null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 6. června 2024(1)
Spojené věci C‑256/23 a C‑290/23
Evropská agentura pro chemické látky (ECHA)
proti
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.,
za účasti:
Regierung von Niederbayern
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bavorský správní soud v Řezně, Německo)]
a
Evropská agentura pro chemické látky (ECHA)
proti
B. GmbH
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Vrchní správní soud spolkové země Sasko-Anhaltsko, Německo)]
„Řízení o předběžné otázce – Nařízení (ES) č. 1907/2006 (REACH) – Nařízení Komise (ES) č. 340/2008 – Poplatky a platby Evropské agentuře pro chemické látky (ECHA) – Rozhodnutí ECHA o uložení administrativního poplatku – Výkon – Článek 299 SFEU“
I. Úvod
1. Co se stane, pokud unijní agentura vydá rozhodnutí, kterým je soukromému subjektu uložena povinnost zaplatit poplatek, a tento subjekt odmítne zaplatit? Může unijní agentura svou peněžitou pohledávku na základě tohoto rozhodnutí vymáhat soudní cestou, a pokud ano, jakým způsobem?
2. To jsou ve své podstatě problémy řešené v rámci předběžných otázky vznesených dvěma německými soudy v projednávaných věcech.
II. Skutkové okolnosti projednávaných věcí a předběžné otázky
A. ECHA a rámec REACH upravující poplatky a platby
3. Základem projednávaných věcí jsou spory řešené u dvou různých německých správních soudů, v jejichž rámci se Evropská agentura pro chemické látky (dále jen „ECHA“) snaží vymáhat své peněžité pohledávky za dvěma různými společnostmi.
4. ECHA je jednou z více než 30 decentralizovaných agentur Evropské unie, které se podílejí na provádění politik Evropské unie. Byla zřízena nařízením REACH(2), které představuje komplexní právní úpravu týkající se regulace chemických látek v Evropské unii. Jedná se o nezávislý subjekt pověřený zajištěním účinného řízení určitých správních, technických a vědeckých aspektů tohoto nařízení(3).
5. Podle ustanovení nařízení REACH jsou výrobci a dovozci povinni podávat agentuře ECHA žádosti o registrace chemických látek. Musí přitom uhradit požadované poplatky, jak jsou upřesněny v nařízení Komise č. 340/2008, kterým se provádí nařízení REACH(4).
6. Podle tohoto právního rámce platí velmi malé, malé nebo střední podniky (dále jen „malé nebo střední podniky“) snížené poplatky, přičemž ECHA provádí ověření statusu takového podniku za účelem určení, zda jsou splněny podmínky pro vznik nároku na snížení poplatku na základě tohoto statusu.
7. Pokud si určitá osoba neprávem nárokuje snížení poplatku pro malé nebo střední podniky, vydá ECHA rozhodnutí o tom, že tato osoba nemá na takové snížení nárok, a uloží této osobě povinnost zaplatit poplatek v plné výši, spolu s administrativním poplatkem.
8. Příslušným ustanovením, které agenturu ECHA opravňuje k výběru zbývající výše poplatku a administrativních poplatků, je čl. 13 odst. 4 nařízení č. 340/2008(5), které v relevantní části stanoví:
„Nemůže-li fyzická nebo právnická osoba, která tvrdí, že má nárok na snížení nebo prominutí poplatku, svůj nárok na takové snížení nebo prominutí prokázat, agentura vybere poplatek nebo platbu v plné výši a dále administrativní poplatek.
Uhradila-li již fyzická nebo právnická osoba, která tvrdí, že má nárok na snížení, snížený poplatek nebo platbu, ale nemůže prokázat svůj nárok na takové snížení, agentura vybere částku zbývající do plné výše poplatku nebo platby a dále administrativní poplatek.“
9. Rozhodnutím ECHA, kterým je uložena povinnost zaplatit takový administrativní poplatek, je adresát tohoto rozhodnutí vázán, přičemž jej může napadnout žalobou na neplatnost podanou u unijních soudů(6). Není-li tato žaloba podána včas, nabývá rozhodnutí právní moci a platnost stanovené platební povinnosti již nemůže být napadena.
