SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
de 8 de mayo de 2019 (*)
«Procedimiento prejudicial — Política Agrícola Común — Ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) — Reglamento (CE) n.o 1698/2005 — Aplicabilidad ratione temporis — Artículo 72 — Durabilidad de las operaciones relativas a inversiones — Modificación importante de la operación de inversión cofinanciada — Bien adquirido mediante una operación de inversión cofinanciada por el Feader y cedido en arrendamiento a un tercero por el beneficiario de la subvención — Financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común — Reglamento (CE) n.o 1306/2013 — Artículos 54 y 56 — Obligación de los Estados miembros de proceder a la recuperación de los pagos indebidos a raíz de irregularidades o negligencias — Concepto de “irregularidad” — Incoación del procedimiento de recuperación»
En el asunto C‑580/17,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Riigikohus (Tribunal Supremo, Estonia), mediante resolución de 27 de septiembre de 2017, recibida en el Tribunal de Justicia el 4 de octubre de 2017, en el procedimiento entre
Mittetulundusühing Järvelaev
y
Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Presidente de la Sala Décima, y los Sres. F. Biltgen y E. Levits (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. M. Wathelet;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno estonio, por la Sra. N. Grünberg, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. J. Aquilina y E. Randvere, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 72 del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (DO 2005, L 277, p. 1); del artículo 33, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1); del artículo 71, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 320), así como del artículo 56 del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549).
2 Dicha petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Mittetulundusühing Järvelaev (en lo sucesivo, «Järvelaev») y la Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Oficina de Información y Registro Agrícola, Estonia; en lo sucesivo, «PRIA»), en relación con la recuperación de los importes pagados a la primera en una operación cofinanciada por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) en el marco del eje Leader mencionado en el Reglamento n.o 1698/2005.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.o 1698/2005
3 A tenor de los considerandos 61 y 62 del Reglamento n.o 1698/2005:
«(61) De acuerdo con el principio de subsidiariedad y salvo excepciones, procede establecer las normas nacionales relativas a la subvencionabilidad de los gastos.
(62) A fin de garantizar la eficacia, la equidad y el efecto sostenible de la ayuda del FEADER, procede establecer disposiciones que garanticen que las operaciones relacionadas con las inversiones resulten duraderas y eviten la utilización del Fondo a efectos de competencia desleal.»
4 Según el artículo 2 de este Reglamento, titulado «Definiciones»:
«A efectos del presente Reglamento, se aplicarán las siguientes definiciones:
[…]
h) “beneficiario”: un agente económico, organismo o empresa, público o privado, responsable de la ejecución de las operaciones o destinatario de la ayuda;
[…]»
5 El artículo 71 de dicho Reglamento, titulado «Subvencionabilidad de los gastos», establece en su apartado 3, párrafo primero:
«Las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecerán a escala nacional, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en el presente Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural.»
6 El artículo 72 del mismo Reglamento, titulado «Durabilidad de las operaciones relativas a inversiones», establece:
«1. Sin perjuicio de las normas relativas a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios definidas en los artículos 43 y 49 del Tratado, el Estado miembro se asegurará de que solo se garantice la participación del FEADER en una operación relativa a inversiones si esta no sufre, durante los cinco años siguientes a la fecha de la decisión relativa a la financiación, adoptada por la Autoridad de gestión, ninguna modificación importante:
a) que afecte a su naturaleza o a sus condiciones de ejecución o que proporcione una ventaja indebida a una empresa o a un organismo público, y
b) que resulte, bien de un cambio en la naturaleza del régimen de propiedad de una determinada infraestructura, bien de la interrupción o del cambio de localización de una actividad productiva.
2. Los importes pagados de forma indebida se recuperarán de conformidad con el artículo 33 del Reglamento (CE) n.o 1290/2005.»
7 A tenor del artículo 74 del Reglamento n.o 1698/2005, titulado «Responsabilidades de los Estados miembros»:
«1. Los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de conformidad con el artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 a fin de garantizar la eficaz protección de los intereses financieros de la Comunidad.
2. Para cada programa de desarrollo rural, los Estados miembros designarán las siguientes autoridades:
a) la autoridad de gestión, que podrá ser o bien un organismo público o privado que actúe a escala nacional o regional, o el propio Estado miembro en caso de que desempeñe dicha tarea, que tendrá a su cargo la gestión del programa de que se trate;
b) el organismo pagador acreditado en el sentido del artículo 6 del Reglamento (CE) n.o 1290/2005;
c) el organismo de certificación en el sentido del artículo 7 del Reglamento (CE) n.o 1290/2005.
[…]»
Reglamento n.o 1290/2005
8 El artículo 33 del Reglamento n.o 1290/2005 dispone:
«1. Los Estados miembros efectuarán las rectificaciones financieras resultantes de las irregularidades y negligencias detectadas en las operaciones o los programas de desarrollo rural mediante la supresión total o parcial de la financiación comunitaria correspondiente. Tendrán en cuenta el carácter y la gravedad de las irregularidades registradas y la cuantía de la pérdida financiera para el [Feader].
2. Cuando el organismo pagador autorizado haya abonado ya algún pago de fondos comunitarios al beneficiario, los recuperará con arreglo a sus propios procedimientos de recuperación y los reutilizará de conformidad con el apartado 3, letra c).
[…]
10. Cuando la Comisión efectúe una rectificación financiera, esta no afectará a las obligaciones del Estado miembro de recuperar los importes pagados dentro de su propia participación financiera, en virtud del artículo 14 del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE [(DO 1999, L 83, p. 1)].»
Reglamento (CE) n.o 1974/2006
9 El artículo 48, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 (DO 2006, L 368, p. 15), dispone lo siguiente:
«A efectos del artículo 74, apartado 1, del Reglamento [n.o 1698/2005], los Estados miembros velarán por que todas las medidas de desarrollo rural que tengan la intención de aplicar sean verificables y controlables. A tal fin, los Estados miembros establecerán disposiciones de control que proporcionen garantías suficientes en cuanto al cumplimiento de los criterios de subvencionabilidad y otros compromisos.»
Reglamento n.o 1303/2013
10 El artículo 71 del Reglamento n.o 1303/2013, titulado «Durabilidad de las operaciones», establece, en su apartado 1:
«En relación con una operación que comprenda inversiones en infraestructuras o inversiones productivas, deberá reembolsarse la contribución de los [Fondos Estructurales y de Inversión Europeos] si, en los cinco años siguientes al pago final al beneficiario o en el plazo establecido en las normas sobre ayudas de Estado, en caso de ser aplicables, se produce cualquiera de las circunstancias siguientes:
a) el cese o la relocalización de una actividad productiva fuera de la zona del programa; o
b) un cambio en la propiedad de un elemento de infraestructura que proporcione a una empresa o un organismo público una ventaja indebida; o
c) un cambio sustancial que afecte a la naturaleza, los objetivos o las condiciones de ejecución de la operación, de modo que se menoscaben sus objetivos originales.
El Estado miembro deberá recuperar los importes pagados indebidamente en relación con la operación de forma proporcional al período durante el cual se hayan incumplido los requisitos.
Los Estados miembros podrán reducir el plazo establecido en el párrafo primero a tres años en casos de mantenimiento de inversiones o de puestos de trabajo creados por pymes.»
11 El artículo 152 de este Reglamento, titulado «Disposiciones transitorias», establece, en su apartado 1:
«El presente Reglamento no afectará a la continuación ni a la modificación, incluida la cancelación total o parcial de la ayuda aprobada por la Comisión sobre la base del Reglamento (CE) n.o 1083/2006 [del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1260/1999 (DO 2006, L 210, p. 25)] o de cualquier otro acto legislativo que se aplique a esa ayuda a 31 de diciembre de 2013. Dicho Reglamento o dicho otro acto legislativo seguirá por consiguiente siendo de aplicación después del 31 de diciembre de 2013 a dicha ayuda o a las operaciones de que se trate hasta su conclusión. A los efectos del presente apartado, la ayuda abarcará los programas operativos y los grandes proyectos.»
