Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
TAMARE ĆAPETA,
predstavljeni 6. junija 2024(1)
Združeni zadevi C-256/23 in C-290/23
Evropska agencija za kemikalije (ECHA)
proti
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.,
ob udeležbi
Regierung von Niederbayern
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bavarsko upravno sodišče v Regensburgu, Nemčija))
in
Evropska agencija za kemikalije (ECHA)
proti
B. GmbH
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (višje upravno sodišče dežele Saška-Anhalt, Nemčija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Uredba (ES) št. 1907/2006 (REACH) – Uredba Komisije (ES) št. 340/2008 – Pristojbine in takse, plačljive Evropski agenciji za kemikalije (ECHA) – Odločba Evropske agencije za kemikalije, s katero je naložena upravna taksa – Izvršba – Člen 299 PDEU“
I. Uvod
1. Kaj se zgodi, če agencija EU sprejme odločbo o naložitvi plačila takse zasebni stranki, ta pa zavrne plačilo? Ali lahko agencija EU svojo denarno terjatev na podlagi te odločbe uveljavlja po sodni poti, in če da, kako?
2. To sta v bistvu vprašanji, ki izhajata iz predlogov dveh nemških sodišč za sprejetje predhodne odločbe v obravnavanih zadevah.
II. Dejansko stanje in vprašanja za predhodno odločanje
A. ECHA in okvir REACH o pristojbinah in taksah
3. Obravnavani zadevi izhajata iz sporov pred dvema različnima nemškima upravnima sodiščema, v katerih si Evropska agencija za kemikalije prizadeva uveljaviti svoje denarne terjatve do dveh različnih podjetij.
4. ECHA je ena od več kot 30 decentraliziranih agencij Evropske unije, ki sodelujejo pri izvajanju politik EU. Ustanovljena je bila na podlagi uredbe REACH,(2) ki določa celovito zakonodajo o ureditvi kemikalij v Evropski uniji. ECHA je neodvisen subjekt, odgovoren za zagotavljanje učinkovitega upravljanja nekaterih upravnih, tehničnih in znanstvenih vidikov te uredbe.(3)
5. V skladu z določbami uredbe REACH morajo proizvajalci in uvozniki agenciji ECHA predložiti registracije kemičnih snovi. Pri tem morajo plačati zahtevane pristojbine, kot je določeno v Uredbi Komisije 340/2008, s katero se izvaja uredba REACH.(4)
6. V tem okviru so določene znižane pristojbine za mikro, mala ali srednje velika podjetja (MSP), ECHA pa preverja status MSP, da ugotovi, ali so izpolnjeni pogoji za upravičenost do znižanja pristojbin na podlagi tega statusa.
7. Če oseba neupravičeno uveljavlja pravico do znižanja pristojbine za MSP, ECHA sprejme odločbo, da oseba ni upravičena do takšnega znižanja, in ji zaračuna celotno pristojbino skupaj z upravno takso.
8. Ustrezna določba, na podlagi katere je ECHA pooblaščena za pobiranje preostalih pristojbin in taks, je člen 13(4) Uredbe 340/2008,(5) v katerem je v zadevnem delu določeno:
„Kadar fizična ali pravna oseba, ki trdi, da je upravičena do znižanja ali opustitve pristojbine, ne more dokazati, da ima pravico do takšnega znižanja ali opustitve, Agencija zaračuna polno pristojbino ali takso in tudi upravno takso.
Kadar je oseba, ki je trdila, da je upravičena do znižanja, že plačala znižano pristojbino ali takso, vendar ne more dokazati, da ima pravico do takšnega znižanja, Agencija zaračuna preostanek do polne pristojbine ali takse in tudi upravno takso.“
9. Odločba ECHA, s katero se zahteva plačilo take upravne takse, je za naslovnika zavezujoča, lahko pa jo izpodbija z ničnostno tožbo pred sodišči EU.(6) Če tožba ni vložena pravočasno, postane odločba pravnomočna in veljavnosti obveznosti plačila ni več mogoče izpodbijati.
