Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 6 czerwca 2024 r.(1)
Sprawy połączone C‑256/23 i C‑290/23
Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA)
przeciwko
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.
przy udziale:
Regierung von Niederbayern
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bawarski sąd administracyjny w Ratyzbonie, Niemcy)]
oraz
Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA)
przeciwko
B. GmbH
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (wyższy sąd administracyjny kraju związkowego Saksonia‑Anhalt, Niemcy)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (REACH) – Rozporządzenie Komisji (WE) nr 340/2008 – Opłaty i należności na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) – Decyzja ECHA nakładająca opłatę administracyjną – Egzekucja – Artykuł 299 TFUE
I. Wprowadzenie
1. Co dzieje się, gdy agencja Unii wydaje decyzję o nałożeniu opłat na podmiot prywatny, a ten odmawia zapłaty? Czy agencja Unii może dochodzić roszczenia pieniężnego z tytułu wydanej przez siebie decyzji na drodze sądowej, a jeżeli tak, to w jaki sposób?
2. To właśnie te zagadnienia leżą u podstaw pytań prejudycjalnych sformułowanych przez dwa sądy niemieckie w sprawach analizowanych w niniejszej opinii.
II. Kontekst spraw analizowanych w niniejszej opinii i pytania prejudycjalne
A. ECHA i ramy REACH dotyczące opłat i należności
3. Niniejsze sprawy wywodzą się ze sporów przed dwoma różnymi niemieckimi sądami administracyjnymi, w których Europejska Agencja Chemikaliów (zwana dalej „ECHA”) dąży do egzekucji przysługujących jej roszczeń pieniężnych od dwóch różnych spółek.
4. ECHA jest jedną z ponad 30 zdecentralizowanych agencji Unii Europejskiej, które uczestniczą we wdrażaniu polityki Unii. Została ona ustanowiona na mocy rozporządzenia REACH(2), stanowiącego kompleksowy instrument prawny regulujący kwestie związane z chemikaliami w Unii Europejskiej. Jest to niezależna jednostka mająca zapewnić skuteczne zarządzanie technicznymi, naukowymi i administracyjnymi aspektami tego rozporządzenia(3).
5. Zgodnie z przepisami rozporządzenia REACH producenci i importerzy są zobowiązani do rejestrowania w ECHA substancji chemicznych. Dokonując rejestracji, muszą uiścić wymagane opłaty określone w rozporządzeniu Komisji nr 340/2008, którym wdraża się rozporządzenie REACH(4).
6. W ramach tych przewidziano ulgi dla mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw („MŚP”), a ECHA przeprowadza weryfikacje statusu MŚP w celu ustalenia, czy zostały spełnione warunki uprawniające do ulgi w oparciu o ten status.
7. Jeżeli dana osoba niesłusznie twierdzi, że przysługuje jej ulga przewidziana dla MŚP, ECHA wydaje decyzję, w której stwierdza, że osoba ta nie kwalifikuje się do ulgi i nakłada na tę osobę pełną opłatę oraz opłatę administracyjną.
8. Stosownym przepisem upoważniającym ECHA do pobierania pozostałych opłat i opłat administracyjnych jest art. 13 ust. 4 rozporządzenia nr 340/2008(5), który w odpowiedniej części stanowi:
„Jeżeli osoba fizyczna lub prawna, która twierdzi, że jest uprawniona do ulgi lub zwolnienia z opłaty, nie może udowodnić, że jest do takiej ulgi lub zwolnienia uprawniona, wówczas agencja pobiera pełną opłatę lub należność oraz opłatę administracyjną.
Jeżeli osoba fizyczna lub prawna, która twierdziła, że jest uprawniona do ulgi, uiściła ulgową opłatę lub należność, ale nie może udowodnić, że jest do takiej ulgi uprawniona, wówczas Agencja pobiera wyrównanie do pełnej opłaty lub należności oraz opłatę administracyjną”.
9. Decyzja ECHA wzywająca do uiszczenia takiej opłaty administracyjnej jest wiążąca dla adresata, który może ją zakwestionować, wnosząc skargę o stwierdzenie nieważności przed sądami Unii(6). Jeżeli skarga nie zostanie wniesiona w stosownym terminie, decyzja staje się ostateczna i nie można już zakwestionować obowiązku zapłaty.