10. Nejsou-li poplatky za registraci zaplaceny, ECHA registraci zamítne(7).
11. Unijní právní rámec však neupravuje důsledky nezaplacení administrativního poplatku.
12. ECHA je financována ze souhrnného rozpočtu Evropské unie, ale částečně též z těchto poplatků a plateb(8).
13. Nařízení REACH ani nařízení 340/2008 neobsahují ustanovení týkající se vymáhání rozhodnutí ECHA za takových okolností, kdy dotčený soukromý subjekt nepodá opravný prostředek u unijních soudů ani nezaplatí administrativní poplatek. V takových situacích se tedy ECHA pokoušela vymáhat svou peněžitou pohledávku na základě pravomocného rozhodnutí, kterým byla uložena povinnost zaplatit administrativní poplatek, u vnitrostátních soudů.
14. Právě to se stalo v projednávaných věcech. V následujících oddílech stručně vylíčím skutkový základ obou věcí.
B. Věc C‑256/23
15. Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. (dále jen „Hallertauer“) je německá společnost. V roce 2010 podala tato společnost u agentury ECHA žádost o registraci jisté chemické látky a tvrdila, že má jakožto velmi malý podnik nárok na snížení poplatku.
16. V roce 2013 ověřovala ECHA, zda Hallertauer splňuje kritéria statusu malého nebo středního podniku, a požádala tuto společnost, aby jí předložila příslušné doklady(9). Hallertauer to neučinila. Následně však Hallertauer zaslala agentuře ECHA prohlášení, že její původní prohlášení ohledně velikosti je nesprávné, neboť správně nemá být klasifikována jako velmi malý podnik, ale jako velký podnik.
17. Později v roce 2013 vydala ECHA rozhodnutí o ověření, zda Hallertauer splňuje kritéria statusu malého nebo středního podniku(10). V tomto rozhodnutí dospěla ECHA k závěru, že tato společnost nemá nárok na snížení poplatku, které platí pro malé a střední podniky, a že je povinna doplatit zůstatek standardního registračního poplatku, a dále zaplatit administrativní poplatek ve výši 9 950 eur. Toto rozhodnutí rovněž obsahovalo poučení o právu napadnout toto rozhodnutí žalobou na neplatnost podanou k unijním soudům.
18. Hallertauer nezaplatila administrativní poplatek ani nepodala proti tomuto rozhodnutí žalobu k unijním soudům. Pokud jde o stanovenou platební povinnost, nabylo rozhodnutí ECHA právní moci.
19. V roce 2019 podala ECHA žalobu k Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bavorský správní soud v Řezně, Německo), předkládajícímu soudu, kterou se od společnosti Hallertauer domáhala zaplacení částky administrativního poplatku.
20. Předkládající soud se táže, zda taková žaloba spadá do pravomoci unijních soudů podle čl. 94 odst. 1 nařízení REACH. Tento soud se podpůrně rovněž táže, zda rozhodnutí ECHA spadá do působnosti článku 299 SFEU. V případě kladné odpovědi se předkládající soud táže, zda musí být odkaz na předpisy občanského procesního práva v tomto ustanovení vykládán široce, tedy že zahrnuje nejen řízení o výkon rozhodnutí, ale i pravidla pro určení příslušného vykonávacího orgánu.
21. Za těchto okolností se Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bavorský správní soud v Řezně) rozhodl přerušit řízení a položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 94 odst. 1 [nařízení REACH], který stanoví, že proti rozhodnutí agentury lze podat žalobu k soudům Evropské unie, vykládán v tom smyslu, že předmětem žaloby může být i vykonatelnost rozhodnutí agentury?
2) V případě záporné odpovědi na první otázku: musí být čl. 299 odst. 1 SFEU vykládán v tom smyslu, že se vztahuje nejen na rozhodnutí přijatá Radou, Komisí nebo Evropskou centrální bankou, ale i na rozhodnutí [ECHA], jimiž se ukládá administrativní poplatek?