10. Če pristojbine v zvezi z registracijo niso plačane, ECHA registracijo zavrne.(7)
11. Vendar pa v pravnem okviru EU ni določeno, kakšne so posledice neplačila upravne takse.
12. Poleg tega, da se ECHA financira iz splošnega proračuna EU, se delno financira tudi iz teh pristojbin in taks.(8)
13. Niti uredba REACH niti Uredba 340/2008 ne vsebujeta določb o izvrševanju odločbe ECHA v primeru, ko zasebna stranka ne izpodbija odločbe pred sodišči EU niti ne plača upravne takse. ECHA je torej v takem primeru svojo denarno terjatev, ki temelji na pravnomočni odločbi o naložitvi upravne takse, poskušala uveljaviti pred nacionalnimi sodišči.
14. To se je zgodilo v obravnavanih zadevah. V nadaljevanju bom na kratko opisala dejansko stanje v obeh zadevah.
B. Zadeva C-256/23
15. Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. (v nadaljevanju: družba Hallertauer) je nemško podjetje. Leta 2010 je to podjetje predložilo agenciji ECHA registracijo kemične snovi in kot mikropodjetje uveljavljalo pravico do znižanja pristojbine.
16. ECHA je leta 2013 preverila status MSP družbe Hallertauer in od nje zahtevala, da ji predloži dokazila.(9) Družba Hallertauer tega ni storila. Vendar je družba Hallertauer nato agenciji ECHA poslala izjavo, da je svojo velikost napačno navedla kot mikro in da je pravilna kategorija velikosti veliko podjetje.
17. Pozneje leta 2013 je ECHA sprejela odločbo o preverjanju MSP v zvezi z družbo Hallertauer.(10) ECHA je v tej odločbi ugotovila, da ta družba ni bilo upravičena do znižanja pristojbine za MSP in da mora plačati preostanek standardne pristojbine za registracijo ter upravno takso v višini 9.950 EUR. V navedeni odločbi so bile zagotovljene tudi informacije o pravici do izpodbijanja te odločbe z ničnostno tožbo pred sodišči EU.
18. Družba Hallertauer ni plačala upravne takse niti ni vložila tožbe zoper to odločbo pred sodišči EU. Tako je postala odločba agencije ECHA glede obveznosti plačila pravnomočna.
19. ECHA je leta 2019 pri predložitvenem sodišču Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bavarsko upravno sodišče v Regensburgu, Nemčija) vložila tožbo, s katero je zahtevala, da se družbi Hallertauer naloži plačilo zneska upravne takse.
20. Predložitveno sodišče sprašuje, ali je taka tožba v skladu s členom 94(1) uredbe REACH v pristojnosti sodišč Unije. To sodišče se podredno sprašuje tudi, ali odločba ECHA spada na področje uporabe člena 299 PDEU. Če je odgovor pritrdilen, predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba sklicevanje na pravila civilnega postopka v tej določbi razlagati široko, tako da ne zajema le postopka za izvedbo izvršbe, temveč tudi pravila, ki se nanašajo na pristojni izvršilni organ.
21. V teh okoliščinah je Bayerisches Verwaltungsgericht Ansbach (bavarsko upravno sodišče v Regensburgu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 94(1) Uredbe [REACH], v skladu s katerim se lahko na Sodišču Evropske unije vloži tožba, s katero se izpodbija odločitev Agencije, razlagati tako, da se lahko s tožbo izpodbija tudi izvršljivost odločb Agencije?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen: Ali je treba člen 299, prvi odstavek, PDEU razlagati tako, da se ne uporablja le za akte, ki jih sprejme Svet, Komisija ali Evropska centralna banka, temveč tudi za odločbe [ECHA], s katerimi je bila naložena upravna taksa?
