PRESUDA SUDA (deseto vijeće)
8. svibnja 2019.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička poljoprivredna politika – Potpore ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) – Uredba (EZ) br. 1698/2005 – Primjena ratione temporis – Članak 72. – Trajnost radnji vezanih uz aktivnosti ulaganja – Važna promjena sufinancirane aktivnosti ulaganja – Predmet stečen putem aktivnosti ulaganja koju je sufinancirao EPFRR i koji je korisnik potpore dao u najam trećemu – Financiranje, upravljanje i nadzor zajedničke poljoprivredne politike – Uredba (EZ) br. 1306/2013 – Članci 54. i 56. – Obveza država članica da zahtijevaju povrat neopravdano isplaćenih iznosa zbog nepravilnosti ili nepažnje – Pojam ‚nepravilnost’ – Pokretanje postupka povrata”
U predmetu C‑580/17,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Riigikohus (Vrhovni sud, Estonija), odlukom od 27. rujna 2017., koju je Sud zaprimio 4. listopada 2017., u postupku
Mittetulundusühing Järvelaev
protiv
Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA),
SUD (deseto vijeće)
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu predsjednika desetog vijeća, F. Biltgen i E. Levits (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za estonsku vladu, N. Grünberg, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, J. Aquilina i E. Randvere, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 72. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2005., L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.), članka 33. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 2005., L 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.), članka 71. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL 2013., L 347, str. 320. i ispravak SL 2016., L 200, str. 140.) kao i članka 56. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između Mittetulundusühing Järvelaeva (u daljnjem tekstu: Järvelaev) i Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameta (Ured za poljoprivredne registre i informacije, Estonija) (u daljnjem tekstu: PRIA), u vezi s povratom iznosa isplaćenih prvonavedenom u okviru aktivnosti sufinancirane iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) sukladno Leader osovini iz Uredbe br. 1698/2005.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 1698/2005
3 U skladu s uvodnim izjavama 61. i 62. Uredbe br. 1698/2005:
„(61) U skladu s načelom supsidijarnosti i uz mogućnost iznimki, potrebna su nacionalna pravila o utvrđivanju prava na potrošnju.
(62) Kako bi se osigurala učinkovitost, nepristranost i održiv učinak pomoći od EPFRR‑a, potrebne su odredbe koje jamče da su postupci vezani uz ulaganja trajni i koje onemogućavaju korištenje ovog fonda za uvođenje nelojalne konkurencije.”
4 U skladu s člankom 2. te uredbe, naslovljenim „Definicije”:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(h) ‚korisnik’: subjekt, tijelo ili poduzeće, javno ili privatno, odgovorni za provedbu aktivnosti ili primanje potpore;
[…]”
5 Stavkom 3. prvim podstavkom članka 71. navedene uredbe, naslovljenog „Prihvatljivi troškovi”, propisano je:
„Pravila o prihvatljivosti troškova dodjele potpora određuju se na nacionalnoj razini, a predmetom su posebnih uvjeta utvrđenih u ovoj Uredbi za određene mjere ruralnog razvoja.”
6 Člankom 72. iste uredbe, naslovljenim „Trajnost radnji vezanih uz aktivnosti ulaganja”, predviđeno je:
„1. Ne dovodeći u pitanje pravila o slobodi poslovnog nastana i slobodi pružanja usluga u smislu članaka 43. i 49. Ugovora, države članice osiguravaju da aktivnost ulaganja zadrži doprinos EPFRR‑a ako ta aktivnost, unutar pet godina od odluke upravnog tijela o financiranju, ne doživi značajnu promjenu koja:
(a) utječe na njezinu prirodu ili uvjete provedbe ili daje nedopuštenu prednost nekom poduzetniku ili javnom tijelu;
(b) rezultira ili promjenom naravi vlasništva infrastrukturnog objekta, ili prestankom ili premještanjem proizvodne aktivnosti.
2. Nepravilno isplaćeni iznosi vraćaju se u skladu s člankom 33. Uredbe [br. 1290/2005].”
7 U skladu s člankom 74. Uredbe br. 1698/2005, naslovljenim „Odgovornosti država članica”:
„1. Države članice usvajaju sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe u skladu s člankom 9. stavkom 1. Uredbe [br. 1290/2005] kako bi osigurale uspješnu zaštitu financijskih interesa Zajednice.
2. Države članice određuju, za svaki program ruralnog razvoja, sljedeća tijela:
(a) upravno tijelo, koje može biti ili javno ili privatno tijelo koje djeluje na nacionalnoj ili regionalnoj razini ili sama država članica ako izvršava taj zadatak, koje upravlja odnosnim programom;
(b) akreditiranu platnu agenciju u smislu članka 6. Uredbe [br. 1290/2005];
(c) certifikacijsko tijelo u smislu članka 7. Uredbe [br. 1290/2005].
[…]”
Uredba br. 1290/2005
8 Člankom 33. Uredbe br. 1290/2005 propisano je:
„1. Države članice provode financijske prilagodbe u slučaju otkrivanja nepravilnosti ili nepažnje u operacijama ili programima ruralnog razvoja tako da u cijelosti ili djelomično ukinu dotično financiranje Zajednice. Države članice uzimaju u obzir vrstu i težinu otkrivenih nepravilnosti i razinu financijskog gubitka za EPFRR.
2. Ako su sredstva Zajednice već isplaćena korisniku, akreditirana agencija za plaćanja osigurava njihov povrat u skladu s vlastitim postupcima povrata i ponovno koristi ta sredstva u skladu sa stavkom 3. točkom (c).
[…]
10. Kada Komisija izvršava financijsku prilagodbu, to ne utječe na obveze države članice za povrat iznosa isplaćenih u okviru njezinog financijskog doprinosa prema članku 14. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka 93. Ugovora o EZ‑u [(SL 1999., L 83, str. 1.)].”
Uredba (EZ) br. 1974/2006
9 Člankom 48. stavkom 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 1698/2005 (SL 2006., L 368, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 59.) određuje se:
„1. U svrhu provedbe članka 74. stavka 1. Uredbe [br. 1698/2005], države članice moraju osigurati mogućnost provjeravanja i nadziranja svih mjera ruralnog razvoja koje namjeravaju provoditi. U tu svrhu, države članice uspostavljaju sustave kontrole koji na zadovoljavajući način osiguravaju poštovanje kriterija prihvatljivosti i ispunjavanje drugih obveza.”
Uredba br. 1303/2013
10 Stavkom 1. članka 71. Uredbe br. 1303/2013, naslovljenog „Trajnost operacija”, propisano je:
„Operacija koja uključuje ulaganje u infrastrukturu ili proizvodno ulaganje vraća doprinos iz [europskih strukturnih i investicijskih fondova] u razdoblju od pet godina od završnog plaćanja korisniku ili u razdoblju navedenom u pravilima o državnim potporama i, gdje je primjenjivo, podliježe bilo kojem od sljedećeg:
(a) prestanku ili premještanju proizvodne aktivnosti izvan programskog područja;
(b) promjeni vlasništva nad predmetom infrastrukture čime se trgovačkom društvu ili javnom tijelu daje neopravdanu prednost;
(c) značajnoj promjeni koja utječe na njezinu prirodu, ciljeve ili provedbene uvjete i zbog koje bi se doveli u pitanje njezini prvotni ciljevi.
Iznosi koji su nepropisno isplaćeni u ime operacije vraćaju se državi članici razmjerno razdoblju u kojemu zahtjevi nisu bili ispunjeni.
Države članice mogu smanjiti vremensko ograničenje iz prvog podstavka na tri godine u slučajevima koji se odnose na održavanje ulaganja ili radna mjesta koja su stvorili za MSP‑ove.”
