skupina za izbiro [v nadaljevanju: delovna skupina]. Delovna skupina je sestavljena iz sedmih oseb. Vanjo so vključeni minister za pravosodje Republike Litve (vodja delovne skupine) in predstavnik parlamenta Republike Litve, predstavnik predsednika Republike Litve, predstavnik sodnega sveta, predstavnik pravne fakultete univerze Mykolas Romeris, predstavnik pravne fakultete univerze v Vilni in predstavnik pravne fakultete univerze Vytautas Magnus. Za tajnika delovne skupine se imenuje uslužbenec ministrstva za pravosodje Republike Litve.
3. Delovna skupina ob upoštevanju šestih meril za izbiro kandidatov za položaj sodnika [Splošnega sodišča], določenih v Pogodbah, na katerih temelji Unija, in navedenih v šestem poročilu o dejavnostih [odbora iz člena 255] […], javnost z objavo na spletnem mestu ministrstva za pravosodje obvesti o odprtju izbirnega postopka, pri čemer tiste, ki izpolnjujejo navedena izbirna merila, povabi k vložitvi prijavne dokumentacije za izbirni postopek […].
4. Delovna skupina kandidatom določi rok vsaj 10 delovnih dni za predložitev prijav ministrstvu za pravosodje za udeležbo v izbirnem postopku. […]
[…]
13. Izbirni postopek vključuje oceno, ali kandidati na podlagi dokumentov, ki jih predložijo, in razgovora izpolnjujejo merila iz točke 3 opisa. […]
15. V fazi izbire so kandidati ocenjeni na podlagi naslednjih šestih meril iz točke 3 opisa: pravna usposobljenost, poklicne izkušnje, primernost za sodniško funkcijo, jezikovno znanje in spretnosti, zmožnost timskega dela v mednarodnem okolju, v katerem je zastopanih več pravnih tradicij, ter jamstva neodvisnosti, nepristranskosti, poštenosti in integritete.
[…]
19. Na koncu izbirnega postopka vsak član delovne skupine oceni kandidata z oceno od 1 do 10. Najnižja ocena je 1 točka, najvišja pa 10 točk. Posamezne ocene članov delovne skupine se seštejejo. Na podlagi dobljenih rezultatov se oblikuje razvrstitveni seznam. Vključevati mora vse kandidate, za katere delovna skupina meni, da izpolnjujejo merila za izbiro za sodnika [Splošnega sodišča] ne glede na število doseženih točk.
[…]
21. Na koncu izbirnega postopka vodja delovne skupine litovski vladi predloži osnutek zakonodajnega predpisa o imenovanju najvišje uvrščenega kandidata za sodnika [Splošnega sodišča], ki mu priloži zapisnik sestanka delovne skupine in prilogo (razvrstitveni seznam, ki ga pripravi delovna skupina in na katerem je navedeno število točk, ki so jih dosegli kandidati) ter življenjepis najvišje uvrščenega kandidata.
22. To je priporočilo glede najvišje uvrščenega kandidata za položaj sodnika [Splošnega sodišča], naslovljeno na litovsko vlado, ki v skladu s členom 52(3) zakona o vladi predlaga kandidata za položaj sodnika [Splošnega sodišča].“
III. Dejansko stanje, postopek in vprašanji za predhodno odločanje
A. Sporni izbirni postopek
7. Virgilijus Valančius, tožeča stranka v sporu o glavni stvari (v nadaljevanju: tožeča stranka), je bil, potem ko ga je litovska vlada predlagala kot kandidata, 13. aprila 2016 imenovan na položaj sodnika Splošnega sodišča. Čeprav je tožeči stranki mandat 31. avgusta 2019 potekel, je ta po navedenem datumu na podlagi člena 5 Statuta Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: Statut) ohranila položaj sodnika Splošnega sodišča.(4)
8. Litovska vlada je s sklepom z dne 31. julija 2019 predsednika Republike Litve in litovski parlament zaprosila za soglasje h kandidaturi V. Valančiusa za nadaljnji mandat. Potem ko je bilo to imenovanje zaradi nezmožnosti soglasja med navedenimi tremi vključenimi nacionalnimi institucijami neuspešno, je bil marca 2021 objavljen razpis za kandidature za imenovanje kandidata na položaj sodnika Splošnega sodišča. Hkrati je predsednik vlade z uredbo ustanovil delovno skupino, minister za pravosodje pa je z odredbo odobril pravila, po katerih se mora opraviti izbirni postopek.
9. Delovna skupina je 10. maja 2021 ocenila potencialne kandidate in se dogovorila o seznamu po rezultatih padajoče razvrščenih osmih oseb, za katere je bilo ugotovljeno, da izpolnjujejo merila za izbiro za sodnika (v nadaljevanju: seznam uspešnosti). Tožeča stranka je bila na seznamu uspešnosti navedena kot najprimernejši kandidat.
10. Ministrstvo za pravosodje je 11. maja 2021 litovski vladi predlagalo kandidaturo tožeče stranke.
11. Litovska vlada je 6. aprila 2022 predsedniku Republike Litve in litovskemu parlamentu predlagala odobritev kandidature drugouvrščene osebe s seznama uspešnosti. Litovska vlada je ob upoštevanju strinjanja, ki sta ga izrazila predsednik Republike Litve in litovski parlament, s sklepom z dne 4. maja 2022 to osebo predlagala za kandidata za položaj sodnika Splošnega sodišča (v nadaljevanju: prvi sklep o imenovanju).
