ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção)
8 de maio de 2019 (*)
«Reenvio prejudicial — Política agrícola comum — Apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) — Regulamento (CE) n.o 1698/2005 — Aplicabilidade ratione temporis — Artigo 72.o — Perenidade das operações relativas a investimentos — Alteração substancial da operação de investimento cofinanciada — Objeto adquirido graças a uma operação de investimento cofinanciada pelo Feader e alugado pelo beneficiário da subvenção a um terceiro — Financiamento, gestão e acompanhamento da política agrícola comum — Regulamento (CE) n.o 1306/2013 — Artigos 54.o e 56.o — Obrigação de os Estados‑Membros procederem à recuperação dos pagamentos indevidos resultantes de irregularidades ou de negligências — Conceito de “irregularidade” — Instauração do procedimento de recuperação»
No processo C‑580/17,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia), por decisão de 27 de setembro de 2017, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 4 de outubro de 2017, no processo
Mittetulundusühing Järvelaev
contra
Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de presidente da Décima Secção, F. Biltgen e E. Levits (relator), juízes,
advogado‑geral: M. Wathelet,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
– em representação do Governo estónio, por N. Grünberg, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão Europeia, por J. Aquilina e E. Randvere, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 72.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1), do artigo 33.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1), do artigo 71.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 320), e do artigo 56.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre a Mittetulundusühing Järvelaev (a seguir «Järvelaev») e o Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Serviço de Informação e dos Registos Agrícolas, Estónia) (a seguir «PRIA»), a respeito da recuperação de quantias pagas à primeira no âmbito de uma operação cofinanciada pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) integrada no eixo Leader a que se refere o Regulamento n.o 1698/2005.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento n.o 1698/2005
3 Nos termos dos considerandos 61 e 62 do Regulamento n.o 1698/2005:
«(61) De acordo com o princípio da subsidiariedade e sob reserva de exceções, devem ser estabelecidas regras nacionais aplicáveis à elegibilidade das despesas.
(62) A fim de assegurar a eficácia, a equidade e o impacto sustentável das intervenções do FEADER, devem ser estabelecidas disposições que garantam a perenidade das operações relacionadas com investimentos e evitem a utilização do FEADER para fins de concorrência desleal.»
4 Nos termos do artigo 2.o desse regulamento, com a epígrafe «Definições»:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
h) Beneficiário: um operador, organismo ou empresa, de caráter público ou privado, que é responsável pela execução das operações ou que recebe o apoio;
[…]»
5 O artigo 71.o desse regulamento, com a epígrafe «Elegibilidade das despesas», refere, no seu n.o 3, primeiro parágrafo:
«As regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas ao nível nacional, sob reserva das condições especiais estabelecidas no presente regulamento para determinadas medidas de desenvolvimento rural.»
6 O artigo 72.o do mesmo regulamento, com a epígrafe «Perenidade das operações relativas a investimentos», dispõe:
«1. Sem prejuízo das regras relativas à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços na aceção dos artigos 43.o e 49.o do Tratado, o Estado‑Membro assegura que a contribuição do FEADER só se mantenha para uma operação de investimento se, no prazo de cinco anos após a decisão de financiamento da autoridade de gestão, essa operação não sofrer uma alteração substancial que:
a) Afete a sua natureza ou as suas condições de execução ou conceda uma vantagem indevida a uma empresa ou a um organismo público;
b) Resulte, quer de uma mudança na natureza da propriedade de uma infraestrutura, quer do termo ou da deslocalização de uma atividade produtiva.
2. Os montantes indevidamente pagos são recuperados nos termos do artigo 33.o do Regulamento [n.o 1290/2005].»
7 Nos termos do artigo 74.o do Regulamento n.o 1698/2005, com a epígrafe «Responsabilidades dos Estados‑Membros»:
«1. Os Estados‑Membros aprovam todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nos termos do n.o 1 do artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 a fim de garantir uma proteção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade.
2. Para cada programa de desenvolvimento rural, os Estados‑Membros designam as seguintes autoridades:
a) A autoridade de gestão, que pode ser um organismo público ou privado que atue ao nível nacional ou regional, ou o próprio Estado‑Membro quando este assuma a execução dessa tarefa, que fica encarregado da gestão do programa em questão;
b) O organismo pagador acreditado na aceção do artigo 6.o do Regulamento [n.o 1290/2005];
c) O organismo de certificação na aceção do artigo 7.o do Regulamento [n.o 1290/2005].