3. Če je odgovor na drugo vprašanje pritrdilen: Ali je treba člen 299, drugi odstavek, PDEU razlagati tako, da se napotitev na pravila civilnega postopka, ki veljajo v državni članici, ne nanaša le na postopkovna pravila, ampak tudi na pravila o pristojnosti?“
C. Zadeva C-290/23
22. B. GmbH (v nadaljevanju: družba B) je nemško podjetje. Leta 2010 je družba predložila ECHA registracijo kemične snovi in kot srednje veliko podjetje uveljavljala pravico do znižanja pristojbine.
23. ECHA je leta 2013 preverila status MSP družbe B in od nje zahtevala, da ji predloži dokazila.(11) Družba B je na to zahtevo predložila dokazila.
24. ECHA je leta 2014 poslala družbi B zahtevo za dodatno dokumentacijo. Vendar pa na to zahtevo ni prejela odgovora.
25. ECHA je leta 2016 sprejela odločbo o preverjanju statusa MSP podjetja B.(12) V tej odločbi je ugotovila, da ta družba ni upravičena do znižanja pristojbine za MSP in da mora plačati preostanek standardne pristojbine za registracijo ter upravno takso v višini 17.437 EUR. V tej odločbi so bile navedene tudi informacije o pravici do pravnega sredstva pred sodišči EU.
26. Družba B ni plačala upravne takse niti ni vložila tožbe zoper to odločbo pred sodišči EU. Tako je postala odločba ECHA glede obveznosti plačila pravnomočna.
27. ECHA je leta 2019 pri Verwaltungsgericht Halle (upravno sodišče v Halleju, Nemčija) vložila tožbo in zahtevala, da se družbi B naloži plačilo zneska upravne takse. Navedeno sodišče je tožbo zavrglo kot nedopustno, ker je ugotovilo, da upravno pravno sredstvo ni dovoljeno.
28. ECHA je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (višje upravno sodišče dežele Saška-Anhalt, Nemčija), ki je predložitveno sodišče.
29. Predložitveno sodišče v nasprotju s prvostopenjskim sodiščem meni, da lahko ECHA svoj zahtevek uveljavlja pred upravnim sodiščem, ker gre za javnopravni spor. Vendar pa predložitveno sodišče želi izvedeti, ali odločba ECHA spada na področje uporabe člena 299 PDEU. Predložitveno sodišče tudi sprašuje, ali člen 13(4), tretji pododstavek, Uredbe 340/2008 v povezavi s členom 11(3), drugi pododstavek, te uredbe izčrpno ureja posledice neplačila pristojbin in taks in ali se zato lahko šteje, da nasprotuje temu, da bi ECHA pri sodišču lahko vložila dajatveno tožbo zaradi plačila upravne takse.
30. V teh okoliščinah je Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (višje upravno sodišče dežele Saška-Anhalt) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali je treba člen 299, prvi odstavek, prvi del stavka, [PDEU] razlagati tako, da se ga uporablja izključno za odločbe, ki so jih sprejeli Svet, Komisija ali Evropska centralna banka, ali pa velja tudi za odločbe [ECHA], s katerimi je bilo, v skladu s členom 13(4) [Uredbe 340/2008], zahtevano plačilo upravne takse?
2. Če odločba [ECHA] o takšni upravni taksi ni izvršilni naslov:
Ali je treba člen 13(4), tretji pododstavek, v povezavi s členom 11(3), drugi pododstavek, Uredbe [340/2008] razlagati tako, da naj dajatvena tožba zaradi plačila upravne takse ne bo dovoljena?“
III. Postopek pred Sodiščem
31. Z odločbo predsednika Sodišča z dne 28. junija 2023 sta bili zadevi C-256/23 in C-290/23 združeni za pisni in ustni del postopka ter za izdajo skupne končne sodbe.