12. Odbor iz člena 255 je 5. julija 2022 izdal negativno mnenje o tem kandidatu.
13. Vlada Republike Litve je 14. septembra 2022 predsednika Republike Litve in parlament zaprosila, da odobrita predlog kandidature tretjeuvrščene osebe s seznama uspešnosti za položaj sodnika Splošnega sodišča Sauliusa Lukasa Kalėde. Po prejemu odobritve teh institucij se je litovska vlada odločila, da za kandidata predlaga to osebo (v nadaljevanju: drugi sklep o imenovanju).(5)
14. Po pozitivnem mnenju odbora iz člena 255 so predstavniki vlad držav članic 15. septembra 2023 za sodnika Splošnega sodišča imenovali S. L. Kalėdo, ki je 27. septembra 2023 zaprisegel na seji Splošnega sodišča, v tem trenutku pa je prenehal mandat tožeče stranke kot sodnika Splošnega sodišča.
B. Spor o glavni stvari in postopek pred Sodiščem
15. Tožeča stranka je 18. maja 2022 pri Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalno upravno sodišče v Vilni, Litva) vložila tožbo za razglasitev ničnosti prvega sklepa o imenovanju, s katero je zlasti zahtevala, da se litovski vladi naloži, naj ponovno začne postopke za pogajanja in predlaganje kandidatov za položaj sodnika Splošnega sodišča Evropske unije v skladu z zakonsko določenim postopkom ter predloži predlog za pogajanja in predlaganje kandidata, ki ga je delovna skupina uvrstila najvišje. V okviru tega je tožeča stranka trdila, da je nacionalni postopek izbire kandidata za položaj sodnika Splošnega sodišča (v nadaljevanju: sporni nacionalni postopek), kot je bil opravljen, kršil načela, ki izhajajo iz tretjega pododstavka člena 19(2) PEU in drugega pododstavka člena 254 PDEU. Pozneje je tožeča stranka razširila predmet tožbe tako, da je zajela tudi drugi sklep o imenovanju.(6)
16. Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalno upravno sodišče v Vilni) je zaradi dvomov o pravilni razlagi zgoraj navedenih določb prava Unije prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
1. Ali člen 254 [PDEU] v povezavi s členom 19(2) [PEU], ki določa, da so člani [Splošnega sodišča] izbrani med osebami, „katerih neodvisnost je nedvomna in ki izpolnjujejo pogoje za imenovanje na visoke sodniške položaje“, zahteva, da se kandidat za imenovanje za [Splošno sodišče] v državi članici Evropske unije izbere izključno na podlagi poklicne usposobljenosti?
2. Ali je nacionalna praksa, kakršna se obravnava v tej zadevi, v skladu s katero vlada države članice, ki je odgovorna za predlaganje kandidata za položaj sodnika [Splošnega sodišča], da bi zagotovila preglednost izbire določenega kandidata, ustanovi skupino neodvisnih strokovnjakov za ocenjevanje kandidatov, ki po razgovorih z vsemi kandidati sestavi razvrstitveni seznam kandidatov na podlagi predhodno določenih jasnih in objektivnih izbirnih meril ter v skladu s predhodno objavljenimi pogoji vladi predlaga kandidata, ki je uvrščen najvišje glede na poklicno in strokovno usposobljenost, vlada pa v imenovanje za sodnika Evropske unije predlaga kandidata, ki ni uvrščen na prvo mesto seznama, združljiva z zahtevo po nedvomni neodvisnosti sodnika in drugimi zahtevami glede sodniškega položaja, določenimi v členu 254 [PDEU] v povezavi s členom 19(2) [PEU], ob upoštevanju dejstva, da bi lahko sodnik, ki je bil morda imenovan nezakonito, vplival na odločitve [Splošnega sodišča]?
17. S sklepom predsednika Sodišča z dne 26. septembra 2023 je bila predložitvenemu sodišču poslana zahteva za pojasnila, s katero je bilo to zaprošeno, da navede, ali dejstvo, da je bil S. L. Kalėda s sklepom predstavnikov vlad držav članic z dne 15. septembra 2023 imenovan za sodnika Splošnega sodišča, kakor koli vpliva na predmet spora o glavni stvari in, če vpliva, ali to sodišče želi ohraniti svoj predlog za sprejetje predhodne odločbe. V dopisu z dne 10. oktobra 2023 je to sodišče navedlo, da imenovanje ni vplivalo na predmet spora o glavni stvari in da želi ohraniti predlog za sprejetje predhodne odločbe.
18. V obravnavanem postopku so pisna stališča predložile tožeča stranka, češka, litovska, madžarska, nizozemska, poljska in švedska vlada ter Evropska komisija. Tožeča stranka, češka, irska, litovska in poljska vlada ter Evropska komisija so na obravnavi 16. januarja 2024 tudi ustno podale navedbe.
IV. Analiza
19. Predložitveno sodišče s svojima vprašanjema, ki ju je mogoče obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali člen 19(2) PEU in člen 254 PDEU nasprotujeta nacionalni ureditvi ali praksi, po kateri lahko vlada države članice, ki ustanovi skupino neodvisnih strokovnjakov za oceno kandidatov za predlaganje za položaj sodnika Splošnega sodišča in pripravo seznama, na katerem so razvrščeni kandidati, ki izpolnjujejo zahtevi po poklicni usposobljenosti in neodvisnosti iz Pogodb EU, s tega seznama izbere kandidata, ki ni prvouvrščeni.