11 Stavak 1. članka 152. te uredbe, naslovljenog „Prijelazne odredbe”, glasi:
„Ova Uredba ne utječe na nastavak ni na izmjenu, kao ni na potpuno ili djelomično ukidanje pomoći koju je Komisija odobrila na temelju Uredbe [Vijeća] (EZ) br. 1083/2006 [od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.)] ili bilo kojeg drugog zakona koji se primjenjuje na tu pomoć na dan 31. prosinca 2013. Ta Uredba i drugo mjerodavno zakonodavstvo se dosljedno primjenjuju nakon 31. prosinca 2013. na tu pomoć ili dotične operacije do njihova zaključenja. Za potrebe ovog stavka, pomoć obuhvaća operativne programe i velike projekte.”
Uredba (EU) br. 1305/2013
12 U skladu s člankom 88. Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe br. 1698/2005 (SL 2013., L 347, str. 487. i ispravak SL 2016., L 130, str. 1.):
„Uredba [br. 1698/2005] stavlja se izvan snage.
Uredba [br. 1698/2005] i dalje se primjenjuje na djelatnosti provedene u skladu s programima koje je Komisija odobrila u skladu s tom Uredbom prije 1. siječnja 2014.”
Uredba br. 1306/2013
13 Člankom 54. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013 predviđeno je:
„Za sva neopravdana plaćanja nakon pojavljivanja nepravilnosti ili nepažnje, države članice zahtijevaju povrat od korisnika u roku 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti. Odgovarajući iznosi evidentiraju se, u vrijeme zahtjeva za povratom, u knjizi dužnika agencije za plaćanja.”
14 Člankom 56. prvim stavkom te uredbe određeno je:
„U slučaju otkrivanja nepravilnosti ili nepažnje u operacijama ili programima ruralnog razvoja, države članice provode financijske prilagodbe cjelovitim ili djelomičnim ukidanjem predmetnog financiranja Unije. Države članice uzimaju u obzir vrstu i težinu otkrivenih nepravilnosti i razinu financijskog gubitka za EPFRR.”
15 U skladu s člankom 119. navedene uredbe:
„1. Uredbe [Vijeća] (EEZ) br. 352/78 [od 20. veljače 1978. o davanju kredita za vrijednosne papire, pologe i jamstva koja se nude u okviru zajedničke poljoprivredne politike i na koja je nakon toga izgubljeno pravo (SL 1978., L 50, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 30., str. 8.)], (EZ) br. 165/94 [od 24. siječnja 1994. o sufinanciranju pregleda s daljinskim istraživanjem od strane Zajednice i izmjeni Uredbe (EEZ) br. 3508/92 o uspostavi integriranog administrativnog i kontrolnog sustava za određene programe potpora Zajednice (SL 1994., L 24, str. 6.)], (EZ) br. 2799/98 [od 15. prosinca 1998. o uspostavi agromonetarnih mjera za euro (SL 2000., L 100, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 2., str. 131.)], (EZ) br. 814/2000 [od 17. travnja 2000. o mjerama informiranja u vezi sa zajedničkom poljoprivrednom politikom (SL 2000., L 100, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 2., str. 181.)], [br. 1290/2005] i (EZ) br. 485/2008 [od 26. svibnja 2008. o kontroli transakcija koju provode države članice, a koje su dio sustava financiranja Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (SL 2008., L 143, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 66., str. 87.] stavljaju se izvan snage.
Međutim, članak 31. Uredbe (EZ) br. 1290/2005 i relevantna provedbena pravila ostaju na snazi do 31. prosinca 2014.
2. Upućivanja na Uredbe koje su stavljene izvan snage tumače se kao upućivanja na ovu Uredbu i čitaju se u skladu s korelacijskom tablicom navedenom u Prilogu III.”
16 U skladu s člankom 121. Uredbe br. 1306/2013:
„1. Ova Uredba stupa na snagu na dan objave u Službenom listu Europske unije.
Primjenjuje se od 1. siječnja 2014.
2. Međutim, primjenjuju se sljedeće odredbe:
(a) članci 7., 8., 16., 25., 26. i 43. od 16. listopada 2013.;
(b) članci 18. i 40. za rashode nastale nakon 16. listopada 2013.;
(c) članak 52. od 1. siječnja 2015.”
17 Iz kombiniranih odredaba članka 119. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 i korelacijske tablice iz njezina Priloga III. proizlazi da se upućivanja, koja se odnose na članak 33. Uredbe br. 1290/2005, tumače kao upućivanja na članke 54. i 56. Uredbe br. 1306/2013.
Estonsko pravo
18 Članak 111. stavak 1. Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Zakon o provedbi zajedničke poljoprivredne politike Europske unije) od 19. studenoga 2014. (RT I 2014, 3) glasi:
„Ako se nakon isplate neke potpore pokaže da su sredstva potpore zbog nepravilnosti ili nepažnje neopravdano isplaćena, među ostalim, ako nisu iskorištena u skladu s njihovom svrhom, korisnik potpore – po potrebi izabran u postupku odabira – vraća sredstva potpore u cijelosti ili djelomično u skladu s pretpostavkama i rokovima utvrđenima u uredbama [br. 1303/2013 i 1306/2013] te u drugim relevantnim uredbama Europske unije.”
19 Člankom 131. navedenog zakona određeno je:
„Sredstva potpore koja su dodijeljena na temelju Zakona o provedbi zajedničke poljoprivredne politike Europske unije, koji je bio na snazi prije 1. siječnja 2015., vraćaju se u skladu s pretpostavkama i postupkom utvrđenima u ovom zakonu.”
20 Članak 35. stavak 2. Põllumajandusministri määrus nr 92 – Leader‑meetme raames antava kohaliku tegevusgrupi toetuse ja projektitoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord (Uredba br. 92 ministra poljoprivrede o pretpostavkama odobrenja potpore koju je u okviru mjere Leader dodijelila lokalna akcijska skupina i projektne potpore, detaljnijem postupku podnošenja zahtjeva za potporu i obrade zahtjeva od 27. rujna 2010. (RT I 2010, 71, 538, u daljnjem tekstu: Uredba br. 92), glasi:
„Od podnošenja zahtjeva za projektnu potporu do isteka pet godina nakon što je PRIA isplatila posljednju ratu potpore, podnositelj zahtjeva ili korisnik obavještava PRIA‑u i lokalnu akcijsku skupinu bez odgode u pisanom obliku o promjenama svoje poštanske adrese i svojih kontakt podataka te u svrhu pribavljanja suglasnosti PRIA‑e i lokalne akcijske skupine o sljedećem:
1) promjenama povezanim s aktivnosti ili predmetom ulaganja; Ako PRIA ili lokalna akcijska skupina to smatraju nužnim, treba među ostalim podnijeti kopiju nove ponude cijene ili izračun procijenjenih troškova planirane operacije.
2) drugim okolnostima koje su povezane s primitkom ili korištenjem projektne potpore zbog kojih podaci u zahtjevu više nisu potpuni ili točni;
[…]”
21 Člankom 36. stavkom 3. točkom 1. navedene uredbe predviđeno je:
„Korisnik je dužan predmet ulaganja stečen projektnom potporom držati i njime se koristiti u skladu s njegovom svrhom barem pet godina od isplate posljednje rate potpore od strane PRIA‑e.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
22 Järvelaev je neprofitna udruga čiji je cilj očuvanje tradicija jedrenja na jezeru Võrtsjärv (Estonija). Ta je udruga podnijela zahtjev za potporu u okviru mjera u vezi s Leader osovinom iz Uredbe br. 1698/2005 radi kupnje tradicionalne ribarske jedrilice i pripadajuće opreme.
23 Udruga Järvelaev je u svojem zahtjevu za potporu također izrazila namjeru da nakon kupnje predmetne jedrilice otvori radna mjesta u regiji, zaposli posadu i obavještava PRIA‑u i lokalne akcijske skupine o svakoj promjeni uporabe jedrilice. Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da, iako otvaranje novih radnih mjesta nije činilo propisani zahtjev, ono je bilo jedan od brojnih kriterija koji su se upotrebljavali za razvrstavanje na ljestvici prioriteta za potrebe dobivanja potpore.
