Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 6 iunie 2024(1)
Cauzele conexate C‑256/23 și C‑290/23
Agenția Europeană pentru Produse Chimice (ECHA)
împotriva
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.,
cu participarea:
Regierung von Niederbayern
[cerere de decizie preliminară formulată de Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunalul Administrativ Superior din Bavaria, Regensburg, Germania)]
și
Agenția Europeană pentru Produse Chimice (ECHA)
împotriva
B. GmbH
[cerere de decizie preliminară formulată de Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen‑Anhalt (Tribunalul Administrativ Superior din Landul Saxonia‑Anhalt, Germania)]
„Trimitere preliminară – Regulamentul (CE) nr. 1907/2006 (REACH) – Regulamentul (CE) nr. 340/2008 al Comisiei – Redevențe și drepturi plătite Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA) – Decizie a ECHA care impune o taxă administrativă – Executare silită – Articolul 299 TFUE”
I. Introducere
1. Ce se întâmplă în cazul în care o agenție a Uniunii adoptă o decizie prin care impune plata unor taxe unei persoane private, iar persoana respectivă refuză să plătească? Agenția Uniunii poate solicita în instanță executarea silită a unei creanțe pecuniare care se bazează pe această decizie și, în caz afirmativ, în ce mod?
2. Acestea sunt în esență problemele pe care le ridică întrebările preliminare adresate de două instanțe germane în prezentele cauze.
II. Contextul prezentelor cauze și întrebările preliminare
A. ECHA și cadrul REACH privind redevențele și drepturile
3. Prezentele cauze își au originea în litigii cu care au fost sesizate două instanțe administrative germane diferite, în care Agenția Europeană pentru Produse Chimice (denumită în continuare „ECHA”) urmărește să își execute silit creanțele pecuniare împotriva a două societăți diferite.
4. ECHA este una dintre cele peste 30 de agenții descentralizate ale Uniunii Europene care participă la punerea în aplicare a politicilor Uniunii. Aceasta a fost înființată în temeiul Regulamentului REACH(2), care constituie un cadru legislativ cuprinzător de reglementare a substanțelor chimice în Uniunea Europeană. Aceasta este o entitate independentă însărcinată să asigure gestionarea eficientă a anumitor aspecte administrative, tehnice și științifice ale acestui regulament(3).
5. În temeiul dispozițiilor Regulamentului REACH, producătorii și importatorii trebuie să prezinte o cerere de înregistrare a substanțelor chimice la ECHA. Cu această ocazie, ei trebuie să plătească redevențele necesare, astfel cum sunt specificate în Regulamentul nr. 340/2008 al Comisiei, care pune în aplicare Regulamentul REACH(4).
6. Acest cadru prevede redevențe reduse pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderi mici sau mijlocii (denumite în continuare „IMM‑uri”), iar ECHA efectuează verificări ale statutului de IMM pentru a stabili dacă sunt îndeplinite condițiile pentru a beneficia de o reducere a redevenței întemeiată pe acest statut.
7. Atunci când o persoană a solicitat în mod nejustificat să beneficieze de dreptul la o reducere a redevenței pentru IMM‑uri, ECHA adoptă o decizie prin care constată că persoana respectivă nu este eligibilă pentru o astfel de reducere și îi impune să plătească redevența integrală, precum și o taxă administrativă.
8. Dispoziția relevantă care împuternicește ECHA să colecteze redevențele restante și taxele administrative este articolul 13 alineatul (4) din Regulamentul nr. 340/2008(5), care prevede în partea sa relevantă:
„Atunci când o persoană fizică sau juridică care revendică dreptul la reducerea sau scutirea de la plata unei redevențe nu poate să demonstreze că are dreptul la o astfel de reducere sau scutire, Agenția percepe redevența sau dreptul integral, precum și o taxă administrativă.
Atunci când o persoană fizică sau juridică care a revendicat dreptul la o reducere a plătit deja o redevență sau un drept redus, dar nu poate să demonstreze că are dreptul la o astfel de reducere, Agenția percepe redevența sau dreptul integral, precum și o taxă administrativă.”