20. Pred preučitvijo vsebine tega vprašanja bom obravnaval nekatera predhodna procesna vprašanja.
A. Procesna vprašanja: pristojnost Sodišča, dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe in potreba po odgovoru
21. Nekatere vlade držav članic, ki so predložile stališča, so podale več trditev, s katerimi izpodbijajo pristojnost Sodišča in/ali dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe in/ali potrebo po odgovoru Sodišča na vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče. Čeprav so te stranke v nekem obsegu združile svoje trditve v zvezi s temi tremi vprašanji, jih bom kljub temu obravnaval ločeno.
1. Pristojnost
22. Prvič, nekatere vlade so menile, da Sodišče ni pristojno za odgovor na predloženi vprašanji. Po njihovem mnenju določbe Unije, katerih razlaga se predlaga, niso upoštevne v sporu o glavni stvari, ker postopek, po katerem vlada predlaga kandidata, ureja izključno nacionalno pravo. Nekatere vlade poudarjajo tudi zapleteno naravo postopka imenovanja na položaj sodnika Splošnega sodišča, ki se zaključi tako, da predstavniki vlad držav članic v medsebojnem soglasju sprejmejo sklep, ki ni predmet nadzora zakonitosti, ki ga izvaja Sodišče. Trdijo, da Sodišče še toliko bolj ne more biti pristojno za odločanje o zakonitosti nacionalne faze tega zapletenega postopka.
23. Naj v zvezi s tem na začetku poudarim, da se predloženi vprašanji nanašata na področje uporabe člena 19(2) PEU in člena 254 PDEU, ki terja razlago teh določb primarnega prava Unije in kot tako po členu 267 PDEU v celoti spada v pristojnost Sodišča.(7)
24. Naj poleg tega spomnim, da morajo države članice v skladu z ustaljeno sodno prakso, čeprav je organizacija sodstva v njih v njihovi pristojnosti, pri izvajanju te pristojnosti spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije. To lahko velja med drugim glede nacionalnih pravil v zvezi s sprejetjem odločb o imenovanju sodnikov in po potrebi pravil v zvezi s sodnim nadzorom glede takih postopkov imenovanja.(8) Zdi se mi, da mora biti tako načelo še toliko bolj upoštevno pri nacionalnih pravilih v zvezi s sprejetjem odločitev, ki, kot bom pojasnil pozneje, postanejo del postopka imenovanja članov Sodišča Evropske unije.
25. Poleg tega nisem prepričan, da je mogoče najti analogijo med obravnavano zadevo in zadevami, v katerih je Sodišče odločilo, da v skladu s členom 263 PDEU ni pristojno za nadzor nad veljavnostjo aktov, ki jih predstavniki vlad držav članic ne sprejmejo v vlogi članov Sveta, ampak v vlogi predstavnikov svojih vlad in torej ob skupnem izvajanju pristojnosti držav članic, kot pri odločanju o imenovanju članov Sodišča Evropske unije.(9)
26. Izpodbijana sklepa nista medvladna akta, temveč akta, ki so ju na podlagi nacionalnega prava sprejeli litovski organi. Kot trdijo nekatere vlade, je ta akta morda res mogoče šteti za predhodna akta v smislu, da sta predvidena kot eden od korakov v zapletenem postopku, ki na koncu privede do sprejetja odločitve medvladne narave. Vseeno pa je dejstvo, da je, če sta lahko izpodbijana akta, ki nedvomno imata nekatere pravne učinke, predmet sodnega nadzora v skladu z nacionalnim pravom, nepristojnost Sodišča v zvezi z drugim, drugačnim aktom (sklepom o imenovanju, ki ga sprejmejo predstavniki vlad držav članic) preprosto nepomembna za ugotavljanje zmožnosti (oziroma dolžnosti) Sodišča, da odgovori na vprašanja, ki so predložena v skladu s členom 267 PDEU, če se nanašajo na razlago prava Unije.
2. Dopustnost
27. Drugič, nekatere vlade so trdile, da sta predloženi vprašanji nedopustni, ker za rešitev spora pred predložitvenim sodiščem odgovor na ti vprašanji ni potreben. Razlogi za tako stališče so dvojni: (i), predložitveno sodišče ni pristojno za ugoditev tožbenemu zahtevku tožeče stranke (odredba zoper vlado), ker bi to vključevalo izvajanje pooblastil vlade na področju zunanje politike; in, (ii), vprašanji sta hipotetični, ker je bil sporni nacionalni postopek – celo ob predpostavki, da bi se zadevne določbe Unije štele za upoštevne – vsekakor opravljen v skladu s temi določbami.