3) V případě kladné odpovědi na druhou otázku: musí být čl. 299 odst. 2 SFEU vykládán v tom smyslu, že odkaz na předpisy občanského procesního práva členského státu se týká nejen procesních pravidel, ale i pravidel pro určení příslušnosti?“
C. Věc C‑290/23
22. B. GmbH (dále jen „B“) je německá společnost. V roce 2010 podala tato společnost u agentury ECHA žádost o registraci chemické látky a tvrdila, že má jakožto střední podnik nárok na snížení poplatku.
23. V roce 2013 ověřovala ECHA, zda B splňuje kritéria statusu malého nebo středního podniku, a požádala tuto společnost, aby jí předložila příslušné doklady(11). Na základě této žádosti předložila B požadovanou dokumentaci.
24. V roce 2014 zaslala ECHA společnosti B žádost o předložení dalších dokumentů. Na tuto žádost však ECHA nedostala žádnou odpověď.
25. V roce 2016 vydala ECHA rozhodnutí o ověření, zda B splňuje kritéria statusu malého nebo středního podniku(12). V tomto rozhodnutí dospěla ECHA k závěru, že tato společnost nemá nárok na snížení poplatku, které platí pro malé a střední podniky, a že je povinna doplatit zůstatek standardního registračního poplatku, a dále zaplatit administrativní poplatek ve výši 17 437 eur. Toto rozhodnutí obsahovalo rovněž informace o právu podat opravný prostředek k unijním soudům.
26. B nezaplatila administrativní poplatek ani nepodala proti tomuto rozhodnutí žalobu k unijním soudům. Pokud tedy jde o stanovenou platební povinnost, nabylo rozhodnutí ECHA právní moci.
27. V roce 2019 podala ECHA žalobu k Verwaltungsgericht Halle (správní soud v Halle, Německo), kterou se od společnosti B domáhala zaplacení částky administrativního poplatku. Tento soud žalobu agentury ECHA jako nepřípustnou odmítl, když konstatoval, že v dané věci nelze vést řízení u správních soudů.
28. ECHA podala proti tomuto rozsudku odvolání k Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Vrchní správní soud spolkové země Sasko-Anhaltsko, Německo), který je předkládajícím soudem.
29. Předkládající soud má na rozdíl od soudu prvního stupně za to, že ECHA může svůj nárok vymáhat u správních soudů, neboť dotčená záležitost je veřejnoprávním sporem. Předkládající soud se nicméně táže, zda rozhodnutí agentury ECHA spadá do působnosti článku 299 SFEU. Předkládající soud se rovněž táže, zda čl. 13 odst. 4 třetí pododstavec nařízení č. 340/2008 ve spojení s jeho čl. 11 odst. 3 druhým pododstavcem představuje taxativní úpravu důsledků nezaplacení poplatků a plateb, a lze tak mít za to, že agentuře ECHA brání v podání žaloby na plnění směřující k zaplacení administrativního poplatku u soudu.
30. Za těchto okolností se Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Vrchní správní soud spolkové země Sasko-Anhaltsko) přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 299 první pododstavec první část věty [SFEU] vykládán v tom smyslu, že se vztahuje výlučně na rozhodnutí, která přijala Rada, Komise nebo Evropská centrální banka, nebo se vztahuje rovněž na rozhodnutí [ECHA] o výběru administrativního poplatku podle čl. 13 odst. 4 [nařízení č. 340/2008]?
2) Není-li rozhodnutí [ECHA] o výběru administrativního poplatku podkladem pro výkon rozhodnutí:
Musí být čl. 13 odst. 4 třetí pododstavec [nařízení 340/2008] ve spojení s jeho čl. 11 odst. 3 druhým pododstavcem vykládán v tom smyslu, že je vyloučeno podání žaloby na plnění směřující k zaplacení administrativního poplatku?“
III. Řízení u Soudního dvora
31. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 28. června 2023 byly věci C‑256/23 a C‑290/23 spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i rozhodnutí, jímž bude řízení ukončeno.
32. Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru ECHA, Hallertauer, řecká a polská vláda, jakož i Evropská komise.
33. Dne 20. března 2024 se konalo jednání, na němž ECHA, řecká vláda a Komise přednesly ústní vyjádření.
IV. Analýza
34. Oba předkládající soudy si v projednávaných věcech kladou otázku, zda vymáhání peněžitých pohledávek agentury ECHA spadá do jejich pravomoci. Z tohoto důvodu položily Soudnímu dvoru několik předběžných otázek.
35. V souladu s žádostí Soudního dvora se ve svém stanovisku budu zabývat pouze otázkami týkajícími se výkladu článku 299 SFEU (druhá otázka ve věci C‑256/23 a první otázka ve věci C‑290/23).
36. Podstatou těchto otázek je, zda se článek 299 SFEU použije na agenturu ECHA(13).
37. Má analýza je strukturována následovně. Zaprvé nabídnu několik úvodních poznámek k článku 299 SFEU (A). Zadruhé uvedu důvody, proč by měl být článek 299 SFEU vykládán v tom smyslu, že se vztahuje pouze na tři unijní orgány, které jsou v něm výslovně uvedeny (B). Zatřetí se budu pro účely výkladu článku 299 SFEU věnovat širšímu kontextu sekundárního unijního práva (C). Nakonec připojím pár slov ohledně toho, proč mnou navrhovaný výklad článku 299 SFEU nebrání vymáhání peněžitých pohledávek agentury ECHA (D).
A. Postavení článku 299 SFEU v rámci Smlouvy
38. Článek 299 SFEU je součástí rámce Smlouvy od samého založení Evropské unie před více než 70 lety(14). Navzdory své dlouhověkosti vede toto ustanovení poněkud „stínovou existenci“, jak uvádí jeden z autorů komentářové literatury(15). V judikatuře Soudního dvora se téměř nevyskytuje a v akademické literatuře budí jen malou pozornost.
39. Článek 299 SFEU v plném rozsahu stanoví:
„Akty Rady, Komise nebo Evropské centrální banky, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než státům, jsou podkladem pro výkon rozhodnutí.
Výkon rozhodnutí se řídí předpisy občanského procesního práva toho státu, na jehož území se provádí. Doložku vykonatelnosti připojí po přezkoumání rozhodnutí, omezeném jen na ověření pravosti, vnitrostátní orgán, který k tomu určí vláda každého členského státu; jeho určení dá na vědomí Komisi a Soudnímu dvoru Evropské unie.
Jsou-li na žádost oprávněné strany splněny tyto formální náležitosti, může tato strana v souladu s vnitrostátním právem požádat o výkon rozhodnutí přímo příslušný orgán.
Výkon rozhodnutí může být zastaven pouze na základě rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Kontrola řádného provádění výkonu rozhodnutí však spadá do pravomoci vnitrostátních soudních orgánů.“
40. Anglické znění sice může vyvolávat určité pochybnosti(16), nicméně podle mého názoru platí, že článek 299 SFEU nečiní peněžité pohledávky spadající do jeho působnosti vykonatelnými, nýbrž upravuje způsob, jakým mají být takové pohledávky vymáhány(17).
41. Takové chápání se značně vyjasní, pokud se přihlédne k jiným jazykovým verzím článku 299 SFEU. Například francouzské znění používá výraz titre exécutoire, zatímco nizozemské znění používá výraz executoriale titel(18). Z těchto jazykových znění vyplývá přímá vykonatelnost ve smyslu přiznání vykonatelnosti těmto pohledávkám bez jakýchkoli dalších požadavků.
42. V tomto ohledu článek 299 SFEU pouze usnadňuje a zrychluje vykonatelnost aktů spadajících do jeho působnosti tím, že je činí okamžitě vykonatelnými bez potřeby jakéhokoliv dalšího řízení o uznání členským státem(19).
