Laikina versija
GENERALINĖS ADVOKATĖS
TAMARA ĆAPETA IŠVADA,
pateikta 2024 m. birželio 6 d.(1)
Sujungtos bylos C‑256/23 ir C‑290/23
Europos cheminių medžiagų agentūra (ECHA)
prieš
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.,
dalyvaujant:
Regierung von Niederbayern
(Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bavarijos administracinis teismas Rėgensburge, Vokietija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
ir
Europos cheminių medžiagų agentūra (ECHA)
prieš
B. GmbH
(Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Saksonijos‑Anhalto žemės aukštesnysis administracinis teismas, Vokietija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Reglamentas (EB) Nr. 1907/2006 (REACH) – Komisijos reglamentas (EB) Nr. 340/2008 – Europos cheminių medžiagų agentūrai (ECHA) mokėtini mokesčiai – ECHA sprendimas, kuriuo nustatytas administravimo mokestis – Vykdymas – SESV 299 straipsnis“
I. Įvadas
1. Kas nutinka, jeigu Sąjungos agentūra priima sprendimą, kuriuo privačiam asmeniui nustatomi mokesčiai, o šis atsisako mokėti? Ar Sąjungos agentūra gali, remdamasi tuo sprendimu, kreiptis į teismą dėl jos piniginio reikalavimo vykdymo ir, jeigu taip, kaip ji gali tai padaryti?
2. Iš esmės būtent to klausia du Vokietijos teismai, pateikę prejudicinius klausimus šiose bylose.
II. Šių bylų aplinkybės ir prejudiciniai klausimai
A. ECHA ir REACH mokesčių sistema
3. Šios bylos susijusios su ginčais, nagrinėjamais dviejuose skirtinguose Vokietijos administraciniuose teismuose, į kuriuos Europos cheminių medžiagų agentūra (toliau – ECHA) kreipėsi siekdama, kad būtų įvykdyti jos piniginiai reikalavimai dviem skirtingoms bendrovėms.
4. ECHA yra viena iš daugiau kaip 30 Sąjungos decentralizuotų agentūrų, dalyvaujančių įgyvendinant Sąjungos politiką. Ji buvo įsteigta pagal REACH reglamentą(2), kuris yra išsamus teisės aktas, reglamentuojantis chemines medžiagas Europos Sąjungoje. Tai yra nepriklausoma įstaiga, atsakinga už veiksmingą tam tikrų to reglamento administracinių, techninių ir mokslinių aspektų valdymą(3).
5. Pagal REACH reglamento nuostatas gamintojai ir importuotojai privalo pateikti ECHA cheminių medžiagų registracijos dokumentaciją. Pateikdami tą dokumentaciją jie turi sumokėti būtinus mokesčius, nurodytus Komisijos reglamente Nr. 340/2008, kuriuo įgyvendinamas REACH reglamentas(4).
6. Pagal tą sistemą labai mažoms, mažosioms ar vidutinėms įmonėms (toliau – MVĮ) taikomi sumažinti mokesčiai, o ECHA atlieka MVĮ statuso patikrinimus, kad nustatytų, ar įvykdytos mokesčio sumažinimo dėl šio statuso sąlygos.
7. Jei asmuo nepagrįstai remiasi teise į mokesčio sumažinimą MVĮ, ECHA nusprendžia, kad jis neatitinka tokio sumažinimo reikalavimų, ir nustato tam asmeniui visą mokestį bei administravimo mokestį.
8. Reikšminga nuostata, suteikianti ECHA įgaliojimus rinkti likusius mokesčius ir administravimo mokesčius, yra Reglamento Nr. 340/2008 13 straipsnio 4 dalis(5), kurios šiai bylai svarbiose pastraipose nustatyta:
„Jei fizinis ar juridinis asmuo, kuris teigia turįs teisę mokėti sumažintą mokestį arba būti atleistas nuo mokesčio, negali įrodyti, kad turi teisę mokėti sumažintą mokestį arba jo nemokėti, Agentūra renka visą mokestį ir administravimo mokestį.
Jei fizinis ar juridinis asmuo, kuris teigia turįs teisę mokėti sumažintą mokestį, jau yra jį sumokėjęs, bet negali įrodyti, kad turi tam teisę, Agentūra renka skirtumą nuo viso mokesčio ir administravimo mokestį.“
9. ECHA sprendimas, kuriuo reikalaujama sumokėti tokį administravimo mokestį, adresatui yra privalomas ir šis gali jį ginčyti Sąjungos teisme pareikšdamas ieškinį dėl panaikinimo(6). Jeigu ieškinys nepareiškiamas laiku, sprendimas tampa galutinis ir pareigos sumokėti galiojimo nebegalima ginčyti.