28. Opozoriti je treba, da je, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču.. Zato je Sodišče, kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago pravila prava Unije, načeloma dolžno odločiti. Iz tega sledi, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga postavi nacionalno sodišče, zavrne le takrat, kadar je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nikakršne zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, kadar je problem hipotetičen ali kadar Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko na postavljeno vprašanje dalo koristen odgovor.(10)
29. Ne vidim nobenega elementa, ki bi lahko v obravnavani zadevi ovrgel to domnevo. Pravzaprav obstaja pred predložitvenim sodiščem resničen spor, v katerem se tožeča stranka sklicuje na določbe prava Unije, katerih razlaga je predmet predloženih vprašanj.(11) To, ali so sklicevane določbe Unije dejansko upoštevne v tem sporu in, če so, ali so spoštovane, sta vprašanji, ki se nanašata na vsebino predloženih vprašanj in torej ne moreta vplivati na dopustnost teh vprašanj.(12)
30. Prav tako me ne prepriča trditev, ki temelji na domnevni nepristojnosti predložitvenega sodišča, da opravi nadzor nad izpodbijanima sklepoma ali ugodi konkretnemu tožbenemu zahtevku tožeče stranke. Ustaljeno je, da je na vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih postavijo nacionalna sodišča, treba odgovoriti glede na pravni in dejanski okvir, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša.(13) Vprašanji, ali je predlog, o katerem odloča predložitveno sodišče, dopusten in ali je bila predložitvena odločba sprejeta v skladu z upoštevnimi pravili o nacionalnih postopkih, presegata pristojnost Sodišča v skladu s členom 267 PDEU.(14)
31. Enako Sodišče tudi ni pristojno, da presodi, ali so pristojni nacionalni organi v spornem nacionalnem postopku pravilno uporabili načela, ki izhajajo iz upoštevnih določb prava Unije. Za obravnavani postopek je dovolj poudariti, da se stranki v sporu o glavni stvari o tej točki ne strinjata in da je predložitveno sodišče Sodišče zaprosilo za pomoč, da bi lahko razsodilo v zvezi s tem. To zadostuje za to, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasi za dopusten. V okviru postopka predhodnega odločanja je vloga Sodišča razjasniti pravilno razlago zadevnih določb Unije, vloga predložitvenega sodišča pa je uporabiti te določbe, kot so razložene, za konkretne okoliščine zadeve(15) in pri tem izpeljati vse ustrezne posledice iz njihove morebitne kršitve.(16)
3. Potreba po odgovoru
32. Tretjič, nekatere vlade trdijo, da je, ker je S. L. Kalėda v vmesnem času nastopil funkcijo, spor o glavni stvari izgubil namen, kar pomeni, da ni potrebe po odgovoru na predloženi vprašanji. Menijo, da tudi če je sporni nacionalni postopek kršil pravice tožeče stranke (quod non), njenemu tožbenemu zahtevku ni mogoče več ugoditi: odločitev predložitvenega sodišča ne bi vplivala na veljavnost sklepa predstavnikov vlad držav članic o imenovanju S. L. Kalėde za sodnika Splošnega sodišča.
33. V zvezi s tem je treba upoštevati, da postopek predhodnega odločanja med drugim zahteva, da pred nacionalnim sodiščem dejansko poteka spor, v okviru katerega se od tega sodišča zahteva, da izda odločbo, v kateri bo mogoče upoštevati sodbo, izdano v postopku predhodnega odločanja.(17)
34. V obravnavani zadevi se strinjam s tistimi vladami, ki trdijo, da tudi, če bi predložitveno sodišče izpodbijana sklepa razglasilo za nična, to ne bi neposredno učinkovalo na veljavnost sklepa predstavnikov vlad držav članic o imenovanju S. L. Kalėde za sodnika Splošnega sodišča. V okviru tega naj mimogrede opozorim na to, da se zdi, da med strankami ni sporno dejstvo, da S. L. Kalėda izpolnjuje zahteve iz Pogodb. Poleg tega se mi zdi, da je predlog tožeče stranke predložitvenemu sodišču, da znova odpre postopek izbire kandidata za položaj sodnika Splošnega sodišča, izgubil namen, ker položaj, za katerega je bil izveden postopek, ni več na voljo.
35. V okviru tega morda velja zaradi celovitosti dodati, da je končna preveritev, ali zadevni kandidat izpolnjuje zahtevi po usposobljenosti in neodvisnosti iz Pogodb, naloga predstavnikov vlad držav članic in da ta ocena ne more biti predmet sodnega nadzora s strani sodišč Unije ali nacionalnih sodišč. Po imenovanju člana Sodišča Evropske unije ni mogoče samodejno razrešiti zaradi neke napake, (domnevno ali dejansko) storjene v postopku izbire na nacionalni ravni. To bi bilo v nasprotju z načelom neodstavljivosti sodnikov.(18)
36. Vendar to ne pomeni, da napak, storjenih v postopku imenovanja, ni mogoče popraviti. Člen 6 Statuta določa: „Sodnik je lahko razrešen ali se mu lahko odvzame pravica do pokojnine ali namesto nje odobrenih ugodnosti le, če po soglasnem mnenju sodnikov in generalnih pravobranilcev Sodišča ne izpolnjuje več zahtevanih pogojev ali obveznosti, ki izhajajo iz njegovega položaja. […] Če je ta član Splošnega sodišča ali specializiranega sodišča, Sodišče odloči po posvetovanju z zadevnim sodiščem“.(19)
37. Iz te določbe izhaja, da če bi se po imenovanju sodnika pojavil kakršen koli element, ki bi lahko vzbudil dvom o tem, ali je bila ocena predstavnikov vlad držav članic opravljena na podlagi popolnih, pravilnih in resničnih informacij, bi Sodišče lahko to preiskalo in po potrebi odločilo, da začne postopek iz člena 6 Statuta. To se lahko na primer zgodi, če je kandidat pristojnim nacionalnim organom ali odboru iz člena 255 zavestno predložil zavajajoče informacije in/ali ponarejene dokumente.(20)
38. Pomembno je tudi opozoriti, da je pooblastilo Sodišča, da po imenovanju opravi nadzor nad takimi vprašanji, opredeljeno z obveznostjo, ne pa široko diskrecijsko pravico. Kot Sodišče dosledno ugotavlja, vključno v sodbi Simpson (v zadevi, ki se je nanašala na napako pri postopku imenovanja sodnika takratnega Sodišča za uslužbence Evropske unije), iz temeljne pravice do neodvisnega in nepristranskega z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča, ki je določena v členu 47 Listine, izhaja, da „mora vsako sodišče preveriti, ali s svojo sestavo pomeni tako sodišče, če se v zvezi s tem pojavi resen dvom. Ta preveritev je potrebna za zaupanje, ki ga morajo sodišča demokratične družbe vzbujati pri pravnem subjektu. V tem smislu tak nadzor pomeni bistveno postopkovno zahtevo, katere spoštovanje spada pod javni red in ki jo je treba preveriti po uradni dolžnosti“.(21)
39. Ne glede na navedeno se mi ne zdi očitno, da je zadevni spor izgubil namen. Na vprašanje Sodišča v zvezi s tem je namreč predložitveno sodišče navedlo, da spor o glavni stvari še vedno poteka in da meni, da ni potrebe po umiku predloga za sprejetje predhodne odločbe v skladu s členom 267 PDEU, ker je odgovor na navedeni vprašanji še vedno potreben za odločitev o sporu.(22) Poleg tega je tožeča stranka na obravnavi navedla, ne da bi ji litovska vlada oporekala, da bo po nadaljevanju postopka, ki ga je predložitveno sodišče prekinilo v skladu s členom 267 PDEU, lahko spremenila svoj predlog na primer s predlogom za ugotovitveno sodbo, ki bi ji lahko prinesla zadoščenje kot oblika odškodnine , ali s predlogom za denarno odškodnino.