43. Stejně tak ve stanovisku ve věci ADR Center v. Komise(20) měla generální advokátka J. Kokott za to, že „smysl a účel tohoto ustanovení [spočívá] jen a pouze v propůjčení okamžité vykonatelnosti právním aktům, jež unijní orgány přijímají na základě článku 288 SFEU a které ukládají peněžitý závazek. Článek 299 SFEU je tedy čistě usnadněním výkonu rozhodnutí, které je […] vzhledem k požadavkům efektivního prosazování úkolů unijních orgánů a ochrany finančních zájmů Unie zcela oprávněné.“
44. Z toho vyplývá, že článek 299 SFEU je nutno chápat tak, že zavádí zvláštní postup, jehož účelem je umožnit rychlejší a účinnější výkon unijních aktů ukládajících finanční povinnosti soukromým subjektům(21).
45. To však nevysvětluje, proč jsou v článku 299 SFEU zmíněny pouze tři unijní orgány (Rada Evropské unie, Komise a ECB). Domnívám se však, že existuje několik pádných důvodů ve prospěch takového výkladu, podle kterého je toto ustanovení omezeno pouze na peněžité pohledávky těchto tří orgánů.
B. Článek 299 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se týká pouze těch tří orgánů, které jsou v něm výslovně zmíněny
46. Ustanovení, které před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost odpovídalo nynějšímu článku 299 SFEU, odkazovalo na rozhodnutí Rady a Komise(22).
47. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zmiňuje článek 299 SFEU akty Rady, Komise a ECB(23), nicméně zbývající část tohoto ustanovení zůstala totožná.
48. Znění článku 299 SFEU je poměrně jednoznačné a historie změn Smlouvy o fungování Evropské unie nenasvědčuje tomu, že by mělo být toto ustanovení vykládáno extenzivněji.
49. Jak uvedla Komise, autoři Smluv mohli článek 299 SFEU v rámci Lisabonské smlouvy změnit tak, aby se vztahoval i na jiné orgány, instituce a jiné subjekty Unie. Místo toho bylo toto ustanovení Lisabonskou smlouvou změněno pouze tak, že přibyl odkaz na ECB.
50. Žádný z ostatních unijních orgánů, včetně Evropského parlamentu, doplněn nebyl, ani nebyl vložen odkaz na instituce a jiné subjekty Unie. Současně je nutno říci, že jiná ustanovení Smlouvy byla Lisabonskou smlouvou změněna tak, že do nich takový odkaz na instituce a jiné subjekty Unie vložen byl(24).
51. Důvodem nemohla být skutečnost, že by se autoři Smluv domnívali, že jiné orgány, instituce a jiné subjekty Unie nemohou mít peněžité pohledávky za soukromými subjekty. Je například zřejmé, že Parlament může mít peněžité pohledávky za svými (bývalými) členy nebo zaměstnanci. Parlament však v článku 299 SFEU zmíněn není. V několika věcech ostatně Tribunál potvrdil, že Parlament do působnosti tohoto ustanovení skutečně nespadá(25).
52. Komise uvedla, že cílem autorů Smluv bylo prostřednictvím článku 299 SFEU omezit okamžitou vykonatelnost na akty unijních orgánů, které mají výkonné pravomoci či pravomoci obvykle spjaté s ukládáním finančních povinností jednotlivcům, jakož i rozsudky unijních soudů na základě článku 280 SFEU.
53. V současné době však platí, že výkonné pravomoci má řada institucí a jiných subjektů Unie, které též mohou jednotlivcům ukládat finanční povinnosti, jak prokazují projednávané věci. Vysvětlení Komise vycházející z výkonných pravomocí tedy podle všeho není příliš užitečné.
54. Komise dále uvedla, že okamžitá vykonatelnost aktů unijních orgánů na území členského státu představuje zásah do výkonu veřejné moci. Tato argumentace by skutečně mohla vysvětlit záměr spočívající v omezení počtu subjektů, které si mohou takové pravomoci nárokovat. To však přesto nevysvětluje volbu oněch tří orgánů výslovně uvedených v článku 299 SFEU, zejména Rady, která jen zřídka vykonává výkonné pravomoci nebo ukládá peněžité závazky jednotlivcům(26).