32. ECHA, družba Hallertauer, grška in poljska vlada ter Evropska komisija so Sodišču predložili pisna stališča.
33. Na obravnavi 20. marca 2024 so ECHA, grška vlada in Komisija ustno podale stališča.
IV. Analiza
34. Predložitveni sodišči v obravnavanih zadevah nista prepričani, ali izvršba denarnih terjatev ECHA spada v njuno pristojnost. Zato sta Sodišču v predhodno odločanje predložili več vprašanj.
35. V skladu z zahtevo Sodišča bom v svojih sklepnih predlogih obravnavala le vprašanja v zvezi z razlago člena 299 PDEU (drugo vprašanje v zadevi C-256/23 in prvo vprašanje v zadevi C-290/23).
36. V teh vprašanjih se v bistvu sprašuje, ali se člen 299 PDEU uporablja za ECHA.(13)
37. Moja analiza je sestavljena, kot je navedeno v nadaljevanju. Najprej bom podala nekaj uvodnih ugotovitev o členu 299 PDEU (A). Nato bom navedla razloge, zakaj je treba člen 299 PDEU razlagati tako, da se nanaša samo na tri institucije EU, ki so v njem izrecno navedene (B). Nato se bom za namene razlage člena 299 PDEU poglobila v širši kontekst sekundarnega prava EU (C). Na koncu bom povedala nekaj besed o tem, zakaj moja predlagana razlaga člena 299 PDEU ne preprečuje izvršbe denarnih terjatev ECHA (D).
A. Umestitev člena 299 PDEU v okvir Pogodbe
38. Člen 299 PDEU spada v okvir Pogodbe od ustanovitve Evropske unije pred več kot 70 leti.(14) Čeprav obstaja že dolgo, se zdi, da živi „v senci“, kot je navedel eden od komentatorjev.(15) V sodni praksi Sodišča se skorajda ni pojavil, v strokovni literaturi pa mu je bilo do zdaj posvečeno le malo pozornosti.
39. V členu 299 PDEU v celoti je določeno:
„Akti Sveta, Komisije ali Evropske centralne banke, ki nalagajo denarno obveznost osebam, so izvršilni naslov; to ne velja za države.
Izvršbo urejajo pravila civilnega postopka, ki veljajo v državi, na ozemlju katere se opravi izvršba. Nacionalni organ, ki ga v ta namen določi vlada vsake od držav članic ter o tem obvesti Komisijo in Sodišče, priloži odločbi potrdilo o njeni izvršljivosti, pri čemer ni potrebna nobena druga formalnost razen overovitve verodostojnosti odločbe.
Ko so te formalnosti na zahtevo zadevne stranke izpolnjene, lahko ta preide na izvršbo v skladu z nacionalnim pravom tako, da zadevo predloži neposredno pristojnim organom.
Izvršba se lahko odloži le z odločbo Sodišča. Vendar so za nadzor nad pravilnostjo izvršilnih dejanj pristojna sodišča zadevne države.“
40. Čeprav se ob branju angleške različice lahko pojavijo nekateri dvomi,(16) po mojem mnenju člen 299 PDEU ne določa, da so denarne terjatve, ki spadajo na njegovo področje uporabe, izvršljive, temveč se ta določba nanaša na način izvršitve takih terjatev.(17)
41. To spoznanje je jasnejše, če si ogledamo druge jezikovne različice člena 299 PDEU. Tako je na primer v francoski različici uporabljen izraz „titre exécutoire“, v nizozemski različici pa izraz „executoriale titel“.(18) Te jezikovne različice implicirajo neposredno izvršljivost v smislu dodelitve izvršilne moči takim terjatvam brez kakršnih koli dodatnih pogojev.