10. Jeżeli opłaty związane z rejestracją nie zostaną uiszczone, ECHA odrzuca rejestrację(7).
11. Ramy prawne Unii nie zawierają jednak żadnych przepisów określających konsekwencje nieuiszczenia opłaty administracyjnej.
12. ECHA, poza tym, że jest finansowana z budżetu ogólnego Unii, częściowo jest finansowana właśnie z takich opłat i należności(8).
13. Ani rozporządzenie REACH, ani rozporządzenie nr 340/2008 nie zawierają przepisów dotyczących egzekucji decyzji ECHA w sytuacji, gdy osoba prywatna ani nie kwestionuje decyzji przed sądami Unii, ani nie wnosi opłaty administracyjnej. W związku z tym w takich sytuacjach ECHA starała się dochodzić swoich roszczeń pieniężnych przed sądami krajowymi, powołując się na decyzję nakładającą opłatę administracyjną.
14. Dokładnie tak postąpiła też w sprawach będących przedmiotem niniejszej opinii. W dalszych częściach opinii przedstawię pokrótce okoliczności faktyczne leżące u podstaw obydwu spraw.
B. Sprawa C‑256/23
15. Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. („Hallertauer”) to spółka niemiecka. W 2010 r. złożyła ona u ECHA dokumentację rejestracyjną substancji, powołując się, jako mikroprzedsiębiorca, na uprawnienie do ulgi.
16. W 2013 r. ECHA dokonała weryfikacji statusu Hallertauer jako MŚP i zwróciła się do spółki o przedstawienie dokumentów potwierdzających jej status(9). Hallertauer nie przedstawiła dokumentów. Następnie jednak Hallertauer przesłała ECHA oświadczenie, że błędnie zadeklarowała się jako mikroprzedsięborstwo, a prawidłową kategorią jest duże przedsiębiorstwo.
17. W późniejszym okresie 2013 r. ECHA wydała decyzję dotyczącą weryfikacji statusu MŚP w odniesieniu spółki Hallertauer(10). We wspomnianej decyzji ECHA stwierdziła, że spółka ta nie jest uprawniona do ulgi przysługującej MŚP i że jest ona zobowiązana do uiszczenia pozostałej kwoty celem wyrównania do standardowej opłaty rejestracyjnej, a także do uiszczenia opłaty administracyjnej w wysokości 9950 EUR. W decyzji znajdowała się też informacja o prawie do zaskarżenia tej decyzji w drodze skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej do sądów Unii.
18. Hallertauer ani nie uiściła opłaty administracyjnej, ani nie wniosła skargi na tę decyzję przed sądami Unii. Decyzja ECHA stała się zatem ostateczna w odniesieniu do obowiązku zapłaty.
19. W 2019 r. ECHA wniosła skargę do Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bawarskiego sądu administracyjnego w Ratyzbonie, Niemcy), będącego sądem odsyłającym, domagając się nakazania Haullertauer uiszczenia opłaty administracyjnej.
20. Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy sądami właściwymi w odniesieniu do takiej skargi są – na podstawie art. 94 ust. 1 rozporządzenia REACH – sądy Unii. Tan sam sąd dąży również do ustalenia, tytułem ewentualnym, czy decyzja ECHA wchodzi w zakres art. 299 TFUE. Jeżeli tak, sąd odsyłający chciałby wiedzieć, czy powołanie się w tym postanowieniu na przepisy procedury cywilnej należy interpretować szeroko, a więc w taki sposób, że nie obejmuje ono jedynie postępowania dotyczącego należytego stosowania środków egzekucyjnych, ale także wskazuje właściwy organ egzekucyjny.
21. W tych okolicznościach Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bawarski sąd administracyjny w Ratyzbonie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 94 ust. 1 [rozporządzenia REACH], zgodnie z którym na decyzję agencji przysługuje skarga do Sądu Unii Europejskiej, należy interpretować w ten sposób, że przedmiotem skargi może być również wykonalność decyzji agencji?
2) Jeżeli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi przeczącej: Czy art. 299 akapit pierwszy TFUE należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie nie tylko do aktów przyjętych przez Radę, Komisję lub Europejski Bank Centralny, lecz także do decyzji Europejskiej Agencji Chemikaliów zobowiązujących do zapłaty należności administracyjnej?