10. Jei registracijos mokesčiai nesumokami, ECHA atmeta registracijos dokumentaciją(7).
11. Vis dėlto Sąjungos teisės aktuose nieko nepasakyta apie administravimo mokesčio nesumokėjimo pasekmes.
12. ECHA finansuojama ne tik iš Sąjungos bendrojo biudžeto, bet ir iš dalies – iš tokių mokesčių(8).
13. Nei REACH reglamente, nei Reglamente Nr. 340/2008 nėra nuostatų, susijusių su ECHA sprendimo vykdymu, kai privatus asmuo neginčija sprendimo Sąjungos teisme ir nemoka administravimo mokesčio. Taigi, susiklosčius tokioms situacijoms, ECHA kreipėsi į nacionalinius teismus, prašydama įvykdyti jos piniginį reikalavimą, grindžiamą galutiniu sprendimu, kuriuo nustatytas administravimo mokestis.
14. Būtent taip ir atsitiko nagrinėjamais atvejais. Tolesniuose skirsniuose trumpai išdėstysiu abiejų bylų faktines aplinkybes.
B. Byla C‑256/23
15. Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. (toliau – Hallertauer) yra Vokietijos bendrovė. 2010 m. ji pateikė ECHA cheminės medžiagos registracijos dokumentaciją ir nurodė, kad jai, kaip labai mažai įmonei, turi būti taikomas sumažintas mokestis.
16. 2013 m. ECHA patikrino Hallertauer MVĮ statusą ir paprašė pateikti patvirtinamuosius dokumentus(9). Hallertauer to nepadarė. Vis dėlto paskui Hallertauer nusiuntė ECHA pareiškimą apie tai, kad ji klaidingai nurodė, jog yra labai maža įmonė ir kad iš tiesų ji priskirtina prie didelių įmonių.
17. Vėliau 2013 m. ECHA priėmė sprendimą dėl Hallertauer MVĮ statuso patikrinimo(10). Tame sprendime ECHA padarė išvadą, kad ta bendrovė neturi teisės į mokesčio sumažinimą MVĮ ir kad ji turi sumokėti standartinio registracijos mokesčio likutį, taip pat 9 950 EUR administravimo mokestį. Tame sprendime taip pat buvo pateikta informacija apie teisę jį ginčyti pareiškiant ieškinį dėl panaikinimo Sąjungos teisme.
18. Hallertauer nesumokėjo administravimo mokesčio ir nepareiškė ieškinio dėl šio sprendimo Sąjungos teisme. Taigi, kiek tai susiję su mokėjimo pareiga, ECHA sprendimas tapo galutinis.
19. 2019 m. ECHA kreipėsi į Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bavarijos administracinis teismas Rėgensburge, Vokietija), kuris yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, su prašymu įpareigoti Haullertauer sumokėti administravimo mokestį.
20. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar toks pareiškimas patenka į Sąjungos teismo jurisdikciją pagal REACH reglamento 94 straipsnio 1 dalį. Tam pačiam teismui taip pat subsidiariai kyla klausimas, ar ECHA sprendimas patenka į SESV 299 straipsnio taikymo sritį. Jeigu atsakymas būtų teigiamas, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori sužinoti, ar toje nuostatoje esančią nuorodą į civilinio proceso taisykles reikia aiškinti plačiai, t. y. kaip apimančią ne tik vykdymo procedūrą, bet ir taisykles, reglamentuojančias kompetentingą vykdymo instituciją.
21. Šiomis aplinkybėmis Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bavarijos administracinis teismas Rėgensburge) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [REACH reglamento] 94 straipsnio 1 dalis, pagal kurią Europos Sąjungos Teisingumo Teisme galima pareikšti ieškinį dėl Agentūros sprendimo, turi būti aiškinama taip, kad ieškinys gali būti pareikštas ir dėl Agentūros sprendimų vykdytinumo?
2. Jei atsakymas į pirmąjį klausimą būtų neigiamas: ar SESV 299 straipsnio pirma pastraipa turi būti aiškinama taip, kad ji taikoma ne tik Tarybos, Komisijos ar Europos Centrinio Banko aktams, bet ir [ECHA] sprendimams, kuriais nustatomas administracinis mokestis?