Reglamento (UE) n.o 1305/2013
12 A tenor del artículo 88 del Reglamento (UE) n.o 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento n.o 1698/2005 (DO 2013, L 347, L 487):
«Queda derogado el Reglamento [n.o 1698/2005].
El Reglamento [n.o 1698/2005] seguirá siendo aplicable a las operaciones realizadas de conformidad con los programas aprobados por la Comisión en virtud de dicho Reglamento antes del 1 de enero de 2014.»
Reglamento n.o 1306/2013
13 El artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 establece:
«En caso de producirse cualquier pago indebido a raíz de irregularidades o negligencias, los Estados miembros solicitarán al beneficiario la devolución del importe en cuestión en el plazo de 18 meses tras la aprobación y, en su caso, la recepción por el organismo pagador o el organismo responsable de la recuperación de un informe de control o un documento similar en el que se indique que se ha producido una irregularidad. Los importes correspondientes se consignarán, en el momento de presentarse la solicitud de recuperación, en el libro mayor de deudores del organismo pagador.»
14 El artículo 56, párrafo primero, de dicho Reglamento dispone:
«Cuando se detecten irregularidades y negligencias en las operaciones o programas de desarrollo rural, los Estados miembros llevarán a cabo ajustes financieros suprimiendo total o parcialmente de la correspondiente financiación de la Unión. Los Estados miembros tendrán en cuenta la naturaleza y la gravedad de las irregularidades registradas y la cuantía de la pérdida financiera para el FEADER.»
15 A tenor del artículo 119 del citado Reglamento:
«1. Quedan derogados los Reglamentos (CEE) n.o 352/78 [del Consejo, de 20 de febrero de 1978, relativo a la adjudicación de las fianzas, cauciones o garantías prestadas en el marco de la política agrícola común y que se hayan perdido (DO 1978, L 50, p. 1)], (CE) n.o 165/94 [del Consejo, de 24 de enero de 1994, relativo a la cofinanciación por la Comunidad de los controles por teledetección y que modifica el Reglamento (CEE) n.o 3508/92 por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO 1994, L 24, p. 6)], (CE) n.o 2799/98 [del Consejo, de 15 de diciembre de 1998, por el que se establece el régimen agromonetario del euro (DO 1998, L 349, p. 1)], (CE) n.o 814/2000 [del Consejo, de 17 de abril de 2000, sobre las medidas de información en el ámbito de la política agrícola común (DO 2000, L 100, p. 7)], [n.o 1290/2005] y (CE) n.o 485/2008 [del Consejo, de 26 de mayo de 2008, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (DO 2008, L 143, p. 1)].
No obstante, el artículo 31 del Reglamento [n.o 1290/2005] y sus correspondientes normas de desarrollo seguirán aplicándose hasta el 31 de diciembre de 2014.
2. Las referencias a los Reglamentos derogados se entenderán como referencias al presente Reglamento y se leerán con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el anexo III.»
16 Según el artículo 121 del Reglamento n.o 1306/2013:
«1. El presente Reglamento entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Será aplicable a partir del 1 de enero de 2014.
2. No obstante, las disposiciones siguientes serán de aplicación:
a) los artículos 7, 8, 16, 25, 26 y 43, a partir del 16 de octubre de 2013;
b) los artículos 18 y 40 en relación con los gastos realizados a partir del 16 de octubre de 2013;
c) el artículo 52 a partir del 1 de enero de 2015.»
17 De las disposiciones combinadas del artículo 119, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013 y de la tabla de correspondencias que figura en el anexo III de este se infiere que las referencias al artículo 33 del Reglamento n.o 1290/2005 deben entenderse como referencias a los artículos 54 y 56 del Reglamento n.o 1306/2013.
Derecho estonio
18 El artículo 111, apartado 1, de la Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Ley de aplicación de la Política Agrícola Común de la Unión Europea), de 19 de noviembre de 2014 (RT I 2014,3), establece:
«Cuando, una vez pagada una subvención, se compruebe que esta ha sido abonada indebidamente con motivo de irregularidades o negligencias, en particular por no haber sido utilizada para el fin previsto, se exigirá al beneficiario, en concreto al que haya sido elegido en un procedimiento de selección, el reembolso total o parcial de la subvención, por las razones y en los plazos establecidos en los Reglamentos [n.o 1303/2013 y n.o 1306/2013] y demás reglamentos pertinentes de la Unión Europea.»
19 El artículo 131 de esta Ley dispone:
«Toda subvención concedida en virtud de la Ley de aplicación de la Política Agrícola Común de la Unión Europea en vigor antes del 1 de enero de 2015 será recuperada por los motivos y con arreglo al procedimiento establecidos en la presente Ley.»
20 El artículo 35, apartado 2, del Põllumajandusministri määrus nr 92 — Leader-meetme raames antava kohaliku tegevusgrupi toetuse ja projektitoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord (Reglamento n.o 92 del Ministro de Agricultura, relativo a los requisitos para la obtención de subvenciones del grupo de acción local concedidas en el marco de la medida «Leader» y de subvenciones a proyectos, a las disposiciones detalladas sobre la solicitud de subvención y al procedimiento de solicitud), de 27 de septiembre de 2010 (RT I 2010, 71, 538; en lo sucesivo, «Reglamento n.o 92»), dispone lo siguiente:
«Desde la presentación de la solicitud de subvención para un proyecto hasta el transcurso de cinco años contados a partir del último pago de la subvención por el PRIA, el solicitante o el beneficiario de la subvención para el proyecto comunicará al PRIA y al grupo de acción local inmediatamente y por escrito cualquier cambio en su dirección postal y en sus datos de contacto, con el fin de obtener el consentimiento del PRIA y del grupo de acción local con respecto a:
1) una modificación relacionada con la actividad o el objeto de la inversión. Si el PRIA o el grupo de acción local lo consideran necesario, deberá presentarse, en particular, una copia de la nueva oferta de precio o del cálculo de los costes previstos de la operación proyectada;
2) cualesquiera otras circunstancias relativas a la obtención y la utilización de la subvención para el proyecto que hagan incompletos o inexactos los datos indicados en la solicitud.
[…]»
21 El artículo 36, apartado 3, punto 1, de dicho Reglamento establece:
«El beneficiario de una subvención para un proyecto deberá conservar y utilizar el bien de inversión adquirido con la ayuda de dicha subvención para el fin previsto durante al menos cinco años a contar desde el pago de la última parte de la subvención efectuado por el PRIA.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
22 Järvelaev es una asociación sin ánimo de lucro que tiene por objeto la preservación de las tradiciones en torno a la navegación a vela en el lago Võrtsjärv (Estonia). Esta asociación presentó una solicitud de subvención en el marco de las medidas relativas al eje Leader mencionado en el Reglamento n.o 1698/2005, para la adquisición de un velero de pesca tradicional y del correspondiente equipamiento.
23 En su solicitud de subvención, Järvelaev manifestaba también su intención de crear puestos de trabajo en la región y de contratar una tripulación tras la adquisición del velero en cuestión, así como de informar al PRIA y al grupo de acción local de cualquier cambio en la utilización del velero. De los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que la creación de nuevos puestos de trabajo no constituía un requisito legal, pero era uno de los criterios determinantes de la prioridad atribuida a cada solicitud de cara a la concesión de una subvención.
24 Mediante resolución del Director General del PRIA de 6 de septiembre de 2011 se concedió a Järvelaev la subvención solicitada.