9. Decizia ECHA prin care se solicită plata unei astfel de taxe administrative este obligatorie pentru destinatar, care o poate contesta printr‑o acțiune în anulare în fața instanței Uniunii(6). În cazul în care acțiunea nu este introdusă în termen, decizia devine definitivă, iar validitatea obligației de plată nu mai poate fi contestată.
10. În cazul în care redevențele legate de înregistrare nu sunt plătite, ECHA respinge cererea de înregistrare(7).
11. Cu toate acestea, cadrul juridic al Uniunii nu conține prevederi cu privire la consecințele neplății taxei administrative.
12. Pe lângă finanțarea de la bugetul general al Uniunii, ECHA este finanțată parțial din astfel de redevențe și drepturi(8).
13. Nici Regulamentul REACH, nici Regulamentul nr. 340/2008 nu conțin dispoziții referitoare la executarea silită a deciziei ECHA atunci când persoana privată nu contestă decizia în fața instanței Uniunii și nici nu plătește taxa administrativă. Astfel, în asemenea situații, ECHA a încercat să își valorifice în fața instanțelor naționale creanța pecuniară întemeiată pe o decizie definitivă care impune o taxă administrativă.
14. Este exact ceea ce s‑a întâmplat în prezentele cauze. În secțiunile care urmează, vom prezenta pe scurt faptele care stau la baza celor două cauze.
B. Cauza C‑256/23
15. Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. (denumită în continuare „Hallertauer”) este o societate germană. În 2010, aceasta a prezentat o cerere de înregistrare a unei substanțe chimice la ECHA și, în calitate de microîntreprindere, a solicitat reducerea redevenței.
16. În 2013, ECHA a efectuat o verificare a statutului de IMM al Hallertauer și a solicitat ca această societate să îi furnizeze documente justificative(9). Hallertauer nu a făcut acest lucru. Cu toate acestea, Hallertauer a trimis ulterior către ECHA o declarație potrivit căreia a indicat în mod eronat că era o microîntreprindere și că în realitate era o întreprindere de mari dimensiuni.
17. Ulterior, în 2013, ECHA a adoptat cu privire la Hallertauer o decizie în legătură cu verificarea statutului de IMM(10). În această decizie, ECHA a concluzionat că societatea respectivă nu era eligibilă pentru reducerea redevenței pentru IMM‑uri și că datora diferența corespunzătoare redevenței de înregistrare standard, precum și o taxă administrativă în cuantum de 9 950 de euro. Această decizie furniza și informații cu privire la dreptul de a o contesta printr‑o acțiune în anulare în fața instanței Uniunii.
18. Hallertauer nu a plătit taxa administrativă și nici nu a introdus o acțiune împotriva acestei decizii în fața instanței Uniunii. Astfel, decizia ECHA a rămas definitivă în ceea ce privește obligația de plată.
19. În 2019, ECHA a introdus o acțiune în fața Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunalul Administrativ Superior din Bavaria, Regensburg, Germania), care este instanța de trimitere, prin care a solicitat obligarea Hallertauer la plata cuantumului taxei administrative.
20. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă o astfel de acțiune este de competența instanței Uniunii în temeiul articolului 94 alineatul (1) din Regulamentul REACH. Instanța de trimitere ridică de asemenea, cu titlu subsidiar, problema dacă decizia ECHA intră în domeniul de aplicare al articolului 299 TFUE. În cazul unui răspuns afirmativ, instanța de trimitere urmărește să afle dacă trimiterea la dispozițiile normelor de procedură civilă cuprinsă în această dispoziție trebuie interpretată în sens larg, astfel încât să acopere nu numai procedura de executare silită, ci și normele de competență aplicabile organului de executare.
21. În aceste condiții, Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunalul Administrativ Superior din Bavaria, Regensburg, Germania) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 94 alineatul (1) din [Regulamentul REACH], în temeiul căruia împotriva unei decizii a agenției se poate introduce o acțiune la Tribunalul Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că și caracterul executoriu al deciziilor agenției poate face obiectul unei acțiuni?
2) În cazul în care răspunsul la prima întrebare este în negativ: articolul 299 primul paragraf TFUE trebuie interpretat în sensul că se aplică nu numai actelor adoptate de Consiliu, Comisie sau Băncii Centrale Europene, ci și deciziilor [ECHA] prin care se impune plata unei taxe?