[…]»
Regulamento n.o 1290/2005
8 O artigo 33.o do Regulamento n.o 1290/2005 dispõe:
«1. Os Estados‑Membros efetuam as correções financeiras resultantes das irregularidades e negligências detetadas nas operações ou nos programas de desenvolvimento rural através da supressão total ou parcial do financiamento comunitário em questão. Os Estados‑Membros tomam em consideração a natureza e a gravidade das irregularidades constatadas, bem como o nível do prejuízo financeiro para o FEADER.
2. Caso já tenham sido pagos ao beneficiário, os fundos comunitários são recuperados pelo organismo pagador acreditado de acordo com os seus próprios procedimentos de recuperação e reutilizados em conformidade com a alínea c) do n.o 3.
[…]
10. Caso a Comissão efetue uma correção financeira, esta não afeta as obrigações do Estado‑Membro de recuperar os montantes pagos a título da sua própria participação financeira, nos termos do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE [(JO 1999, L 83, p. 1)].»
Regulamento (CE) n.o 1974/2006
9 O artigo 48.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento n.o 1698/2005 (JO 2006, L 368, p. 15), dispõe:
«Para efeitos do n.o 1 do artigo 74.o do Regulamento [n.o 1698/2005], os Estados‑Membros velarão por que todas as medidas de desenvolvimento rural que tencionem aplicar sejam verificáveis e controláveis. Para tal, os Estados‑Membros estabelecerão disposições em matéria de controlo que garantam razoavelmente que os critérios de elegibilidade e outros compromissos são respeitados.»
Regulamento n.o 1303/2013
10 O artigo 71.o do Regulamento n.o 1303/2013, com a epígrafe «Durabilidade das operações», dispõe, no n.o 1:
«Qualquer operação que envolva investimentos em infraestruturas ou investimentos produtivos deve reembolsar a contribuição dos [Fundos Europeus Estruturais e de Investimento], se no prazo de cinco anos a partir do pagamento final ao beneficiário ou, quando aplicável, no prazo previsto nas regras dos auxílios estatais, for objeto de:
a) Cessação ou relocalização de uma atividade produtiva para fora da zona do programa; ou
b) Mudança de propriedade de um item de infraestrutura que confira a uma empresa ou entidade pública uma vantagem indevida; ou
c) Alteração substancial que afete a sua natureza, os seus objetivos ou as condições de realização, de forma a comprometer os seus objetivos originais.
Os montantes pagos indevidamente, para a operação em causa, são recuperados pelo Estado‑Membro de forma proporcional ao período relativamente ao qual as obrigações não foram cumpridas.
Os Estados‑Membros podem reduzir o prazo estabelecido no primeiro parágrafo a três anos em casos relacionados com a manutenção de investimentos ou de empregos criados por PME.»
11 O artigo 152.o desse regulamento, com a epígrafe «Disposições transitórias», refere, no seu n.o 1:
«O presente regulamento não afeta a continuação nem a alteração, incluindo a anulação total ou parcial das intervenções aprovadas pela Comissão com base no Regulamento (CE) n.o 1083/2006 [do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1260/1999 (JO 2006, L 210, p. 25),] ou em qualquer outra legislação aplicável a essas intervenções em 31 de dezembro de 2013. Esse regulamento ou outra legislação aplicável continua a ser aplicável a essas intervenções ou às operações em causa até ao respetivo encerramento. Para efeitos do presente número, as intervenções incluem programas operacionais e grandes projetos.»
Regulamento (UE) n.o 1305/2013
12 Nos termos do artigo 88.o do Regulamento (UE) n.o 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e que revoga o Regulamento n.o 1698/2005 (JO 2013, L 347, L 487):
«O Regulamento [n.o 1698/2005] é revogado.
O Regulamento [n.o 1698/2005] continua a aplicar‑se às operações executadas em aplicação dos programas aprovados pela Comissão nos termos desse regulamento antes de 1 de janeiro de 2014.»
Regulamento n.o 1306/2013
13 O artigo 54.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 dispõe:
«Relativamente aos pagamentos indevidos efetuados na sequência de irregularidade ou negligência, os Estados‑Membros pedem o seu reembolso aos beneficiários no prazo de 18 meses após a aprovação de um relatório de controlo ou documento semelhante, indicando a ocorrência da irregularidade e, se for caso disso, a sua receção pelo organismo pagador ou organismo responsável pela recuperação. Os montantes correspondentes são inscritos no registo de devedores do organismo pagador no momento do pedido de reembolso.»