24 Zatražena potpora je odlukom glavnog direktora PRIA‑e od 6. rujna 2011. dodijeljena udruzi Järvelaev.
25 Tijekom kontrole provedene 4. prosinca 2014. u udruzi Järvelaev, PRIA je utvrdila da je udruga ribarsku jedrilicu koju je kupila potporom, na temelju ugovora sklopljenog 1. srpnja 2014., dala u najam drugoj neprofitnoj udruzi, u ovom slučaju udruzi Mittetulundusühing Kaleselts (u daljnjem tekstu: Kaleselts), na razdoblje od pet godina.
26 U tim je okolnostima PRIA odlukom od 27. siječnja 2015. od udruge Järvelaev zahtijevala povrat stvarno isplaćene potpore jer nije bila upotrijebljena u skladu s njezinom svrhom i ciljem. PRIA je osobito istaknula da je udruga Järvelaev u skladu s člankom 36. stavkom 3. točkom 1. Uredbe br. 92 imala obvezu predmet ulaganja stečen u okviru sufinancirane aktivnosti ulaganja držati i njime se koristiti barem pet godina od isplate posljednje rate potpore.
27 Žalba koju je protiv te odluke podnijela udruga Järvelaev odbijena je PRIA‑inom odlukom od 14. travnja 2015.
28 Udruga Järvelaev podnijela je Tartu Halduskohusu (Upravni sud u Tartuu, Estonija) tužbu za poništenje PRIA‑ine odluke od 27. siječnja 2015. Udruga Järvelaev je tvrdila, s jedne strane, da nacionalno zakonodavstvo ne nalaže korisniku potpore da se financiranim predmetom koristi isključivo u osobne svrhe i, s druge strane, da je cilj otvaranja radnih mjesta, naveden u zahtjevu za potporu, sporedan s obzirom na glavni cilj, odnosno korištenje ribarske jedrilice u svrhu razvoja i komercijalizacije usluga ruralnog turizma, tako da prvonavedeni cilj ne mora nužno biti ostvaren. Udruga Järvelaev je također istaknula da je, s obzirom na to da je ona sama imala poteškoće sa zapošljavanjem radnika, davanje u najam jedrilice drugoj udruzi bilo jamstvo da će se ta jedrilica koristiti u skladu sa svrhom ugovora o potpori, ispunjavajući zahtjeve iz Uredbe br. 92.
29 Tartu Halduskohus (Upravni sud u Tartuu) 11. siječnja 2016. odbio je tužbu uz obrazloženje da postojeće odstupanje između preuzetih obveza udruge Järvelaev sadržanih u zahtjevu za potporu i stvarnog korištenja ribarske jedrilice opravdava to da PRIA zahtijeva povrat iznosa isplaćenih na ime potpore.
30 Udruga Järvelaev podnijela je žalbu Tartu Ringkonnakohusu (Žalbeni sud u Tartuu, Estonija). Pred tim je sudom udruga Järvelaev, kao dopunske dokaze, podnijela tri ugovora o radu sklopljena za vrijeme trajanja žalbenog postupka te je istaknula da je sporedni cilj, odnosno otvaranje radnih mjesta, bilo moguće ostvariti tijekom pet godina trajanja tog projekta.
31 Tartu Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tartuu) 20. listopada 2016. odbio je te dopunske dokaze, odbio je žalbu i potvrdio odluku Tartu Halduskohusa (Upravni sud u Tartuu).
32 Udruga Järvelaev podnijela je žalbu u kasacijskom postupku Riigikohusu (Vrhovni sud, Estonija), kojom je od suda tražila da ukine odluke Tartu Halduskohusa (Upravni sud u Tartuu) i Tartu Ringkonnakohusa (Žalbeni sud u Tartuu).
33 Udruga Järvelaev je, nakon što je istaknula da iz teksta članka 36. stavka 3. točke 1. Uredbe br. 92 nije moguće nedvojbeno zaključiti da se korisnik projektne potpore mora osobno koristiti predmetom stečenim tom potporom, tvrdila da u ovom slučaju nije došlo do prijenosa isključivog posjeda jedrilice najmoprimcu te da je ona ta koja je izdavala račune u vezi s korištenjem te ribarske jedrilice. Usto, udruga Järvelaev napominje da ona nije imala obvezu otvaranja radnih mjesta i da je otvaranje takvih radnih mjesta, navedeno u zahtjevu za potporu, prognoza mogućih posljedica odobrenja zahtjeva, a ne čvrsto obvezivanje.
34 Udruga Järvelaev naposljetku ističe da je tijekom sudskog postupka otkazala ugovor o najmu jedrilice.
35 U tim je okolnostima Riigikohus (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li prilikom povrata projektne potpore koja je dodijeljena u okviru mjere Leader, ako je potpora dodijeljena 6. rujna 2011., posljednja rata isplaćena 19. studenoga 2013., povreda utvrđena 4. prosinca 2014. i odluka o povratu donesena 27. siječnja 2015., u pogledu uvjeta trajnosti aktivnosti primijeniti članak 72. Uredbe [br. 1698/2005] ili članak 71. stavak 1. Uredbe [br. 1303/2013]? Je li u tim okolnostima osnova povrata članak 33. stavak 1. Uredbe [br. 1290/2005] ili članak 56. [br. 1306/2013]?
2. (a) U slučaju da odgovor na prvo pitanje glasi da se Uredba br. 1698/2005 primjenjuje: treba li činjenicu, da neprofitna udruga koja je primila potporu predmet ulaganja (jedrilicu) koji je kupila projektnom potporom dodijeljenom u okviru mjere Leader daje u najam drugoj neprofitnoj udruzi koja se jedrilicom koristi za istu aktivnost za koju je korisniku potpore dodijeljena potpora, smatrati važnom promjenom u smislu članka 72. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1698/2005 koja utječe na njezinu prirodu ili uvjete provedbe ili daje nedopuštenu prednost nekom poduzetniku? Mora li agencija za plaćanje države članice utvrditi od čega se konkretno sastojala prednost kako bi bio ispunjen uvjet nedopuštene prednosti? U slučaju potvrdnog odgovora: može li se nedopuštena prednost sastojati od toga da stvarni korisnik predmeta ulaganja ne bi dobio projektnu potporu da je sam podnio zahtjev istoga sadržaja?
(b) U slučaju da odgovor na prvo pitanje glasi da se Uredba br. 1303/2013 primjenjuje: treba li činjenicu, da neprofitna udruga koja je primila potporu predmet ulaganja (jedrilicu) koji je kupila projektnom potporom dodijeljenom u okviru mjere Leader daje u najam drugoj neprofitnoj udruzi koja se jedrilicom koristi na isti način za koji je korisniku dodijeljena potpora, smatrati važnom promjenom koja utječe na prirodu, ciljeve ili provedbene uvjete aktivnosti u smislu članka 71. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1303/2013 i zbog koje bi se doveli u pitanje njezini prvotni ciljevi?
3. (a) U slučaju da odgovor na prvo pitanje glasi da se Uredba br. 1698/2005 primjenjuje: treba li činjenicu, da korisnik predmet ulaganja (jedrilicu) koji je kupio projektnom potporom dodijeljenom u okviru mjere Leader daje u najam drugoj neprofitnoj udruzi koja se jedrilicom koristi za istu aktivnost za koju je korisniku dodijeljena potpora, smatrati važnom promjenom u smislu članka 72. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1698/2005, koja rezultira ili promjenom naravi vlasništva infrastrukturnog objekta, ili prestankom ili premještanjem proizvodne aktivnosti, ako se pritom uzme u obzir da je vlasništvo jedrilice ostalo nepromijenjeno, iako korisnik potpore više nije neposredni nego posredni posjednik jedrilice i da umjesto prihoda od pružanja usluge opisane u zahtjevu ostvaruje prihode od najma?