3) Jeżeli na pytanie drugie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej: Czy art. 299 akapit drugi TFUE należy interpretować w ten sposób, że odesłanie do przepisów procedury cywilnej państwa członkowskiego dotyczy nie tylko przepisów proceduralnych, lecz także przepisów o właściwości?”.
C. Sprawa C‑290/23
22. B. GmbH (zwana dalej „B”) jest spółką niemiecką. W 2010 r. złożyła ona do ECHA wniosek o rejestrację substancji chemicznej, utrzymując, że jako średnie przedsiębiorstwo jest uprawniona do ulgi.
23. W 2013 r. ECHA przeprowadziła weryfikację statusu B jako MŚP i zwróciła się do tej spółki o dostarczenie dokumentów potwierdzających jej status(11). B przedłożyła dokumenty w odpowiedzi na ten wniosek.
24. W 2014 r. ECHA przesłała B wniosek o dodatkowe dokumenty. Nie otrzymała jednak żadnej odpowiedzi na to żądanie.
25. W 2016 r. ECHA wydała decyzję w sprawie weryfikacji MŚP w odniesieniu do B(12). Uznała, że spółce nie przysługuje ulga dla MŚP i że jest ona zobowiązana uiścić różnicę między kwotą uiszczoną a standardową opłatą za rejestrację, a także opłatę administracyjną wysokości 17 437 EUR. Decyzja ta zawierała również informacje na temat prawa do dochodzenia roszczeń przed sądami Unii.
26. B ani nie uiściła opłaty administracyjnej, ani nie wniosła skargi na tę decyzję do sądów Unii. Decyzja ECHA stała się zatem ostateczna w odniesieniu do obowiązku zapłaty.
27. W 2019 r. ECHA wniosła do Verwaltungsgericht Halle (sądu administracyjnego w Halle, Niemcy) skargę, w której domagała się uiszczenia przez B kwoty opłaty administracyjnej. Sąd oddalił skargę jako niedopuszczalną, uznając, że droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna.
28. ECHA odwołała się od tego wyroku do Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (wyższego sądu administracyjnego kraju związkowego Saksonia‑Anhalt, Niemcy), będącego sądem odsyłającym.
29. Sąd odsyłający, w przeciwieństwie do sądu pierwszej instancji, uważa, że ECHA może dochodzić swoich roszczeń przed sądami administracyjnymi, ponieważ przedmiotowa sprawa jest sporem z zakresu prawa publicznego. Niemniej jednak sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy decyzja ECHA wchodzi w zakres art. 299 TFUE. Sad odsyłający dąży również do ustalenia, czy art. 13 ust. 4 akapit trzeci rozporządzenia nr 340/2008 w związku z art. 11 ust. 3 akapit drugi tego rozporządzenia reguluje wyczerpująco konsekwencje nieuiszczenia opłat i należności, a zatem można uznać, że uniemożliwia ECHA wniesienie do sądu skargi w celu wyegzekwowania zapłaty opłaty administracyjnej.
30. W tych okolicznościach Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (wyższy sąd administracyjny kraju związkowego Saksonia‑Anhalt) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 299 akapit pierwszy pierwsza część zdania [TFUE] należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie wyłącznie do decyzji wydanych przez Radę, Komisję lub Europejski Bank Centralny, czy też dotyczy on również decyzji [ECHA] nakładających opłatę administracyjną, o której mowa w art. 13 ust. 4 [rozporządzenia nr 340/2008]?
2) Jeżeli decyzja [ECHA] o nałożeniu takiej opłaty administracyjnej nie stanowi tytułu egzekucyjnego:
Czy art. 13 ust. 4 akapit trzeci w związku z art. 11 ust. 3 akapit drugi [rozporządzenia nr 340/2008] powinien być interpretowany w ten sposób, że należy wyłączyć skargę o wykonanie zapłaty opłaty administracyjnej?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem
31. Decyzją Prezesa Trybunału Sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2023 r. sprawy C‑256/23 i C‑290/23 zostały połączone na potrzeby pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
32. Uwagi na piśmie zostały przedłożone Trybunałowi przez ECHA, Hallertauer, rządy grecki i polski oraz Komisję.
33. Rozprawa odbyła się 20 marca 2024 r., a argumenty ustne w trakcie rozprawy przedstawiły ECHA, rząd grecki i Komisja.
IV. Analiza
34. Dwa sądy odsyłające w sprawach stanowiących przedmiot niniejszej opinii nie są pewne, czy egzekwowanie roszczeń pieniężnych ECHA wchodzi w zakres ich kompetencji. Z tego względu skierowały do Trybunału kilka pytań prejudycjalnych.