14 O artigo 56.o, primeiro parágrafo, desse regulamento dispõe:
«Caso sejam detetadas irregularidades e negligências nas operações ou nos programas de desenvolvimento rural, os Estados‑Membros efetuam as correções financeiras através da supressão total ou parcial do financiamento da União em causa. Os Estados‑Membros tomam em consideração a natureza e a gravidade das irregularidades constatadas, bem como o nível do prejuízo financeiro para o FEADER.»
15 Nos termos do artigo 119.o desse regulamento:
«1. São revogados os Regulamentos (CEE) n.o 352/78 [do Conselho, de 20 de fevereiro de 1978, relativo à atribuição das cauções, fianças ou garantias constituídas no âmbito da política agrícola comum que se consideram perdidas (JO 1978, L 50, p. 1; EE 03 F13 p. 249),] (CE) n.o 165/94 [do Conselho, de 24 de janeiro de 1994, relativo ao cofinanciamento pela Comunidade dos controlos por teledeteção e que altera o Regulamento (CEE) n.o 3508/92, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO 1994, L 24, p. 6),] (CE) n.o 2799/98 [do Conselho, de 15 de dezembro de 1998, que estabelece o regime agrimonetário do euro (JO 1998, L 349, p. 1),] (CE) n.o 814/2000 [do Conselho, de 17 de abril de 2000, relativo às ações de informação no domínio da política agrícola comum (JO 2000, L 100, p. 7)], [n.o 1290/2005] e (CE) n.o 485/2008 [do Conselho, de 26 de maio de 2008, relativo aos controlos, pelos Estados‑Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (JO 2008, L 143, p. 1)].
No entanto, o artigo 31.o do Regulamento [n.o 1290/2005] e as regras de execução pertinentes continuam a aplicar‑se até 31 de dezembro de 2014.
2. As referências para os regulamentos revogados devem entender‑se como sendo feitas para o presente regulamento e devem ler‑se nos termos da tabela de correspondência constante do Anexo III.»
16 Segundo o artigo 121.o do Regulamento n.o 1306/2013:
«1. O presente regulamento entra em vigor no dia da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
O presente regulamento é aplicável com efeitos desde 1 de janeiro de 2014.
2. Todavia, as disposições a seguir indicadas são aplicáveis nos termos seguintes:
a) Artigos 7.o, 8.o, 16.o, 25.o, 26.o e 43.o, desde 16 de outubro de 2013;
b) Artigos 18.o e 40.o, no que diz respeito às despesas efetuadas, desde 16 de outubro de 2013;
c) Artigo 52.o, a partir de 1 de janeiro de 2015.»
17 Resulta das disposições conjugadas do artigo 119.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013 e do quadro de correspondência que consta do seu Anexo III que as referências ao artigo 33.o do Regulamento n.o 1290/2005 devem considerar‑se feitas aos artigos 54.o e 56.o do Regulamento n.o 1306/2013.
Direito estónio
18 O artigo 111.o, n.o 1, da Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Lei de execução da política agrícola comum da União Europeia), de 19 de novembro de 2014 (RT I 2014, 3), refere:
«Se, após o pagamento de um apoio, se verificar que o pagamento foi feito indevidamente, por causa de irregularidades ou negligências, nomeadamente por não ter sido utilizado para a finalidade prevista, deverá ser reclamado o reembolso parcial ou total do apoio ao beneficiário — se for caso disso ao beneficiário escolhido através de um procedimento de seleção — nas condições e nos prazos previstos nos Regulamentos [n.os 1303/2013 e 1306/2013], e pelos outros regulamentos relevantes da União Europeia.»
19 O artigo 131.o dessa lei dispõe:
«Os apoios concedidos nos termos da Lei de execução da política agrícola comum da União Europeia, entrada em vigor em 1 de janeiro de 2015, serão reembolsados nas condições e segundo o procedimento previstos na presente lei.»