40. Zato ob upoštevanju informacij, ki so jih predložili predložitveno sodišče in stranki v sporu o glavni stvari, menim, da predložitveno sodišče še vedno potrebuje odgovor na predloženi vprašanji, da lahko odloči o sporu, ki poteka pred njim.
B. Vsebinska presoja
41. Postopek in zahteve za imenovanje sodnikov Splošnega sodišča urejata člen 19(2) PEU in člen 254 PDEU. V teh določbah, ki imata podobno besedilo, je navedeno, da morajo biti sodniki Splošnega sodišča zlasti: (i) „izbrani med osebami, katerih neodvisnost je nedvomna in ki izpolnjujejo pogoje za imenovanje na visoke sodniške položaje“, in da jih (ii) „vlade držav članic […] v medsebojnem soglasju imenujejo“ po posvetovanju z odborom iz člena 255.
42. Prvo vprašanje, ki je v središču obravnavane zadeve, je, ali zahteva iz teh določb, da so sodniki Splošnega sodišča izbrani med osebami, katerih neodvisnost je nedvomna (v nadaljevanju: zahteva po neodvisnosti), ustvarja obveznost držav članic z vidika postopka izbire kandidatov za predlaganje za take položaje.
43. Večina vlad, ki so predložile stališča, je v zvezi s tem izrazila negativno mnenje. Poudarjajo, da se člen 19(2) PEU in člen 254 PDEU nanašata na postopek, po katerem se kandidati imenujejo za sodnike, tj. postopek, ki poteka po tem, ko država članica predlaga kandidata. Po drugi strani ti določbi ne vsebujeta konkretnega pravila v zvezi z načinom, na katerega države članice izberejo kandidate. Zato te vlade trdijo, da je postopek izbire kandidatov v izključni pristojnosti držav članic, ki imajo pri tem neomejeno diskrecijsko pravico.
44. Na naslednjih straneh bom pojasnil, zakaj se s tem mnenjem ne strinjam. Preden se lotim teh trditev, pa je treba podati nekaj predhodnih pripomb k pojmu „neodvisnost sodstva“ in kaj pomeni v položajih, kot je zadevni v sporu o glavni stvari.
1. En pojem neodvisnosti sodstva
45. Sodišče dosledno ugotavlja, da člen 19 PEU, konkretno odraža temeljno vrednoto pravne države v skladu s členom 2 PEU,(23) pri čemer obveznosti zagotavljanja sodnega nadzora v pravnem redu Unije nalaga Sodišču Evropske unije in nacionalnim sodiščem.(24) Za pravico do učinkovitega sodnega nadzora neodvisnega sodišča, ki je zdaj določena v členu 47 Listine, Sodišče pravi, da je „neločljivo povezan[a] s pravno državo“.(25) Sodišče je tudi odločilo, da je zagotavljanje neodvisnosti, ki ima dva vidika, in sicer neodvisnost stricto sensu in nepristranskost(26), neločljivo povezano z nalogo sojenja, zaradi česar je nujno na ravni Unije (za sodnike Unije in generalne pravobranilce Sodišča) in na ravni držav članic (za člane nacionalnih sodišč, ki lahko odločajo o vprašanjih, ki se nanašajo na uporabo ali razlago prava Unije).(27)
46. Poleg tega je Sodišče jasno navedlo, da jamstvo neodvisnosti zahteva, da obstajajo pravila, ki se nanašajo na izvajanje sodne oblasti, na podlagi katerih je mogoče zavrniti vsak legitimen dvom pri pravnih subjektih o zavarovanosti sodnega organa pred zunanjimi dejavniki in o njegovi nevtralnosti glede nasprotujočih si interesov.(28)
47. Natančneje, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da morata obstajati dva sklopa pravil. Namen enega sklopa pravil, za katerega bi se lahko štelo, da je po naravi ex ante, je zagotoviti, da se lahko za sodnike imenujejo le osebe, ki so neodvisne in dajejo vtis neodvisnosti. Ta pravila vključujejo vsebinske pogoje in postopkovna pravila, ki urejajo sprejemanje odločitev o imenovanju.(29) Namen drugega sklopa pravil, za katerega bi se lahko štelo, da je po naravi ex post, je zagotoviti, da osebe, imenovane za sodnike, opravljajo sodniško funkcijo tako, da se o njihovi neodvisnosti ne pojavi noben objektivno utemeljen dvom. Ta pravila med drugim zajemajo tista, ki določajo razloge za vzdržanje, izločitev in razrešitev članov sodstva(30) ter druge vidike dejavnosti sodnikov.(31)
48. Iz navedene sodne prakse izhaja expressis verbis, da v pravu Unije obstaja le en pojem „neodvisnost sodstva“,(32) ki se uporablja enako za sodišči Unije in nacionalna sodišča. Zato morajo imeti zadevni pravni sistemi med drugim pravila, ki urejajo imenovanje sodnikov in ki jih je sprejela zakonodajna oblast(33) ter so ubesedena dovolj jasno, natančno in celovito,(34) da se ohranita dejanska neodvisnost sodnikov in vtis njihove neodvisnosti.(35)
49. Po razjasnitvi zgoraj navedenega je naslednje vprašanje, ki bi ga bilo treba obravnavati, ali se lahko in, če se, kako se lahko zgoraj ponazorjena načela uporabijo v položaju, kot je zadevni v sporu o glavni stvari.