35. Zgodnie z wnioskiem Trybunału moja opinia będzie dotyczyła wyłącznie pytania odnoszącego się do wykładni art. 299 TFUE (pytania drugiego w sprawie C‑256/23 i pytania pierwszego w sprawie C‑290/23).
36. Pytanie to dotyczy zasadniczo tego, czy art. 299 TFUE ma zastosowanie do ECHA(13).
37. Przedstawiona analiza będzie miała następującą strukturę. W pierwszej kolejności przedstawię pewne wstępne uwagi na temat art. 299 TFUE (sekcja A). W drugiej kolejności przedstawię powody, dla których art. 299 TFUE należy interpretować jako odnoszący się wyłącznie do trzech instytucji Unii wyraźnie w nim wymienionych (sekcja B). W trzeciej kolejności zagłębię się w szerszy kontekst prawa wtórnego Unii, aby dokonać wykładni art. 299 TFUE (sekcja C). Na zakończenie poświęcę kilka słów na wyjaśnienie, dlaczego proponowana przeze mnie wykładnia art. 299 TFUE nie stoi na przeszkodzie egzekucji roszczeń pieniężnych przysługujących ECHA (sekcja D).
A. Osadzenie art. 299 TFUE w ramach traktatu
38. Artykuł 299 TFUE stanowi część ram traktatowych od czasu położenia podwalin pod Unię Europejską ponad 70 lat temu(14). Pomimo swojego długiego żywota artykuł ten zdaje się, jak ujął do jeden z przedstawicieli doktryny, „istnieć w cieniu”(15). Praktycznie nie występował on w orzecznictwie Trybunału i jak dotąd nie cieszył się też szczególnym zainteresowaniem badaczy akademickich.
39. Artykuł 299 TFUE stanowi w całości:
„Akty Rady, Komisji lub Europejskiego Banku Centralnego, które nakładają zobowiązanie pieniężne na podmioty inne niż państwa, stanowią tytuł egzekucyjny.
Postępowanie egzekucyjne jest regulowane przez przepisy procedury cywilnej obowiązujące w państwie, na terytorium którego ma ono miejsce. Klauzula wykonalności jest nadawana, bez jakiejkolwiek kontroli innej niż weryfikacja autentyczności tytułu, przez wyznaczony w tym celu przez rząd państwa członkowskiego organ krajowy, o którym zostanie powiadomiona Komisja i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Po dopełnieniu tych formalności na wniosek zainteresowanego, może on przystąpić do egzekucji zgodnie z ustawodawstwem krajowym, wnosząc sprawę bezpośrednio do właściwego organu.
Postępowanie egzekucyjne może być zawieszone wyłącznie na mocy orzeczenia Trybunału. Jednakże kontrola prawidłowości przeprowadzenia egzekucji podlega właściwości sądów krajowych”.
40. Chociaż przy lekturze angielskiej wersji językowej(16) mogą pojawić się pewne wątpliwości, moim zdaniem art. 299 TFUE nie nadaje wykonalności roszczeniom pieniężnym wchodzącym w jego zakres, ale dotyczy raczej sposobu egzekucji takich roszczeń(17).
41. Takie odczytywanie postanowienia jest dużo jaśniejsze, gdy przyjrzeć się niektórym innym wersjom językowym art. 299 TFUE. Zatem przykładowo w wersji francuskiej posłużono się terminem „titre exécutoire”, natomiast w niderlandzkiej – terminem „executoriale titel”(18). Te wersje językowe wskazują na wykonalność bezpośrednią w znaczeniu nadania rygoru wykonalności w odniesieniu do takich roszczeń bez dodatkowych wymogów.
42. W tym względzie art. 299 TFUE ogranicza się zaledwie do ułatwienia i przyspieszenia wykonalności aktom wchodzącym w jego zakres poprzez nadanie im natychmiastowej wykonalności, bez konieczności dodatkowego uznawania w państwach członkowskich(19).