3) Dacă răspunsul la a doua întrebare este afirmativ: articolul 299 al doilea paragraf TFUE trebuie interpretat în sensul că trimiterea la dispozițiile dreptului de procedură civilă al statului membru se referă nu numai la normele de procedură, ci și la normele de competență?”
C. Cauza C‑290/23
22. B. GmbH (denumită în continuare „B”) este o societate germană. În 2010, aceasta a prezentat o cerere de înregistrare a unei substanțe chimice la ECHA și, în calitate de întreprindere mijlocie, a solicitat reducerea redevenței.
23. În 2013, ECHA a efectuat o verificare a statutului de IMM al societății B și i‑a solicitat acesteia să îi furnizeze documente justificative(11). B a prezentat documente ca răspuns la această cerere.
24. În 2014, ECHA a adresat societății B o cerere de documente suplimentare. Cu toate acestea, ECHA nu a primit niciun răspuns la această cerere.
25. În 2016, ECHA a adoptat cu privire la B o decizie în legătură cu verificarea statutului de IMM(12). În această decizie, ECHA a concluzionat că această societate nu era eligibilă pentru reducerea redevenței pentru IMM‑uri și că datora diferența corespunzătoare redevenței de înregistrare standard, precum și o taxă administrativă în cuantum de 17 437 de euro. Această decizie conținea și informații cu privire la dreptul la o cale de atac în fața instanței Uniunii.
26. B nu a plătit taxa administrativă și nici nu a introdus o acțiune împotriva acestei decizii în fața instanței Uniunii. Astfel, decizia ECHA a rămas definitivă în ceea ce privește obligația de plată.
27. În 2019, ECHA a introdus o acțiune în fața Verwaltungsgericht Halle (Tribunalul Administrativ din Halle, Germania), prin care a solicitat obligarea societății B la plata cuantumului taxei administrative. Această instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă, constatând că sesizarea instanțelor administrative nu era posibilă.
28. ECHA a declarat apel împotriva acestei hotărâri la Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen‑Anhalt (Tribunalul Administrativ Superior din Landul Saxonia‑Anhalt, Germania), care este instanța de trimitere.
29. Spre deosebire de instanța de prim grad de jurisdicție, instanța de trimitere consideră că ECHA poate solicita executarea silită a creanței în fața instanțelor administrative întrucât chestiunea în litigiu intră în sfera dreptului public. Cu toate acestea, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă decizia adoptată de ECHA intră în domeniul de aplicare al articolului 299 TFUE. Instanța de trimitere solicită de asemenea să se stabilească dacă articolul 13 alineatul (4) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 340/2008, coroborat cu articolul 11 alineatul (3) al doilea paragraf din acesta reglementează în mod exhaustiv consecințele neplății redevențelor și drepturilor și, prin urmare, dacă se poate considera că împiedică ECHA să introducă în fața unei instanțe o acțiune în vederea executării silite a creanței având ca obiect taxa administrativă.
30. În aceste condiții, Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen‑Anhalt (Tribunalul Administrativ Superior din Landul Saxonia‑Anhalt, Germania) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 299 primul paragraf prima teză [TFUE] trebuie interpretat în sensul că se aplică numai deciziilor adoptate de Consiliu, de Comisie sau de Banca Centrală Europeană sau că este incident și în privința deciziilor [ECHA], prin intermediul cărora a fost impusă o taxă administrativă în conformitate cu articolul 13 alineatul (4) din [Regulamentul 340/2008]?
2) În cazul în care decizia [ECHA] privind impunerea unei asemenea taxe administrative nu constituie titlu executoriu:
Articolul 13 alineatul (4) al treilea paragraf coroborat cu articolul 11 alineatul (3) al doilea paragraf din [Regulamentul nr. 340/2008] trebuie interpretat în sensul că ar trebui exclusă acțiunea în executare privind plata taxei administrative?”
