Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 6. júna 2024(1)
Spojené veci C‑256/23 a C‑290/23
Európska chemická agentúra (ECHA)
proti
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.,
za účasti:
Regierung von Niederbayern
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bavorský správny súd Regensburg, Nemecko)]
a
Európska chemická agentúra (ECHA)
proti
B. GmbH
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen‑Anhalt (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Sasko‑Anhaltsko, Nemecko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Nariadenie (ES) č. 1907/2006 (REACH) – Nariadenie Komisie (ES) č. 340/2008 – Poplatky platené Európskej chemickej agentúre (ECHA) – Rozhodnutie ECHA o uložení administratívneho poplatku – Výkon rozhodnutia – Článok 299 ZFEÚ“
I. Úvod
1. Čo sa stane, ak agentúra Únie prijme rozhodnutie, ktorým sa ukladajú poplatky súkromnému subjektu, a tento subjekt odmietne zaplatiť? Môže agentúra Únie uplatniť svoju peňažnú pohľadávku založenú na tomto rozhodnutí súdnou cestou, a ak áno, ako?
2. To sú v podstate problémy, ktoré vyvolávajú prejudiciálne otázky položené dvoma nemeckými súdmi v prejednávaných veciach.
II. Skutkové okolnosti prejednávaných vecí a prejudiciálne otázky
A. ECHA a rámec nariadenia REACH týkajúci sa poplatkov
3. Prejednávané veci vyplývajú zo sporov vedených na dvoch rôznych nemeckých správnych súdoch, v ktorých sa Európska chemická agentúra (ďalej len „ECHA“) snaží uplatniť svoje peňažné pohľadávky voči dvom rôznym spoločnostiam.
4. ECHA je jednou z viac ako 30 decentralizovaných agentúr Európskej únie, ktoré sa zúčastňujú na vykonávaní politík Únie. Bola zriadená na základe nariadenia REACH(2), ktoré predstavuje komplexný právny predpis o regulácii chemických látok v Európskej únii. Ide o nezávislý subjekt zodpovedný za zabezpečenie efektívneho riadenia niektorých z administratívnych, technických a vedeckých aspektov tohto nariadenia.(3)
5. Podľa ustanovení nariadenia REACH sú výrobcovia a dovozcovia povinní predkladať ECHA registrácie chemických látok. Pritom musia platiť požadované poplatky, ako sa uvádza v nariadení Komisie č. 340/2008, ktorým sa vykonáva nariadenie REACH(4).
6. Podľa tohto rámca existujú znížené poplatky pre mikropodniky, malé alebo stredné podniky (ďalej len „MSP“), a ECHA overuje štatút MSP s cieľom určiť, či sú splnené podmienky pre vznik nároku na zníženie poplatku na základe tohto štatútu.
7. Ak si subjekt neoprávnene uplatnil nárok na zníženie poplatku pre MSP, ECHA prijme rozhodnutie, že daný subjekt nemá nárok na takéto zníženie a účtuje mu plný poplatok spolu s administratívnym poplatkom.
8. Príslušným ustanovením, ktoré ECHA oprávňuje vyberať zvyšné poplatky a administratívne poplatky, je článok 13 ods. 4 nariadenia č. 340/2008(5), kde sa v príslušnej časti uvádza:
„Ak fyzická alebo právnická osoba, ktorá si uplatňuje nárok na zníženie alebo odpustenie poplatku, nemôže preukázať, že má nárok na takéto zníženie alebo odpustenie, agentúra vyberá plný poplatok, ako aj administratívny poplatok.
Ak fyzická alebo právnická osoba, ktorá si uplatňuje nárok na zníženie, už zaplatila znížený poplatok, ale nemôže preukázať, že má na takéto zníženie nárok, agentúra vyberá rozdiel oproti plnému poplatku rovnako ako aj administratívny poplatok.“
9. Rozhodnutie ECHA, ktorým sa požaduje zaplatenie takéhoto administratívneho poplatku, je pre adresáta záväzné, a ten ho môže napadnúť žalobou o neplatnosť na súdoch Únie.(6) Ak sa žaloba nepodá včas, rozhodnutie sa stáva právoplatným a platnosť povinnosti zaplatiť poplatok už nemožno napadnúť.
10. Ak poplatky súvisiace s registráciou nebudú zaplatené, ECHA registráciu zamietne.(7)
11. Právny rámec Únie však nepojednáva o dôsledkoch nezaplatenia administratívneho poplatku.
12. Okrem toho, že ECHA je financovaná zo všeobecného rozpočtu Únie, je čiastočne financovaná aj z takýchto poplatkov.(8)
13. Nariadenie REACH ani nariadenie č. 340/2008 neobsahujú ustanovenia týkajúce sa výkonu rozhodnutia ECHA za okolností, keď súkromný subjekt nenapadne rozhodnutie na súdoch Únie ani nezaplatí administratívny poplatok. V takýchto situáciách sa teda ECHA snažila uplatniť svoju peňažnú pohľadávku založenú na konečnom rozhodnutí o uložení administratívneho poplatku pred vnútroštátnymi súdmi.
14. Presne to sa stalo prejednávaných veciach. V nasledujúcich častiach stručne uvediem skutkové okolnosti, ktoré sú základom oboch vecí.
B. Vec C‑256/23
15. Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. (ďalej len „Hallertauer“) je nemecká spoločnosť. V roku 2010 Hallertauer predložila ECHA registráciu chemickej látky a uplatnila si nárok na zníženie poplatku ako mikropodnik.
16. V roku 2013 ECHA overila štatút MSP spoločnosti Hallertauer a požiadala poslednú uvedenú, aby jej poskytla písomné dôkazy.(9) Hallertauer tak neurobila. Hallertauer však následne zaslala ECHA vyhlásenie, že nesprávne deklarovala svoju veľkosť ako mikropodnik a že jej veľkosť správne zodpovedá veľkému podniku.
17. V roku 2013 ECHA prijala rozhodnutie o overení MSP týkajúce sa spoločnosti Hallertauer.(10) V tomto rozhodnutí ECHA dospela k záveru, že táto spoločnosť nie je oprávnená na zníženie poplatku pre MSP a že je povinná zaplatiť zvyšok štandardného registračného poplatku, ako aj administratívny poplatok vo výške 9 950 eur. Uvedené rozhodnutie tiež obsahovalo informácie o práve napadnúť ho žalobou o neplatnosť na súdoch Únie.
18. Hallertauer administratívny poplatok nezaplatila ani nepodala žalobu proti tomuto rozhodnutiu na súdy Únie. Rozhodnutie ECHA teda nadobudlo právoplatnosť, pokiaľ ide o povinnosť zaplatiť.
19. V roku 2019 podala ECHA na Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bavorský správny súd Regensburg), ktorý je vnútroštátnym súdom, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, žalobu, ktorou sa domáhala, aby bolo spoločnosti Hallertauer uložené zaplatiť administratívny poplatok.
20. Vnútroštátny súd sa pýta, či takáto žaloba patrí do právomoci súdu Únie podľa článku 94 ods. 1 nariadenia REACH. Subsidiárne sa pýta aj na to, či rozhodnutie ECHA patrí do pôsobnosti článku 299 ZFEÚ. V prípadne kladnej odpovede sa vnútroštátny súd pýta, či sa má odkaz na predpisy občianskeho procesného práva uvedený v tomto ustanovení vykladať širšie, a teda zahŕňať nielen postup pri vykonávaní rozhodnutia, ale aj pravidlá, ktorými sa riadi príslušný orgán zodpovedný za jeho výkon.
21. Za týchto okolností Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bavorský správny súd Regensburg) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 94 ods. 1 [nariadenia REACH], podľa ktorého možno podať žalobu na súd Európskej únie voči rozhodnutiu agentúry, vykladať v tom zmysle, že predmetom žaloby môže byť aj vykonateľnosť rozhodnutí agentúry?
2. Ak je odpoveď na prvú otázku záporná, má sa článok 299 prvý odsek ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje nielen na akty prijaté Radou, Komisiou alebo Európskou centrálnou bankou, ale aj na rozhodnutia [ECHA] o uložení správneho poplatku?
3. Aj je odpoveď na druhú otázku kladná, má sa článok 299 druhý odsek ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že odkaz na predpisy občianskeho procesného práva členského štátu sa vzťahuje nielen na procesné pravidlá, ale aj na pravidlá právomoci?“
C. Vec C‑290/23
22. B. GmbH (ďalej len „B“) je nemecká spoločnosť. V roku 2010 predložila registráciu chemickej látky ECHA a uplatnila si nárok na zníženie poplatkov ako stredný podnik.
23. V roku 2013 ECHA overila štatút MSP spoločnosti B a požiadala ju o poskytnutie písomných dôkazov.(11) V odpovedi na túto žiadosť B predložila dokumenty.
24. V roku 2014 zaslala ECHA spoločnosti B žiadosť o predloženie dodatočných dokumentov. Na túto žiadosť však ECHA nedostala žiadnu odpoveď.
25. V roku 2016 ECHA prijala rozhodnutie o overení MSP týkajúce sa B.(12) V tomto rozhodnutí ECHA dospela k záveru, že táto spoločnosť nemá nárok na zníženie poplatku pre MSP a že dlhuje zvyšok štandardného registračného poplatku, ako aj administratívny poplatok vo výške 17 437 eur. Uvedené rozhodnutie tiež obsahovalo informácie o práve napadnúť ho žalobou o neplatnosť na súdoch Únie.
26. B administratívny poplatok nezaplatila ani nepodala žalobu proti tomuto rozhodnutiu na súdy Únie. Rozhodnutie ECHA teda nadobudlo právoplatnosť, pokiaľ ide o povinnosť zaplatiť.
27. V roku 2019 podala ECHA žalobu na Verwaltungsgericht Halle (Správny súd Halle, Nemecko), v ktorej žiadala, aby bolo spoločnosti B uložené zaplatiť administratívny poplatok. Tento súd žalobu zamietol ako neprípustnú, pričom konštatoval, že obrátiť sa na správne súdy nie je možné.
28. ECHA podala proti tomuto rozsudku odvolanie na Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen‑Anhalt (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Sasko–Anhaltsko, Nemecko), ktorý je vnútroštátnym súdom, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
29. Vnútroštátny súd sa na rozdiel od prvostupňového súdu domnieva, že ECHA môže uplatniť svoju pohľadávku na správnom súde, pretože predmetná vec je verejnoprávnym sporom. Vnútroštátny súd sa však pýta, či rozhodnutie ECHA spadá do pôsobnosti článku 299 ZFEÚ. Pýta sa tiež, či článok 13 ods. 4 tretí pododsek nariadenia č. 340/2008 v spojení s článkom 11 ods. 3 druhým pododsekom tohto nariadenia taxatívne upravuje dôsledky nezaplatenia poplatkov, a preto sa možno domnievať, že bráni ECHA podať na súd žalobu, ktorá smeruje k zaplateniu administratívneho poplatku.
30. Za týchto okolností Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen‑Anhalt (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Sasko‑Anhaltsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa prvá časť vety prvého odseku článku 299 [ZFEÚ] vykladať v tom zmysle, že sa uplatňuje výlučne na rozhodnutia, ktoré boli vydané Radou, Komisiou alebo Európskou centrálnou bankou, alebo platí aj pre rozhodnutia [ECHA], ktorými sa ukladá administratívny poplatok podľa článku 13 ods. 4 [nariadenia č. 340/2008]?
2. V prípade, ak rozhodnutie [ECHA] o uložení takéhoto administratívneho poplatku nepredstavuje vykonateľný titul:
Má sa článok 13 ods. 4 tretí pododsek v spojení s článkom 11 ods. 3 druhým pododsekom [nariadenia č. 340/2008] vykladať v tom zmysle, že žaloba o plnenie, ktorá smeruje k zaplateniu administratívneho poplatku, by mala byť vylúčená?“
III. Konanie na Súdnom dvore
31. Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 28. júna 2023 boli veci C‑256/23 a C‑290/23 spojené na účely písomnej a ústnej časti konania a rozhodnutia o ukončení konania.
32. Písomné pripomienky Súdnemu dvoru predložili ECHA, Hallertauer, grécka a poľská vláda a Európska komisia.
33. Dňa 20. marca 2024 sa uskutočnilo pojednávanie, na ktorom ECHA, grécka vláda a Komisia predniesli ústne tvrdenia.
IV. Analýza
34. Oba vnútroštátne súdy si v týchto veciach nie sú isté, či vykonávanie peňažných pohľadávok ECHA patrí do ich právomoci. Z tohto dôvodu položili Súdnemu dvoru niekoľko prejudiciálnych otázok.
35. V súlade s požiadavkou Súdneho dvora sa vo svojich návrhoch budem zaoberať len otázkami týkajúcimi sa výkladu článku 299 ZFEÚ (druhá otázka vo veci C‑256/23 a prvá otázka vo veci C‑290/23).
36. Tieto otázky sa v podstate týkajú toho, či sa článok 299 ZFEÚ vzťahuje na ECHA.(13)
37. Moja analýza je štruktúrovaná nasledovne. Najprv uvediem niekoľko predbežných poznámok k článku 299 ZFEÚ (A). Následne uvediem dôvody, prečo by sa mal článok 299 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že sa týka len troch inštitúcií Únie, ktoré sú v ňom výslovne uvedené (B). Potom sa budem na účely výkladu článku 299 ZFEÚ zaoberať širším kontextom sekundárneho práva Únie (C). Nakoniec uvediem niekoľko slov o tom, prečo mnou navrhovaný výklad článku 299 ZFEÚ nebráni vykonávaniu peňažných pohľadávok ECHA (D).
A. Postavenie článku 299 ZFEÚ v rámci Zmluvy
38. Článok 299 ZFEÚ je súčasťou rámca Zmluvy od založenia Európskej únie pred viac ako 70 rokmi.(14) Napriek svojej dlhej platnosti sa zdá, že „existuje v tieni“, ako to uviedol jeden komentátor.(15) V judikatúre Súdneho dvora sa tento článok takmer neobjavil a v odbornej literatúre mu doteraz bola venovaná len malá pozornosť.
39. V úplnom znení článku 299 ZFEÚ sa uvádza:
„Právne akty Rady, Komisie alebo Európskej centrálnej banky, ktoré ukladajú peňažný záväzok osobám iným než sú štáty, sú vykonateľné.
Výkon rozhodnutia sa riadi predpismi občianskeho práva procesného štátu, na výsostnom území ktorého sa vykonáva. Doložku vykonateľnosti pripojí k rozhodnutiu len formálnym overením pravosti titulu vnútroštátny orgán, ktorého tým poverí vláda príslušného členského štátu a vyrozumie o tom Komisiu a Súdny dvor Európskej únie.
Ak sú na žiadosť oprávnenej strany splnené tieto formálne náležitostí, strana môže o výkon rozhodnutia v súlade s vnútroštátnym právom požiadať priamo príslušný orgán.
Výkon rozhodnutia možno zastaviť len rozhodnutím Súdneho dvora Európskej únie. Sťažnosti na protiprávny spôsob výkonu rozhodnutia však podliehajú právomoci vnútroštátnych súdov príslušnej krajiny.“
40. Aj keď pri čítaní anglickej verzie môžu vzniknúť určité pochybnosti,(16) podľa môjho názoru článok 299 ZFEÚ neumožňuje vykonávanie peňažných pohľadávok, ktoré patria do jeho pôsobnosti, toto ustanovenie sa skôr zaoberá spôsobom vykonávania takýchto pohľadávok.(17)
41. Takéto chápanie je oveľa jasnejšie, ak sa pozrieme na iné jazykové verzie článku 299 ZFEÚ. Tak napríklad francúzska verzia používa pojem „titre exécutoire“, zatiaľ čo holandská verzia používa pojem „executoriale titel“.(18) Tieto jazykové verzie naznačujú priamu vykonateľnosť v zmysle nadobudnutia vykonateľnosti takýchto pohľadávok bez akýchkoľvek ďalších požiadaviek.
42. V tomto ohľade článok 299 ZFEÚ len uľahčuje a zjednodušuje vykonateľnosť aktov, ktoré patria do jeho pôsobnosti, tým, že spôsobuje ich priamu vykonateľnosť bez potreby akéhokoľvek dodatočného uznania v členských štátoch.(19)
43. Podobne generálna advokátka Kokott vo svojich návrhoch vo veci ADR Center/Komisia(20) usúdila, že „zmysel a účel tohto ustanovenia spočíva jedine v tom, aby dopomohol okamžitej vykonateľnosti právnych aktov, ktoré inštitúcie Únie prijímajú podľa článku 288 ZFEÚ a ktoré ukladajú peňažný záväzok. Článok 299 ZFEÚ teda iba uľahčuje vykonateľnosť, čo je vzhľadom na požiadavky efektívnej realizácie úloh inštitúcií Únie a ochrany finančných záujmov Únie zaiste odôvodnené.“
44. Z uvedeného vyplýva, že článok 299 ZFEÚ treba chápať v tom zmysle, že vytvára mimoriadne konanie, ktorého účelom je umožniť rýchlejšie a účinnejšie vykonávanie aktov Únie, ktorými sa ukladajú finančné povinnosti súkromným subjektom.(21)
45. To však nevysvetľuje, prečo sú v článku 299 ZFEÚ uvedené len tri inštitúcie Európskej únie (Rada, Komisia a ECB). Napriek tomu sa domnievam, že existuje niekoľko dôvodov, ktoré svedčia v prospech výkladu tohto ustanovenia ako ustanovenia obmedzeného na peňažné pohľadávky týchto troch inštitúcií.
B. Článok 299 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že sa týka len troch inštitúcií, ktoré sú v ňom výslovne uvedené
46. Pred Lisabonskou zmluvou sa dnešný článok 299 ZFEÚ vzťahoval na rozhodnutia Rady a Komisie.(22)
47. Po Lisabonskej zmluve sa v článku 299 ZFEÚ uvádzajú akty Rady, Komisie a ECB,(23) ale zvyšok tohto ustanovenia zostal nezmenený.
48. Znenie článku 299 ZFEÚ je pomerne jasné a história zmien Zmluvy o FEÚ nenaznačuje, že by sa toto ustanovenie malo vykladať širšie.
49. Ako uviedla Komisia, tvorcovia Zmlúv mohli zmeniť článok 299 ZFEÚ tak, aby sa vzťahoval aj na iné inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie v kontexte Lisabonskej zmluvy. Napriek tomu bolo toto ustanovenie touto poslednou uvedenou zmluvou zmenené len tak, že sa doplnil odkaz na ECB.
50. Nebola pridaná žiadna z ostatných inštitúcií Únie vrátane Európskeho parlamentu, ani nebol zahrnutý odkaz na orgány, úrady a agentúry Únie. Zároveň boli ďalšie ustanovenia Zmluvy Lisabonskou zmluvou upravené tak, aby takýto odkaz na orgány, úrady a agentúry Únie obsahovali.(24)
51. Dôvodom takéhoto kroku nemôže byť skutočnosť, že tvorcovia Zmlúv sa domnievali, že iné inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie nemôžu mať peňažné pohľadávky voči súkromným subjektom. Je napríklad jasné, že Parlament môže mať peňažné pohľadávky voči svojim (bývalým) členom alebo zamestnancom. Parlament sa však v článku 299 ZFEÚ neuvádza. Všeobecný súd vo viacerých prípadoch skutočne usúdil, že Parlament nepatrí do pôsobnosti tohto ustanovenia.(25)
52. Komisia tvrdí, že tvorcovia Zmlúv sa článkom 299 ZFEÚ snažili obmedziť okamžitú vykonateľnosť aktov inštitúcií Únie, ktoré majú výkonné právomoci alebo právomoci typicky spojené s ukladaním finančných záväzkov jednotlivcom, ako aj rozsudkov súdov Únie podľa článku 280 ZFEÚ.
53. V súčasnosti však mnohé orgány, úrady a agentúry Únie majú výkonné právomoci a môžu ukladať jednotlivcom finančné povinnosti, ako to dokazujú aj prejednávané veci. V dôsledku uvedeného sa vysvetlenie Komisie opierajúce sa o výkonné právomoci nezdá byť až také užitočné.
54. Komisia okrem toho uviedla, že okamžitá vykonateľnosť aktov inštitúcií Únie na území členského štátu predstavuje zásah do výkonu verejnej moci. Táto argumentácia by skutočne mohla vysvetľovať zámer obmedziť počet subjektov, ktoré sa môžu odvolávať na takéto právomoci. To však stále nevysvetľuje výber troch inštitúcií výslovne uvedených v článku 299 ZFEÚ, najmä Rady, ktorá len zriedka vykonáva výkonné právomoci alebo ukladá jednotlivcom peňažné záväzky.(26)
55. ECHA, Hallertauer, poľská vláda a Komisia obhajovali stanovisko, že článok 299 ZFEÚ sa obmedzuje na tri inštitúcie, ktoré sú v ňom výslovne uvedené. Iba grécka vláda tvrdila, že článok 299 ZFEÚ možno vykladať tak, že sa vzťahuje na ECHA.
56. V tejto súvislosti grécka vláda uviedla, že článok 299 ZFEÚ možno rozšíriť na akty iných inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie pri splnení troch podmienok: po prvé subjekt vykonáva výkonné funkcie a prijíma správne akty sledujúce ciele verejného záujmu; po druhé peňažné pohľadávky musia prispievať k týmto výkonným funkciám, a po tretie dotknutým fyzickým a právnickým osobám sa poskytuje právna ochrana. Podľa názoru tohto členského štátu je tento postoj v súlade s rozsudkom Súdneho dvora „Short Selling“(27), v ktorom sa vykladá judikatúra Meroni(28), a potvrdzuje ho aj nárast počtu orgánov, úradov a agentúr Únie po Lisabonskej zmluve, ciele verejného záujmu, ktoré tieto orgány plnia, a výskyt ustanovení podobných článku 299 ZFEÚ v sekundárnom práve Únie, ako to ilustrujú ustanovenia týkajúce sa Úradu Európskej únie pre duševné vlastníctvo (ďalej len „EUIPO“) a Jednotnej rady pre riešenie krízových situácií (ďalej len „SRB“).
57. Podľa môjho názoru sa na právnu náuku odvodenú z rozsudku Meroni nemožno odvolávať na účely rozšírenia znenia článku 299 ZFEÚ. Táto náuka bola vypracovaná s cieľom riešiť obmedzenia delegovania diskrečných právomocí v Európskej únii.(29) V tejto veci však nejde o spor týkajúci sa právomoci ECHA ukladať peňažné záväzky súkromným subjektom. Otázka znie, či takáto peňažná pohľadávka, keď už nemôže byť spochybnená vo veci samej, môže byť priamo vykonateľná v členskom štáte bez toho, aby bolo potrebné začať konanie o uznaní súdom alebo iným príslušným orgánom.
58. Stručne povedané, z jasného znenia a histórie článku 299 ZFEÚ vyplýva, že odkaz na tri inštitúcie v tomto ustanovení je taxatívny.(30) ECHA sa teda nemôže odvolávať na toto ustanovenie pri vykonávaní svojich peňažných pohľadávok.
C. Širší právny kontext
59. Mnou navrhovaný výklad, ktorý obmedzuje článok 299 ZFEÚ na tri v ňom výslovne uvedené inštitúcie, potvrdzuje širší právny kontext, ktorému sa teraz budem venovať.
60. Komisia sa domnieva, že obmedzená pôsobnosť článku 299 ZFEÚ je preukázaná skutočnosťou, že článok 100 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách 2018/1046(31) výnimočne umožňuje iným inštitúciám Únie, ktoré nemôžu samy prijať vykonateľné rozhodnutie podľa článku 299 ZFEÚ, aby v prípade určitých pohľadávok požiadali Komisiu, aby tak urobila v ich mene. Podľa jej názoru by toto ustanovenie bolo zbytočné, ak by tieto iné inštitúcie patrili do pôsobnosti článku 299 ZFEÚ.
61. V tejto súvislosti sa prikláňam k názoru generálnej advokátky Kokott, ktorá vo svojich návrhoch vo veci ADR Center/Komisia(32) konštatovala, že článok 100 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách 2018/1046 je nejasný.(33) V jeho prvom pododseku sa uvádza, že „inštitúcia Únie“ môže formálne stanoviť pohľadávku voči iným osobám, ako sú členské štáty, prostredníctvom rozhodnutia, ktoré je vykonateľné v zmysle článku 299 ZFEÚ, ale jeho druhý pododsek stanovuje, že Komisia môže vo výnimočných prípadoch tiež prijať takéto vykonateľné rozhodnutie v prospech „ostatných inštitúcií Únie“ na ich požiadanie so zreteľom na nároky vzniknuté vo vzťahu k zamestnancom alebo vo vzťahu k členom alebo bývalým členom. Rozsiahle vymedzenie pojmu „inštitúcia“ v tomto nariadení(34) sa zdá, že vyvoláva otázku, prečo je potrebný druhý pododsek, ak sa prvý pododsek v každom prípade vzťahuje na tieto „ostatné inštitúcie“.
62. Z môjho pohľadu sa zdá byť rozumné vykladať článok 100 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách 2018/1046 v tom zmysle, že takýmito „ostatnými inštitúciami Únie“ sa rozumejú tie, ktoré nie sú uvedené v článku 299 ZFEÚ, keďže ustanovenia sekundárneho práva Únie sa musia vykladať vo svetle primárneho práva Únie, a nie naopak. Zdá sa, že toto chápanie naznačujú aj inštitucionálne dokumenty.(35)
63. V dôsledku uvedeného súhlasím s Komisiou, že výklad článku 299 ZFEÚ v tom zmysle, že sa vzťahuje na všetky inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie, by viedol k tomu, že možnosť „ostatných inštitúcií Únie“ v článku 100 ods. 2 druhom pododseku nariadenia o rozpočtových pravidlách 2018/1046 spoliehať sa na Komisiu pri prijímaní vykonávacieho rozhodnutia podľa článku 299 ZFEÚ, by nedávala zmysel.
64. Článok 100 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách 2018/1046 tiež podporuje výklad článku 299 ZFEÚ, ktorý sa obmedzuje na tri inštitúcie, ktoré v ňom sú výslovne uvedené.
65. To isté možno povedať o sekundárnych právnych predpisoch Únie týkajúcich sa iných orgánov, úradov a agentúr Únie okrem ECHA.
66. Konkrétne sa zdá, že pokiaľ ide o vymáhanie pokút a sankcií uložených niektorými orgánmi, úradmi a agentúrami Únie,(36) v príslušných právnych predpisoch Únie existujú niekedy ustanovenia, ktoré sú podobné článku 299 ZFEÚ.
67. Pokiaľ ide napríklad o SRB, článok 41 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách č. 806/2014(37), stanovuje:
„Pokuty a periodické sankčné platby uložené podľa článkov 38 a 39 sú vymáhateľné.
Vymáhanie sa spravuje uplatniteľnými procesnými predpismi platnými v zúčastnenom členskom štáte, na ktorého území sa vykonáva. Príkaz na ich vymáhanie pripája k rozhodnutiu orgán poverený na tento účel vládou každého zúčastneného členského štátu, ktorý nevykoná nijaký iný úkon, len overí pravosť rozhodnutia, a oznamuje sa Jednotnej rade a Súdnemu dvoru.
Po uskutočnení uvedených formálnych krokov na základe žiadosti dotknutej strany môže táto strana v súlade s vnútroštátnym právom pristúpiť k vymáhaniu tým, že predloží vec priamo príslušnému orgánu.
Vymáhanie sa môže pozastaviť len rozhodnutím Súdneho dvora. Súdy zúčastneného členského štátu však majú právomoc v súvislosti so sťažnosťami, že sa vymáhanie vykonáva protiprávnym spôsobom“(38).
68. Skutočnosť, že legislatíva Únie obsahuje takéto ustanovenia podľa vzoru článku 299 ZFEÚ vo vzťahu k niektorým orgánom, úradom a agentúram Únie, naznačuje, že ich akty, ktoré ukladajú peňažné povinnosti súkromným subjektom, nepatria do pôsobnosti článku 299 ZFEÚ, pretože ak by to tak bolo, nebolo by potrebné tieto ustanovenia opakovať v právnych predpisoch Únie.
69. Naproti tomu sa zdá, že pokiaľ ide o vymáhanie poplatkov a platieb splatných niektorým orgánom, úradom a agentúram Únie, právne predpisy Únie vo všeobecnosti neobsahujú ustanovenia podľa vzoru článku 299 ZFEÚ. Namiesto toho sa zdá, že príslušné ustanovenia sú zamerané na prijatie potrebných právnych krokov na získanie platby a umožňujú orgánu, úradu alebo agentúre Únie ukončiť určité činnosti s cieľom uľahčiť takúto platbu.
70. Pokiaľ ide napríklad o Európsku agentúru pre lieky, článok 10 ods. 3 nariadenia č. 297/95(39) stanovuje: „V prípade, že akýkoľvek z poplatkov podľa tohto nariadenia nebude zaplatený ku dňu splatnosti a bez vplyvu na právomoc agentúry začať právne konanie, ktorá jej bola udelená článkom 71 nariadenia (ES) č. 726/2004, výkonný riaditeľ môže rozhodnúť o neposkytnutí požadovaných služieb alebo môže pozastaviť všetky služby a prebiehajúce postupy až dovtedy, kým nebude poplatok zaplatený…“(40).
71. Ako vysvetliť tento rozdiel v zaobchádzaní s vykonávaním pokút a sankcií na jednej strane a poplatkov na strane druhej? Odôvodniť to možno tým, že pokuty a sankcie sú zvyčajne prideľované do všeobecného rozpočtu Únie,(41) a tak ustanovenia kopírujúce článok 299 ZFEÚ by sa mohli považovať za prostriedok ochrany finančných záujmov Únie, zatiaľ čo poplatky idú priamo dotknutým orgánom, úradom a agentúram Únie.
72. V každom prípade sa zdá, že tento prístup prijatý v právnych predpisoch Únie poskytuje ďalšiu podporu výkladu článku 299 ZFEÚ, ktorý je obmedzený na tri inštitúcie, ktoré sú v ňom výslovne uvedené.
D. ECHA môže vykonávať svoje peňažné pohľadávky
73. Skutočnosť, že peňažné pohľadávky ECHA nepatria pod článok 299 ZFEÚ, neznamená, že sú nevykonateľné. Ich vykonávanie musí byť skôr založené na obvyklých postupoch v právnych systémoch členských štátov.
74. Podľa nariadenia REACH má ECHA právnu subjektivitu a v každom členskom štáte požíva najširšiu právnu spôsobilosť.(42)
75. Ak právo Únie nestanovuje vhodné postupy, ako je to napríklad v prípade vykonávania peňažných pohľadávok ECHA, je na členských štátoch, aby ich zaviedli.
76. Pri zabezpečovaní primeraných vykonávacích postupov majú členské štáty procesnú autonómiu, ktorá podlieha dodržiavaniu zásad ekvivalencie a efektivity.(43) Na základe zásady ekvivalencie musia členské štáty v zásade umožniť ECHA vykonávať jej peňažné pohľadávky rovnakým spôsobom, ako by sa podobné pohľadávky vykonávali vo vnútroštátnom práve, a ktorý nesmie byť menej výhodný ako ten, ktorým by sa spravovali podobné pohľadávky vo vnútroštátnom práve. Okrem toho v súlade so zásadou efektivity nemôžu ECHA znemožňovať alebo príliš sťažovať vykonávanie jej peňažných pohľadávok.
77. Je preto úlohou vnútroštátneho súdu, aby určil, ktorá situácia by bola ekvivalentná podľa vnútroštátneho práva, a na základe toho rozhodol, či sú tieto súdy alebo iné typy súdov príslušné rozhodovať o peňažných pohľadávkach ECHA.
78. Skutočnosť, že podľa práva Únie nemôže ECHA v členských štátoch zostať bez možností vykonateľnosti, predstavuje ďalší dôvod, pre ktorý sa znenie článku 299 ZFEÚ nemusí rozšíriť tak, aby zahŕňalo aj ECHA. Pre takýto kreatívny výklad jednoducho neexistuje žiadne odôvodnenie, pretože účinná ochrana práv ECHA je už zaručená právnym poriadkom Únie.
V. Návrh
79. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na druhú prejudiciálnu otázku, ktorú položil Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bavorský správny súd Regensburg, Nemecko), a na prvú prejudiciálnu otázku, ktorú položil Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen‑Anhalt (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Sasko‑Anhaltsko, Nemecko), takto:
Článok 299 ZFEÚ
sa má vykladať v tom zmysle, že sa uplatňuje výlučne na rozhodnutia, ktoré boli vydané Radou Európskej únie, Európskou komisiou alebo Európskou centrálnou bankou, a nie na rozhodnutia Európskej chemickej agentúry o uložení administratívneho poplatku podľa článku 13 ods. 4 nariadenia Komisie (ES) č. 340/2008 zo 16. apríla 2008 o poplatkoch Európskej chemickej agentúre podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 o registrácii, hodnotení, autorizácii a obmedzovaní chemikálií (REACH).