43. Podobnie rzecznik generalna J. Kokott uznała w opinii w sprawie ADR Center/Komisja(20), że „sens i cel tego przepisu polegają bowiem wyłącznie na tym, aby zapewnić natychmiastową wykonalność aktom, które instytucje Unii przyjmują na podstawie art. 288 TFUE i które nakładają zobowiązanie pieniężne. Artykuł 299 TFUE jest zatem wyłącznie ułatwieniem w egzekucji, które jest w pełni uzasadnione, biorąc pod uwagę wymogi skutecznego wykonywania zadań instytucji Unii i ochrony interesów finansowych Unii”.
44. Wynika z tego, że art. 299 TFUE należy rozumieć jako ustanawiający procedurę szczególną, której celem jest umożliwienie szybszego i skuteczniejszego egzekucji aktów Unii nakładających zobowiązania pieniężne na osoby prywatne(21).
45. Nie wyjaśnia to jednak, dlaczego w art. 299 TFUE wymieniono tylko trzy instytucje Unii (Rada, Komisja i EBC). Mimo wszystko jestem jednak zdania, że istnieje szereg powodów przemawiających za wykładnią tego przepisu jako ograniczonego do roszczeń pieniężnych właśnie tych trzech instytucji.
B. Artykuł 299 TFUE należy interpretować jako odnoszący się wyłącznie do trzech wyraźnie wymienionych w nim instytucji
46. W epoce przed traktatem z Lizbony postanowienie, którym dziś jest art. 299 TFUE, odnosiło się do decyzji Rady i Komisji(22).
47. W epoce po traktacie z Lizbony w art. 299 TFUE mowa jest o aktach Rady, Komisji i EBC(23), pozostała część postanowienia pozostała zaś identyczna.
48. Brzmienie art. 299 TFUE jest dość jednoznaczne, a historia zmian TFUE nie wskazuje, aby postanowieniu temu należało nadawać szersze znaczenie.
49. Jak zauważa Komisja, twórcy traktatów w kontekście traktatu z Lizbony mogli zmienić art. 299 TFUE w taki sposób, by miał zastosowanie do innych instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Tak się jednak nie stało, a postanowienie zmieniono tym traktatem wyłącznie poprzez dodanie odniesienia do EBC.
50. Nie dodano żadnej innej instytucji Unii, w tym Parlamentu Europejskiego, ani nie zawarto w nim odniesienia do organów i jednostek organizacyjnych Unii. Jednocześnie inne postanowienia traktatowe zmieniono traktatem z Lizbony w celu uwzględnienia odniesienia do organów i jednostek organizacyjnych(24).
51. Powodem nie może być to, że twórcy traktatów uznali, że inne instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii nie mogą mieć roszczeń pieniężnych wobec osób prywatnych. Jasne jest przykładowo, że Parlament może mieć roszczenia pieniężne wobec (byłych) posłów do Parlamentu lub pracowników. Niemniej jednak w art. 299 TFUE nie wymieniono Parlamentu. W szeregu spraw Sąd uznał bowiem, że Parlament nie jest objęty zakresem tego postanowienia(25).
52. Komisja stwierdziła, że w drodze art. 299 TFUE twórcy traktatów chcieli ograniczyć natychmiastową wykonalność do aktów instytucji Unii posiadających uprawnienia wykonawcze lub uprawnienia zwyczajowo związane z nakładaniem zobowiązań finansowych na jednostki, analogicznie do wyroków sądów Unii na podstawie art. 280 TFUE.
53. Niemniej jednak obecnie wiele organów i jednostek organizacyjnych Unii dysponuje uprawnieniami wykonawczymi i może nakładać zobowiązania finansowe na jednostki, o czym świadczą sprawy będące przedmiotem niniejszej opinii. Z tego względu wyjaśnienie Komisji oparte na uprawnieniach wykonawczych nie wydaje się szczególnie pomocne.
54. Komisja stwierdziła ponadto, że natychmiastowa wykonalność aktów instytucji Unii na terytorium państwa członkowskiego stanowi ingerencję w wykonywanie władzy publicznej. Ta linia argumentacji może rzeczywiście wyjaśniać intencję ograniczenia liczby podmiotów mogących korzystać z takich uprawnień. Nadal nie wyjaśnia to jednak wyboru trzech instytucji wymienionych wprost w art. 299 TFUE, szczególnie Rady, która rzadko wykonuje uprawnienia wykonawcze lub nakłada zobowiązania pieniężne na jednostki(26).