2. Postopek izbire kandidatov za položaj sodnika Splošnega sodišča
50. Na tej točki se moram vrniti k ugovorom, navedenim v točki 43 zgoraj, ki so jih nekatere vlade podale v zvezi z uporabo načel, ki izhajajo iz člena 19(2) PEU in člena 254 PDEU, za sporni nacionalni postopek.
51. Res je, da se ta postopek in odločitve, ki jih je litovska vlada sprejela ob njegovem zaključku, če se obravnavajo ločeno, ne nanašajo na imenovanje sodnika, saj privedejo le do izbire kandidata za ta položaj. Kljub temu ta element po mojem mnenju v tem okviru nima pomena. Trditve nekaterih vlad v zvezi s tem se mi namreč zdijo skrajno formalistične.
52. Nacionalni postopki za izbiro kandidatov in odločitve, s katerim se zaključijo ti postopki, so sestavni deli celotnega procesa, ki privede do imenovanja sodnikov Splošnega sodišča. Navedeni proces je sestavljen iz treh ločenih faz: ena poteka na nacionalni ravni (za izbiro kandidata), druga poteka na ravni Unije (pred odborom iz člena 255(36)), tretja pa na medvladni ravni (ko predstavniki vlad držav članic sprejmejo sklep).
53. Vsaka od teh treh faz je nujna faza navedenega procesa. Zlasti predstavniki vlad držav članic ne morejo sprejeti sklepa o imenovanju člana Sodišča Evropske unije, če nacionalna vlada ne poda formalnega predloga za to (in če odbor iz člena 255 ne opravi razgovora z zadevno osebo).
54. Po mojem mnenju ni dvoma, da imajo države članice glede na molk Pogodb v zvezi s to točko obilo manevrskega prostora glede načina organizacije, strukture in izvedbe postopka izbire svojih kandidatov. Vzpostavijo lahko standarden postopek, ki se uporablja v vseh primerih podobnih imenovanj, ali po drugi strani vsakič uporabijo ad hoc postopek. Ti postopki so lahko razmeroma preprosti in enostavni, lahko pa so sestavljeni iz različnih postopkovnih korakov tako, da so v postopek izbire na primer vključene različne institucije in/ali organi.
55. V zvezi s tem se mi zato zdi precej razumen pristop odbora iz člena 255, ki je navedel, da je obstoj „odprtega, preglednega in strogega nacionalnega izbirnega postopka“ element, ki se pozitivno upošteva pri oceni kandidatove primernosti; medtem ko neobstoj kakršnega koli takega postopka sam po sebi ne more biti razlog za to, da se kandidata šteje za neprimernega za položaj.(37)
56. V zvezi s tem morda velja spomniti, da, kakor dosledno ugotavlja Sodišče, nobena določba prava Unije (vključno s členoma 2 in 19 PEU) državam članicam ne nalaga natančnega ustavnega modela, s katerim bi bila urejena razmerja in interakcija med različnimi državnimi oblastmi, med drugim v zvezi z opredelitvijo in razmejitvijo njihovih pristojnosti.(38) Poleg tega je Sodišče odločilo, da, kot izhaja iz člena 4(2) PEU, Unija spoštuje nacionalno identiteto držav članic, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, kar pomeni, da imajo te države članice določeno diskrecijsko pravico pri zagotavljanju izvajanja načel pravne države.(39)
57. Zato je Sodišče, kar zadeva imenovanje nacionalnih sodnikov, odločilo, da načeloma zgolj dejstvo, da je nacionalna ureditev določala, da zadevne odločitve sprejme predsednik,(40) predsednik vlade(41) ali zakonodajni organ(42) ali da se sprejmejo po posvetovanju z njim, samo po sebi ni element, ki bi lahko vzbudil dvom o neodvisnosti sodnikov v razmerju do teh institucij. Sodišče je tudi razsodilo, da lahko vključenost posvetovalnih organov (ki so na primer sestavljeni iz drugih sodnikov), če so ti organi sami dovolj neodvisni, z omejitvijo manevrskega prostora, ki je na voljo drugim institucijam, vključenim v postopek, prispeva k objektivnosti tega postopka. Vendar vključenosti takih organov ni mogoče šteti za nujno.(43) Prav tako ni samo po sebi problematično, če ima institucija, ki je pristojna za odločanje, določeno diskrecijsko pravico pri izbiri kandidatov za imenovanje.(44)
58. Sicer pa Sodišče dosledno pojasnjuje, da velik manevrski prostor, ki ga imajo države članice pri strukturiranju razmerja med javnimi pooblastili, opredelitvi lastne sodne arhitekture, pa tudi urejanju postopka imenovanja nacionalnih sodnikov, držav članic ne oprosti obveznosti spoštovanja prava Unije. Države članice so zlasti dolžne izpolniti zahtevo po neodvisnosti sodišč, ki izhaja iz členov 2 in 19 PEU.(45) Kakor je navedeno v točki 24 zgoraj, iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da morajo države članice, čeprav je organizacija sodstva v njih v njihovi pristojnosti, pri izvajanju te pristojnosti spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije.