42. V tem pogledu se s členom 299 PDEU zgolj olajšuje in pospešuje izvršljivost aktov, ki spadajo na njegovo področje uporabe, tako da postanejo takoj izvršljivi, ne da bi jih bilo treba dodatno priznati v državah članicah.(19)
43. Podobno je generalna pravobranilka J. Kokott v sklepnih predlogih v zadevi ADR Center/Komisija(20) menila, da je „[s]misel in namen te določbe […] zgolj v tem, da se aktom, ki jih institucije Unije sprejmejo v skladu s členom 288 PDEU in ki nalagajo denarno obveznost, prizna takojšnja izvršljivost. Pri členu 299 PDEU gre torej zgolj za olajšanje izvršljivosti, kar je sicer glede na zahteve učinkovitega izvrševanja nalog institucij Unije in zaščite finančnih interesov Unije vsekakor upravičeno“.
44. Iz tega sledi, da je treba člen 299 PDEU razumeti tako, da vzpostavlja poseben postopek, katerega namen je omogočiti hitrejše in učinkovitejše izvrševanje aktov EU, ki nalagajo finančne obveznosti zasebnim subjektom.(21)
45. Vendar to ne pojasnjuje, zakaj so v členu 299 PDEU omenjene le tri institucije EU (Svet Evropske unije, Komisija in ECB). Kljub temu menim, da obstaja več razlogov, ki govorijo v prid razlagi te določbe, kot da je omejena na denarne terjatve teh treh institucij.
B. Člen 299 PDEU je treba razlagati tako, da se nanaša samo na tri institucije, ki so v njem izrecno navedene
46. Pred Lizbonsko pogodbo se je današnji člen 299 PDEU nanašal na sklepe Sveta in Komisije.(22)
47. Po sprejetju Lizbonske pogodbe člen 299 PDEU omenja akte Sveta, Komisije in ECB,(23) preostali del te določbe pa je ostal nespremenjen.
48. Ubeseditev člena 299 PDEU je precej preprosta in pregled preteklih sprememb Pogodbe o Evropski uniji ne kaže, da bi bilo treba to določbo razumeti širše.
49. Kot je navedla Komisija, bi lahko avtorji pogodb v okviru Lizbonske pogodbe spremenili člen 299 PDEU tako, da bi se uporabljal za druge institucije, organe, urade in agencije EU. Vendar pa je bila ta določba s Pogodbo spremenjena le z dodano navedbo ECB.
50. Dodana ni bila nobena druga od drugih institucij EU, vključno z Evropskim parlamentom, prav tako ni bila vključena navedba organov, uradov in agencij EU. Hkrati so bile z Lizbonsko pogodbo spremenjene druge določbe Pogodbe, da so vključile tako navedbo organov, uradov in agencij EU.(24)
51. Razlog za to ne more biti v tem, da so avtorji pogodb menili, da druge institucije, organi, uradi in agencije EU ne morejo imeti denarnih terjatev do zasebnih strank. Jasno je na primer, da ima Parlament lahko denarne terjatve do svojih (nekdanjih) poslancev ali zaposlenih. Vendar pa Parlament v členu 299 PDEU ni omenjen. Splošno sodišče je v več primerih dejansko menilo, da Parlament ne spada na področje uporabe te določbe.(25)
52. Komisija je trdila, da so želeli avtorji pogodb s členom 299 PDEU omejiti neposredno izvršljivost na akte institucij EU, ki imajo izvršilna pooblastila ali pooblastila, ki so običajno povezana z nalaganjem finančnih obveznosti posameznikom, ter na sodbe sodišč EU v skladu s členom 280 PDEU.
53. Vendar imajo danes številni organi, uradi in agencije EU izvršilna pooblastila in lahko posameznikom naložijo finančne obveznosti, kar dokazujeta tudi obravnavana primera. Zato se zdi, da razlaga Komisije, ki se sklicuje na izvršilna pooblastila, ni prav koristna.