25 En un control efectuado a Järvelaev el 4 de diciembre de 2014, el PRIA constató que, en virtud de un contrato celebrado el 1 de julio de 2014, la citada entidad había cedido a otra asociación sin ánimo de lucro, a saber, la Mittetulundusühing Kaleselts (en lo sucesivo, «Kaleselts»), en régimen de arrendamiento, por un plazo de cinco años, el velero de pesca adquirido con la ayuda de la subvención.
26 En vista de la referida circunstancia, mediante resolución de 27 de enero de 2015, el PRIA reclamó a Järvelaev el reembolso de la subvención efectivamente abonada, con motivo de que esta no había sido utilizada de la manera prevista ni conforme al objetivo que se había indicado. El PRIA observó, en particular, que el artículo 36, apartado 3, punto 1, del Reglamento n.o 92 obligaba a Järvelaev a conservar y utilizar el bien adquirido en la operación de inversión cofinanciada durante al menos cinco años a contar desde el pago de la última parte de la subvención.
27 La reclamación interpuesta por Järverlaev contra dicha resolución fue desestimada por resolución del PRIA de 14 de abril de 2015.
28 Järvelaev interpuso un recurso de anulación contra la resolución del PRIA de 27 de enero de 2015 ante el Tartu Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tartu, Estonia). Alegó, por un lado, que la legislación nacional no imponía al beneficiario de una subvención la utilización exclusivamente personal del bien financiado, y por otro, que el objetivo de creación de puestos de trabajo especificado en la solicitud de subvención era secundario respecto del objetivo principal, a saber, la utilización del velero para el desarrollo y la comercialización de servicios relacionados con el turismo rural, de suerte que el primero de los objetivos referidos no tenía que cumplirse necesariamente. Järvelaev resaltó también que, al haber encontrado dificultades para la contratación directa de personal, el hecho de ceder en arrendamiento el velero de pesca a otra asociación constituía la garantía de que este sería utilizado de la manera prevista por el contrato de subvención y de que se cumplirían las exigencias del Reglamento n.o 92.
29 El 11 de enero de 2016, el Tartu Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tartu) desestimó el recurso, razonando que la divergencia constatada en la utilización efectiva del velero de pesca con respecto a los compromisos que Järvelaev había asumido en la solicitud de subvención justificaba que el PRIA procediera a la recuperación de los importes de subvención que se habían pagado.
30 Järvelaev interpuso recurso de apelación ante el Tartu Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tartu, Estonia). En la instancia, Järvelaev presentó, como pruebas adicionales, tres contratos de trabajo suscritos una vez iniciado el procedimiento de apelación, y adujo que durante los cinco años que duraba el proyecto podía realizarse el objetivo secundario de este, a saber, la creación de puestos de trabajo.
31 El 20 de octubre de 2016, el Tartu Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tartu) inadmitió las referidas pruebas adicionales, desestimó el recurso de apelación y confirmó la resolución del Tartu Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tartu).
32 Järvelaev ha interpuesto un recurso de casación ante el Riigikohus (Tribunal Supremo, Estonia), por el que solicita la anulación de las resoluciones del Tartu Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tartu) y del Tartu Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tartu).
33 Tras sostener que del tenor del artículo 36, apartado 3, punto 1, del Reglamento n.o 92 no es posible deducir de manera indubitada que el beneficiario de una subvención a un proyecto deba utilizar personalmente el bien adquirido con la ayuda de esa subvención, Järvelaev alega que, en este caso, no hubo cesión de la posesión exclusiva del velero de pesca al arrendatario, y que era ella la que emitía las facturas relativas a la utilización del velero. Järvelaev añade que no estaba obligada a crear puestos de trabajo, y que tal creación de empleo, a la que se hizo referencia en la solicitud de subvención, correspondía a una previsión de los potenciales efectos que se derivarían en caso de que se aceptara dicha solicitud y no a un compromiso firme.
34 Järvelaev señala, por último, que, en el curso del proceso judicial, ha resuelto el contrato de arrendamiento del velero.
35 En tales circunstancias, el Riigikohus (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) En caso de recuperación de una subvención a un proyecto otorgada en el marco de una medida “Leader”, si la subvención se concedió el 6 de septiembre de 2011, el último tramo se pagó el 19 de noviembre de 2013, se hizo constar la infracción el 4 de diciembre de 2014 y el 27 de enero de 2015 se adoptó la decisión relativa a la recuperación, ¿debe aplicarse, en lo concerniente a la exigencia relativa a la durabilidad de la operación, el artículo 72 del Reglamento [n.o 1698/2005] o el artículo 71, apartado 1, del Reglamento [n.o 1303/2013]? ¿Constituye, en tales circunstancias, el fundamento de la recuperación el artículo 33, apartado 1, del Reglamento [n.o 1290/2005] o el artículo 56 del Reglamento [n.o 1306/2013]?
2) a) En la hipótesis de que se responda a la primera cuestión en el sentido de que procede aplicar el Reglamento n.o 1698/2005, ¿debe calificarse de modificación importante que afecta a la naturaleza o a las condiciones de ejecución de la operación, o que proporciona una ventaja indebida a una empresa, en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1698/2005, el hecho de que una asociación sin ánimo de lucro que ha recibido una subvención ceda en arrendamiento el bien de inversión (un barco de vela) adquirido con la ayuda de la subvención al proyecto, concedida en el marco de una medida “Leader”, a otra asociación sin ánimo de lucro que utiliza el velero para la misma actividad por la que se otorgó la subvención a la beneficiaria? ¿Es necesario que el organismo pagador del Estado miembro, para que se cumpla la exigencia relativa a la ventaja indebida, haga constar en qué consistía exactamente la ventaja? En caso de respuesta afirmativa, ¿puede consistir la ventaja indebida en el hecho de que el usuario efectivo del objeto de la inversión no habría obtenido una subvención al proyecto si él mismo hubiera presentado una solicitud idéntica?
b) En la hipótesis de que se responda a la primera cuestión en el sentido de que procede aplicar el Reglamento n.o 1303/2013, ¿debe calificarse de cambio sustancial que afecta a la naturaleza, los objetivos o las condiciones de ejecución de la inversión, en el sentido del artículo 71, apartado 1, letra c), del Reglamento n.o 1303/2013, y que menoscaba sus objetivos originales, el hecho de que una asociación sin ánimo de lucro que ha recibido una subvención ceda en arrendamiento el bien de inversión (un barco de vela) adquirido con la ayuda de la subvención al proyecto, concedida en el marco de una medida “Leader”, a otra asociación sin ánimo de lucro que utiliza el velero para la misma actividad por la que se otorgó la subvención a la beneficiaria?
3) a) En la hipótesis de que se responda a la primera cuestión en el sentido de que procede aplicar el Reglamento n.o 1698/2005, ¿debe calificarse de modificación importante que resulta, bien de un cambio en la naturaleza del régimen de propiedad de una determinada infraestructura, bien de la interrupción o del cambio de localización de una actividad productiva, en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 1698/2005, el hecho de que el beneficiario de una subvención ceda en arrendamiento el bien de inversión (un barco de vela) adquirido con la ayuda de la subvención al proyecto, concedida en el marco de una medida “Leader”, a otra asociación sin ánimo de lucro que utiliza el velero para la misma actividad por la que se otorgó la subvención a la beneficiaria, teniendo en cuenta que, aunque no se produce ningún cambio en la propiedad de la embarcación, la beneficiaria de la subvención ya no posee esta directamente, sino solo indirectamente, y percibe rentas de un arrendamiento en lugar de ingresos procedentes de la prestación del servicio descrito en la solicitud?
b) En la hipótesis de que se responda a la primera cuestión en el sentido de que procede aplicar el Reglamento n.o 1303/2013, ¿debe calificarse de cambio en la propiedad de un elemento de infraestructura que proporciona a una empresa una ventaja indebida, en el sentido del artículo 71, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 1303/2013, el hecho de que una asociación sin ánimo de lucro que ha recibido una subvención ceda en arrendamiento el bien de inversión (un barco de vela) adquirido con la ayuda de la subvención al proyecto, concedida en el marco de una medida “Leader”, a otra asociación sin ánimo de lucro que utiliza el velero para la misma actividad por la que se otorgó la subvención a la beneficiaria, teniendo en cuenta que, aunque no se produce ningún cambio en la propiedad de la embarcación, la beneficiaria de la subvención ya no posee esta directamente, sino solo indirectamente, y percibe rentas de un arrendamiento en lugar de ingresos procedentes de la prestación del servicio descrito en la solicitud? ¿Es necesario que el organismo pagador del Estado miembro, para que se cumpla la exigencia relativa a la ventaja indebida, haga constar en qué consistía exactamente la ventaja? En caso de respuesta afirmativa, ¿puede consistir la ventaja indebida en el hecho de que el usuario efectivo del objeto de la inversión no habría obtenido una subvención al proyecto si él mismo hubiera presentado una solicitud idéntica?