3. Jei į antrąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai: ar SESV 299 straipsnio antra pastraipa turi būti aiškinama taip, kad valstybės narės civilinio proceso taisyklių nurodymas yra susijęs ne tik su procesinėmis, bet ir su jurisdikcijos taisyklėmis?“
C. Byla C-290/23
22. B. GmbH (toliau – B) yra Vokietijos bendrovė. 2010 m. ji pateikė ECHA cheminės medžiagos registracijos dokumentaciją ir nurodė turinti teisę į mokesčio sumažinimą kaip vidutinė įmonė.
23. 2013 m. ECHA patikrino B MVĮ statusą ir paprašė šios bendrovės pateikti jai patvirtinamuosius dokumentus(11). Atsakydama į šį prašymą B pateikė dokumentus.
24. 2014 m. ECHA paprašė B pateikti papildomų dokumentų. Į šį prašymą ECHA negavo jokio atsakymo.
25. 2016 m. ECHA priėmė sprendimą dėl B MVĮ statuso patikrinimo(12). Tame sprendime ECHA padarė išvadą, kad ta bendrovė neturi teisės į MVĮ taikomą mokesčio sumažinimą ir privalo sumokėti standartinio registracijos mokesčio likutį, taip pat 17 437 EUR administravimo mokestį. Tame sprendime taip pat buvo informacijos apie teisę jį apskųsti Sąjungos teisme.
26. B nesumokėjo administravimo mokesčio ir nepareiškė ieškinio dėl to sprendimo Sąjungos teisme. Taigi, kiek tai susiję su mokėjimo pareiga, ECHA sprendimas tapo galutinis.
27. 2019 m. ECHA kreipėsi į Verwaltungsgericht Halle (Halės administracinis teismas, Vokietija), prašydama priteisti iš B administravimo mokestį. Tas teismas atmetė skundą kaip nepriimtiną ir nusprendė, kad negalima kreiptis į administracinį teismą.
28. Dėl šio sprendimo ECHA pateikė apeliacinį skundą Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen‑Anhalt (Saksonijos‑Anhalto žemės aukštesnysis administracinis teismas, Vokietija), kuris yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
29. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kitaip nei pirmosios instancijos teismas, mano, kad ECHA gali kreiptis į administracinius teismus dėl savo reikalavimo vykdymo, nes nagrinėjamas klausimas yra reglamentuojamas viešosios teisės. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar ECHA sprendimas patenka į SESV 299 straipsnio taikymo sritį. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat klausia, ar Reglamento Nr. 340/2008 13 straipsnio 4 dalies trečioje pastraipoje, siejamoje su jo 11 straipsnio 3 dalies antra pastraipa, išsamiai reglamentuojamos mokesčių nesumokėjimo pasekmės, taigi gali būti laikoma, kad pagal jas ECHA draudžiama kreiptis į teismą su ieškiniu dėl administravimo mokesčio priteisimo.
30. Šiomis aplinkybėmis Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Saksonijos‑Anhalto žemės aukštesnysis administracinis teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [SESV] 299 straipsnio pirmos pastraipos pirmą dalį reikia aiškinti taip, kad ji taikoma tik Tarybos, Komisijos ar Europos Centrinio Banko priimtiems sprendimams, ar ir [ECHA] sprendimams, kuriais buvo nustatytas administravimo mokestis pagal [Reglamento Nr. 340/2008] 13 straipsnio 4 dalį?
2. Jei [ECHA] sprendimas nustatyti tokį administravimo mokestį nelaikomas vykdomu privaloma tvarka:
Ar [Reglamento Nr. 340/2008] 13 straipsnio 4 dalies trečią pastraipą, siejamą su 11 straipsnio 3 dalies antra pastraipa, reikia aiškinti taip, kad ieškinys dėl prievolės įvykdymo, kuriuo reikalaujama sumokėti administravimo mokestį, yra negalimas?“
III. Procesas Teisingumo Teisme
31. 2023 m. birželio 28 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimu bylos C‑256/23 ir C‑290/23 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys ir priimtas galutinis sprendimas.
32. Rašytines pastabas Teisingumo Teismui pateikė ECHA, Hallertauer, Graikijos ir Lenkijos vyriausybės bei Europos Komisija.
33. 2024 m. kovo 20 d. įvyko teismo posėdis, per kurį buvo išklausytos ECHA, Graikijos vyriausybė ir Komisija.
IV. Analizė
34. Abu šiose bylose prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai nėra tikri, ar ECHA piniginių reikalavimų vykdymo klausimas priklauso jų jurisdikcijai. Dėl šios priežasties jie pateikė Teisingumo Teismui kelis prejudicinius klausimus.