20 O artigo 35.o, n.o 2, do Põllumajandusministri määrus nr 92 — Leader‑meetme raames antava kohaliku tegevusgrupi toetuse ja projektitoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord (Regulamento n.o 92 do Ministro da Agricultura que aprova os requisitos para a obtenção de subvenções do grupo de ação local concedida no âmbito da medida «Leader» e de subvenções de projeto, regras de pormenor do pedido de subvenção e do procedimento de pedido), de 27 de setembro de 2010 (RT I 2010, 71, 538, a seguir «Regulamento n.o 92»), refere:
«Desde a apresentação do pedido de um apoio a um projeto até ao termo de um período de cinco anos a contar do último pagamento do apoio pelo PRIA, o requerente ou o beneficiário de um pedido de apoio ao projeto deve informar imediatamente por escrito o PRIA e o grupo de ação local das alterações do seu endereço postal e dos seus contactos, e também do seguinte, para obter o consentimento do PRIA e do grupo de ação local:
1) Alterações relacionadas com a atividade ou com o objeto do investimento. Se o PRIA ou o grupo de ação local o considerarem necessário, deve, nomeadamente, ser apresentada uma nova cópia da proposta de preço ou do cálculo do custo estimado da atividade projetada;
2) Qualquer outro elemento, relacionado com a obtenção e a utilização da subvenção ao projeto, devido ao qual os dados incluídos no pedido já não estejam completos ou corretos;
[…]»
21 O artigo 36.o, n.o 3, ponto 1, desse regulamento dispõe:
«O beneficiário de um apoio a um projeto é obrigado a conservar o objeto do investimento durante, pelo menos, durante cinco anos a contar do pagamento da última prestação da subvenção concedida pelo PRIA.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
22 A Järvelaev é uma associação sem fins lucrativos cujo objeto é a preservação das tradições de vela no lago Võrtsjärv (Estónia). Essa associação apresentou um pedido de subvenção ao abrigo das medidas relativas ao eixo Leader a que se refere o Regulamento n.o 1698/2005, para a aquisição de um veleiro de pesca tradicional e do respetivo equipamento.
23 No pedido de subvenção, a Järvelaev expressava igualmente a sua intenção de, após a aquisição do veleiro em causa, criar empregos na região e contratar tripulação, e ainda de informar o PRIA e o grupo de ação local de qualquer alteração na utilização do veleiro. Resulta dos autos no Tribunal de Justiça que, embora a criação de novos empregos não fosse um requisito regulamentar, era um dos critérios utilizados na classificação para efeitos de prioridade dos pedidos de subvenção.
24 A subvenção pedida foi concedida à Järvelaev por Decisão do diretor‑geral do PRIA de 6 de setembro de 2011.
25 Numa inspeção à Järvelaev efetuada em 4 de dezembro de 2014, o PRIA apurou que, por contrato celebrado em 1 de julho de 2014, o veleiro de pesca adquirido graças à subvenção tinha sido alugado a outra associação sem fins lucrativos, no caso a Mittetulundusühing Kaleselts (a seguir «Kaleselts»), pelo período de cinco anos.
26 Nestas circunstâncias, por Decisão de 27 de janeiro de 2015, o PRIA reclamou à Järvelaev o reembolso da subvenção efetivamente paga, com o fundamento de esta não ter sido utilizada na finalidade prevista e de acordo com o objetivo prosseguido. O PRIA referiu em particular que o artigo 36.o, n.o 3, ponto 1, do Regulamento n.o 92 obrigava a Järvelaev, pelo menos durante cinco anos a contar do pagamento da última parcela da subvenção, a manter e utilizar o objeto adquirido com o apoio da operação de investimento cofinanciada.
27 A reclamação dessa decisão interposta pela Järvelaev foi indeferida por Decisão do PRIA de 14 de abril de 2015.
28 A Järvelaev interpôs recurso de anulação da Decisão do PRIA de 27 de janeiro de 2015 no Tartu Halduskohus (Tribunal Administrativo de Tartu, Estónia). A Järvelaev alega, por um lado, que a lei nacional não impunha ao beneficiário de uma subvenção uma utilização exclusivamente pessoal do objeto financiado e, por outro, que o objetivo de criação de empregos, especificado no pedido de subvenção, era secundário face ao objetivo principal, a saber, a utilização do veleiro com a finalidade de desenvolver e comercializar serviços ligados ao turismo rural, de modo que o primeiro desses objetivos não tinha necessariamente de ser realizado. A Järvelaev salientou igualmente que, tendo tido dificuldades em recrutar pessoal por si própria, o aluguer do veleiro de pesca a outra associação constituía a garantia de que este seria utilizado no sentido previsto no contrato de subvenção, não deixando de cumprir os requisitos do Regulamento n.o 92.