55. ECHA, Hallertauer, rząd polski i Komisja broniły stanowiska, że art. 299 TFUE ogranicza się do trzech instytucji wyraźnie w nim wymienionych. Jedynie rząd grecki twierdził, że art. 299 TFUE można interpretować jako mający zastosowanie do ECHA.
56. W tym względzie rząd grecki podniósł, że art. 299 TFUE może zostać rozszerzony na akty innych instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii pod warunkiem spełnienia trzech przesłanek: po pierwsze, podmiot wykonuje funkcje wykonawcze i wydaje akty administracyjne w dążeniu do osiągnięcia celów w interesie ogólnym; po drugie, roszczenia pieniężne muszą przyczyniać się do realizacji tych funkcji wykonawczych; i po trzecie, zainteresowanym osobom fizycznym i prawnym zapewnia się ochronę prawną. Zdaniem tego państwa członkowskiego takie stanowisko jest zgodne z wyrokiem Trybunału w sprawie Short Selling(27), w której dokonano wykładni orzecznictwa Meroni(28), a dodatkowo przemawiają za nim: zwiększenie liczby organów i jednostek organizacyjnych Unii po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, cele interesu publicznego, do których osiągnięcia dążą te organy, a także istnienie w prawie wtórnym Unii przepisów podobnych do art. 299 TFUE, czego przykładem są przepisy dotyczące Urzędu Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej („EUIPO”) oraz Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji („SRB”).
57. Moim zdaniem doktryna Meroni nie może być podstawą do rozszerzenia brzmienia art. 299 TFUE. Doktrynę tę stworzono, by rozwiązać problem ograniczeń w delegowaniu uprawnień dyskrecjonalnych w Unii Europejskiej(29). W niniejszych sprawach nie ma jednak sporu co do uprawnień ECHA w zakresie nakładania zobowiązań pieniężnych na osoby prywatne. Pytanie brzmi, czy takie roszczenie pieniężne, w sytuacji gdy nie można go już zakwestionować co do istoty, może być bezpośrednio wykonalne w państwie członkowskim bez konieczności wszczynania postępowania w przedmiocie uznania przez sąd lub inny właściwy organ.
58. Krótko mówiąc, z jasnego brzmienia i genezy art. 299 TFUE wynika, że odniesienie do trzech instytucji w tym postanowieniu ma charakter wyczerpujący(30). ECHA nie może zatem w celu przeprowadzenia egzekucji swoich roszczeń pieniężnych powoływać się na to postanowienie.
C. Szerszy kontekst prawny
59. Proponowana przeze mnie wykładnia, która zakłada ograniczenie art. 299 TFUE do trzech instytucji wyraźnie w nim wymienionych, znajduje potwierdzenie w szerszym kontekście prawnym, do którego omówienia teraz przejdę.
60. Komisja uważa, że o ograniczonym zakresie stosowania art. 299 TFUE świadczy fakt, iż art. 100 ust. 2 rozporządzenia finansowego 2018/1046(31) w wyjątkowych przypadkach zezwala innym instytucjom UE, które same nie mogą wydać decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny na podstawie art. 299 TFUE, na zwrócenie się do Komisji o uczynienie tego w ich imieniu w odniesieniu do niektórych roszczeń. W ocenie Komisji przytoczony przepis byłby bezużyteczny, gdyby takie inne instytucje były objęte zakresem art. 299 TFUE.
61. W tym względzie jestem skłonny zgodzić się z rzecznik generalną J. Kokott, która w opinii w sprawie ADR Center/Komisja(32) stwierdziła, że art. 100 ust. 2 rozporządzenia 2018/1046 jest niejasny(33). W akapicie pierwszym stwierdzono, że „instytucja Unii” może odzyskać kwotę od osób prywatnych w drodze decyzji, która stanowi tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 299 TFUE, w drugim zaś, że Komisja w wyjątkowych okolicznościach może przyjąć taką decyzję stanowiącą tytuł egzekucyjny na rzecz „tych instytucji” na ich wniosek w odniesieniu do roszczeń powstałych w związku z pracownikami lub w związku z członkami lub byłymi członkami instytucji Unii. Szeroki zakres definicji „instytucji” zastosowany w tym rozporządzeniu(34) wydaje się narzucać pytanie, dlaczego konieczny jest akapit drugi, skoro akapit pierwszy tak czy inaczej obejmuje „inne instytucje”.