35. Teisingumo Teismo prašymu, mano išvadoje bus nagrinėjami tik klausimai dėl SESV 299 straipsnio aiškinimo (antrasis klausimas byloje C‑256/23 ir pirmasis klausimas byloje C‑290/23).
36. Šiais klausimais iš esmės siekiama išsiaiškinti, ar SESV 299 straipsnis taikomas ECHA(13).
37. Mano analizė išdėstyta taip, kaip nurodyta toliau. Pirma, pateiksiu kelias pirmines pastabas dėl SESV 299 straipsnio (A skirsnis). Antra, nurodysiu priežastis, dėl kurių SESV 299 straipsnis turėtų būti aiškinamas taip, kad jis siejamas tik su trimis jame aiškiai nurodytomis Sąjungos institucijomis (B skirsnis). Trečia, siekdama išaiškinti SESV 299 straipsnį, plačiau išnagrinėsiu Sąjungos antrinės teisės nuostatas (C skirsnis). Galiausiai keliais žodžiais aptarsiu priežastis, dėl kurių mano siūlomas SESV 299 straipsnio aiškinimas netrukdo vykdyti ECHA piniginių reikalavimų (D skirsnis).
A. SESV 299 straipsnio vieta Sutarčių sistemoje
38. SESV 299 straipsnis yra Sutarčių sistemos dalis nuo tada, kai daugiau kaip prieš 70 metų buvo įsteigta Europos Sąjunga(14). Nepaisant jo ilgo galiojimo, atrodo, kad, kaip nurodo vienas autorius, jis „lieka šešėlyje“(15). Jis beveik neminimas Teisingumo Teismo jurisprudencijoje ir iki šiol doktrinoje jam skirta mažai dėmesio.
39. Visas SESV 299 straipsnis išdėstytas taip:
„Tarybos, Komisijos ar Europos centrinio banko aktai, kuriais asmenims, išskyrus valstybes, skiriama piniginė prievolė, yra vykdomi privaloma tvarka.
Vykdymą reglamentuoja civilinio proceso taisyklės, galiojančios toje valstybėje, kurioje jis vykdomas. Vykdomąjį raštą neatliekant jokių formalumų, tik patikrinus sprendimo autentiškumą, prie sprendimo prideda nacionalinė institucija, kurią šiam tikslui paskiria kiekvienos valstybės narės vyriausybė ir apie kurią praneša Komisijai ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismui.
Suinteresuotos šalies prašymu atlikus šiuos formalumus, ji gali pradėti sprendimo vykdymo procedūrą pagal nacionalinę teisę kreipdamasi tiesiogiai į kompetentingą instituciją.
Vykdymą galima sustabdyti tik Teismo sprendimu. Tačiau sprendimų vykdymo tinkamumo kontrolė priklauso nacionalinių teismų jurisdikcijai.“
40. Nors skaitant versiją anglų kalba(16) gali kilti tam tikrų abejonių, mano nuomone, SESV 299 straipsnis nelemia į jo taikymo sritį patenkančių piniginių reikalavimų vykdytinumo, veikiau šioje nuostatoje kalbama apie tokių reikalavimų vykdymo būdą(17).
41. Ši samprata daug aiškesnė atsižvelgiant į kitas SESV 299 straipsnio kalbines versijas. Taigi, pavyzdžiui, versijoje prancūzų kalba vartojama sąvoka „titre exécutoire“, o versijoje olandų kalba – „exécutoriale titel“(18). Šios kalbinės versijos reiškia tiesioginį vykdymą, t. y. kad tokie reikalavimai tampa vykdytini be jokių papildomų sąlygų.
42. Šiuo klausimu pažymėtina, kad pagal SESV 299 straipsnį tik sudarytos galimybės lengviau ir greičiau įvykdyti į jo taikymo sritį patenkančius aktus, nes šie tampa nedelsiant vykdytini, nereikalaujant jokio papildomo pripažinimo valstybėse narėse(19).