4) ¿Es lícito imponer al beneficiario de una subvención, por medio de un reglamento nacional que regula una medida “Leader”, una obligación de conservación del objeto de la inversión durante cinco años en términos más estrictos que los del artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005 o los del artículo 71, apartado 1, del Reglamento n.o 1303/2013?
5) En la hipótesis de que se responda negativamente a la cuarta cuestión, ¿es compatible con el artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005 o con el artículo 71, apartado 1, del Reglamento n.o 1303/2013 la disposición de un reglamento nacional por la cual se obliga al beneficiario de una subvención a un proyecto a conservar el bien de inversión adquirido con la ayuda de dicha subvención, y a utilizarlo para el fin previsto, durante al menos cinco años a contar desde el pago del último tramo de la subvención, así como la interpretación de la referida disposición según la cual el beneficiario de la subvención debe utilizar personalmente el objeto de la inversión?
6) ¿Debe considerarse una irregularidad en el sentido del artículo 33, apartado 1, del Reglamento n.o 1290/2005 o del artículo 56 del Reglamento n.o 1306/2013 el hecho de que el beneficiario de la subvención no ejecute una operación que, aunque no era obligatoria con arreglo al reglamento nacional que regula la medida “Leader”, fue anunciada por dicho beneficiario en el «resumen de los objetivos y actividades de la operación y de la inversión» que figuraba en su solicitud, y constituía uno de los criterios de evaluación de las solicitudes a efectos de su clasificación por orden de prioridad?
7) En caso de respuesta afirmativa a la sexta cuestión, ¿es ilícita la recuperación por el hecho de que se reclame el reembolso antes de que hayan transcurrido cinco años a contar desde el último pago y por el hecho de que el beneficiario de la subvención haya puesto fin a la infracción durante el proceso judicial relativo a la recuperación?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
36 Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la durabilidad de una operación de inversión que, como la controvertida en el asunto principal, fue aprobada y cofinanciada por el Feader para el período de programación 2007‑2013 debe apreciarse con arreglo a lo dispuesto en el artículo 72 del Reglamento n.o 1698/2005 o a lo dispuesto en el artículo 71, apartado 1, del Reglamento n.o 1303/2013. Desea que se dilucide también si en caso de que la recuperación de los importes pagados indebidamente en el marco de la referida operación tenga lugar una vez finalizado dicho período de programación, a saber, después del 1 de enero de 2014, tal recuperación debe fundarse en el artículo 33, apartado 1, del Reglamento n.o 1290/2005 o en el artículo 56 del Reglamento n.o 1306/2013.
37 En primer lugar, en lo atinente a las disposiciones con arreglo a las cuales debe apreciarse la durabilidad de una operación de inversión aprobada y cofinanciada por el Feader para el período de programación 2007‑2013, debe señalarse que una subvención abonada en el marco de una operación de esta naturaleza ha sido concedida para la realización de los objetivos del Reglamento n.o 1698/2005, que contiene las disposiciones generales relativas al funcionamiento del Feader durante el indicado período. De ello se sigue que la durabilidad de tal operación debe apreciarse necesariamente con arreglo a las disposiciones de este Reglamento.
38 Esta conclusión no resulta desvirtuada por el hecho de que, con efectos a partir del 1 de enero de 2014, el Reglamento n.o 1698/2005 fue derogado por el Reglamento n.o 1305/2013. Conforme al artículo 88, párrafo segundo, de este último Reglamento, el Reglamento n.o 1698/2005 continuó aplicándose a las operaciones realizadas de conformidad con los programas que habían sido aprobados por la Comisión en virtud de dicho Reglamento antes del 1 de enero de 2014.
39 En segundo lugar, en lo concerniente a cuál es el reglamento aplicable a la recuperación de los importes pagados indebidamente en el marco de una operación de inversión aprobada y cofinanciada por el Feader para el período de programación 2007‑2013, cuando dicha recuperación tiene lugar, como en el asunto principal, después del 1 de enero de 2014, ha de advertirse que el Reglamento n.o 1306/2013, que derogó el Reglamento n.o 1290/2005, entró en vigor, en virtud de su artículo 121, apartado 1, párrafo primero, el día de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, es decir, el 20 de diciembre de 2013, y comenzó a ser aplicable el 1 de enero de 2014, conforme a su artículo 121, apartado 1, párrafo segundo.
40 Es cierto que, sin perjuicio de estas disposiciones, el artículo 119, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1306/2013 precisó que el artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005 y sus correspondientes normas de desarrollo seguirían aplicándose hasta el 31 de diciembre de 2014. Asimismo, el artículo 121, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013 estableció una aplicación diferida para determinados artículos de este Reglamento.
41 Sin embargo, la recuperación de los importes pagados indebidamente en el marco de las operaciones aprobadas y cofinanciadas por el Feader para el período de programación 2007‑2013 no está comprendida en el ámbito material de ninguna de estas disposiciones excepcionales.
42 Así pues, procede responder a la primera cuestión prejudicial que la durabilidad de una operación de inversión que, como la del asunto principal, fue aprobada y cofinanciada por el Feader para el período de programación 2007‑2013 debe apreciarse con arreglo a lo dispuesto en el artículo 72 del Reglamento n.o 1698/2005. Si la recuperación de los importes pagados indebidamente en el marco de la referida operación tiene lugar una vez finalizado dicho período de programación, a saber, después del 1 de enero de 2014, tal recuperación debe fundarse en el artículo 56 del Reglamento n.o 1306/2013.
Sobre la segunda cuestión prejudicial, letra a), y la tercera cuestión prejudicial, letra a)
43 Mediante las cuestiones prejudiciales segunda, letra a), y tercera, letra a), que deben ser examinadas conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el hecho de que el beneficiario de una subvención que, como la controvertida en el litigio principal, se pagó con ocasión de una operación de inversión cofinanciada por el Feader en el marco del eje Leader mencionado en el Reglamento n.o 1698/2005 ceda en arrendamiento el bien adquirido mediante esta subvención a un tercero que lo utiliza para la misma actividad que la que debía realizar el beneficiario de dicha subvención constituye una modificación importante de la referida operación de inversión cofinanciada, en el sentido del artículo 72, apartado 1, letras a) o b), del Reglamento n.o 1698/2005. El órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide además si, para concluir que existe una ventaja indebida en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra a), de este Reglamento, es necesario que la autoridad nacional competente haga constar en qué consiste concretamente la ventaja indebida. Por último, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si la ventaja indebida puede consistir en el hecho de que el usuario real del objeto de la inversión no habría obtenido una subvención si él mismo hubiera presentado la solicitud.