III. Procedura în fața Curții
31. Prin decizia președintelui Curții de Justiție din 28 iunie 2023, cauzele C‑256/23 și C‑290/23 au fost conexate pentru buna desfășurarea a fazei scrise și a fazei orale a procedurii, precum și în vederea pronunțării deciziei prin care se finalizează judecata.
32. ECHA, Hallertauer, guvernele elen și polonez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise în fața Curții.
33. La 20 martie 2024, a avut loc o ședință în cursul căreia ECHA, guvernul elen și Comisia au prezentat observații orale.
IV. Analiză
34. Cele două instanțe de trimitere din prezentele cauze ridică problema dacă executarea silită a creanțelor pecuniare ale ECHA intră în competența lor. Acesta este motivul pentru care au adresat Curții mai multe întrebări preliminare.
35. În conformitate cu solicitarea Curții, prezentele concluzii vor aborda doar întrebările referitoare la interpretarea articolului 299 TFUE (a doua întrebare în cauza C‑256/23 și prima întrebare în cauza C‑290/23).
36. Aceste întrebări urmăresc în esență să se stabilească dacă articolul 299 TFUE se aplică în privința ECHA(13).
37. Analiza noastră este structurată după cum urmează. În primul rând, vom prezenta câteva observații introductive cu privire la articolul 299 TFUE (A). În al doilea rând, vom prezenta motivele pentru care articolul 299 TFUE ar trebui interpretat în sensul că vizează numai cele trei instituții ale Uniunii care sunt menționate în mod expres la acest articol (B). În al treilea rând, vom examina contextul mai larg al dreptului derivat al Uniunii în vederea interpretării articolului 299 TFUE (C). În sfârșit, vom spune câteva cuvinte despre motivele pentru care interpretarea articolului 299 TFUE pe care o propunem nu împiedică executarea silită a creanțelor pecuniare ale ECHA (D).
A. Poziția articolului 299 TFUE în sistemul tratatului
38. Articolul 299 TFUE face parte din tratat încă de la înființarea Uniunii Europene, cu peste 70 de ani în urmă(14). În pofida longevității sale, acesta pare să ducă o „existență din umbră”, astfel cum a indicat un autor(15). Acesta nu a apărut aproape deloc în jurisprudența Curții și a beneficiat până în prezent de o atenție redusă în literatura de specialitate.
39. Articolul 299 TFUE prevede următoarele:
„Actele Consiliului, ale Comisiei sau ale Băncii Centrale Europene care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre constituie titlu executoriu.
Executarea silită este reglementată de normele de procedură civilă în vigoare în statul pe teritoriul căruia are loc această procedură. Decizia este învestită cu formulă executorie, fără îndeplinirea nici unei alte formalități decât cea a verificării autenticității acestui titlu de către autoritatea națională pe care guvernul fiecărui stat membru o desemnează în acest scop și a cărei desemnare este adusă la cunoștința Comisiei și Curții de Justiție a Uniunii Europene.
După îndeplinirea acestor formalități, la cererea părții interesate, aceasta poate proceda la executarea silită, sesizând direct autoritatea competentă în conformitate cu legislația internă.
Executarea silită poate fi suspendată numai în temeiul unei decizii a Curții. Cu toate acestea, controlul legalității măsurilor de executare este de competența instanțelor naționale.”
40. Chiar dacă pot apărea anumite îndoieli atunci când se interpretează versiunea în limba engleză(16), în opinia noastră, articolul 299 TFUE nu conferă caracter executoriu creanțelor pecuniare care intră în domeniul său de aplicare, ci mai degrabă această dispoziție privește modul în care astfel de creanțe trebuie să fie executate(17).
41. Această interpretare este mult mai clară dacă se consultă alte versiuni lingvistice ale articolului 299 TFUE. Astfel, de exemplu versiunea franceză utilizează sintagma „titre exécutoire”, în timp ce versiunea neerlandeză utilizează sintagma „executoriale titel”(18). Aceste versiuni lingvistice implică forță executorie directă în sensul de a conferi forță executorie unor astfel de creanțe fără nicio cerință suplimentară.
42. În această privință, articolul 299 TFUE se limitează la a facilita și la a face mai rapidă executarea silită a actelor care intră în domeniul său de aplicare, făcându‑le imediat executorii, fără să fie necesară nicio recunoaștere suplimentară în statele membre(19).