62. Rozsądne wydaje mi się odczytanie art. 100 ust. 2 jako oznaczającego, że „innymi instytucjami Unii” są instytucje niewymienione w art. 299 TFUE, zważywszy, że przepisy prawa wtórnego Unii należy odczytywać w świetle prawa pierwotnego Unii, a nie odwrotnie. Takie rozumienie wydaje się też wynikać z dokumentów instytucjonalnych(35).
63. Zgadzam się zatem z Komisją, że interpretowanie art. 299 TFUE jako obejmującego wszystkie instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii prowadziłoby do tego, że przewidziana w art. 100 ust. 2 rozporządzenia finansowego 2018/1046 możliwość zwrócenia się przez „inne instytucje Unii” do Komisji o przyjęcie decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny na podstawie art. 299 TFUE byłaby pozbawiona sensu.
64. W związku z tym art. 100 ust. 2 rozporządzenia finansowego 2018/1046 przemawia za wykładnią art. 299 TFUE, zgodnie z którą jest on ograniczony do trzech instytucji wyraźnie w nim wymienionych.
65. To samo można powiedzieć o prawie wtórnym Unii odnoszącym się do innych organów i jednostek organizacyjnych Unii innych niż ECHA.
66. W szczególności wydaje się, że w kwestii egzekucji grzywien i kar pieniężnych nakładanych przez pewne organy i jednostki organizacyjne Unii(36) w odpowiednich aktach prawa Unii istnieją czasami przepisy analogiczne do art. 299 TFUE.
67. Przykładowo w odniesieniu do SRB art. 41 ust. 3 rozporządzenia nr 806/2014(37) stanowi:
„Grzywny i okresowe kary pieniężne nałożone zgodnie z art. 38 i 39 podlegają egzekucji.
Postępowanie egzekucyjne jest regulowane mającymi zastosowanie przepisami proceduralnymi obowiązującymi w uczestniczącym państwie członkowskim, na terytorium którego ma ono miejsce. Decyzji nadawana jest klauzula wykonalności bez żadnych formalności innych niż weryfikacja jej autentyczności przez organ wyznaczony w tym celu przez rząd każdego uczestniczącego państwa członkowskiego, który o wyznaczonym organie powiadamia Jednolitą Radę i Trybunał Sprawiedliwości.
Po dopełnieniu tych formalności na wniosek zainteresowanej strony może ona przystąpić do egzekucji zgodnie z prawem krajowym, wnosząc sprawę bezpośrednio do organu właściwego w tym zakresie.
Wykonywanie może być zawieszone wyłącznie na mocy orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości. Jednakże do sprawdzania prawidłowości czynności egzekucyjnych właściwe są sądy zainteresowanego uczestniczącego państwa członkowskiego”(38).
68. Fakt, że prawodawca Unii tworzy tego rodzaju przepisy wzorowane na art. 299 TFUE w odniesieniu do niektórych organów i jednostek organizacyjnych Unii sugeruje, że ich akty nakładające zobowiązania pieniężne na osoby prywatne nie wchodzą w zakres art. 299 TFUE, ponieważ gdyby tak było, nie zachodziłaby konieczność powtarzania takich przepisów w prawodawstwie Unii.
69. Natomiast jeżeli chodzi o egzekwowanie opłat i należności podlegających zapłacie niektórym organom i jednostkom organizacyjnym Unii, wydaje się, że prawodawstwo Unii zasadniczo nie zawiera przepisów wzorowanych na art. 299 TFUE. Odpowiednie przepisy wydają się być ukierunkowane na podejmowanie niezbędnych kroków prawnych w celu uzyskania płatności i na zezwolenie organowi lub jednostce organizacyjnej Unii na zaprzestanie określonych działań w celu ułatwienia uzyskania tej płatności.