43. Be to, išvadoje byloje ADR Center / Komisija(20) generalinė advokatė J. Kokott nurodė, kad „vienintelė šios nuostatos prasmė ir tikslas yra suteikti postūmį, kad teisės aktai, kuriuos priima Sąjungos institucijos, vadovaudamosi SESV 288 straipsniu, ir kuriais skiriama piniginė prievolė, būtų vykdomi nedelsiant. Taigi SESV 299 straipsnis yra tiesiog pagalba įgyvendinant aktus, kuri visiškai pateisinama atsižvelgiant į būtinybę vykdyti Sąjungos institucijų pareigas ir apsaugoti Sąjungos finansinius interesus.“
44. Darytina išvada, kad SESV 299 straipsnis turi būti suprantamas taip, kad jame numatyta speciali procedūra, kurios tikslas – užtikrinti greitesnį ir veiksmingesnį Sąjungos teisės aktų, kuriais privatiems asmenims nustatyti finansiniai įpareigojimai, vykdymą(21).
45. Vis dėlto tai nepaaiškina, kodėl SESV 299 straipsnyje paminėtos tik trys Sąjungos institucijos (Europos Sąjungos Taryba, Komisija ir ECB). Nepaisydama to, manau, kad yra kelios priežastys, dėl kurių šią nuostatą reikia aiškinti taip, kad ji taikoma tik tiek, kiek tai susiję su šių trijų institucijų piniginiais reikalavimais.
B. SESV 299 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad jis siejamas tik su trimis jame aiškiai paminėtomis institucijomis
46. Iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo nuostatoje, kuri šiuo metu įtvirtinta SESV 299 straipsnyje, buvo kalbama apie Tarybos ir Komisijos sprendimus(22).
47. Nuo tada, kai įsigaliojo Lisabonos sutartis, SESV 299 straipsnyje minimi Tarybos, Komisijos ir ECB aktai(23), bet likusi tos nuostatos dalis nepakito.
48. SESV 299 straipsnio formuluotė gana aiški, o SESV pakeitimų genezė nerodo, kad šią nuostatą reikia aiškinti plačiau.
49. Kaip nurodė Komisija, Sutarčių rengėjai galėjo iš dalies pakeisti SESV 299 straipsnį taip, kad jis pagal Lisabonos sutartį būtų taikomas kitoms Sąjungos institucijoms, įstaigoms ir organams. Vis dėlto ta Sutartimi ši nuostata buvo iš dalies pakeista, tik siekiant ją papildyti nuoroda į ECB.
50. Neįtraukta jokių kitų Sąjungos institucijų, įskaitant Europos Parlamentą, taip pat nebuvo jokių nuorodų į Sąjungos institucijas, įstaigas ir organus. Tuo pat metu kitos Sutarties nuostatos buvo pakeistos Lisabonos sutartimi įtraukiant tokią nuorodą į Sąjungos institucijas, įstaigas ir organus(24).
51. Negali būti, kad tai lėmė Sutarčių rengėjų požiūris, jog kitos Sąjungos institucijos, įstaigos ir organai negali turėti piniginių reikalavimų privatiems asmenims. Pavyzdžiui, akivaizdu, kad Europos Parlamentas gali turėti piniginių reikalavimų savo (buvusiems) nariams arba darbuotojams. Vis dėlto Parlamentas SESV 299 straipsnyje nepaminėtas. Keliose bylose Bendrasis Teismas iš tiesų nusprendė, kad Europos Parlamentas nepatenka į tos nuostatos taikymo sritį(25).
52. Komisija tvirtino, kad SESV 299 straipsniu Sutarčių rengėjai siekė nedelsiant vykdomais aktais pripažinti tik Sąjungos institucijų, turinčių vykdomuosius įgaliojimus arba įgaliojimus, paprastai siejamus su finansinių įpareigojimų nustatymu privatiems asmenims, priimtus aktus, ir Sąjungos teismo sprendimus, kaip tai numatyta SESV 280 straipsnyje.
53. Vis dėlto šiuo metu daugelis Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų turi vykdomuosius įgaliojimus ir gali nustatyti finansinius įpareigojimus privatiems asmenims, kaip matyti iš nagrinėjamų bylų. Taigi neatrodo, kad vykdomaisiais įgaliojimais grindžiamas Komisijos paaiškinimas būtų toks naudingas.
54. Be to, Komisija nurodė, kad Sąjungos institucijų aktų vykdytinumas nedelsiant valstybės narės teritorijoje yra kišimasis į viešosios valdžios įgyvendinimą. Žinoma, šie argumentai galėtų paaiškinti ketinimą apriboti subjektų, galinčių pasinaudoti tokiais įgaliojimais, skaičių. Vis dėlto tai vis tiek nepaaiškina SESV 299 straipsnyje aiškiai paminėtų trijų institucijų, ypač Tarybos, kuri retai naudojasi vykdomaisiais įgaliojimais arba nustato pinigines prievoles privatiems asmenims, pasirinkimo(26).