54. Komisija je poleg tega navedla, da neposredna izvršljivost aktov institucij EU na ozemlju države članice pomeni poseganje v izvajanje javne oblasti. Ta utemeljitev bi dejansko lahko pojasnila namen omejiti število subjektov, ki se lahko sklicujejo na takšna pooblastila. Vendar to še vedno ne pojasni izbire treh institucij, izrecno navedenih v členu 299 PDEU, zlasti Sveta, ki le redko izvaja izvršilna pooblastila ali nalaga denarne obveznosti posameznikom.(26)
55. ECHA, družba Hallertauer, poljska vlada in Komisija so zagovarjale stališče, da je člen 299 PDEU omejen na tri v njem izrecno navedene institucije. Samo grška vlada je trdila, da se člen 299 PDEU lahko razlaga tako, da se uporablja za ECHA.
56. V zvezi s tem je grška vlada menila, da se člen 299 PDEU lahko razširi na akte drugih institucij, organov, uradov in agencij EU pod tremi pogoji: prvič, subjekt opravlja izvršilne funkcije in sprejema upravne akte, ki si prizadevajo za doseganje ciljev v javnem interesu; drugič, denarne terjatve morajo prispevati k tem izvršilnim funkcijam; in tretjič, zadevnim fizičnim in pravnim osebam je zagotovljeno pravno varstvo. Po mnenju te države članice je to stališče skladno s sodbo Sodišča v zadevi v zvezi s prodajo na kratko(27), v kateri je razložena sodna praksa v zadevi Meroni(28), potrjujejo pa ga tudi povečanje števila organov, uradov in agencij EU po sprejetju Lizbonske pogodbe, cilji v javnem interesu, ki jih uresničujejo, in pojav določb, podobnih členu 299 PDEU, v sekundarni zakonodaji EU, kot je razvidno iz določb v zvezi z Uradom Evropske unije za intelektualno lastnino (EUIPO) in Enotnim odborom za reševanje (EOR).
57. Menim, da se na doktrino Meroni ni mogoče sklicevati za razširitev besedila člena 299 PDEU. Ta doktrina je bila pripravljena za obravnavo omejitev prenosa diskrecijskih pooblastil v Evropski uniji.(29) V teh primerih pristojnosti ECHA za nalaganje denarnih obveznosti zasebnim strankam niso sporne. Postavlja se vprašanje, ali je takšen denarni zahtevek, ko ga ni več mogoče izpodbijati po temelju, lahko neposredno izvršljiv v državi članici, ne da bi bilo treba začeti postopek za priznanje pri sodišču ali drugem pristojnem organu.
58. Skratka, iz jasnega besedila in preteklega razvoja člena 299 PDEU izhaja, da je sklicevanje na tri institucije v tej določbi izčrpno.(30) Zato se ECHA ne more sklicevati na to določbo za izvršbo svojih denarnih terjatev.
C. Širši pravni okvir
59. Moj predlog razlage, ki omejuje člen 299 PDEU na tri institucije, ki so v njem izrecno navedene, je podprt s širšim pravnim kontekstom, ki ga bom zdaj predstavila.
60. Komisija meni, da je omejeno področje uporabe člena 299 PDEU razvidno iz dejstva, da člen 100(2) Finančne uredbe 2018/1046(31) drugim institucijam EU, ki same ne morejo sprejeti izvršljivega sklepa na podlagi člena 299 PDEU, izjemoma omogoča, da za nekatere zahtevke zaprosijo Komisijo, da to stori v njihovem imenu. Po njenem mnenju bi bila ta določba brezpredmetna, če bi te druge institucije spadale na področje uporabe člena 299 PDEU.
61. V zvezi s tem se strinjam z generalno pravobranilko J. Kokott, ki je v svojih sklepnih predlogih v zadevi ADR Center/Komisija(32) ugotovila, da je člen 100(2) Finančne uredbe 2018/1046 nejasen.(33) V njegovem prvem pododstavku je navedeno, da lahko „institucija Unije“ s sklepom, ki je izvršljiv v smislu člena 299 PDEU, izterja zapadel znesek od zasebnih strank, v drugem pododstavku pa je določeno, da lahko Komisija v izjemnih okoliščinah na zahtevo „drugih institucij Unije“ v njihovem imenu sprejme tak izvršljiv sklep za zahtevke, povezane z uslužbenci, ali zahtevke, povezane s člani ali nekdanjimi člani institucij Unije. Zdi se, da izčrpna opredelitev pojma „institucija“ v navedeni uredbi(34) zastavlja vprašanje, zakaj je potreben drugi pododstavek, če prvi pododstavek v vsakem primeru zajema te „druge institucije“.