55. ECHA, Hallertauer, polská vláda a Komise obhajovaly názor, že působnost článku 299 SFEU je omezena na ony tři orgány, které jsou v něm výslovně uvedeny. Pouze řecká vláda tvrdila, že článek 299 SFEU by bylo možno vykládat tak, že se vztahuje i na ECHA.
56. V tomto ohledu řecká vláda tvrdila, že článek 299 SFEU může být rozšířen i na akty ostatních orgánů, institucí a jiných subjektů Unie, a to při splnění tří podmínek: zaprvé dotčený subjekt vykonává výkonné funkce a přijímá správní akty sledující cíle veřejného zájmu, zadruhé peněžité pohledávky musí k provádění těchto výkonných funkcí přispívat a zatřetí dotčeným fyzickým a právnickým osobám je poskytována právní ochrana. Podle tohoto členského státu je tento postoj v souladu s rozsudkem Soudního dvora ve věci „Short Selling“(27), který vykládá judikaturu Meroni(28), a má rovněž oporu v nárůstu počtu institucí a jiných subjektů Unie po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, cílech veřejného zájmu, které tyto instituce a jiné subjekty Unie sledují, jakož i ve skutečnosti, že ustanovení podobná článku 299 SFEU se objevují v sekundárním unijním právu, jak dokládají ustanovení týkající se Úřadu Evropské unie pro duševní vlastnictví (dále jen „EUIPO“) a Jednotného výboru pro řešení krizí (dále jen „SRB“).
57. Podle mého názoru se nelze dovolávat doktríny vycházející z judikatury Meroni jakožto podkladu pro rozšiřování znění článku 299 SFEU. Tato doktrína byla vyvinuta ve vztahu k určení mezí přenesení diskrečních pravomocí v rámci Evropské unie(29). V projednávaných věcech však není rozporována pravomoc agentury ECHA ukládat peněžité závazky soukromým subjektům. Předmětem sporu je naopak to, zda může být takováto peněžitá pohledávka, jakmile již nemůže být napadena ve věci samé, přímo vykonatelná v některém členském státě, aniž je nutné vést řízení o uznání soudem nebo jiným příslušným orgánem.
58. Stručně řečeno, jasné znění a historie článku 299 SFEU nasvědčují tomu, že výčet tří orgánů uvedených v tomto ustanovení je taxativní(30). ECHA se tedy nemůže tohoto ustanovení dovolávat za účelem vymáhání svých peněžitých pohledávek.
C. Širší právní kontext
59. Mnou navrhovaný výklad, který omezuje působnost článku 299 SFEU na tři orgány, které jsou v něm výslovně uvedeny, má oporu i v širším právním kontextu, kterým se budu zabývat v následujících bodech.
60. Komise má za to, že omezený rozsah článku 299 SFEU prokazuje skutečnost, že čl. 100 odst. 2 finančního nařízení 2018/1046(31) výjimečně umožňuje jiným orgánům Unie, které samy nemohou přijmout vykonatelné rozhodnutí podle článku 299 SFEU, aby požádaly Komisi, aby tak v souvislosti s určitými pohledávkami učinila jejich jménem ona. Dle názoru Komise by bylo toto ustanovení zbytečné, pokud by se na tyto ostatní orgány vztahovala působnost článku 299 SFEU.
61. V tomto ohledu se přikláním k názoru generální advokátky J. Kokott, která vyjádřila ve svém stanovisku ve věci ADR Center v. Komise(32), že čl. 100 odst. 2 finančního nařízení 2018/1046 je nejasný(33). Jeho první pododstavec stanoví, že „orgán Unie“ může inkasovat pohledávku za soukromými subjekty formou rozhodnutí, které je vykonatelné ve smyslu článku 299 SFEU, zatímco jeho druhý pododstavec stanoví, že Komise může za výjimečných okolností přijmout takové vykonatelné rozhodnutí ve prospěch „jiných orgánů Unie“ na jejich žádost, a to s ohledem na pohledávky vyplývající ze vztahu k zaměstnancům nebo k členům či bývalým členům. Široká definice pojmu „orgán“ v tomto nařízení(34) může zdánlivě vyvolat otázku, proč je potřeba druhého pododstavce, když se první pododstavec na tyto „jiné orgány“ v každém případě vztahuje.