59. Ta načela se nujno uporabljajo v zvezi s procesom imenovanja sodnikov Splošnega sodišča in vsako od njegovih treh faz. Po mojem mnenju je očitno, da je trditev, da bi bilo treba prvo fazo v tem procesu kljub njenemu bistvenemu značaju in odločilni vlogi, ki jo ima odločitev, sprejeta na koncu nje, šteti za „področje kjer se ne uporablja pravo Unije“, umetna in nerazumna.(46) Ni namreč naključje, da Sodišče v svoji sodni praksi v zvezi z neodvisnostjo sodstva pogosto omenja postopek imenovanja sodnikov,(47) kar razumem tako, da so vanj zajeti vsi različni postopkovni koraki, ki na koncu privedejo do uradnega imenovanja sodnikov.
60. Po drugi strani pa se mi zdi enako očitno, da posameznih faz ni mogoče obravnavati ločeno: resnično pomembno je pravzaprav to, kako lahko javnost objektivno dojema celoten proces, sestavljen iz različnih faz.(48)
61. V teh okoliščinah menim, da ni mogoče šteti, da država članica spoštuje pravo Unije, če lahko nacionalni postopek izbire kandidatov za položaj člana Sodišča Evropske unije, kot ga je predvidel nacionalni zakonodajalec ali kot ga preprosto uporabljajo pristojni organi v praksi,(49) ogrozi integriteto celotnega procesa imenovanja in posledično njegov rezultat.(50) To je tako, če je ne glede na obstoj določb Unije, ki na eni strani urejajo drugi fazi procesa imenovanja(51), na drugi pa druge vidike sodne dejavnosti, da se zagotovi, da se ta izvaja brez zunanjega vpliva,(52) postopek izbire kandidatov tak, da lahko vzbudi utemeljene dvome o neodvisnosti izbrane osebe.
62. Če navedem nekaj skrajnih primerov: tako bi bilo na primer pri razpisu za prijave, v katerem je kot zahteva, ki jo morajo izpolnjevati kandidati, navedeno članstvo v določeni politični stranki, ali pri odločitvi o izbiri kandidata, ki je javno sporočil (medijem, pred javnim organom ali odborom itd.), da bi ravnal v interesu matične države ali v skladu z navodili institucije, ki ga je izbrala.
63. Zato se tudi ne morem strinjati s trditvijo nekaterih vlad, da je odločitev o tem, ali kandidat izpolnjuje zahteve iz Pogodb, izključna naloga odbora iz člena 255.
64. No dvoma, da je namen odbora iz člena 255 igrati ključno vlogo v zvezi s tem. Preveritev primernosti kandidatov za opravljanje nalog sodnika in generalnega pravobranilca na Sodišču ali Splošnem sodišču je namreč razlog za obstoj tega odbora. Po mojem je tudi dokaj jasno, da vzpostavitev odbora iz člena 255 – katerega korenine segajo od „posvetovalnega odbora“, ki je bil predviden v tako imenovanem poročilu Due iz januarja 2000(53) in končnem poročilu delovne skupine o načinu delovanja Sodišča iz marca 2003(54) – ni bila mišljena kot da ta pomeni zgolj formalen korak ampak, da za države članice(55) dejansko dvigne zahteve.
65. Ne glede na to ostaja dejstvo, da je odbor iz člena 255 zgolj posvetovalno telo, ki daje nezavezujoča mnenja o zadevi. Njegove vloge si ni mogoče zamišljati, kot vlogo edinega telesa, ki je zadolženo za preverjanje strokovne usposobljenosti in neodvisnosti kandidatov. Iz zgoraj navedenih razlogov menim, da morajo vsi institucionalni akterji, vključeni v proces (nacionalni organi, odbor iz člena 255 in predstavniki vlad držav članic), vsak v okviru svoje pristojnosti in v ustrezni fazi procesa poskrbeti, da so te zahteve izpolnjene.
66. Zato bom glede na zgoraj navedena načela zdaj obravnaval vprašanji, ki ju je predložilo Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalno upravno sodišče v Vilni), kot sem ju preoblikoval v točki 19 zgoraj.
3. Sporni nacionalni postopek
67. Iz zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da je ključno vprašanje za obravnavo vprašanj, ki se zastavljajo v obravnavani zadevi, ali sporni nacionalni postopek, kakor so ga zasnovali in/ali kakor ga uporabljajo litovski organi, tak, da ogroža integriteto zadevnega procesa imenovanja sodnika Splošnega sodišča.