62. Menim, da je smiselno člen 100(2) Finančne uredbe 2018/1046 razlagati tako, da so „druge institucije Unije“ tiste, ki niso navedene v členu 299 PDEU, saj je treba določbe sekundarnega prava EU razlagati ob upoštevanju primarnega prava EU in ne obratno. Zdi se, da tako razlago nakazujejo tudi institucionalni dokumenti.(35)
63. Zato se strinjam s Komisijo, da bi razlaga člena 299 PDEU, po kateri ta zajema vse institucije, organe, urade in agencije EU, povzročila, da možnost, da „druge institucije Unije“ iz drugega pododstavka člena 100(2) Finančne uredbe 2018/1046 od Komisije zahtevajo sprejetje izvršljivega sklepa v skladu s členom 299 PDEU, ne bi imela nobenega smisla.
64. Člen 100(2) Finančne uredbe 2018/1046 torej podpira razlago člena 299 PDEU, da je ta omejen na tri institucije, ki so v njem izrecno navedene.
65. Enako bi lahko rekli za sekundarno pravo EU, ki se nanaša na druge organe, urade in agencije EU poleg ECHA.
66. Zlasti se zdi, da v zvezi z izvršbo glob in denarnih kazni, ki jih naložijo nekateri organi, uradi in agencije EU,(36) v zadevni zakonodaji EU včasih obstajajo določbe, ki so podobne členu 299 PDEU.
67. V členu 41(3) Uredbe 806/2014(37) je v zvezi z EOR na primer določeno:
„Globe in periodične denarne kazni, naložene v skladu s členoma 38 in 39, so izvršljive.
Izvršitev urejajo ustrezna postopkovna pravila, ki veljajo v sodelujoči državi članici, na ozemlju katere se opravi izvršitev. Organ, ki ga v ta namen določi vlada vsake od sodelujočih držav članic ter o tem obvesti odbor in Sodišče, odločitvi priloži izvršilni naslov, pri čemer preveri samo verodostojnost odločitve o izvršitvi.
Ko so te formalnosti na zahtevo zadevne stranke izpolnjene, lahko ta zadevo neposredno preda pristojnemu organu in predlaga začetek izvršilnega postopka v skladu z nacionalnim pravom.
Izvršitev se lahko odloži le z odločitvijo Sodišča. Vendar so za odločanje o pritožbah v zvezi z nepravilnostjo izvršilnih dejanj pristojna sodišča zadevne sodelujoče države.“(38)
68. Dejstvo, da zakonodajalec EU v zvezi z nekaterimi organi, uradi in agencijami EU vključuje takšne določbe po vzoru člena 299 PDEU, kaže na to, da njihovi akti, ki nalagajo denarne obveznosti zasebnim strankam, ne spadajo na področje uporabe člena 299 PDEU, saj v tem primeru ne bi bilo treba ponoviti teh določb v zakonodaji EU.
69. Nasprotno pa se zdi, da zakonodaja EU v zvezi z izvršbo pristojbin in taks, ki se plačujejo nekaterim organom, uradom in agencijam EU, na splošno ne vsebuje določb po vzoru člena 299 PDEU. Namesto tega se zdi, da so ustrezne določbe usmerjene v sprejemanje potrebnih pravnih ukrepov za pridobitev plačila in omogočajo organu, uradu ali agenciji EU, da preneha z nekaterimi dejavnostmi, da se omogoči takšno plačilo.