43. În mod similar, în Concluziile prezentate în cauza ADR Center/Comisia(20), avocata generală Kokott a considerat că „sensul și finalitatea acestei dispoziții sunt […] exclusiv să confere forță executorie imediată actelor adoptate de instituțiile Uniunii în conformitate cu articolul 288 TFUE și care impun o obligație pecuniară. Prin urmare, articolul 299 TFUE reprezintă doar o facilitare a executării, fapt care este absolut justificat având în vedere necesitatea punerii în aplicare efective a misiunilor instituțiilor Uniunii și a protejării intereselor financiare ale Uniunii”.
44. Rezultă că articolul 299 TFUE trebuie interpretat în sensul că instituie o procedură specială al cărei obiectiv este de a permite executarea mai rapidă și mai eficientă a actelor Uniunii care impun persoanelor private obligații financiare(21).
45. Totuși, acest lucru nu explică de ce numai trei instituții ale Uniunii (Consiliul Uniunii Europene, Comisia și BCE) sunt menționate la articolul 299 TFUE. Cu toate acestea, considerăm că există mai multe motive care pledează în favoarea interpretării acestei dispoziții ca fiind limitată la creanțele pecuniare ale acestor trei instituții.
B. Articolul 299 TFUE trebuie interpretat în sensul că privește numai cele trei instituții menționate în mod expres la acest articol
46. Anterior Tratatului de la Lisabona, ceea ce este în prezent articolul 299 TFUE se referea la deciziile Consiliului și ale Comisiei(22).
47. După Tratatul de la Lisabona, articolul 299 TFUE menționează actele Consiliului, ale Comisiei și ale BCE,(23) însă restul acestei dispoziții a rămas neschimbat.
48. Modul de redactare a articolului 299 TFUE este foarte de simplu, iar istoricul modificărilor aduse Tratatului FUE nu sugerează că această dispoziție ar trebui să primească o interpretare mai largă.
49. Astfel cum a arătat Comisia, autorii tratatelor ar fi putut modifica articolul 299 TFUE pentru a se aplica celorlalte instituții, organe, oficii și agenții ale Uniunii în cadrul Tratatului de la Lisabona. Dar această dispoziție a fost modificată prin tratatul menționat doar pentru a adăuga o trimitere la BCE.
50. Niciuna dintre celelalte instituții ale Uniunii, nici Parlamentul European, nu a fost adăugată și nu a fost inclusă nicio trimitere la organele, oficiile și agențiile Uniunii. În același timp, alte dispoziții ale tratatului au fost modificate prin Tratatul de la Lisabona pentru a include o astfel de trimitere la organele, oficiile și agențiile Uniunii(24).
51. Motivul nu poate fi acela că autorii tratatelor au considerat că celelalte instituții, organe, oficii și agenții ale Uniunii nu pot avea creanțe pecuniare împotriva persoanelor private. De exemplu, este evident că Parlamentul poate avea creanțe pecuniare împotriva (foștilor) săi membri sau angajați. Cu toate acestea, Parlamentul nu este menționat la articolul 299 TFUE. Într‑o serie de cauze, Tribunalul a considerat într‑adevăr că Parlamentul nu intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții(25).
52. Comisia a arătat că, prin articolul 299 TFUE, autorii tratatelor au urmărit să limiteze caracterul executoriu imediat la actele instituțiilor Uniunii care dețin competențe executive sau competențe asociate în mod obișnuit cu impunerea unor obligații financiare particularilor, alături de hotărârile instanțelor Uniunii în temeiul articolului 280 TFUE.
53. Cu toate acestea, în prezent, numeroase organe, oficii și agenții ale Uniunii dispun de competențe executive și pot impune obligații financiare particularilor, astfel cum demonstrează prezentele cauze. Prin urmare, explicația Comisiei care se bazează pe competențe executive nu pare a fi atât de utilă.