44 Es oportuno recordar, de entrada, que no corresponde al Tribunal de Justicia calificar de manera específica las modificaciones en cuestión en el litigio principal. En efecto, tal calificación es competencia exclusiva del juez nacional. El papel del Tribunal de Justicia se limita a proporcionar al juez nacional una interpretación del Derecho de la Unión útil para la resolución que deberá adoptar en el litigio de que conoce. En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia puede determinar los elementos pertinentes que pueden guiar al órgano jurisdiccional remitente en su apreciación [véase, por analogía, en relación con el artículo 30, apartado 4, del Reglamento (CE) n.o 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO 1999, L 161, p. 1), la sentencia de 14 de noviembre de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, apartado 19 y jurisprudencia citada].
45 Por otra parte, los dos requisitos que figuran en el artículo 30, apartado 4, letras a) y b), del Reglamento n.o 1260/1999 estaban enlazados por la conjunción coordinante «y», pero no hay tal conjunción entre los dos requisitos mencionados en el artículo 72, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento n.o 1698/2005, de suerte que, para que se produzca una modificación importante de la operación de inversión de que se trate, en el sentido de esta última disposición, no se requiere que los dos requisitos que figuran en ella se satisfagan de forma cumulativa [el Tribunal de Justicia se remite a la versión francesa del Reglamento].
46 De esta manera, el citado artículo 72, apartado 1, en rigor, enuncia una serie de requisitos alternativos, dos en la letra a) y dos en la letra b) de esta disposición, cada uno de los cuales basta para fundar, en su caso, la conclusión según la cual la operación objeto de una inversión cofinanciada ha sufrido una modificación importante a los efectos de dicha disposición en el plazo de cinco años establecido por esta última [el Tribunal de Justicia se remite a la versión francesa del Reglamento].
47 Debe señalarse, en este contexto, que, dado que el legislador de la Unión se tomó la molestia de añadir, en el artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, el adjetivo «importante» para calificar la modificación de que se trata, cabe deducir que para que una modificación esté comprendida en el ámbito de aplicación de esta disposición deberá tener entidad (véase, por analogía, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, apartado 35).
48 Así pues, en primer lugar, debe verificarse si la modificación en cuestión es subsumible en los supuestos mencionados en el artículo 72, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 1698/2005, que exige que dicha modificación resulte de un cambio en la naturaleza del régimen de propiedad de una determinada infraestructura o de la interrupción o del cambio de localización de una actividad productiva. En efecto, en la verificación de estos requisitos se han de apreciar los elementos que dieron lugar a la modificación controvertida, constituyendo por ello sus causas (véase, por analogía, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, apartado 21).
49 En el presente asunto, de la resolución de remisión no se infiere que haya existido interrupción o cambio de localización de una actividad productiva. En efecto, el bien adquirido en la operación de inversión controvertida en el litigio principal continuó utilizándose para la misma actividad que la indicada en la solicitud de subvención incluso después de haber sido cedido en arrendamiento.
50 Por otra parte, en lo atinente a la existencia de un eventual cambio en la naturaleza del régimen de propiedad de una determinada infraestructura, ha de observarse que dicho requisito, a diferencia del examinado en el apartado anterior, concierne no al uso que se haga de la infraestructura en cuestión, sino al concepto en el que la posea su propietario. De este modo, el hecho de que el propietario de una infraestructura confiera a un tercero determinados derechos sobre esta en el marco de una relación contractual, incluido, en su caso, el derecho a utilizarla de manera exclusiva durante cierto tiempo, no implica de por sí una modificación en la naturaleza del régimen de propiedad de esa infraestructura.
51 En el presente caso, de la resolución de remisión se deduce que los derechos conferidos por Järvelaev a Kaleselts en virtud del arrendamiento convenido entre ambas partes eran de carácter puramente contractual, extremo que corresponde verificar, no obstante, al órgano jurisdiccional remitente.
52 En segundo lugar, procede examinar si la modificación considerada encaja en alguna de las hipótesis mencionadas en el artículo 72, apartado 1, letra a), del susodicho Reglamento, a saber, que afecte a la naturaleza o a las condiciones de ejecución de la operación de inversión o proporcione una ventaja indebida a una empresa o a un organismo público, supuestos que hacen referencia a los efectos de la modificación en cuestión (véase, por analogía, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, apartado 22).
53 Por tanto, antes de concluir si existe o no una modificación importante, es necesario verificar si la modificación controvertida genera una ventaja indebida o afecta a la naturaleza o a las condiciones de ejecución (véase, por analogía, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, apartado 32).
54 Por lo que se refiere al requisito relativo a la naturaleza o a las condiciones de ejecución de la operación de inversión de que se trate, han de tenerse en cuenta los fines de la medida en la que se enmarca la financiación de dicha operación, a saber, el desarrollo y la comercialización de los servicios relacionados con el turismo rural.
55 Tales fines se inscriben en un objetivo más general del eje Leader, consistente en la promoción del desarrollo regional en las zonas rurales. A este respecto, procede observar que, según el artículo 61 del Reglamento n.o 1698/2005, dicho programa tenía por objeto en particular la financiación de estrategias de desarrollo local diseñadas para territorios rurales claramente delimitados. De ello se deduce que las modificaciones que afectaron a la operación controvertida en el litigio principal deben apreciarse desde esa perspectiva, es decir, de manera que se asegure, ante todo, el desarrollo de un territorio previamente determinado mediante la promoción de servicios relacionados con el turismo rural.
56 Habida cuenta de que la subvención en cuestión en el litigio principal se inscribía fundamentalmente en un objetivo de desarrollo de una zona territorial previamente delimitada, el mero hecho de que, durante la ejecución del proyecto materializado en la operación de inversión cofinanciada objeto del litigio principal, el sujeto responsable de dicho proyecto, a saber, Järvelaev, haya sido reemplazado por otro, a saber, Kaleselts, no implica de por sí que el objetivo en cuestión no se ha realizado ni, por tanto, que se haya producido una modificación de entidad en la naturaleza o en las condiciones de ejecución de esa operación.
57 De este modo, el mero hecho de que el bien adquirido en una operación de inversión cofinanciada haya sido cedido en arrendamiento no permite concluir que exista una modificación de la naturaleza o de las condiciones de ejecución de la operación de inversión en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1698/2005.
58 No obstante, tal sustitución del propietario por un arrendatario para la realización de una operación, así como la falta de la creación de puestos de trabajo inicialmente prevista en el procedimiento de selección relativo a la concesión de la subvención, mencionada por el órgano jurisdiccional remitente en el marco de su sexta cuestión prejudicial, constituyen circunstancias que pueden justificar la conclusión según la cual la naturaleza o las condiciones de ejecución de una operación han sufrido tal modificación si merman de manera significativa la capacidad de la operación de que se trate para alcanzar el objetivo que le fue asignado, extremo que corresponde verificar a dicho órgano jurisdiccional (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, apartado 37).
59 Finalmente, por lo que se refiere al requisito del artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1698/2005, según el cual la durabilidad de una operación de inversión cofinanciada supone, en particular, que no se ha proporcionado una ventaja indebida a una empresa o a un organismo público, procede observar que esta disposición hace referencia a una ventaja concedida a una empresa, de suerte que, en un caso como el del litigio principal, la creación de tal ventaja, ya sea a favor del propietario de la infraestructura o bien a favor de la asociación que la utiliza en virtud del arrendamiento convenido con dicho propietario, puede constituir una modificación importante de la operación en cuestión en el sentido de esa disposición.
60 Ahora bien, aun cuando se den circunstancias que pongan de manifiesto, prima facie, la existencia de una ventaja indebida, el beneficiario de la subvención debe tener la posibilidad de demostrar que el arrendamiento del bien adquirido con la ayuda de la subvención no le ha proporcionado ni a él ni al usuario real de este ninguna ventaja.