55. ECHA, Hallertauer, Lenkijos vyriausybė ir Komisija laikėsi nuomonės, kad SESV 299 straipsnis taikomas tik trims jame aiškiai paminėtoms institucijoms. Tik Graikijos vyriausybė teigė, kad SESV 299 straipsnį galima aiškinti taip, kad jis taikomas ECHA.
56. Šiuo klausimu Graikijos vyriausybė nurodė, kad SESV 299 straipsnį galima taikyti kitų Sąjungos institucijų, įstaigų organų aktams, jeigu tenkinamos trys sąlygos: pirma, subjektas vykdo vykdomąsias funkcijas ir priima administracinius aktus, kuriais siekiama viešojo intereso tikslų; antra, piniginiais reikalavimais turi būti prisidedama prie šių vykdomųjų funkcijų vykdymo; ir, trečia, atitinkamiems fiziniams ir juridiniams asmenims suteikiama teisinė apsauga. Tos valstybės narės nuomone, šis požiūris atitinka Teisingumo Teismo sprendimą dėl skolintų vertybinių popierių pardavimo(27), kuriame išaiškinta sprendimuose Meroni(28) suformuota jurisprudencija, be to, jį patvirtina ir Sąjungos institucijų, įstaigų bei organų skaičiaus padidėjimas po Lisabonos sutarties įsigaliojimo, jų siekiami viešojo intereso tikslai ir į SESV 299 straipsnį panašių nuostatų atsiradimas Sąjungos antrinėje teisėje, kaip matyti iš nuostatų dėl Europos Sąjungos intelektinės nuosavybės tarnybos (toliau – EUIPO) ir Bendros pertvarkymo valdybos (toliau – BPV).
57. Mano nuomone, negalima remtis sprendimuose Meroni suformuota doktrina siekiant išplėsti SESV 299 straipsnio formuluotę. Ši doktrina buvo suformuota siekiant spręsti diskrecinių įgaliojimų perdavimo Europos Sąjungoje ribų klausimą(29). Vis dėlto nagrinėjamais atvejais nesiginčijama dėl ECHA įgaliojimų nustatyti pinigines prievoles privatiems asmenims. Veikiau kyla klausimas, ar toks piniginis reikalavimas, kai jo nebegalima ginčyti iš esmės, gali būti tiesiogiai vykdytinas valstybėje narėje nereikalaujant, kad teismas ar kita kompetentinga institucija pradėtų pripažinimo procedūrą.
58. Trumpai tariant, aiškus SESV 299 straipsnio tekstas ir genezė leidžia manyti, kad šioje nuostatoje pateikta nuoroda į tris institucijas yra išsami(30). Taigi ECHA negali remtis šia nuostata, siekdama, kad būtų įvykdyti jos piniginiai reikalavimai.
C. Platesnis teisinis kontekstas
59. Mano siūlomą aiškinimą, pagal kurį SESV 299 straipsnis taikomas tik jame aiškiai nurodytoms trims institucijoms, patvirtina platesnis teisinis kontekstas, kurį dabar išnagrinėsiu.
60. Komisija mano, kad ribotą SESV 299 straipsnio taikymo sritį rodo tai, kad Finansinio reglamento 2018/1046(31) 100 straipsnio 2 dalyje kitoms Sąjungos institucijoms, kurios pačios negali priimti vykdytino sprendimo pagal SESV 299 straipsnį, leidžiama išimties tvarka prašyti Komisijos jų naudai priimti tokį sprendimą dėl tam tikrų reikalavimų. Jos nuomone, jeigu tos kitos institucijos patektų į SESV 299 straipsnio taikymo sritį, ši nuostata būtų beprasmė.
61. Šiuo klausimu esu linkusi pritarti generalinei advokatei J. Kokott, kuri savo išvadoje byloje ADR Center / Komisija(32) pažymėjo, kad Finansinio reglamento 2018/1046 100 straipsnio 2 dalis neaiški(33). Jos pirmoje pastraipoje nurodyta, kad „Sąjungos institucija“ gali susigrąžinti tam tikrą sumą iš privačių asmenų priimdama vykdytiną sprendimą, kaip tai suprantama pagal SESV 299 straipsnį, o jos antroje pastraipoje numatyta, kad išimtinėmis aplinkybėmis Komisija gali priimti tokį „kit[oms] Sąjungos institucij[oms]“ skirtą vykdytiną sprendimą, jeigu jos to paprašo dėl reikalavimų, susijusių su darbuotojais, nariais ar buvusiais nariais. Dėl tame reglamente pateiktos plačios sąvokos „institucija“ apibrėžties(34) kyla klausimas, kodėl reikia antros pastraipos, jeigu pirmoje pastraipoje bet kuriuo atveju kalbama apie tas „kitas institucijas“.