68. Tako presojo mora glede na vse upoštevne okoliščine načeloma opraviti predložitveno sodišče. Da bi pomagal temu sodišču, naj povem, da ne vidim nobenega pravnega ali dejanskega elementa, ki bi bil sistemski element ali element okoliščin(56) in bi sam po sebi ali obravnavan skupaj z drugimi(57) lahko pri pravnih subjektih vzbudil objektivno utemeljene dvome o neodvisnosti kandidata, ki ga je litovska vlada predlagala za položaj sodnika Splošnega sodišča.
69. Prvič, zdi se pomembno na začetku poudariti, da je delovna skupina za vse osebe z razvrstitvenega seznama, ki ga je pripravila, štela, da izpolnjujejo zahtevi po usposobljenosti in neodvisnosti iz Pogodb EU.(58) Poleg tega, kakor sem navedel zgoraj, razumem, da se v sporu o glavni stvari ni pojavil noben dvom o tem, ali je S. L. Kalėda dejansko izpolnjeval ti zahtevi.
70. Drugič, razumem tudi, da litovska vlada v spornem nacionalnem postopku v nobenem primeru ni kršila pravnega okvira, ki ga je sama določila in ki ga je morala spoštovati.(59) Zlasti se v skladu z upoštevnim nacionalnim pravom zdi, da je delovna skupina posvetovalen organ in da njeno priporočilo glede imenovanja najvišje uvrščenega kandidata ni zavezujoče za litovsko vlado.
71. Tretjič, nobena določba prava Unije, vključno s členom 19 PEU in členom 254 PDEU, vladam ne nalaga, da predlagajo kandidata, ki je po njihovem mnenju „v najboljšem položaju“ za položaj. Glede imenovanja sodnika Splošnega sodišča Pogodbi EU nalagata le, da kandidati izpolnjujejo v teh pogodbah določeni zahtevi po usposobljenosti in neodvisnosti. Če zadevna vlada meni, da te zahteve izpolnjujejo različni kandidati, ima diskrecijsko pravico, da predlaga tistega, ki ga izbere.
72. V zvezi s tem bi dodal, da vladam pri izbiri kandidatov gotovo ni onemogočena uporaba dodatnih izbirnih meril, če so ta merila skladna s tistima glede usposobljenosti in neodvisnosti, kakor sta določeni v Pogodbah. Ne zdi se mi na primer sporno, da morda vlada želi upoštevati tudi vidike spolne ali geografske uravnoteženosti.(60) Prav tako menim, da so merila, določena v upoštevni litovski ureditvi (pravna usposobljenost, poklicne izkušnje, primernost za sodniško funkcijo, jezikovno znanje in spretnosti, zmožnost timskega dela v mednarodnem okolju, v katerem je zastopanih več pravnih tradicij, ter jamstva neodvisnosti, nepristranskosti, poštenosti in integritete(61)), v celoti skladna s tistima iz Pogodb.
73. Sicer pa naj še spomnim, da v skladu s sodno prakso Sodišča(62) in Evropskega sodišča za človekove pravice(63) ni nujno, da vsaka nepravilnost, ki je morda storjena v procesu imenovanja sodnika, vzbuja dvome o neodvisnosti tega sodnika. Vse je odvisno od narave nepravilnosti in okoliščin, v katerih je do nje prišlo.(64) Resni dvomi se zlasti pojavljajo, ko je ta nepravilnost po naravi in teži taka, da ustvarja dejansko nevarnost, da lahko druge veje oblasti – zlasti izvršilna – (ali, naj dodam, vsaka druga javna ali zasebna fizična ali pravna oseba) izvajajo neupravičen vpliv na tega sodnika. Po drugi strani manjše nepravilnosti običajno ne vzbujajo vprašanj glede neodvisnosti zadevnih sodnikov.
74. Zato se mi zdi, da med elementi iz predloga za sprejetje predhodne odločbe ali iz pisnih in ustnih stališčih strank noben ne more pri pravnih subjektih povzročiti pomislekov o neodvisnosti kandidata, ki ga je izbrala litovska vlada.(65) Zlasti ne vidim ničesar, kar bi pri objektivnem opazovalcu lahko privedlo do stališča, da bi navedena oseba lahko na primer menila, da je v razmerju do nekega nacionalnega organa v položaju podrejenosti ali odvisnosti(66) ali da bi bila pri izvajanju svoje sodniške funkcije na Splošnem sodišču vsaj dovzetna za podrejanje nekemu zunanjemu vplivu,(67) bodisi neposrednemu bodisi posrednemu(68).
75. V skladu s tem menim, da je zadevna nacionalna ureditev ali praksa, kakor je določena v upoštevnih nacionalnih predpisih (in, kolikor vidim, kakor se je dejansko uporabljala v spornem nacionalnem postopku), skladna s členom 19(2) PEU in členom 254 PDEU.
V. Predlog
76. Nazadnje Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalno upravno sodišče v Vilni, Litva), odgovori, da člen 19(2) PEU in člen 254 PDEU ne nasprotujeta nacionalni ureditvi ali praksi, po kateri lahko vlada države članice, ki ustanovi skupino neodvisnih strokovnjakov za oceno kandidatov za predlaganje za položaj sodnika Splošnega sodišča in pripravo seznama, na katerem so razvrščeni kandidati, ki izpolnjujejo zahtevi po poklicni usposobljenosti in neodvisnosti iz Pogodb EU, s tega seznama izbere kandidata, ki ni prvouvrščeni.