70. Przykładowo w odniesieniu do Europejskiej Agencji Leków art. 10 ust. 3 rozporządzenia 297/95(39) stanowi: „Gdy jakakolwiek opłata nałożona w trybie niniejszego rozporządzenia pozostaje niezapłacona w dniu jej płatności, dyrektor wykonawczy Agencji, bez uszczerbku dla zdolności Agencji do wszczęcia postępowania sądowego przyznanej jej w art. 71 rozporządzenia (WE) nr 726/2004, zdecydować może o niewykonywaniu zleconych usług lub o zawieszeniu wszystkich usług i procedur w toku, do momentu wniesienia właściwej opłaty łącznie z odsetkami”(40).
71. Jakie jest wyjaśnienie tej różnicy w traktowaniu egzekucji grzywien i kar pieniężnych z jednej strony oraz opłat i należności z drugiej strony? Może być tak, że grzywny i kary pieniężne trafiają zazwyczaj do budżetu ogólnego Unii(41), przez co przepisy naśladujące art. 299 TFUE można by postrzegać jako sposób ochrony interesów finansowych Unii, natomiast opłaty i należności trafiają bezpośrednio do zainteresowanych organów i jednostek organizacyjnych Unii.
72. W każdym razie takie podejście przyjęte w prawodawstwie Unii wydaje się dodatkowo przemawiać za wykładnią art. 299 TFUE, która ogranicza się do trzech wyraźnie wymienionych w nim instytucji.
D. ECHA może poddać egzekucji swoje roszczenia pieniężne
73. Fakt, że roszczenia pieniężne ECHA nie wchodzą w zakres art. 299 TFUE nie oznacza, że nie można ich poddać egzekucji. Egzekucja musi jednak odbywać się zgodnie ze zwykłą procedurą obowiązująca w systemach prawnych państw członkowskich.
74. Zgodnie z rozporządzeniem REACH ECHA ma osobowość prawną i posiada w państwach członkowskich zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie (42).
75. Gdy prawo Unii nie przewiduje odpowiednich procedur, jak ma to miejsce w przypadku egzekucji roszczeń pieniężnych ECHA, określenie ich należy do państw członkowskich.
76. Państwa członkowskie przy określaniu odpowiednich procedur egzekucyjnych dysponują autonomią proceduralną, przy czym są zobowiązane przestrzegać zasad równoważności i skuteczności(43). Co do zasady, zgodnie z zasadą równoważności, muszą one umożliwić ECHA dochodzenie roszczeń pieniężnych w taki sam sposób, jaki obowiązywałby w przypadku egzekucji podobnych roszczeń w prawie krajowym, a jej roszczeń nie można poddać mniej korzystnemu traktowaniu niż przysługuje roszczeniom krajowym. Dodatkowo zgodnie z zasadą skuteczności państwa członkowskie nie mogą uniemożliwiać lub nadmiernie utrudniać ECHA dochodzenia jej roszczeń pieniężnych.
77. Do sądu odsyłającego należy zatem ustalenie, jaka sytuacja byłaby równoważna w prawie krajowym, i stwierdzenie na tej podstawie, czy te właśnie sądy czy też inne sądy są właściwe do rozpoznania sprawy w przedmiocie roszczeń pieniężnych ECHA.
78. Fakt, że w świetle prawa Unii ECHA nie może pozostać bez możliwości egzekucji roszczeń w państwie członkowskim, jest dodatkowym powodem, dla którego brzmienia art. 299 TFUE nie ma konieczności rozszerzać w sposób prowadzący do włączenia ECHA w jego zakres. Zwyczajnie nie ma uzasadnienia dla takiej kreatywnej wykładni, jako że skuteczna ochrona praw ECHA jest już zagwarantowana w porządku prawnym Unii.
V. Wniosek
79. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie drugie zawarte w odesłaniu prejudycjalnym Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bawarskiego sądu administracyjnego w Ratyzbonie, Niemcy) i pytanie pierwsze zawarte w odesłaniu prejudycjalnym Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (wyższego sądu administracyjnego kraju związkowego Saksonia-Anhalt, Niemcy) w następujący sposób:
Artykuł 299 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie wyłącznie do aktów Rady Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej lub Europejskiego Banku Centralnego, a nie ma zastosowania do aktów Europejskiej Agencji Chemikaliów nakładających opłatę administracyjną, o której mowa w art. 13 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 340/2008 z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie opłat i należności wnoszonych na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów na mocy rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH).