Causa T‑219/13
Pietro Ferracci
contro
Commissione europea
«Aiuti di Stato – Imposta comunale sugli immobili – Esenzione concessa agli enti non commerciali che svolgono attività specifiche – Testo unico delle imposte sui redditi – Esenzione dall’imposta municipale unica – Decisione che in parte accerta l’insussistenza di un aiuto di Stato e in parte dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno – Ricorso di annullamento – Atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione – Incidenza diretta – Ricevibilità – Impossibilità assoluta di recupero – Articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 – Obbligo di motivazione»
Massime – Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 15 settembre 2016
1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza diretta – Decisione della Commissione che chiude un procedimento in materia di aiuti – Impresa concorrente dell’impresa beneficiaria dell’aiuto – Diritto di ricorso – Presupposti
(Artt. 108, §§ 2 e 3, TFUE e 263, comma 4, TFUE)
2. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Nozione di atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE – Qualsiasi atto di portata generale ad eccezione degli atti legislativi – Decisione della Commissione che dichiara un aiuto di Stato, sotto forma di esenzione fiscale prevista da una normativa nazionale di portata generale, incompatibile con il mercato interno – Effetti giuridici nei confronti di una categoria di persone generale e astratta – Inclusione
(Artt. 107 TFUE e 263, comma 4, TFUE)
3. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti regolamentari comportanti o meno misure di esecuzione – Nozione – Ricorsi giurisdizionali disponibili contro tali atti – Presupposti per il ricorso all’eccezione d’irricevibilità o al rinvio pregiudiziale per accertamento di validità
(Artt. 263, comma 4, TFUE e 267 TFUE)
4. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti regolamentari – Atti che non comportano alcuna misura d’esecuzione e che riguardano il ricorrente direttamente – Nozione di misure di esecuzione – Criteri – Decisione della Commissione che dichiara un aiuto concesso dagli Stati, sotto forma di esenzione fiscale prevista da una normativa nazionale di portata generale, incompatibile con il mercato interno – Decisione che non comporta l’adozione di alcuna misura di esecuzione da parte del destinatario – Atto che non comporta misure di esecuzione
(Artt. 107, § 1, TFUE e 263, comma 4, TFUE)
5. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Impossibilità assoluta di esecuzione – Possibilità di rilevare tale impossibilità nella fase del procedimento amministrativo precedente all’adozione della decisione – Obbligo della Commissione e dello Stato membro di collaborare nella ricerca di una soluzione conforme al Trattato
(Art. 4, § 3, TUE; artt. 107, § 1, TFUE e 108, § 2, TFUE; regolamento n. 659/1999, 13° considerando e art. 14, § 1)
6. Aiuti concessi dagli Stati – Inosservanza dell’obbligo di recuperare gli aiuti illegali – Impossibilità assoluta di esecuzione – Criteri di valutazione
(Art. 4, § 3, TUE; art. 108, § 2, TFUE)
7. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Aiuto concesso sotto forma di esenzione fiscale – Impossibilità assoluta di esecuzione – Motivi – Impossibilità per lo Stato di ottenere le informazioni necessarie all’identificazione dei beneficiari dell’aiuto
(Art. 107, § 1, TFUE)
8. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione che constata l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno e ne ordina la restituzione – Possibilità per la Commissione di fondare la sua decisione sulle informazioni disponibili – Limiti – Obbligo della Commissione di fondare le proprie decisioni su elementi dotati di una certa affidabilità e coerenza
(Art. 107, § 1, TFUE)
9. Aiuti concessi dagli Stati – Disposizioni del Trattato – Ambito di applicazione – Enti che esercitano attività economiche con modalità non commerciali – Esclusione
(Art. 107, § 1, TFUE)
10. Concorrenza – Regole dell’Unione – Imprese – Nozione – Esercizio di un’attività economica
(Art. 107, § 1, TFUE)
11. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione che constata l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno senza ordinarne la restituzione e che constata l’insussistenza di un aiuto – Obbligo di motivazione – Portata – Insussistenza della violazione
(Art. 296 TFUE)
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 40, 44, 46‑48)
2. Gli atti regolamentari, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, sono atti di portata generale, ad esclusione degli atti legislativi. A tale riguardo, una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato relativi a un regime fiscale nazionale che si applica a situazioni determinate oggettivamente e comporta effetti giuridici nei confronti di una categoria di persone considerate in modo generale e astratto riveste portata generale.
Tenuto conto della natura delle competenze di cui è investita la Commissione ai sensi delle disposizioni del Trattato relative agli aiuti di Stato, una tale decisione riflette, pur avendo un solo destinatario, la portata degli atti giuridici nazionali oggetto dell’esame svolto da tale istituzione vuoi per concedere l’autorizzazione necessaria per l’attuazione di una misura di aiuto, vuoi per stabilire le conseguenze derivanti dal suo carattere eventualmente illegittimo o incompatibile con il mercato interno. Orbene, gli atti giuridici in questione hanno appunto portata generale, poiché gli operatori rientranti nel loro campo di applicazione sono definiti in modo generale e astratto.
Alla luce di tali considerazioni, la decisione della Commissione che, con riferimento a un regime di esenzione fiscale, constata, da un lato, per una parte di tale regime, l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno e, dall’altro, per un’altra parte dello stesso regime, l’insussistenza di un aiuto, riveste portata generale per quanto riguarda, da un lato, il fatto che la Commissione non abbia disposto il recupero degli aiuti di Stato che la stessa ha considerato illegittimi e incompatibili relativi all’esenzione fiscale di cui trattasi e, dall’altro, il fatto che essa abbia considerato che una parte di tale regime non costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE. Di conseguenza, una decisione siffatta, che costituisce un atto di portata generale senza essere un atto legislativo, si configura come atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
(v. punti 50, 52‑55)
3. V. il testo della decisione.
(v. punti 56‑59)
4. Al fine di verificare, nell’ambito dell’esame della ricevibilità di un ricorso di annullamento, se l’atto impugnato comporti misure di esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, occorre far esclusivo riferimento all’oggetto del ricorso.