62. Podle mého názoru je namístě vykládat čl. 100 odst. 2 finančního nařízení 2018/1046 v tom smyslu, že tyto „jiné orgány Unie“ jsou orgány, které nejsou uvedeny v článku 299 SFEU, když ustanovení sekundárního unijního práva musí být vykládána ve světle primárního unijního práva, nikoli naopak. Takovému výkladu patrně nasvědčují i institucionální dokumenty(35).
63. Souhlasím tedy s Komisí, že výklad článku 299 SFEU v tom smyslu, že se vztahuje na všechny orgány, instituce a jiné subjekty Unie, by měl za následek, že možnost „jiných orgánů Unie“ v čl. 100 odst. 2 druhém pododstavci finančního nařízení 2018/1046 dovolávat se toho, aby Komise přijala vykonatelné rozhodnutí ve smyslu článku 299 SFEU, by nedávala smysl.
64. Článek 100 odst. 2 finančního nařízení 2018/1046 jednoznačně svědčí takovému výkladu článku 299 SFEU, který je omezen na ony tři orgány, jež jsou v něm výslovně zmíněny.
65. Totéž lze říci o sekundárním unijním právu týkajícím se jiných institucí a subjektů Unie, než je ECHA.
66. Zejména lze podle všeho tvrdit, že pokud jde o výkon rozhodnutí o uložení pokuty a penále uložených některými institucemi a jinými subjekty Unie(36), jsou v příslušné unijní právní úpravě někdy zakotvena ustanovení podobná článku 299 SFEU.
67. Například pokud jde o SRB, čl. 41 odst. 3 nařízení 806/2014(37) stanoví:
„Rozhodnutí o uložení pokuty a penále podle článků 38 a 39 jsou vykonatelná.
Výkon rozhodnutí se řídí příslušnými procesními pravidly platnými v zúčastněném členském státě, na jehož území se provádí. Doložku vykonatelnosti připojí po přezkoumání rozhodnutí, omezeném jen na ověření jeho pravosti, vnitrostátní orgán, který k tomu určí vláda každého zúčastněného členského státu; jeho určení dá na vědomí výboru a Soudnímu dvoru.
Jsou-li na žádost dotčené strany splněny tyto formální náležitosti, může tato strana v souladu s vnitrostátním právem požádat o výkon rozhodnutí přímo příslušný subjekt.
Výkon rozhodnutí může být zastaven pouze na základě rozhodnutí Soudního dvora. Rozhodování o stížnostech na protiprávní výkon rozhodnutí však spadá do pravomoci soudů dotčeného zúčastněného členského státu.“(38)
68. Skutečnost, že unijní normotvůrce zahrnuje do právní úpravy takováto ustanovení formulovaná po vzoru článku 299 SFEU ve vztahu k některým institucím a jiným subjektům Unie, svědčí o tom, že akty těchto institucí a jiných subjektů Unie ukládající peněžité závazky soukromým subjektům nespadají do působnosti článku 299 SFEU, neboť pokud by tomu tak bylo, nebylo by nutno replikovat taková ustanovení v unijním právu.
69. Naproti tomu lze patrně říci, že pokud jde o vymáhání poplatků a plateb splatných některým institucím a jiným subjektům Unie, unijní právo obecně neobsahuje ustanovení formulovaná po vzoru článku 299 SFEU. Příslušná ustanovení jsou místo toho zjevně zacílena na přijetí právních kroků nezbytných k vymožení platby a k umožnění dotčené instituci nebo jinému subjektu Unie, aby pro účely usnadnění vymožení takové platby zastavily určité činnosti.