54. În plus, Comisia a indicat că natura imediat executorie a actelor instituțiilor Uniunii pe teritoriul unui stat membru constituie o ingerință în exercitarea puterii publice. Această argumentație ar putea explica, într‑adevăr, intenția de a limita numărul de entități care se pot prevala de astfel de competențe. Or, acest lucru nu explică totuși alegerea celor trei instituții menționate în mod expres la articolul 299 TFUE, în special Consiliul, care exercită rareori competențe executive sau impune obligații pecuniare particularilor(26).
55. ECHA, Hallertauer, guvernul polonez și Comisia au susținut poziția potrivit căreia articolul 299 TFUE se limitează la cele trei instituții menționate în mod expres în acesta. Numai guvernul elen a susținut că articolul 299 TFUE ar putea fi interpretat ca fiind aplicabil ECHA.
56. În această privință, guvernul elen a arătat că articolul 299 TFUE poate fi extins la actele celorlalte instituții, organe, oficii și agenții ale Uniunii, sub rezerva îndeplinirii a trei condiții: în primul rând, entitatea îndeplinește funcții executive și adoptă acte administrative care urmăresc obiective de interes public, în al doilea rând, creanțele pecuniare trebuie să contribuie la aceste funcții executive și, în al treilea rând, se asigură protecția juridică a persoanelor fizice și juridice în cauză. Potrivit acestui stat membru, această poziție este în concordanță cu Hotărârea „Short Selling”(27) a Curții, care interpretează jurisprudența Meroni(28), și este confirmată și de creșterea numărului de organe, oficii și agenții ale Uniunii după Tratatul de la Lisabona, de obiectivele de interes public pe care acestea le îndeplinesc și de apariția unor dispoziții similare articolului 299 TFUE în dreptul derivat al Uniunii, astfel cum ilustrează cele referitoare la Oficiul Uniunii Europene pentru Proprietate Intelectuală (denumit în continuare „EUIPO”) și la Comitetul Unic de Rezoluție (denumit în continuare „SRB”).
57. În opinia noastră, doctrina Meroni nu poate fi invocată pentru a extinde modul de redactare a articolului 299 TFUE. Această doctrină a fost elaborată pentru a aborda limitele delegării de competențe discreționare în cadrul Uniunii Europene(29). Cu toate acestea, în prezentele cauze, nu există nicio controversă cu privire la competențele ECHA de a impune obligații pecuniare persoanelor private. În schimb, întrebarea este dacă o astfel de creanță pecuniară, odată ce nu mai poate fi contestată pe fond, poate fi direct executorie într‑un stat membru, fără a fi necesar să se inițieze o procedură de recunoaștere de către o instanță sau o altă autoritate competentă.
58. Pe scurt, formularea clară și istoricul articolului 299 TFUE sugerează că trimiterea la cele trei instituții din această dispoziție este exhaustivă(30). Prin urmare, ECHA nu se poate prevala de această dispoziție pentru a‑și executa silit creanțele pecuniare.
C. Contextul juridic mai larg
59. Interpretarea pe care o propunem, care limitează articolul 299 TFUE la cele trei instituții menționate în mod expres la acest articol, este confirmată de contextul juridic mai larg, pe care îl vom analiza în continuare.
60. Comisia consideră că domeniul de aplicare limitat al articolului 299 TFUE este demonstrat de faptul că articolul 100 alineatul (2) din Regulamentul financiar 2018/1046(31) permite în mod excepțional celorlalte instituții ale Uniunii care nu pot adopta ele însele o decizie care constituie titlu executoriu în temeiul articolului 299 TFUE să solicite Comisiei să facă acest lucru în numele lor pentru anumite creanțe. În opinia sa, această dispoziție ar fi inutilă dacă celelalte instituții ar intra în domeniul de aplicare al articolului 299 TFUE.
61. În această privință, înclinăm să împărtășim punctul de vedere al avocatei generale Kokott care a considerat în Concluziile prezentate în cauza ADR Center/Comisia(32) că articolul 100 alineatul (2) din Regulamentul financiar 2018/1046 este neclar(33). Primul paragraf al acestuia prevede că o „instituție a Uniunii” poate recupera o creanță de la persoane private printr‑o decizie care constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 TFUE, în timp ce al doilea paragraf al acestuia prevede că, în situații excepționale, Comisia poate adopta o astfel de decizie executorie în beneficiul „celorlalte instituții ale Uniunii”, la cererea acestora, în legătură cu creanțele generate în relația cu personalul sau în relație cu membri sau foști membri. Definiția extensivă a noțiunii „instituție” din acest regulament(34) pare să ridice problema motivului pentru care este necesar al doilea paragraf dacă primul paragraf acoperă oricum „celelalte instituții”.