29 Em 11 de janeiro de 2016, o Tartu Halduskohus (Tribunal Administrativo de Tartu) negou provimento ao recurso, explicando que a diferença existente entre os compromissos assumidos pela Järvelaev no pedido de subvenção e a utilização efetiva do veleiro de pesca justificava que o PRIA procedesse à recuperação das quantias pagas a título de subvenção.
30 A Järvelaev recorreu para o Tartu Ringkonnakohus (Tribunal de Recurso de Tartu, Estónia). Nesse tribunal, a Järvelaev juntou, a título de prova complementar, três contratos de trabalho celebrados na pendência do processo de segunda instância e assinalou que o objetivo secundário do projeto, a saber, a criação de empregos, podia ser realizado durante os cinco anos da duração desse projeto.
31 Em 20 de outubro de 2016, o Tartu Ringkonnakohus (Tribunal de Recurso de Tartu) não admitiu essa prova complementar, negou provimento ao recurso e confirmou a decisão do Tartu Halduskohus (Tribunal Administrativo de Tartu).
32 A Järvelaev interpôs recurso de cassação para o Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia), concluindo pela anulação das decisões do Tartu Halduskohus (Tribunal Administrativo de Tartu) e do Tartu Ringkonnakohus (Tribunal de Recurso de Tartu).
33 Assinalando que não se pode inferir com segurança da redação do artigo 36.o, n.o 3, ponto 1, do Regulamento n.o 92 que o beneficiário de uma subvenção de projeto tenha de utilizar pessoalmente o objeto adquirido graças a essa subvenção, a Järvelaev alega que, no caso, não houve transmissão da detenção exclusiva do veleiro de pesca para o locatário e que é ela quem passa as faturas relativas à utilização do veleiro. Além disso, a Järvelaev refere que não tinha a obrigação de criar empregos e que a criação desses empregos, referida no pedido de subvenção, correspondia à previsão dos efeitos potenciais em caso de aceitação desse pedido, e não a um compromisso firme.
34 A Järvelaev salienta, por último, que, na pendência do processo judicial, rescindiu o contrato de aluguer do veleiro.
35 Nestas circunstâncias, o Riigikohus (Supremo Tribunal) suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) No caso da recuperação de um apoio a um projeto aprovado no quadro de uma medida Leader, quando o apoio foi concedido em 6 de setembro de 2011, a última prestação paga em 19 de novembro de 2013, a violação das obrigações detetada em 4 de dezembro de 2014 e a decisão de recuperação aprovada em 27 de janeiro de 2015, deve aplicar‑se, no que respeita à exigência relativa à estabilidade da operação, o artigo 72.o do Regulamento [n.o 1698/2005] ou o artigo 71.o, n.o 1, do Regulamento [n.o 1303/2013]? Nas circunstâncias referidas, a recuperação fundamenta‑se no artigo 33.o, n.o 1, do Regulamento [n.o 1290/2005] ou no artigo 56.o do Regulamento [n.o 1306/2013]?
2) [a)] Em caso de resposta à primeira questão no sentido de que deve aplicar‑se o Regulamento n.o 1698/2005: deve considerar‑se que o facto de uma associação sem fins lucrativos que recebeu um apoio ter dado em locação um bem de investimento (veleiro), que adquiriu graças ao apoio ao projeto concedido no quadro de uma medida Leader, a uma outra associação sem fins lucrativos que utiliza o veleiro para uma atividade idêntica àquela para a qual foi concedido o apoio ao beneficiário, é uma alteração substancial, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1698/2005, que afeta a natureza ou as condições de execução do projeto ou proporciona uma vantagem indevida a uma empresa? O organismo pagador de um Estado‑Membro tem de determinar em que consistiu concretamente a vantagem, para que se verifique a condição da vantagem indevida? Em caso de resposta afirmativa a esta questão: a vantagem indevida pode consistir no facto de que o utilizador efetivo do bem de investimento não teria recebido um apoio a um projeto se tivesse apresentado ele próprio um pedido idêntico?
[b)] Em caso de resposta à primeira questão no sentido de que deve aplicar‑se o Regulamento n.o 1303/2013: deve considerar‑se que o facto de uma associação sem fins lucrativos que recebeu um apoio ter dado em locação um bem de investimento (veleiro), que adquiriu graças ao apoio ao projeto concedido no quadro de uma medida Leader, a uma outra associação sem fins lucrativos que utiliza o veleiro para uma atividade idêntica àquela para a qual foi concedido o apoio ao beneficiário, é uma alteração substancial que afeta a natureza, os objetivos ou as condições de realização da operação, na aceção do artigo 71.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 1303/2013, de uma forma que compromete os seus objetivos originais?