70. Například pokud jde o Evropskou agenturu pro léčivé přípravky, čl. 10 odst. 3 nařízení 297/95(39) stanoví: „Pokud zůstane jakýkoli poplatek podle tohoto nařízení nezaplacen ke dni splatnosti a aniž je dotčeno právo agentury zahájit soudní řízení, které j[í] přiznává článek 71 nařízení (ES) č. 726/2004, může výkonný ředitel rozhodnout, že požadované služby nebudou poskytnuty nebo že budou pozastaveny všechny probíhající služby a postupy, dokud nebude příslušný poplatek zaplacen celý […]“(40).
71. Jak lze vysvětlit toto rozdílné zacházení ve vztahu k vymáhání pokut a penále na jedné straně a vymáhání poplatků a plateb na druhé straně? Možným vysvětlením by mohlo být, že pokuty a penále obvykle připadají souhrnnému rozpočtu Unie(41), takže ustanovení, která replikují článek 299 SFEU, by mohla být považována za prostředek ochrany finančních zájmů Unie, zatímco poplatky a platby jdou přímo dotčeným institucím a jiným subjektům Unie.
72. V každém případě lze podle všeho konstatovat, že tento přístup patrný v unijním právu dále podporuje takový výklad článku 299 SFEU, podle kterého je toto ustanovení omezeno na ony tři orgány, jež jsou v něm výslovně uvedeny.
D. ECHA může vymáhat své peněžité pohledávky
73. Skutečnost, že peněžité pohledávky ECHA nespadají do působnosti článku 299 SFEU, neznamená, že jsou nevykonatelné. Vymáhání těchto pohledávek pouze musí probíhat podle obvyklých postupů stanovených v právních řádech členských států.
74. Podle nařízení REACH má ECHA právní subjektivitu a v členských státech má nejširší způsobilost k právním úkonům(42).
75. Pokud unijní právo vhodné postupy neupravuje, což platí právě v případě vymáhání peněžitých pohledávek ECHA, je úprava tohoto výkonu na členských státech.
76. Členské státy požívají, pokud jde o právní úpravu vhodných postupů výkonu rozhodnutí, procesní autonomie, a to při dodržení zásad rovnocennosti a efektivity(43). Podle zásady rovnocennosti musí tato úprava agentuře ECHA v zásadě umožňovat, aby své peněžité pohledávky vymáhala stejným způsobem, jakým by byly vymáhány podobné pohledávky podle vnitrostátního práva, přičemž s takovými pohledávkami nesmí být zacházeno méně příznivě než s podobnými pohledávkami vnitrostátní povahy. Navíc v souladu se zásadou efektivity platí, že tato právní úprava nesmí agentuře ECHA vymáhání jejích peněžitých pohledávek znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat.
77. Je tedy na předkládajících soudech, aby určily, co by byla rovnocenná situace podle vnitrostátního práva, a na tomto základě rozhodly, zda jsou k rozhodování o peněžitých pohledávkách ECHA příslušné tyto soudy nebo jiné druhy soudů.
78. Skutečnost, že z hlediska unijního práva nemůže být agentuře ECHA odepřena možnost vymáhání pohledávek v členských státech, představuje další důvod, proč znění článku 299 SFEU nemusí být rozšiřováno tak, aby zahrnovalo i agenturu ECHA. Takovýto tvůrčí výklad jednoduše není ničím odůvodněn, neboť účinná ochrana práv agentury ECHA je již zaručena unijním právním řádem.
V. Závěry
79. Ve světle všech výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na druhou předběžnou otázku položenou Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bavorský správní soud v Řezně, Německo) a na první předběžnou otázku položenou Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Vrchní správní soud spolkové země Sasko-Anhaltsko, Německo) následovně:
„Článek 299 SFEU
musí být vykládán v tom smyslu, že se vztahuje pouze na rozhodnutí Rady Evropské unie, Evropské komise a Evropské centrální banky, nikoli na rozhodnutí Evropské agentury pro chemické látky, jimiž se ukládá administrativní poplatek podle čl. 13 odst. 4 nařízení Komise (ES) č. 340/2008 ze dne 16. dubna 2008 o poplatcích a platbách Evropské agentuře pro chemické látky podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH).“