62. Considerăm că este rezonabil să se interpreteze articolul 100 alineatul (2) din Regulamentul financiar 2018/1046 în sensul că „celelalte instituții ale Uniunii” sunt cele care nu sunt menționate la articolul 299 TFUE, dat fiind că dispozițiile dreptului derivat al Uniunii trebuie interpretate în lumina dreptului primar al Uniunii, iar nu invers. Această interpretare pare de asemenea să fie sugerată de documente instituționale(35).
63. Prin urmare, suntem de acord cu Comisia că o interpretare a articolului 299 TFUE în sensul că acoperă toate instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii ar avea drept consecință faptul că posibilitatea pe care o au „celelalte instituții ale Uniunii” prevăzută la articolul 100 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE din Regulamentul financiar 2018/1046 de a apela la Comisie pentru adoptarea unei decizii care constituie titlu executoriu în temeiul articolului 299 TFUE nu ar avea sens.
64. Prin urmare, articolul 100 alineatul (2) din Regulamentul financiar 2018/1046 militează în favoarea unei interpretări a articolului 299 TFUE limitate la cele trei instituții care sunt menționate în mod expres la acest articol.
65. Același lucru este valabil și pentru dreptul derivat al Uniunii referitor la alte organe, oficii și agenții ale Uniunii decât ECHA.
66. În special, rezultă că, atunci când este vorba despre executarea silită a amenzilor și a penalităților cu titlu cominatoriu impuse de anumite organe, oficii și agenții ale Uniunii(36), există uneori dispoziții în legislația relevantă a Uniunii care sunt similare articolului 299 TFUE.
67. De exemplu, în ceea ce privește SRB, articolul 41 alineatul (3) din Regulamentul 806/2014(37) prevede:
„Amenzile și penalitățile cu titlu cominatoriu aplicate în temeiul articolelor 38 și 39 sunt executorii.
Executarea este reglementată de normele de procedură aplicabile în vigoare în statul membru participant pe teritoriul căruia aceasta are loc. Titlul executoriu se anexează la decizie, fără a se îndeplini nicio altă formalitate, cu excepția verificării autenticității deciziei de către autoritatea pe care guvernul fiecărui stat membru participant o desemnează în acest scop și care este adusă la cunoștința comitetului și a Curții de Justiție.
După îndeplinirea acestor formalități la cererea părții interesate, aceasta poate începe executarea în conformitate cu dreptul intern, sesizând direct organul competent.
Executarea poate fi suspendată numai în temeiul unei decizii a Curții de Justiție. Cu toate acestea, plângerile privind executarea neregulamentară sunt de competența instanțelor statului membru participant în cauză”(38).
68. Faptul că legiuitorul Uniunii include astfel de dispoziții inspirate din articolul 299 TFUE în privința anumitor organe, oficii și agenții ale Uniunii sugerează că actele lor prin care se impun obligații pecuniare persoanelor private nu intră în domeniul de aplicare al articolului 299 TFUE, întrucât, dacă ar face acest lucru, nu ar fi necesar să se reproducă astfel de dispoziții în dreptul Uniunii.
69. În schimb, rezultă că, atunci când este vorba despre executarea silită a redevențelor și drepturilor datorate anumitor organe, oficii și agenții ale Uniunii, dreptul Uniunii nu conține în general dispoziții inspirate din articolul 299 TFUE. În schimb, dispozițiile relevante par a urmări luarea măsurilor legale necesare pentru a obține plata și pentru a permite organului, oficiului sau agenției Uniunii să înceteze anumite activități pentru a facilita această plată.