61 En cuanto al beneficiario de la subvención, la existencia y la importancia de tal ventaja deben apreciarse a la vista de la eventual diferencia entre las ventajas, pecuniarias o de otro tipo, que dicho beneficiario iba a obtener de la operación inicialmente diseñada y las que obtiene de esta operación una vez que ha sido modificada. De este modo, en el presente asunto, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente verificar si los ingresos que Järvelaev habría podido percibir por la explotación del velero adquirido mediante la cofinanciación en cuestión habrían sido comparables a la remuneración pagada por Kaleselts como arrendatario del velero, teniendo en cuenta que solo una diferencia de entidad, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 47 de la presente sentencia, constituiría una modificación importante de la operación a los efectos del artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005.
62 Por otra parte, no cabe excluir que el arrendamiento del bien de que se trate proporcione una ventaja indebida a su usuario real, pues este tiene la posibilidad, gracias a la utilización de un bien adquirido por otra asociación con una subvención, de percibir ingresos que no habría obtenido si no hubiera podido utilizar dicho bien. Además, también puede constatarse una ventaja indebida si el importe del arrendamiento no se ha fijado según los precios del mercado. Corresponderá, por tanto, al órgano jurisdiccional remitente verificar si la remuneración satisfecha por Kaleselts se fijó en un importe sustancialmente diferente del que este habría satisfecho, en su caso, por arrendar una embarcación similar a un propietario distinto de Järvelaev.
63 En lo tocante a la cuestión de si, para concluir que existe una ventaja indebida en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1698/2005, es necesario que la autoridad nacional competente haga constar en qué consiste concretamente esa ventaja, ha de señalarse, en primer término, que, según el artículo 74, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 1698/2005, los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas a fin de garantizar la protección eficaz de los intereses financieros de la Unión, y designarán, para cada programa de desarrollo rural, las autoridades competentes, determinando al propio tiempo las funciones respectivas de la autoridad de gestión y de los otros organismos.
64 De igual forma, el artículo 48, apartado 1, del Reglamento n.o 1974/2006 establece que, a efectos del artículo 74, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, para cumplir sus responsabilidades, los Estados miembros velarán por que todas las medidas de desarrollo rural que tengan la intención de aplicar sean verificables y controlables, y que, a tal fin, establecerán disposiciones de control que proporcionen garantías suficientes en cuanto al cumplimiento de los criterios de subvencionabilidad y de los otros compromisos.
65 Procede advertir que a una autoridad nacional competente le resultará imposible controlar adecuadamente la existencia de una ventaja indebida en un caso concreto si no puede identificar específicamente en qué consiste esa ventaja. En particular, le será imposible apreciar el carácter debido o indebido de una ventaja a falta de tal identificación.
66 De ello se sigue que, en caso de que la autoridad nacional competente deba investigar si a una empresa o a un organismo público se le ha proporcionado una ventaja indebida, en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1698/2005, corresponde a esa autoridad nacional necesariamente determinar en qué consiste concretamente la ventaja indebida.
67 En lo que respecta a la importancia que debe atribuirse al hecho de que el usuario real del bien adquirido en la operación de inversión cofinanciada en cuestión no habría obtenido la subvención si él mismo hubiera presentado una solicitud al respecto, ha de señalarse que tal circunstancia no es determinante a la hora de efectuar la apreciación, a la que se ha hecho referencia en el apartado anterior, del carácter debido o indebido de la ventaja percibida por una entidad que ha sustituido al beneficiario de una subvención para la ejecución de la operación, en la que se utiliza una infraestructura cofinanciada mediante dicha subvención. En caso de que se demuestre, y este es un extremo que deberá verificar el órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto, que esa entidad habría podido obtener una subvención idéntica presentando la correspondiente solicitud, tal circunstancia podría ser indiciaria de la ausencia de una ventaja indebida, pero también es cierto que la existencia de tal ventaja debe determinarse mediante la apreciación a la que se ha hecho referencia en el apartado anterior.
68 Procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda, letra a), y tercera, letra a), que el hecho de que el beneficiario de una subvención que, como la examinada en el litigio principal, se pagó con ocasión de una operación de inversión cofinanciada por el Feader en el marco del eje Leader mencionado en el Reglamento n.o 1698/2005 ceda en arrendamiento el bien adquirido mediante esta subvención a un tercero que lo utiliza para la misma actividad que la que debía ejercer el beneficiario de la susodicha subvención puede constituir una modificación importante de la operación de inversión cofinanciada, en el sentido del artículo 72, apartado 1, de ese Reglamento, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente, teniendo en cuenta todos los elementos de hecho y de Derecho en cuestión, a la vista de los requisitos alternativos [el Tribunal de Justicia se remite a la versión francesa del Reglamento] enumerados en las letras a) y b) de esta disposición. Para poder concluir que se le ha proporcionado una ventaja indebida a una empresa o a un organismo público en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra a), de dicho Reglamento, incumbe a la autoridad nacional competente determinar, bajo el control de los tribunales nacionales competentes, en qué consiste concretamente la ventaja indebida. La cuestión de si, dadas las circunstancias de hecho y de Derecho, el usuario real de la subvención la habría obtenido si él mismo hubiera presentado la correspondiente solicitud, aunque pertinente, no es determinante para la aplicación del citado artículo 72, apartado 1, letra a).
Sobre la segunda cuestión prejudicial, letra b), y la tercera cuestión prejudicial, letra b)
69 Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, no ha lugar a responder a las cuestiones prejudiciales segunda, letra b), y tercera, letra b).
Sobre las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta
70 Mediante las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta, que deben ser examinadas conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que obliga al beneficiario de una subvención abonada con ocasión de una operación de inversión, cofinanciada por el Feader, a conservar y utilizar personalmente el bien adquirido en el marco de dicha operación durante al menos cinco años a contar desde el pago de la última parte de la subvención.
71 Con carácter preliminar, cabe señalar, por un lado, que el Gobierno estonio considera que la prohibición impuesta al beneficiario de una subvención de efectuar cualquier modificación importante en la operación de inversión durante cinco años a contar desde la decisión relativa a la financiación, establecida en el artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, no basta para garantizar, en todos los casos, que la operación se ejecuta eficazmente y que la subvención se aplica al fin previsto. En efecto, según dicho Gobierno, este período de cinco años comienza a menudo antes incluso de que el beneficiario de la subvención disponga del bien adquirido en la operación de inversión cofinanciada. El citado Gobierno considera asimismo que el legislador de la Unión concede cierto margen de apreciación a los Estados miembros, pues no cabe deducir de la citada disposición que el período de supervisión no pueda rebasar ese plazo de cinco años a contar desde la decisión relativa a la financiación.
72 De otra parte, si bien el artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005 no establece expresamente que el beneficiario de la subvención deba utilizar personalmente el bien adquirido con dicha ayuda durante el referido período de cinco años, la República de Estonia parece haber impuesto al beneficiario de la subvención la obligación de conservar y utilizar personalmente ese bien durante el período en cuestión también con la finalidad de garantizar una supervisión eficaz y continua del objeto de la inversión.
73 A este respecto, teniendo en cuenta, en primer lugar, que se trata de una obligación, a cargo del beneficiario de una subvención regulada por el Reglamento n.o 1698/2005, de conservar y utilizar personalmente, durante cierto tiempo, un bien como el velero de pesca en cuestión en el litigio principal adquirido en el marco de esa subvención, es oportuno recordar que, conforme al artículo 72, apartado 1, del citado Reglamento, se pierde el derecho a la participación del Feader si, en el plazo establecido en esta disposición, la operación de inversión cofinanciada sufre una modificación importante que esté comprendida en los supuestos enumerados en las letras a) y b) de esta disposición.