Nel caso in cui, in una decisione in materia di aiuti di Stato, la Commissione ritenga che, alla luce delle specificità della causa, sia assolutamente impossibile, per lo Stato membro interessato, procedere al rimborso degli aiuti illegittimi concessi nell’ambito di un regime di esenzione fiscale e decida quindi di non obbligare detto Stato membro a recuperare, da ogni beneficiario, gli importi accordati in base a detto regime, le autorità nazionali non sono tenute a adottare alcuna misura, in particolare nei confronti del ricorrente, avente ad oggetto l’attuazione della decisione impugnata.
La decisione impugnata non comporta misure di esecuzione nei confronti del ricorrente e, pertanto, il ricorso deve essere dichiarato ricevibile ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, ultima parte di frase, TFUE.
(v. punti 60, 61, 64, 70)
5. Anche se l’impossibilità assoluta di recuperare gli aiuti illegittimi si riferisce, in generale, a casi in cui lo Stato membro in questione lamenta una tale impossibilità dopo l’adozione di una decisione di recupero e nell’ambito dell’esecuzione di questa, durante la fase di esecuzione della decisione, principalmente quale difesa nell’ambito di un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, né la normativa applicabile né la giurisprudenza hanno stabilito che un’impossibilità assoluta non possa essere rilevata nella fase del procedimento amministrativo che si conclude con una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato.
Inoltre, l’unico obbligo che grava sullo Stato membro interessato e sulla Commissione, nel caso di un’eventuale impossibilità assoluta di recupero dell’aiuto illegittimo, è quello di instaurare una leale cooperazione in base alla quale lo Stato membro deve sottoporre alla valutazione della Commissione le ragioni che giustificano tale impossibilità, e la Commissione deve effettuare un esame approfondito di dette ragioni. Ciò premesso, la cooperazione tra lo Stato membro e la Commissione può avere luogo prima dell’adozione della decisione finale della Commissione laddove l’impossibilità assoluta possa già essere rilevata nella fase del procedimento di indagine formale. Per di più, se, nel corso di tale esame, la Commissione accerta che non esistono metodi alternativi per il recupero dell’aiuto illegittimo o che neppure un recupero parziale è realizzabile, nulla osta a che un’impossibilità assoluta sia riconosciuta dalla Commissione ancor prima che essa disponga il recupero di detti aiuti. Infatti, la Commissione non può imporre, nel settore degli aiuti di Stato, obblighi la cui esecuzione sarebbe, fin dall’origine, in maniera obiettiva e assoluta, impossibile da realizzare.
(v. punti 80, 84‑86, 90)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 94‑96)
7. La Commissione non incorre in errori di valutazione ritenendo, in una decisione in materia di aiuti di Stato, che il recupero di un aiuto illegittimo da parte delle autorità nazionali interessate sia impossibile, in termini assoluti e oggettivi, per il motivo che la natura economica o non economica delle attività svolte dagli enti beneficiari negli immobili soggetti a un’esenzione fiscale, natura dalla quale dipende la possibilità di qualificare o meno detta esenzione come aiuto incompatibile con il mercato interno, non è identificabile a causa del fatto che le banche dati catastali, da una parte, e fiscali, dall’altra, non consentono né di identificare il tipo di attività svolta negli immobili di proprietà di detti enti né di calcolare in modo oggettivo l’importo dell’imposta da recuperare.
Infatti, dato che i sistemi catastali censiscono gli immobili sulla base delle loro caratteristiche oggettive, in particolare dei loro elementi fisici e della loro struttura, non è possibile risalire al tipo di attività, economiche o meno, svolte dagli enti non commerciali nei loro immobili, al fine di poter determinare se detti enti abbiano illegittimamente beneficiato della suddetta esenzione fiscale e, in caso affermativo, di quantificare l’importo da rimborsare alle autorità interessate.
Lo stesso è a dirsi qualora le banche dati fiscali non permettano di risalire retroattivamente al tipo di attività svolte dagli enti beneficiari della suddetta esenzione nei loro immobili, né di calcolare l’importo delle esenzioni percepite illegittimamente.
(v. punti 98, 101, 106)
8. V. il testo della decisione.
(v. punto 109)
9. Nell’ambito dell’esame dell’esistenza di un aiuto di Stato e di un’eventuale violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, una normativa nazionale relativa a un’esenzione da un’imposta municipale sugli immobili, che esclude espressamente, dal campo di applicazione di tale esenzione, le attività in concorrenza, per loro natura, con quelle di altri operatori del mercato che perseguono uno scopo di lucro, limita, di conseguenza, il beneficio di detta esenzione agli enti che esercitano attività economiche secondo modalità non commerciali che si applicano solamente a enti che non possono essere considerati imprese ai fini dell’applicazione del diritto dell’Unione.
Peraltro, compete alle autorità nazionali decidere caso per caso dell’attuazione di tale regime e, più specificamente, dell’esistenza o meno di un rapporto di concorrenza tra il beneficiario effettivo di tale esenzione e i restanti operatori del settore considerato; gli interessati possono esperire i rimedi nazionali nell’ipotesi in cui il regime autorizzato dalla Commissione non sia applicato in modo corretto.
Ciò considerato, la suddetta normativa non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 107 TFUE.
(v. punti 132, 140, 145, 149)
10. V. il testo della decisione.
(v. punti 134‑136)
11. V. il testo della decisione.
(v. punti 153‑157)