70. De exemplu, în ceea ce privește Agenția Europeană pentru Medicamente, articolul 10 alineatul (3) din Regulamentul nr. 297/95(39) prevede: „În cazul în care o taxă scadentă în conformitate cu prezentul regulament rămâne neplătită la data scadenței și fără a aducere atingere capacității Agenției de a institui procedurile legale care îi sunt conferite în temeiul articolului 71 al Regulamentului (CE) nr. 726/2004, directorul executiv poate decide să nu presteze serviciile solicitate sau să suspende toate serviciile și procedurile în curs până la plata taxei […]”(40).
71. Care este explicația acestei diferențe de tratament între executarea silită a amenzilor și a penalităților cu titlu cominatoriu, pe de o parte, și cea a redevențelor și drepturilor, pe de altă parte? S‑ar putea să fie vorba de faptul că amenzile și penalitățile cu titlu cominatoriu sunt alocate în mod obișnuit bugetului general al Uniunii(41), astfel încât dispozițiile care reproduc articolul 299 TFUE ar putea fi considerate un mijloc de a proteja interesele financiare ale Uniunii, în timp ce redevențele și drepturile sunt plătite direct organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii în cauză.
72. În orice caz, această abordare adoptată în dreptul Uniunii pare să susțină mai mult o interpretare a articolului 299 TFUE limitată la cele trei instituții care sunt menționate în mod expres la acest articol.
D. ECHA își poate executa silit creanțele pecuniare
73. Faptul că creanțele pecuniare ale ECHA nu intră în domeniul de aplicare al articolului 299 TFUE nu înseamnă că acestea nu pot fi executate silit. În schimb, pentru executare trebuie să se recurgă la procedurile obișnuite din sistemele juridice ale statelor membre.
74. În temeiul Regulamentului REACH, ECHA are personalitate juridică și beneficiază de cea mai largă capacitate juridică în statele membre(42).
75. Atunci când dreptul Uniunii nu prevede procedurile adecvate, așa cum nu o face atunci când este vorba de executarea silită a creanțelor pecuniare ale ECHA, este de competența statelor membre să facă acest lucru.
76. În ceea ce privește stabilirea unor proceduri de executare silită adecvate, statele membre beneficiază de autonomie procedurală, sub rezerva respectării principiilor echivalenței și efectivității(43). În principiu, în temeiul principiului echivalenței, acestea trebuie să permită ECHA să își execute silit creanțele pecuniare în același mod în care ar fi executate creanțe similare în dreptul național și nu pot supune asemenea creanțe unui tratament mai puțin favorabil decât creanțele naționale similare. În plus, în conformitate cu principiul efectivității, acestea nu pot face imposibilă sau excesiv de dificilă executarea silită de către ECHA a creanțelor sale pecuniare.
77. Revine, prin urmare, instanțelor de trimitere sarcina de a stabili care ar fi situația echivalentă în dreptul național și de a decide pe această bază dacă aceste instanțe sau alte tipuri de instanțe sunt competente să soluționeze creanțele pecuniare ale ECHA.
78. Faptul că, din perspectiva dreptului Uniunii, ECHA nu poate rămâne fără posibilități de executare silită în statele membre este un motiv suplimentar pentru care modul de redactare a articolului 299 TFUE nu trebuie extins astfel încât să includă ECHA. Nu există pur și simplu nicio justificare pentru o astfel de interpretare inovativă întrucât protecția efectivă a drepturilor ECHA este deja garantată de ordinea juridică a Uniunii.
V. Concluzie
79. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la a doua întrebare preliminară adresată de Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunalul Administrativ Superior din Bavaria, Regensburg, Germania) și la prima întrebare preliminară adresată de Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen‑Anhalt (Tribunalul Administrativ Superior din Landul Saxonia‑Anhalt, Germania) după cum urmează:
Articolul 299 TFUE
trebuie interpretat în sensul că se aplică numai actelor adoptate de Consiliul Uniunii Europene, Comisia Europeană și Banca Centrală Europeană, și nu deciziilor Agenției Europene pentru Produse Chimice prin care se impune plata unei taxe administrative în temeiul articolului 13 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 340/2008 al Comisiei din 16 aprilie 2008 privind redevențele și drepturile plătite Agenției Europene pentru Produse Chimice în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice (REACH).