(b) U slučaju da odgovor na prvo pitanje glasi da se Uredba br. 1303/2013 primjenjuje: treba li činjenicu, da neprofitna udruga koja je primila potporu predmet ulaganja (jedrilicu) koji je kupila projektnom potporom dodijeljenom u okviru mjere Leader daje u najam drugoj neprofitnoj udruzi koja se jedrilicom koristi za istu aktivnost za koju je korisniku dodijeljena potpora, smatrati promjenom vlasništva nad predmetom infrastrukture čime se trgovačkom društvu daje nedopuštena prednost u smislu članka 71. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1303/2013, ako se pritom uzme u obzir da je vlasništvo jedrilice ostalo nepromijenjeno, ali korisnik potpore više nije izravni nego neizravni posjednik jedrilice i da umjesto prihoda od pružanja usluge opisane u zahtjevu ostvaruje prihode od najma? Mora li agencija za plaćanje države članice utvrditi od čega se konkretno sastojala prednost kako bi bio ispunjen uvjet nedopuštene prednosti? U slučaju potvrdnog odgovora: može li se nedopuštena prednost sastojati od toga da stvarni korisnik predmeta ulaganja ne bi dobio projektnu potporu da je sam podnio zahtjev istoga sadržaja?
4. Može li se nacionalnom odlukom, kojom se uređuje mjera Leader, korisniku potpore naložiti obveza da pet godina zadrži predmet ulaganja, sa strožim zahtjevima nego u članku 72. stavku 1. Uredbe br. 1698/2005 ili članku 71. stavku 1. Uredbe br. 1303/2013?
5. U slučaju negativnog odgovora na četvrto pitanje: jesu li odredba nacionalne odluke, prema kojoj je korisnik projektne potpore predmet ulaganja koji je stečen projektnom potporom dužan držati i njime se koristiti u skladu s njegovom svrhom barem pet godina nakon isplate posljednje rate, i tumačenje te odredbe prema kojoj se korisnik potpore mora osobno koristiti predmetom ulaganja, u skladu s člankom 72. stavkom 1. Uredbe br. 1698/2005 odnosno člankom 71. stavkom 1. Uredbe br. 1303/2013?
6. Treba li smatrati da postoji nepravilnost u smislu članka 33. stavka 1. Uredbe br. 1290/2005 odnosno članka 56. Uredbe br. 1306/2013 ako korisnik potpore ne provodi aktivnost koja u skladu s nacionalnom odlukom kojom se uređuje mjera Leader nije bila obvezna, ali na koju se u svojem zahtjevu za potporu korisnik potpore pozivao u ‚Sažetku ciljeva i djelatnosti aktivnosti i ulaganja’ te je to bio jedan od kriterija na temelju kojih su se zahtjevi ocjenjivali u svrhu njihova razvrstavanja na ljestvici prioriteta?
7. U slučaju pozitivnog odgovora na šesto pitanje: postaje li povrat nezakonit ako se zahtijeva prije isteka pet godina od zadnje isplate, a korisnik potpore otkloni povredu tijekom sudskog postupka za povrat?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
36 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita mora li se trajnost aktivnosti ulaganja, koju je, kao u glavnom predmetu, odobrio i sufinancirao EPFRR u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013. ocijeniti s obzirom na odredbe članka 72. Uredbe br. 1698/2005 ili one članka 71. stavka 1. Uredbe br. 1303/2013. Također se pita je li osnova povrata neopravdano isplaćenih iznosa u okviru te aktivnosti, ako do njega dolazi nakon završetka tog programskog razdoblja, odnosno nakon 1. siječnja 2014. godine, članak 33. stavak 1. Uredbe br. 1290/2005 ili članak 56. Uredbe br. 1306/2013.
37 Kao prvo, što se tiče odredaba s obzirom na koje se mora ocijeniti trajnost aktivnosti ulaganja koju je odobrio i sufinancirao EPFRR u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013., valja istaknuti da je potpora isplaćena u okviru aktivnosti te prirode dodijeljena u svrhu postizanja ciljeva iz Uredbe br. 1698/2005, koja sadržava opće odredbe o funkcioniranju EPFRR‑a tijekom navedenog razdoblja. Iz toga slijedi da se trajnost takve aktivnosti nužno mora ocijeniti s obzirom na odredbe te uredbe.
38 Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje činjenicom da je Uredba br. 1698/2005 od 1. siječnja 2014. stavljena izvan snage Uredbom br. 1305/2013. Naime, prema članku 88. drugom stavku potonje uredbe, Uredba br. 1698/2005 i dalje se primjenjuje na djelatnosti provedene u skladu s programima koje je Komisija odobrila u skladu s tom uredbom prije 1. siječnja 2014.
39 Kao drugo, što se tiče pitanja koja se Uredba primjenjuje na povrat neopravdano isplaćenih iznosa u okviru aktivnosti ulaganja koju je odobrio i sufinancirao EPFRR u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013., u slučaju kada do takvog povrata, kao u glavnom predmetu, dolazi nakon 1. siječnja 2014., valja istaknuti da je Uredba br. 1306/2013, kojom je stavljena izvan snage Uredba br. 1290/2005, stupila na snagu, u skladu sa svojim člankom 121. stavkom 1. prvim podstavkom, na dan njezine objave u Službenom listu Europske unije, odnosno 20. prosinca 2013., a postala primjenjiva 1. siječnja 2014., u skladu sa svojim člankom 121. stavkom 1. drugim podstavkom.
40 Točno je da je, odstupajući od tih odredaba, u članku 119. stavku 1. drugom podstavku Uredbe br. 1306/2013 navedeno da članak 31. Uredbe br. 1290/2005 i relevantna provedbena pravila ostaju na snazi do 31. prosinca 2014. Isto tako, člankom 121. stavkom 2. Uredbe br. 1306/2013 predviđeno je da neki njezini članci stupaju na snagu u različito vrijeme.
41 Međutim, povrat neopravdano isplaćenih iznosa u okviru aktivnosti koje je odobrio i sufinancirao EPFRR u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013. nije obuhvaćen nijednom od tih odstupajućih odredbi.
42 Stoga na prvo prethodno pitanje valja odgovoriti da se trajnost aktivnosti ulaganja koju je, kao u glavnom predmetu, odobrio i sufinancirao EPFRR u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013., mora ocijeniti s obzirom na odredbe članka 72. Uredbe br. 1698/2005. Kada do povrata neopravdano isplaćenih iznosa u okviru te aktivnosti dolazi nakon završetka navedenog programskog razdoblja, odnosno nakon 1. siječnja 2014., njegovu osnovu čini članak 56. Uredbe br. 1306/2013.
Drugo pitanje točka (a) i treće pitanje točka (a)
43 Drugim pitanjem točka (a) i trećim pitanjem točka (a), koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita predstavlja li činjenica – da je korisnik potpore koja mu je, poput one iz glavnog postupka, bila isplaćena u okviru aktivnosti ulaganja koju je sufinancirao EPFRR u okviru Leader osovine iz Uredbe br. 1698/2005 predmet ulaganja stečen tom potporom dao u najam trećemu koji se njime koristi za istu aktivnost kao što je ona koju je korisnik navedene potpore morao izvršavati – važnu promjenu te sufinancirane aktivnosti ulaganja u smislu članka 72. stavka 1. točaka (a) odnosno (b) Uredbe br. 1698/2005. On također želi znati mora li nadležno nacionalno tijelo, za potrebe donošenja zaključka o postojanju nedopuštene prednosti, u smislu članka 72. stavka 1. točke (a) te uredbe, nužno utvrditi od čega se konkretno sastoji nedopuštena prednost. Naposljetku, pita se može li se nedopuštena prednost sastojati od toga da stvarni korisnik predmeta ulaganja ne bi dobio potporu da je sam podnio zahtjev za potporu?
44 Najprije valja podsjetiti da nije na Sudu da konkretno kvalificira promjene iz glavnog postupka. Naime, za takvu je ocjenu isključivo nadležan nacionalni sud. Uloga Suda ograničena je na tumačenje prava Unije nacionalnom sudu koje bi bilo korisno za odlučivanje o sporu koji se pred njim vodi. Ipak, Sud može utvrditi relevantne elemente koji bi sud koji je uputio zahtjev mogli usmjeravati pri provedbi ocjene (vidjeti prema analogiji, što se tiče članka 30. stavka 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1260/1999 od 21. lipnja 1999. o utvrđivanju općih odredaba o strukturnim fondovima (SL 1999., L 161, str. 1.), presudu od 14. studenoga 2013., Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, t. 19. i navedenu sudsku praksu).
45 Osim toga, iako su dva uvjeta iz članka 30. stavka 4. točaka (a) i (b) Uredbe br. 1260/1999 povezana veznikom „i”, to nije slučaj s dvama uvjetima iz članka 72. stavka 1. točaka (a) i (b) Uredbe br. 1698/2005, tako da nije potrebno, da bi se smatralo da postoji važna promjena dotične aktivnosti ulaganja, u smislu potonje odredbe, da su oba tamo navedena uvjeta kumulativno ispunjena.
46 Tako je navedenim člankom 72. stavkom 1. zapravo propisan niz alternativnih uvjeta, dva u točki (a) i dva u točki (b) te odredbe, pri čemu se na svakom od njih, ovisno o slučaju, može utemeljiti zaključak da je sufinancirana aktivnost ulaganja doživjela važnu promjenu u smislu te odredbe u roku od pet godina koji je njome predviđen.
47 U ovom kontekstu valja istaknuti da, s obzirom na to da je zakonodavac Unije u članak 72. stavak 1. Uredbe br. 1698/2005 svjesno dodao pridjev „značajna”, iz toga slijedi da promjena mora imati određenu važnost da bi bila obuhvaćena područjem primjene te odredbe (vidjeti prema analogiji presudu od 14. studenoga 2013., Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, t. 35.).
48 Stoga valja provjeriti, kao prvo, ispunjava li predmetna promjena uvjete iz članka 72. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1698/2005, kojima se zahtijeva da rezultira bilo promjenom naravi vlasništva infrastrukturnog objekta bilo prestankom ili premještanjem proizvodne aktivnosti. Naime, tijekom provjere tih uvjeta valja ocijeniti elemente koji su doveli do predmetne promjene i koji su tako uzrok te promjene (vidjeti prema analogiji presudu od 14. studenoga 2013., Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, t. 21.).
49 U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje ne proizlazi da je došlo do prestanka ili premještanja proizvodne aktivnosti. Naime, čak i nakon što je dan u najam, predmet stečen u okviru predmetne aktivnosti ulaganja nastavio se koristiti za istu aktivnost poput one predviđene zahtjevom za potporu.
50 Osim toga, što se tiče postojanja eventualne promjene naravi vlasništva infrastrukturnog objekta, valja istaknuti da se taj uvjet, za razliku od onog ispitanog u prethodnoj točki ove presude, ne odnosi na korištenje predmetnog infrastrukturnog objekta nego na svojstvo u kojemu ga njezin vlasnik drži. Stoga, činjenica da je vlasnik na temelju ugovornog odnosa na trećega prenio određena prava na infrastrukturnom objektu, uključujući, ako postoji, pravo isključivog korištenja tijekom određenog razdoblja, sama po sebi ne podrazumijeva da je došlo do promjene naravi vlasništva tog infrastrukturnog objekta.
51 U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi, što je međutim na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, da su prava koja je udruga Järvelaev prenijela na udrugu Kaleselts, u okviru najma koji su međusobno ugovorili, isključivo ugovorne prirode.
52 Kao drugo, valja ispitati je li razmatrana promjena obuhvaćena jednim od slučajeva iz članka 72. stavka 1. točke (a) navedene uredbe, odnosno utječe li na prirodu ili uvjete provedbe aktivnosti ulaganja odnosno daje li nedopuštenu prednost nekom poduzetniku ili javnom tijelu, s obzirom na to da se ti slučajevi odnose na učinke predmetne promjene (vidjeti prema analogiji presudu od 14. studenoga 2013., Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, t. 22.).
53 Stoga je, prije donošenja zaključka o postojanju odnosno nepostojanju važne promjene, potrebno provjeriti je li predmetnom promjenom dana nedopuštena prednost i/ili je li ona utjecala na prirodu ili uvjete provedbe (vidjeti prema analogiji presudu od 14. studenoga 2013., Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, t. 32.).
54 Što se tiče uvjeta koji se odnosi na prirodu i uvjete provedbe predmetne aktivnosti ulaganja, u obzir valja uzeti cilj mjere u okviru koje je ta aktivnost bila financirana, odnosno razvoj i komercijalizaciju usluga ruralnog turizma.
55 Taj je cilj dio općenitijeg cilja Leader osovine koji se sastoji od promicanja regionalnog razvoja u ruralnim područjima. U tom pogledu valja istaknuti da je, u skladu s člankom 61. Uredbe br. 1698/2005, cilj tog programa među ostalim financiranje strategija lokalnog razvitka namijenjenih točno određenim ruralnim teritorijima. Iz toga proizlazi da se promjene koje su utjecale na aktivnost iz glavnog postupka moraju ocijeniti s obzirom na to stajalište, dakle stajalište da se prije svega osigura razvoj prethodno određenog područja promicanjem usluga ruralnog turizma.
56 Budući da je potpora iz glavnog postupka prvenstveno obuhvaćena ciljem razvoja prethodno određenog ruralnog teritorija, sama činjenica da je za vrijeme provedbe dotičnog projekta pomoću sufinancirane aktivnosti ulaganja iz glavnog postupka subjekt odgovoran za taj projekt, udruga Järvelaev, zamijenjen drugim subjektom, udrugom Kaleselts, ne znači sama po sebi da predmetni cilj nije bio ostvaren i, slijedom toga, da je došlo do promjene određene važnosti prirode ili uvjeta provedbe te aktivnosti.
57 Stoga sama činjenica da je predmet potpore stečen u okviru sufinancirane aktivnosti ulaganja dan u najam ne može dovesti do zaključka o postojanju promjene prirode ili uvjeta provedbe aktivnosti ulaganja u smislu članka 72. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1698/2005.
58 Međutim, takva zamjena vlasnika najmoprimcem radi provedbe aktivnosti, kao i propuštanje otvaranja radnih mjesta, prvotno predviđeno tijekom postupka odabira za dodjelu potpore, poput one koju je sud koji je uputio zahtjev naveo u okviru svojeg šestog pitanja, jesu okolnosti na kojima se može utemeljiti zaključak prema kojem su priroda ili uvjeti provedbe aktivnosti doživjele takvu promjenu ako se njima bitno smanjuje mogućnost da se tom aktivnošću ostvari cilj koji joj je bio dodijeljen, što je na nacionalnom sudu da provjeri (vidjeti u tom smislu i prema analogiji presudu od 14. studenoga 2013., Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, t. 37.).
59 Naposljetku, kad je riječ o uvjetu iz članka 72. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1698/2005, prema kojem trajnost sufinancirane aktivnosti ulaganja među ostalim pretpostavlja da nije dana nedopuštena prednost nekom poduzetniku ili javnom tijelu, valja istaknuti da se ta odredba odnosi na prednost dodijeljenu nekom „poduzetniku”, tako da, u slučaju poput onog iz glavnog postupka, stvaranje takve prednosti, bilo u korist vlasnika infrastrukturnog objekta bilo u korist udruge koja se njime koristi u okviru najma koji je ugovoren s tim vlasnikom, može činiti važnu promjenu predmetne aktivnosti u smislu te odredbe.
60 Međutim, čak i u slučaju postojanja elemenata koji, na prvi pogled, upućuju na postojanje nedopuštene prednosti, korisnik potpore mora imati mogućnost dokazati da najmom predmeta stečenog potporom njemu samom ili njegovu stvarnom korisniku nije dana nikakva prednost.
61 Što se tiče korisnika potpore, postojanje i veličina takve prednosti moraju se ocijeniti s obzirom na eventualnu razliku između prednosti, financijskih ili nefinancijskih, koje je taj korisnik morao imati od aktivnosti kako je prvobitno zamišljena i onih koje ostvaruje od te aktivnosti kako je promijenjena. Stoga je u ovom slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da među ostalim provjeri jesu li financijski prihodi koje je udruga Järvelaev mogla ostvariti iskorištavanjem jedrilice stečene predmetnim sufinanciranjem usporedivi s iznosima koje joj je udruga Kaleselts isplatila za najam jedrilice, s obzirom na to da bi samo razlika određene veličine, u smislu sudske prakse navedene u točki 47. ove presude, činila važnu promjenu za potrebe primjene članka 72. stavka 1. Uredbe 1698/2005.
62 Osim toga, nije moguće isključiti to da davanje u najam dotičnog predmeta daje nedopuštenu prednost njegovu stvarnom korisniku s obzirom na to da on zbog korištenja stvari koju je potporom kupila druga udruga, može ostvarivati prihode koje ne bi ostvarivao da nije mogao koristiti navedeni predmet. Usto, postojanje nedopuštene prednosti također se može utvrditi kada iznos najamnine nije određen u skladu s tržišnim uvjetima. Na sudu koji je uputio zahtjev je, dakle, da provjeri je li najamnina koju je plaćala udruga Kaleselts određena u znatno različitom iznosu od onog koji bi ta udruga, ovisno o slučaju, platila za najam sličnog broda od vlasnika različitog od udruge Järvelaev.
63 Što se tiče pitanja je li za potrebe donošenja zaključka o postojanju nedopuštene prednosti u smislu članka 72. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1698/2005 nužno da nadležno tijelo utvrdi u čemu se konkretno sastoji ta prednost, valja istaknuti, kao prvo, da u skladu s člankom 74. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1698/2005 države članice usvajaju sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe kako bi osigurale uspješnu zaštitu financijskih interesa Unije i određuju, za svaki program ruralnog razvoja, nadležna tijela, istodobno određujući funkcije upravnog tijela i ostalih tijela.
64 Usto, člankom 48. stavkom 1. Uredbe br. 1974/2006 predviđeno je da u svrhu provedbe članka 74. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005, države članice moraju osigurati mogućnost provjeravanja i nadziranja svih mjera ruralnog razvoja koje namjeravaju provoditi i da u tu svrhu države članice uspostavljaju sustave kontrole koji na zadovoljavajući način osiguravaju poštovanje kriterija prihvatljivosti i ispunjavanje drugih obveza.
65 Valja istaknuti da nadležno nacionalno tijelo neće moći na odgovarajući način kontrolirati postojanje nedopuštene prednosti u određenom slučaju ako ne može konkretno utvrditi od čega se ta prednost sastoji. Konkretnije, u nedostatku takvog utvrđenja neće moći ocijeniti je li prednost dopuštena ili nije.
66 Iz toga proizlazi da, u slučaju kada je nacionalno nadležno tijelo pozvano ocijeniti je li nekom poduzetniku ili javnom tijelu dana nedopuštena prednost u smislu članka 72. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1698/2005, ono nužno mora utvrditi od čega se konkretno nedopuštena prednost sastoji.
67 Što se tiče važnosti činjenice da stvarnom korisniku predmeta stečenog u okviru dotične sufinancirane aktivnosti ulaganja potpora ne bi bila dodijeljena da je on sam podnio zahtjev za potporu, valja istaknuti da takva okolnost ne može biti odlučujuća za ocjenu iz prethodne točke, koja se odnosi na dopuštenost odnosno nedopuštenost prednosti koju je ostvario subjekt koji zamjenjuje korisnika potpore u obavljanju aktivnosti koristeći se predmetom infrastrukture koji je sufinanciran tom potporom. U slučaju da se utvrdi, što je na sudu koji je uputio zahtjev da u ovom slučaju provjeri, da je taj subjekt mogao dobiti istovjetnu potporu da je podnio zahtjev za potporu, takva okolnost mogla bi ići u prilog zaključku o nepostojanju nedopuštene prednosti, ali postojanje takve prednosti se ipak mora utvrditi na temelju ocjene iz prethodne točke.
68 Na drugo pitanje točka (a) i treće pitanje točka (a) valja odgovoriti da činjenica – da je korisnik potpore koja mu je, poput one iz glavnog postupka, bila isplaćena u okviru aktivnosti ulaganja koju je sufinancirao EPFRR u okviru Leader osovine iz Uredbe br. 1698/2005 predmet ulaganja stečen tom potporom dao u najam trećoj osobi koja se njime koristi za istu aktivnost poput one koju je morao izvršavati korisnik navedene potpore – može predstavljati važnu promjenu sufinancirane aktivnosti ulaganja, u smislu članka 72. stavka 1. te uredbe, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri s obzirom na sve predmetne činjenične i pravne elemente u pogledu alternativnih uvjeta iz točaka (a) i (b) te odredbe. U svrhu donošenja zaključka o postojanju nedopuštene prednosti dane nekom poduzetniku ili javnom tijelu, u smislu članka 72. stavka 1. točke (a) te uredbe, na nacionalnom nadležnom tijelu je da, pod nadzorom nadležnih nacionalnih sudova, utvrdi od čega se konkretno sastoji nedopuštena prednost. Iako je relevantno pitanje bi li stvarnom korisniku potpore, s obzirom na sve činjenične i pravne okolnosti, bila ili ne dodijeljena potpora da je sam podnio zahtjev za potporu, ono nije odlučujuće za potrebu primjene navedenog članka 72. stavka 1. točke (a).
Drugo pitanje točka (b) i treće pitanje točka (b)
69 S obzirom na odgovor na prvo pitanje, na drugo pitanje točka (b) i treće pitanje točka (b) nije potrebno odgovoriti.
Četvrto i peto pitanje
70 Svojim četvrtim i petim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 72. stavak 1. Uredbe br. 1698/2005 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog iz glavnog postupka, prema kojem je korisnik potpore isplaćene u okviru aktivnosti ulaganja koju je sufinancirao EPFRR predmet stečen u okviru te aktivnosti ulaganja dužan osobno držati i njime se koristiti, i to barem pet godina od isplate posljednje rate potpore.
71 Najprije valja istaknuti da, s jedne strane, estonska vlada smatra da zabrana korisniku potpore da na bilo koji način značajno promijeni aktivnost ulaganja tijekom razdoblja od pet godina od odluke o financiranju, predviđena člankom 72. stavkom 1. Uredbe br. 1698/2005, nije dovoljna kako bi se u potpunosti osigurala učinkovita kontrola provedbe aktivnosti i upotrebe potpore u skladu s njezinom svrhom. Naime, prema mišljenju te vlade, to razdoblje od pet godina često počinje i prije nego što korisnik potpore počne raspolagati predmetom stečenim u okviru sufinancirane aktivnosti ulaganja. Navedena vlada također smatra da zakonodavac Unije ostavlja određenu marginu prosudbe državama članicama jer se iz navedene odredbe ne može zaključiti da razdoblje nadzora ne može prelaziti taj rok od 5 godina od odluke o financiranju.
72 S druge strane, i iako člankom 72. stavkom 1. Uredbe br. 1698/2005 nije izričito predviđeno da se korisnik potpore mora osobno koristiti predmetom stečenim tom potporom tijekom tog razdoblja od pet godina, čini se da Republika Estonija od korisnika potpore zahtijeva da osobno drži i koristi se navedenim predmetom tijekom predmetnog razdoblja također kako bi se osigurao učinkovit i kontinuiran nadzor tog predmeta.
73 U tom pogledu, što se tiče, kao prvo, obveze korisnika potpore iz Uredbe br. 1698/2005 da određeno vrijeme osobno održava i koristi se predmetom, poput ribarske jedrilice iz glavnog postupka, stečenim u okviru te potpore, valja podsjetiti da se u skladu s člankom 72. stavkom 1. te uredbe doprinos EPFRR‑a ne zadržava ako ta sufinancirana aktivnost ulaganja, u tamo navedenom roku, doživi važnu promjenu u skladu s uvjetima iz točaka (a) i (b) te odredbe.
74 Međutim, dovodi li, na temelju članka 72. stavka 1. Uredbe br. 1698/2005, davanje u najam takvog predmeta od strane korisnika potpore do ukidanja doprinosa EPFRR‑a mora se utvrditi u svakom pojedinačnom slučaju. Naime, kao što to proizlazi iz odgovora Suda na drugo pitanje točka (a) i treće pitanje točka (a), valja ocijeniti može li to davanje u najam dovesti do promjene sufinancirane aktivnosti koja ispunjava neki od uvjeta iz tog članka 72. stavka 1. točaka (a) odnosno (b) i, u slučaju potvrdnog odgovora, je li ta promjena važna.
75 Iz toga slijedi da nacionalni propis kojim se konačno stjecanje potpore, u svakom slučaju, uvjetuje time da korisnik osobno drži i koristi se predmetom financiranim tom potporom a da ne omogućuje da se u svakom pojedinom slučaju ocijeni je li davanje u najam tog predmeta važna promjena sufinancirane aktivnosti ulaganja, u smislu članka 72. stavka 1. Uredbe 1698/2005, nije u skladu s tom odredbom.
76 Točno je da se člankom 74. stavkom 1. Uredbe br. 1698/2005 ovlašćuje države članice da usvajaju sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe kako bi osigurale uspješnu zaštitu financijskih interesa Unije u vezi s potporama EPFRR‑a ruralnom razvoju. Usto, iz članka 71. stavka 3. prvog podstavka te uredbe proizlazi da su države članice nadležne za utvrđivanje pravila o prihvatljivosti troškova u tom području.
77 Međutim, nijedna od tih dviju odredbi nije relevantna za ocjenu usklađenosti obveze koja je predmet četvrtog i petog pitanja s člankom 72. stavkom 1. Uredbe br. 1698/2005.
78 Naime, članak 74. Uredbe br. 1698/2005, iz njezine glave VI., naslovljene „Upravljanje, kontrola i informiranje”, odnosi se na provjere koje su države članice dužne provesti kako bi se osiguralo poštovanje odredaba kojima se uređuje zakonitost aktivnosti koje sufinancira EPFRR, među kojima je i članak 72. te uredbe.
79 Što se tiče članka 71. Uredbe br. 1698/2005, on se odnosi na uvjete za prihvatljivost s obzirom na koje se troškovi moraju ocjenjivati za dodjelu doprinosa EPFRR‑a, pri čemu su ti uvjeti različiti od onih iz članka 72. te uredbe koji se tiču trajnosti aktivnosti koje se odnose na ulaganja. U tim okolnostima, i s obzirom na to da navedeni članak 72. ne sadržava odredbu analognu onoj članka 71. stavka 3. Uredbe br. 1698/2005, valja utvrditi da se tom samom uredbom, točnije njezinim člankom 72., a ne nacionalnim pravom, isključivo utvrđuju uvjeti koji se odnose na trajnost navedenih aktivnosti.
80 Takvo tumačenje navedenog članka 72. ne dovodi se u pitanje pojmom „korisnik” koji je u članku 2. točki (h) Uredbe br. 1698/2005 definiran kao „subjekt, tijelo ili poduzeće, javno ili privatno, odgovorni za provedbu aktivnosti ili primanje potpore”. Naime, riječi „odgovorni za provedbu” moraju se promatrati zajedno s relevantnim pravnim okvirom i ciljem mjere u okviru koje se nalazi aktivnost ulaganja, koji se sastoji od razvoja prethodno određenih područja. Stoga, kako bi se postigao predmetni cilj, u predmetu poput onog iz glavnog postupka trajnost dotične aktivnosti treba ocjenjivati s obzirom na pretpostavke iz članka 72. stavka 1. navedene uredbe, a osobito uvjet koji se odnosi na prirodu i uvjete za odgovarajuću provedbu dotične aktivnosti.
81 Kad je riječ, kao drugo, o razdoblju od barem pet godina od isplate posljednje rate potpore, tijekom kojeg je korisnik na temelju nacionalnog propisa obvezan osobno držati i koristiti se dotičnim predmetom pod prijetnjom povrata isplaćene potpore, valja utvrditi da se u skladu s člankom 72. stavkom 1. Uredbe br. 1698/2005, doprinos EPFRR‑a zadržava ako aktivnost koja je predmet tog doprinosa ne doživi važnu promjenu u smislu te odredbe u roku od pet godina od odluke upravnog tijela o financiranju, pri čemu je to razdoblje obično kraće od onog predviđenog navedenim nacionalnim propisom.
82 U tim uvjetima, na četvrto i peto pitanje valja odgovoriti da članak 72. stavak 1. Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog iz glavnog postupka, prema kojem je korisnik potpore isplaćene u okviru aktivnosti ulaganja koju je sufinancirao EPFRR predmet stečen u okviru te aktivnosti ulaganja dužan osobno održavati i njime se koristiti, i to barem pet godina od isplate posljednje rate potpore.
Šesto pitanje
83 Svojim šestim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 56. prvi stavak Uredbe br. 1306/2013 tumačiti na način da se radi o nepravilnosti u smislu te odredbe ako korisnik potpore, koju je u okviru sufinancirane aktivnosti ulaganja dodijelio EPFRR i koja se odnosi na Leader osovinu iz Uredbe br. 1698/2005, ne provede neki od elemenata aktivnosti koje je naveo u svojem zahtjevu za potporu, a koji je bio jedan od kriterija na temelju kojih su se zahtjevi za potporu ocjenjivali radi njihova razvrstavanja na ljestvici prioriteta, iako taj kriterij nije bio propisan pripadajućim nacionalnim propisom.
84 Iako je, kao što je to navedeno u točki 23. ove presude, otvaranje novih radnih mjesta bilo jedan od kriterija na temelju kojih su se zahtjevi za potporu razvrstavali na ljestvici prioriteta, u ovom slučaju je nesporno da je udruga Järvelaev u svojem zahtjevu za potporu izrazila namjeru da otvori radna mjesta u regiji i zaposli posadu za svoju ribarsku jedrilicu.
85 U tom pogledu valja utvrditi da otvaranje radnih mjesta nije bilo uvjet za dodjelu potpore ni na temelju Uredbe br. 1698/2005, ni na temelju, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, estonskog propisa. Usto, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje ne proizlazi da je otvaranje radnih mjesta bilo ugovorni uvjet dogovoren u okviru potpore iz glavnog postupka, što je međutim na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
86 Stoga se sâmo propuštanje otvaranja radnih mjesta u okviru izvršavanja aktivnosti ulaganja koju je sufinancirao EPFRR ne može smatrati nepravilnosti u smislu članka 56. prvog stavka Uredbe br. 1306/2013.
87 Međutim, estonska vlada u svojim očitovanjima tvrdi da se udruga Järvelaev potpisivanjem ugovora o financiranju obvezala provesti projekt na način opisan u zahtjevu za potporu. Kao što je to istaknuto u točkama 23. i 84. ove presude, upravo su otvaranje radnih mjesta u regiji i zapošljavanje posade ribarske jedrilice bili navedeni u tom zahtjevu za potporu.
88 Na sudu koji je uputio zahtjev je da, prema potrebi, provjeri je li se udruga Järvelaev na temelju relevantnih odredaba nacionalnog prava zaista obvezala da će osigurati da se ostvare ta dva elementa koja se sastoje u otvaranju radnih mjesta u regiji i zapošljavanju posade za svoju ribarsku jedrilicu.
89 U svakom slučaju, u skladu s onim što je utvrđeno u točki 58. ove presude, ne može se isključiti mogućnost da propuštanje provedbe nekog elementa iz zahtjeva za potporu, pod pretpostavkom da je bitan za ostvarenje postavljenog cilja, čini važnu promjenu aktivnosti ulaganja kakva je bila odobrena za sufinanciranje, u smislu članka 72. stavka 1. Uredbe br. 1698/2005. U ovom slučaju je na sudu koji je uputio zahtjev da ispita opseg takvog propuštanja s obzirom na uvjete utvrđene tom odredbom.
90 Ako nakon takvog ispitivanja utvrdi da propuštanje provedbe tog kriterija iz glavnog postupka čini važnu promjenu, valja smatrati da je to propuštanje nepravilnost u smislu članka 56. prvog stavka Uredbe br. 1306/2013.
91 Naime, iako, u skladu s člankom 72. stavkom 2. Uredbe br. 1698/2005, neopravdano isplaćeni iznosi u vezi s aktivnosti ulaganja koja je doživjela važnu promjenu moraju biti vraćeni u skladu s člankom 33. Uredbe br. 1290/2005, iz članka 119. Uredbe br. 1306/2013, u vezi s Prilogom III. toj uredbi, proizlazi da se upućivanja na taj članak 33. tumače kao upućivanja, među ostalim, na članak 56. potonje uredbe.
92 S obzirom na prethodno navedeno, na šesto pitanje valja odgovoriti da članak 56. prvi stavak Uredbe br. 1306/2013 treba tumačiti na način da se radi o nepravilnosti u smislu te odredbe kada korisnik potpore, koju je u okviru sufinancirane aktivnosti ulaganja dodijelio EPFRR i koja se odnosi na Leader osovinu iz Uredbe br. 1698/2005, ne provede neki od elemenata aktivnosti koje je naveo u svojem zahtjevu za potporu, a koji je bio jedan od kriterija na temelju kojih su se zahtjevi za potporu ocjenjivali radi njihova razvrstavanja na ljestvici prioriteta, iako taj kriterij nije bio propisan pripadajućim nacionalnim propisom, pod uvjetom da propuštanje provedbe takvog elementa dovodi do važne promjene aktivnosti ulaganja u smislu članka 72. stavka 1. Uredbe br. 1698/2005, što je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni.
Sedmo pitanje
93 Kao prvo, s obzirom na ono što je utvrđeno u točkama 81. i 82. ove presude, valja smatrati da, upućivanjem u svojem sedmom pitanju na razdoblje od pet godina od zadnje isplate, sud koji je uputio zahtjev upućuje na razdoblje iz članka 72. stavka 1. Uredbe 1698/2005.
94 Stoga se sud koji je uputio zahtjev sedmim pitanjem najprije pita treba li članak 56. prvi stavak Uredbe br. 1306/2013 tumačiti na način da mu se protivi pokretanje postupka za povrat neopravdano isplaćene potpore prije proteka roka od pet godina od odluke upravnog tijela o financiranju. Taj sud se također pita treba li tu odredbu tumačiti na način da joj se protivi nastavak takvog postupka za povrat u slučaju kada korisnik potpore tijekom postupka okonča povredu zbog koje je navedeni postupak pokrenut.
95 Kao prvo, kada je riječ o mogućnosti države članice da pokrene postupak za povrat neopravdano isplaćene potpore prije proteka roka od pet godina od isplate zadnje rate potpore, valja podsjetiti da, u skladu s člankom 54. stavkom 1. i člankom 56. prvim stavkom Uredbe br. 1306/2013, država članica koja utvrdi postojanje nepravilnosti mora zahtijevati povrat neopravdano isplaćene potpore. Konkretnije, država članica mora zahtijevati povrat od korisnika u roku od 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti.
96 Iz toga proizlazi da države članice mogu i, u interesu dobrog financijskog upravljanja sredstvima Unije, moraju zahtijevati navedeni povrat bez odgađanja. U tim okolnostima, činjenica da je povrat zatražen prije isteka razdoblja od pet godina od odluke upravnog tijela o financiranju ni na koji način ne utječe na navedeni povrat.
97 Kao drugo, kad je riječ o tome protivi li se pravu Unije nastavak postupka za povrat u slučaju naplate ako korisnik potpore tijekom postupka okonča povredu zbog koje je navedeni postupak pokrenut, valja istaknuti da, kako to ističe Komisija, kad bi korisniku potpore bila dana mogućnost da tijekom sudskog postupka u vezi s povratom ispravi nepravilnost počinjenu u provedbi aktivnosti, takva bi mogućnost mogla potaknuti druge korisnike na činjenje povreda jer bi bili sigurni da te povrede mogu otkloniti naknadno, nakon što ih nadležna nacionalna tijela otkriju. Stoga činjenica da korisnik potpore nastoji okončati ili da je čak okončao povredu tijekom sudskog postupka za povrat ne može utjecati na navedeni povrat.
98 Na sedmo pitanje valja odgovoriti da članak 56. Uredbe br. 1306/2013 treba tumačiti na način da mu se ne protivi pokretanje postupka za povrat neopravdano isplaćene potpore prije proteka roka od pet godina od odluke upravnog tijela o financiranju. Ta se odredba također ne protivi ni nastavku tog postupka u slučaju kada je korisnik potpore otklonio povredu zbog koje je navedeni postupak pokrenut.
Troškovi
99 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:
1. Trajnost aktivnosti ulaganja koju je, kao u glavnom predmetu, odobrio i sufinancirao Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013. mora se ocijeniti s obzirom na odredbe članka 72. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj. Kada do povrata neopravdano isplaćenih iznosa u okviru te aktivnosti dolazi nakon završetka navedenog programskog razdoblja, odnosno nakon 1. siječnja 2014., njegovu osnovu čini članak 56. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008.
2. Činjenica – da je korisnik potpore koja mu je, poput one iz glavnog postupka, bila isplaćena u okviru aktivnosti ulaganja koju je sufinancirao Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) u okviru Leader osovine iz Uredbe br. 1698/2005 predmet ulaganja stečen tom potporom dao u najam trećoj osobi koji se njime koristi za istu aktivnost poput one koju je morao izvršavati korisnik navedene potpore – može predstavljati važnu promjenu te sufinancirane aktivnosti ulaganja, u smislu članka 72. stavka 1. te uredbe, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri s obzirom na sve predmetne činjenične i pravne elemente, u pogledu alternativnih uvjeta iz točaka (a) i (b) te odredbe. U svrhu donošenja zaključka o postojanju nedopuštene prednosti dane nekom poduzetniku ili javnom tijelu, u smislu članka 72. stavka 1. točke (a) te uredbe, na nacionalnom nadležnom tijelu je da, pod nadzorom nadležnih nacionalnih sudova, utvrdi od čega se konkretno sastoji nedopuštena prednost. Iako je relevantno pitanje bi li stvarnom korisniku potpore, s obzirom na sve činjenične i pravne okolnosti, bila ili ne dodijeljena potpora da je sam podnio zahtjev za potporu, ono nije odlučujuće za potrebu primjene navedenog članka 72. stavka 1. točke (a).
3. Članak 72. stavak 1. Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog iz glavnog postupka, prema kojem je korisnik potpore isplaćene u okviru aktivnosti ulaganja koju je sufinancirao Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) predmet stečen u okviru te aktivnosti ulaganja dužan osobno održavati i njime se koristiti, i to barem pet godina od isplate posljednje rate potpore.
4. Članak 56. prvi stavak Uredbe br. 1306/2013 treba tumačiti na način da se radi o nepravilnosti u smislu te odredbe kada korisnik potpore, koju je u okviru sufinancirane aktivnosti ulaganja dodijelio Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i koja se odnosi na Leader osovinu iz Uredbe br. 1698/2005, ne provede neki od elemenata aktivnosti koje je naveo u svojem zahtjevu za potporu, a koji je bio jedan od kriterija na temelju kojih su se zahtjevi za potporu ocjenjivali radi njihova razvrstavanja na ljestvici prioriteta, iako taj kriterij nije bio propisan pripadajućim nacionalnim propisom, pod uvjetom da propuštanje provedbe takvog elementa dovodi do važne promjene aktivnosti ulaganja u smislu članka 72. stavka 1. Uredbe br. 1698/2005, što je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni.
5. Članak 56. Uredbe br. 1306/2013 treba tumačiti na način da mu se ne protivi pokretanje postupka za povrat neopravdano isplaćene potpore prije proteka roka od pet godina od odluke upravnog tijela o financiranju. Ta se odredba također ne protivi ni nastavku tog postupka u slučaju kada je korisnik potpore otklonio povredu zbog koje je navedeni postupak pokrenut.
Potpisi