70. V členu 10(3) Uredbe 297/95(39) je v zvezi z Evropsko agencijo za zdravila na primer določeno: „Če katera koli pristojbina iz te uredbe po izteku roka za plačilo ostane neplačana in brez poseganja v sposobnost Agencije na podlagi [člena] 71 Uredbe (ES) št. 726/2004, da sproži pravne postopke, lahko izvršni direktor sklene, da se zahtevana storitev ne bo opravila oziroma da se bo začasno odložilo opravljanje vseh storitev in postopkov, ki so že v teku, dokler niso plačane pristojbine …“.(40)
71. Kako lahko pojasnimo to različno obravnavanje izterjave glob in denarnih kazni na eni strani ter pristojbin in taks na drugi strani? Morda je to zato, ker so globe in denarne kazni običajno namenjene splošnemu proračunu EU,(41) tako da bi določbe, ki povzemajo člen 299 PDEU, lahko obravnavali kot sredstvo za zaščito finančnih interesov Evropske unije, medtem ko so pristojbine in takse namenjene neposredno zadevnim organom, uradom in agencijam EU.
72. Vsekakor se zdi, da ta pristop v zakonodaji EU dodatno podpira razlago člena 299 PDEU, da je omejen na tri institucije, ki so v njem izrecno navedene.
D. ECHA lahko izvršuje svoje denarne terjatve
73. Dejstvo, da denarne terjatve ECHA ne spadajo na področje uporabe člena 299 PDEU, ne pomeni, da so neizvršljive. Za izvrševanje je treba uporabiti običajne postopke v pravnih sistemih držav članic.
74. ECHA je v skladu z uredbo REACH pravna oseba in ima najširšo pravno sposobnost v državah članicah.(42)
75. Če zakonodaja EU ne določa ustreznih postopkov, kot jih ne določa za izvršbo denarnih terjatev ECHA, morajo to storiti države članice.
76. Države članice imajo pri vzpostavljanju ustreznih izvršilnih postopkov postopkovno avtonomijo, pri čemer morajo spoštovati načeli enakovrednosti in učinkovitosti.(43) Načeloma morajo na podlagi načela enakovrednosti ECHA omogočiti izvrševanje njenih denarnih terjatev na enak način, kot bi se podobne terjatve izvrševale v nacionalnem pravu, in teh terjatev ne smejo obravnavati manj ugodno kot podobne domače terjatve. Poleg tega v skladu z načelom učinkovitosti ECHA ne smejo onemogočiti ali pretirano otežiti izvrševanja njenih denarnih terjatev.
77. Zato morajo predložitvena sodišča ugotoviti, kakšen bi bil enakovreden položaj po nacionalnem pravu, in na podlagi tega odločiti, ali so ta sodišča ali druge vrste sodišč pristojna za denarne terjatve ECHA.
78. Dejstvo, da ECHA po pravu EU ne more ostati brez možnosti izvrševanja v državah članicah, je dodaten razlog, da ni potrebno, da se besedilo člena 299 PDEU razširi tako, da bi vključevalo ECHA. Takšna ustvarjalna razlaga preprosto ni upravičena, saj je učinkovito varstvo pravic ECHA zagotovljeno že v pravnem redu EU.
V. Predlog
79. Glede na vse zgoraj navedeno predlagam, da Sodišče na drugo vprašanje Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (bavarsko upravno sodišče v Regensburgu) in na prvo vprašanje Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (višje upravno sodišče dežele Saška-Anhalt) odgovori:
Člen 299 PDEU
je treba razlagati tako, da se ga uporablja izključno za akte Sveta Evropske unije, Evropske komisije ali Evropske centralne banke, ne pa tudi za akte Evropske agencije za kemikalije, s katerimi je bilo, v skladu s členom 13(4) Uredbe Komisije (ES) št. 340/2008 z dne 16. aprila 2008 o pristojbinah in taksah, plačljivih Evropski agenciji za kemikalije na podlagi Uredbe (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH), zahtevano plačilo upravne takse.