74 Pues bien, la cuestión de si, en virtud del artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, la cesión en arrendamiento de tal bien por el beneficiario de una subvención conduce a la supresión de la participación del Feader debe determinarse mediante un examen caso por caso. En efecto, como se deduce de la respuesta del Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales segunda, letra a), y tercera, letra a), se ha de apreciar si esa cesión en arrendamiento puede conllevar una modificación de la operación de inversión cofinanciada que esté comprendida en alguno de los supuestos enumerados en dicho artículo 72, apartado 1, letras a) o b), y, en caso afirmativo, si tal modificación es de importancia.
75 De ello se sigue que una normativa nacional que subordina, en todo caso, el derecho definitivo a una subvención a la posesión y a la utilización personal por el beneficiario del bien financiado con ella, sin permitir apreciar si, en un caso concreto, la cesión en arrendamiento de dicho bien constituye una modificación importante de la operación de inversión cofinanciada, en el sentido del artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, no es conforme con esta disposición.
76 Es cierto que el artículo 74, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005 autoriza a los Estados miembros a adoptar todas las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas que garanticen la eficaz protección de los intereses financieros de la Unión en lo concerniente a la contribución del Feader al desarrollo rural. Asimismo, del artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del mismo Reglamento resulta que los Estados miembros son competentes para establecer el régimen legal de los gastos subvencionables.
77 Sin embargo, ninguna de estas dos disposiciones es pertinente a efectos de la apreciación de la compatibilidad de la obligación objeto de las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta con el artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005.
78 En efecto, el artículo 74 del Reglamento n.o 1698/2005, inserto dentro del título VI de este, que lleva la rúbrica «Gestión, control e información», trata de las comprobaciones que deben efectuar los Estados miembros con el fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones que establecen el marco legal de las operaciones cofinanciadas por el Feader, entre las que figura el artículo 72 de dicho Reglamento.
79 En cuanto al artículo 71 del Reglamento n.o 1698/2005, trata de los requisitos de subvencionabilidad con arreglo a los cuales debe apreciarse si los gastos pueden ser objeto de la contribución del Feader, requisitos que son distintos de los relativos a la durabilidad de las operaciones relativas a las inversiones establecidos en el artículo 72 de este Reglamento. En consecuencia, toda vez que este último artículo no contiene ninguna disposición análoga a la del artículo 71, apartado 3, del Reglamento n.o 1698/2005, procede concluir que es este mismo Reglamento, en particular son artículo 72, y no el Derecho nacional, el que establece de manera exclusiva los requisitos relativos a la durabilidad de las referidas operaciones.
80 Esta interpretación del referido artículo 72 no queda desvirtuada por el hecho de que en el artículo 2, letra h), del Reglamento n.o 1698/2005 se defina el concepto de «beneficiario» como un «agente económico, organismo o empresa, público o privado, responsable de la ejecución de las operaciones o destinatario de la ayuda». En efecto, la expresión «responsable de la ejecución» que figura en esta disposición debe ser considerada conjuntamente con el marco jurídico pertinente y con el objetivo de la medida en la que se inscribe la operación de inversión, a saber, el desarrollo de territorios previamente delimitados. Así, en un asunto como el controvertido en el litigio principal, la durabilidad de la operación en cuestión debe apreciarse con arreglo a los requisitos establecidos en el artículo 72, apartado 1, de dicho Reglamento, en particular el relativo a la naturaleza y a las condiciones de ejecución adecuada de la operación de que se trate a efectos de la consecución del objetivo perseguido.
81 Por lo que se refiere, en segundo lugar, al plazo mínimo de cinco años a contar desde el pago de la última parte de la subvención en el que el beneficiario está obligado, con arreglo a la normativa nacional, a conservar y utilizar personalmente el bien en cuestión, so pena de reembolso de la subvención pagada, procede señalar que, de conformidad con el artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, la contribución del Feader queda garantizada si la operación que constituye su objeto no sufre ninguna modificación importante, en el sentido de dicha disposición, en un período de cinco años a contar desde la decisión relativa a la financiación adoptada por la autoridad nacional de gestión, es decir, en un período generalmente más breve que el establecido por la citada normativa nacional.
82 En tales circunstancias, procede responder a las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta que el artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que obliga al beneficiario de una subvención abonada con ocasión de una operación de inversión, cofinanciada por el Feader, a conservar y utilizar personalmente el bien adquirido en el marco de dicha operación durante al menos cinco años a contar desde el pago de la última parte de la subvención.
Sobre la sexta cuestión prejudicial
83 Mediante la sexta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013 debe interpretarse en el sentido de que constituye una irregularidad, a los efectos de esta disposición, el hecho de que el beneficiario de una subvención concedida con ocasión de una operación de inversión cofinanciada por el Feader, en el marco del eje Leader mencionado en el Reglamento n.o 1698/2005, no ejecute uno de los elementos de la operación indicados por él en su solicitud de subvención y que constituía uno de los criterios de evaluación de las solicitudes de subvención a efectos de su clasificación por orden de prioridad, aun cuando la normativa nacional aplicable no exija dicho criterio.
84 En el presente asunto, como ha quedado dicho en el apartado 23 de la presente sentencia, lo cierto es que uno de los criterios determinantes para la clasificación de las solicitudes de subvención por orden de prioridad era la creación de nuevos puestos de trabajo. Pues bien, consta que Järvelaev había manifestado, en su propia solicitud, su intención de crear puestos de trabajo en la región y de contratar una tripulación para su velero de pesca.
85 A este respecto, debe observarse que la creación de empleo no constituía un requisito para la concesión de una subvención con arreglo al Reglamento n.o 1698/2005, ni con arreglo a la normativa estonia, según el órgano jurisdiccional remitente. Tampoco se deduce de la resolución de remisión que la creación de empleo fuera un requisito contractual convenido en el marco de la subvención en cuestión en el litigio principal, aunque este es un extremo que, en su caso, corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
86 Por consiguiente, la falta de creación puestos de trabajo en la ejecución de una operación de inversión cofinanciada por el Feader no puede ser considerada, por sí sola, constitutiva de una irregularidad en el sentido del artículo 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013.
87 No obstante, el Gobierno estonio alega en sus observaciones que, con la firma del contrato de financiación, Järvelaev se había comprometido a ejecutar el proyecto tal como se había descrito en la solicitud de subvención. Pues bien, como se ha señalado en los apartados 23 y 84 de la presente sentencia, en la referida solicitud se mencionó la creación de puestos de trabajo en la región y la contratación de una tripulación para el velero de pesca.
88 El órgano jurisdiccional remitente deberá verificar, en su caso, si, con arreglo a las disposiciones pertinentes del Derecho nacional, Järvelaev había asumido efectivamente el compromiso de asegurarse de la realización de esos dos aspectos consistentes en la creación de puestos de trabajo en la región y en la contratación de una tripulación para su velero de pesca.
89 En cualquier caso, conforme a lo que se ha declarado en el apartado 58 de la presente sentencia, no cabe excluir que el hecho de que no se ejecute un elemento indicado en la solicitud de subvención constituya, por considerarlo esencial para la consecución del objetivo perseguido, una modificación importante, en el sentido del artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, de la operación de inversión que fue admitida como objeto de la cofinanciación. El órgano jurisdiccional remitente deberá, en su caso, examinar el alcance de tal circunstancia en relación con los requisitos establecidos en dicha disposición.
90 Si se constatara, a raíz del referido examen, que la inejecución del criterio en cuestión en el litigio principal constituyó tal modificación importante, procedería considerarla como una irregularidad en el sentido del artículo 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013.
91 En efecto, si bien, según el artículo 72, apartado 2, del Reglamento n.o 1698/2005, los importes pagados de forma indebida para una operación de inversión que ha sufrido una modificación importante deben recuperarse conforme al artículo 33 del Reglamento n.o 1290/2005, del artículo 119 del Reglamento n.o 1306/2013, en relación con el anexo III de este, resulta que las referencias a dicho artículo 33 se entenderán como referencias, en particular, al artículo 56 de este último Reglamento.
92 Por lo expuesto, procede responder a la sexta cuestión prejudicial que el artículo 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013 debe interpretarse en el sentido de que constituye una irregularidad, a los efectos de esta disposición, el hecho de que el beneficiario de una subvención concedida con ocasión de una operación de inversión cofinanciada por el Feader, en el marco del eje Leader mencionado en el Reglamento n.o 1698/2005, no ejecute uno de los elementos de la operación indicados por él en su solicitud de subvención y que constituía uno de los criterios de evaluación de las solicitudes de subvención a efectos de su clasificación por orden de prioridad, aun cuando la normativa nacional aplicable no exija dicho criterio, en la medida en que la inejecución de tal elemento conlleve una modificación importante, en el sentido del artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, de la operación de inversión, extremo que incumbe apreciar al órgano jurisdiccional remitente.
Sobre la séptima cuestión prejudicial
93 Con carácter preliminar, en vista de las consideraciones formuladas en los apartados 81 y 82 de la presente sentencia, procede advertir que, al hacer referencia, en su séptima cuestión, a un período de cinco años a contar desde el último pago, el órgano jurisdiccional remitente está aludiendo al período mencionado en el artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005.
94 Así pues, mediante la séptima cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide, por último, si el artículo 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la incoación de un procedimiento de recuperación de una subvención pagada indebidamente antes de que expire el plazo de cinco años a contar desde la decisión relativa a la financiación adoptada por la autoridad de gestión. Dicho órgano jurisdiccional alberga dudas, además, sobre si la citada disposición debe interpretarse en el sentido de que se opone a que continúe la tramitación de tal procedimiento de recuperación en caso de que, una vez iniciado este, el beneficiario de la subvención ponga fin al incumplimiento que justificó la incoación del expresado procedimiento.
95 En primer lugar, en lo tocante a la posibilidad de que un Estado miembro inicie un procedimiento de recuperación de una subvención pagada indebidamente antes de que expire el plazo de cinco años a contar desde el pago de la última parte de la subvención, es pertinente recordar que, conforme a los artículos 54, apartado 1, y 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013, todo Estado miembro que constate la existencia de una irregularidad tiene la obligación de proceder a la recuperación de la subvención pagada indebidamente. En particular, el Estado miembro deberá solicitar al beneficiario la devolución del importe en cuestión en el plazo de 18 meses tras la aprobación y, en su caso, la recepción por el organismo pagador o el organismo responsable de la recuperación de un informe de control o un documento similar en el que se indique que se ha producido una irregularidad.
96 De ello se sigue que los Estados miembros no solo pueden, sino que además, en interés de una buena gestión financiera de los recursos de la Unión, deben proceder a dicha recuperación a la mayor brevedad. En tal contexto, el hecho de que se inste la devolución antes de que transcurra el período de cinco años a contar desde la decisión relativa a la financiación adoptada por la autoridad de gestión carece de incidencia en el referido procedimiento.
97 En segundo lugar, en lo que concierne a la cuestión de si el Derecho de la Unión se opone a que continúe la tramitación de un procedimiento de recuperación en caso de que, una vez iniciado este, el beneficiario de la subvención ponga fin al incumplimiento que justificó la incoación de dicho procedimiento, procede señalar, como ha subrayado la Comisión, que, si se concediera al beneficiario de una subvención la posibilidad de subsanar, en el proceso judicial relativo a la recuperación, una irregularidad cometida en la ejecución de la operación, tal posibilidad podría incitar a otros beneficiarios a incurrir en incumplimientos, en la seguridad de que, si las autoridades nacionales competentes detectaran alguno, podrían subsanarlo a posteriori. Por lo tanto, el hecho de que el beneficiario de la subvención se esfuerce en poner fin o incluso ponga fin efectivamente al incumplimiento durante la tramitación de un proceso judicial relativo a la recuperación no puede incidir en la recuperación en cuestión.
98 Procede responder a la séptima cuestión prejudicial que el artículo 56 del Reglamento n.o 1306/2013 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la incoación de un procedimiento de recuperación de una subvención pagada indebidamente antes de que expire el plazo de cinco años a contar desde la decisión relativa a la financiación adoptada por la autoridad de gestión. Dicha disposición tampoco se opone a que continúe la tramitación de tal procedimiento de recuperación en caso de que, una vez iniciado este, el beneficiario de la subvención ponga fin al incumplimiento que justificó la incoación del expresado procedimiento.
Costas
99 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:
1) La durabilidad de una operación de inversión que, como la del asunto principal, fue aprobada y cofinanciada por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) para el período de programación 2007‑2013 debe apreciarse con arreglo a lo dispuesto en el artículo 72 del Reglamento n.o 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural. Si la recuperación de los importes pagados indebidamente en el marco de la referida operación tiene lugar una vez finalizado dicho período de programación, a saber, después del 1 de enero de 2014, tal recuperación debe fundarse en el artículo 56 del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo.
2) El hecho de que el beneficiario de una subvención que, como la examinada en el litigio principal, se pagó con ocasión de una operación de inversión cofinanciada por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en el marco del eje Leader mencionado en el Reglamento n.o 1698/2005, ceda en arrendamiento el bien adquirido mediante esta subvención a un tercero que lo utiliza para la misma actividad que la que debía ejercer el beneficiario de la susodicha subvención puede constituir una modificación importante de la operación de inversión cofinanciada, en el sentido del artículo 72, apartado 1, de este Reglamento, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente, teniendo en cuenta todos los elementos de hecho y de Derecho en cuestión, a la vista de los requisitos alternativos [el Tribunal de Justicia se remite a la versión francesa del Reglamento] enumerados en las letras a) y b) de esta disposición. Para poder concluir que se le ha proporcionado una ventaja indebida a una empresa o a un organismo público en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra a), de dicho Reglamento, incumbe a la autoridad nacional competente determinar, bajo el control de los tribunales nacionales competentes, en qué consiste concretamente la ventaja indebida. La cuestión de si, dadas las circunstancias de hecho y de Derecho, el usuario real de la subvención habría obtenido o no la subvención si él mismo hubiera presentado la correspondiente solicitud, aunque pertinente, no es determinante para la aplicación del citado artículo 72, apartado 1, letra a).
3) El artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que obliga al beneficiario de una subvención abonada con ocasión de una operación de inversión cofinanciada por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) a conservar y utilizar personalmente el bien adquirido en el marco de dicha operación durante al menos cinco años a contar desde el pago de la última parte de la subvención.
4) El artículo 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013 debe interpretarse en el sentido de que constituye una irregularidad, a los efectos de esta disposición, el hecho de que el beneficiario de una subvención concedida con ocasión de una operación de inversión cofinanciada por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en el marco del eje Leader mencionado en el Reglamento n.o 1698/2005, no ejecute uno de los elementos de la operación indicados por él en su solicitud de subvención y que constituía uno de los criterios de evaluación de las solicitudes de subvención a efectos de su clasificación por orden de prioridad, aun cuando la normativa nacional aplicable no exija dicho criterio, en la medida en que la inejecución de tal elemento conlleve una modificación importante, en el sentido del artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, de la operación de inversión, extremo que incumbe apreciar al órgano jurisdiccional remitente.
5) El artículo 56 del Reglamento n.o 1306/2013 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la incoación de un procedimiento de recuperación de una subvención pagada indebidamente antes de que expire el plazo de cinco años a contar desde la decisión relativa a la financiación adoptada por la autoridad de gestión. Dicha disposición tampoco se opone a que continúe la tramitación de tal procedimiento de recuperación en caso de que, una vez iniciado este, el beneficiario de la subvención ponga fin al incumplimiento que justificó la incoación del expresado procedimiento.
Firmas