62. Mano nuomone, būtų pagrįsta Finansinio reglamento 2018/1046 100 straipsnio 2 dalį aiškinti taip, kad tos „kitos Sąjungos institucijos“ yra tos, kurios nepaminėtos SESV 299 straipsnyje, atsižvelgiant į tai, kad Sąjungos antrinės teisės nuostatos turi būti aiškinamos atsižvelgiant į Sąjungos pirminę teisę, o ne atvirkščiai. Atrodo, kad tokia samprata išplaukia ir iš institucijų dokumentų(35).
63. Taigi sutinku su Komisija, kad, jeigu būtų aiškinama, kad SESV 299 straipsnio apima visas Sąjungos institucijas, įstaigas ir organus, Finansinio reglamento 2018/1046 100 straipsnio 2 dalies antroje pastraipoje numatyta galimybė „kit[oms] Sąjungos institucij[oms]“ prašyti Komisijos priimti vykdytiną sprendimą pagal SESV 299 straipsnį neturėtų prasmės.
64. Taigi Finansinio reglamento 2018/1046 100 straipsnio 2 dalis patvirtina SESV 299 straipsnio aiškinimą, kad jis taikomas tik trims jame aiškiai paminėtoms institucijoms.
65. Tas pat pasakytina apie Sąjungos antrinę teisę, susijusią su kitomis Sąjungos institucijomis, įstaigomis ir organais nei ECHA.
66. Konkrečiai kalbant, atrodo, kad, kiek tai susiję su tam tikrų Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų skirtų baudų ir kitų piniginių sankcijų vykdymu(36), atitinkamuose Sąjungos teisės aktuose kartais yra nuostatų, panašių į SESV 299 straipsnį.
67. Pavyzdžiui, Reglamento Nr. 806/2014(37) 41 straipsnio 3 dalyje dėl BPV nustatyta:
„Užtikrinama, kad pagal 38 ir 39 straipsnius skirtos baudos ir reguliariai mokamos baudos būtų sumokėtos.
Mokėjimo užtikrinimą reglamentuoja taikomos procedūrinės taisyklės, galiojančios toje dalyvaujančioje valstybėje narėje, kurioje baudos turi būti sumokėtos. Mokėjimo užtikrinimo vykdomąjį raštą, neatlikdama jokių kitų formalumų, tik patikrinusi sprendimo autentiškumą, prie sprendimo prideda institucija, kurią kiekvienos dalyvaujančios valstybės narės Vyriausybė paskiria tuo tikslu ir apie kurią praneša Valdybai ir Teisingumo Teismui.
Atitinkamos šalies prašymu atlikus tuos formalumus, ši šalis gali pradėti mokėjimo užtikrinimo procedūrą pagal nacionalinę teisę kreipdamasi tiesiogiai į kompetentingą įstaigą.
Mokėjimo užtikrinimą galima sustabdyti tik Teisingumo Teismo sprendimu. Tačiau atitinkamos dalyvaujančios valstybės narės teismų jurisdikcijai priklauso skundų dėl vykdymo užtikrinimo teisėtumo nagrinėjimas.“(38)
68. Tai, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas įtraukia tokias tam tikroms Sąjungos institucijoms, įstaigoms ir organams skirtas nuostatas, parengtas pagal SESV 299 straipsnio pavyzdį, leidžia manyti, kad jų aktai, kuriais nustatomos piniginės prievolės privatiems asmenims, nepatenka į SESV 299 straipsnio taikymo sritį, nes jeigu jie į ją patektų, tokių nuostatų nereikėtų pakartoti Sąjungos teisės aktuose.
69. Vis dėlto atrodo, kad, kiek tai susiję su tam tikroms Sąjungos institucijoms, įstaigoms ir organams mokėtinų mokesčių išieškojimu, Sąjungos teisės aktuose paprastai nėra nuostatų, kurios būtų parengtos pagal SESV 299 straipsnio pavyzdį. Veikiau atrodo, kad atitinkamos nuostatos skirtos tam, kad būtų atlikti teisiniai veiksmai, būtini mokėjimui gauti, ir kad Sąjungos institucija, įstaiga ar organas galėtų nutraukti tam tikrą veiklą, siekdamas paskatinti atlikti tokį mokėjimą.
70. Pavyzdžiui, dėl Europos vaistų agentūros Reglamento Nr. 297/95(39) 10 straipsnio 3 dalyje nustatyta: „Jei kuris nors pagal šį reglamentą mokėtinas mokestis nesumokamas iki nustatytos mokėjimo dienos, nepažeidžiant Agentūrai pagal Reglamento (EB) Nr. 726/2004 71 straipsnį suteiktos teisės pradėti teisminį procesą, vykdomasis direktorius gali nuspręsti neteikti prašomų paslaugų arba sustabdyti visų teikiamų paslaugų ir procedūrų vykdymą, kol nebus sumokėtas mokestis <...>“(40).
71. Kaip paaiškinti šį skirtingą požiūrį į, pirma, baudų ir kitų piniginių sankcijų ir, antra, mokesčių išieškojimą? Gali būti, kad baudos ir kitos piniginės sankcijos paprastai skiriamos į Europos Sąjungos bendrąjį biudžetą(41), taigi SESV 299 straipsnį pakartojančios nuostatos galėtų būti laikomos Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugos priemone, o mokesčiai mokami tiesiogiai atitinkamoms Sąjungos institucijoms, įstaigoms ir organams.
72. Bet kuriuo atveju atrodo, kad šis požiūris, kurio laikomasi Sąjungos teisės aktuose, taip pat patvirtina SESV 299 straipsnio aiškinimą, pagal kurį jis apima tik tris jame aiškiai paminėtas institucijas.
D. ECHA piniginiai reikalavimai gali būti įvykdyti
73. Tai, kad ECHA piniginiai reikalavimai nepatenka į SESV 299 straipsnio taikymo sritį, nereiškia, kad jie nėra vykdytini. Jie veikiau turi būti vykdomi taikant įprastas valstybių narių teisės sistemose numatytas procedūras.
74. Pagal REACH reglamentą ECHA turi juridinio asmens statusą ir valstybėse narėse naudojasi plačiausiu teisnumu(42).
75. Kai Sąjungos teisėje nenumatyta tinkamų procedūrų, pavyzdžiui, ECHA piniginių reikalavimų vykdymo atveju, tai turi padaryti valstybės narės.
76. Numatydamos tinkamas vykdymo procedūras, valstybės narės naudojasi procesine autonomija su sąlyga, kad laikomasi lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų(43). Iš esmės pagal lygiavertiškumo principą jos turi leisti ECHA reikalauti vykdyti jos piniginius reikalavimus taip pat, kaip panašūs reikalavimai būtų vykdomi pagal nacionalinę teisę, ir šiems reikalavimams taikoma tvarka negali būti mažiau palanki nei ta, kuri taikoma nacionaliniams reikalavimams. Be to, pagal veiksmingumo principą jos negali padaryti taip, kad taptų praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga įvykdyti ECHA piniginius reikalavimus.
77. Taigi prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai turi nustatyti, kokia būtų panaši situaciją pagal nacionalinę teisę, ir tuo remdamiesi nuspręsti, ar šie teismai, ar kitų rūšių teismai turi jurisdikciją nagrinėti ECHA piniginius reikalavimus.
78. Tai, kad pagal Sąjungos teisę ECHA negali likti be vykdymo galimybių valstybėse narėse, yra papildoma priežastis, dėl kurios SESV 299 straipsnio formuluotės nereikia išplėsti taip, kad ji apimtų ECHA. Toks kūrybiškas aiškinimas tiesiog nepateisinamas, nes veiksmingą ECHA teisių apsaugą jau užtikrina Sąjungos teisės sistema.
V. Išvada
79. Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bavarijos administracinis teismas Rėgensburge, Vokietija) pateiktą antrąjį prejudicinį klausimą ir Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen‑Anhalt (Saksonijos-Anhalto žemės aukštesnysis administracinis teismas, Vokietija) pateiktą pirmąjį prejudicinį klausimą:
SESV 299 straipsnis
turi būti aiškinamas taip, kad jis taikomas tik Europos Sąjungos Tarybos, Europos Komisijos ir Europos Centrinio Banko aktams, ir netaikomas Europos cheminių medžiagų agentūros aktams, kuriais nustatomas administracinis mokestis pagal 2008 m. balandžio 16 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 340/2008 dėl Europos cheminių medžiagų agentūrai mokėtinų mokesčių pagal Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1907/2006 dėl cheminių medžiagų registracijos, įvertinimo, autorizacijos ir apribojimų (REACH) 13 straipsnio 4 dalį.