3) [a)] Em caso de resposta à primeira questão no sentido de que se aplica o Regulamento n.o 1698/2005: deve considerar‑se que o facto de o beneficiário de um apoio ter dado em locação um bem de investimento (veleiro), que adquiriu graças ao apoio ao projeto concedido no quadro de uma medida Leader, a uma outra associação sem fins lucrativos que utiliza o veleiro para uma atividade idêntica àquela para a qual foi concedido o apoio ao beneficiário, é uma alteração substancial, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1698/2005, que resulta quer de uma mudança na natureza da propriedade de uma infraestrutura, quer do termo ou da deslocalização de uma atividade produtiva, atendendo a que o proprietário do veleiro continua a ser o mesmo mas o beneficiário do apoio já não é o possuidor direto, mas tão só indireto, do veleiro e recebe um [aluguer], e não um rendimento proveniente da prestação de serviços descrita no pedido?
[b)] Em caso de resposta à primeira questão no sentido de que se aplica o Regulamento n.o 1303/2013: deve considerar‑se que o facto de uma associação sem fins lucrativos que recebeu um apoio ter dado em locação um bem de investimento (veleiro), que adquiriu graças a um apoio a um projeto concedido no quadro de uma medida Leader, a uma outra associação sem fins lucrativos que utiliza o veleiro para uma atividade idêntica àquela para a qual foi concedido o apoio ao beneficiário, constitui uma mudança de propriedade de um elemento de infraestrutura que confere a uma empresa uma vantagem indevida na aceção do artigo 71.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1303/2013, atendendo a que o proprietário continua a ser o mesmo mas o beneficiário do apoio já não é o possuidor direto, mas tão só indireto, do veleiro e recebe um [aluguer] e não um rendimento proveniente da prestação de serviços descrita no pedido? O organismo pagador de um Estado‑Membro tem de determinar em que consistiu concretamente a vantagem, para que se verifique a condição da vantagem indevida? Em caso de resposta afirmativa a esta questão: a vantagem indevida pode consistir no facto de que o utilizador efetivo do bem de investimento não teria recebido o apoio ao projeto se tivesse apresentado ele próprio um pedido nesse sentido?
4) Pode ser imposto, através de um decreto nacional que rege a medida Leader, a obrigação de conservar por cinco anos o bem de investimento, de forma mais exigente do que a prevista no artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005 ou no artigo 71.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1303/2013?
5) Em caso de resposta negativa à quarta questão: a disposição de um decreto nacional segundo a qual o beneficiário de um apoio ao projeto é obrigado a manter e utilizar, em consonância com a finalidade prevista, o bem de investimento adquirido graças ao apoio ao projeto durante um período de, pelo menos, cinco anos a contar do pagamento da última prestação do apoio, e a interpretação dessa disposição no sentido de que o beneficiário deve utilizar pessoalmente o bem de investimento, estão em conformidade com o artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005 ou com o artigo 71.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1303/2013?
6) Pode considerar‑se que se verifica uma irregularidade, na aceção do artigo 33.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1290/2005 ou do artigo 56.o do Regulamento n.o 1306/2013, quando o beneficiário não dá execução a uma operação, que não era exigida pelo decreto nacional que rege a medida Leader, mas aquele tinha indicado na ‘síntese dos objetivos e das atividades da operação e do investimento’ constante do seu pedido de concessão de apoio, e era um dos critérios com base nos quais os pedidos eram avaliados, com vista ao seu posicionamento numa lista de classificação?
7) Em caso de resposta afirmativa à sexta questão: deve considerar‑se que a recuperação é ilegal pelo facto de a recuperação ser exigida antes do decurso do prazo de cinco anos a contar do último pagamento, e o beneficiário do apoio ter posto fim à infração no decurso do processo judicial relativo à recuperação do apoio?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
36 Com a sua primeira questão, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se a perenidade de uma operação de investimento que, como no processo principal, foi aprovada e cofinanciada pelo Feader ao abrigo do período de programação de 2007‑2013 deve ser apreciada à luz das disposições do artigo 72.o do Regulamento n.o 1698/2005 ou do artigo 71.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1303/2013. Coloca igualmente a questão de saber se a recuperação das quantias indevidamente pagas no âmbito dessa operação deve, quando ocorre no termo desse período de programação, a saber, depois de 1 de janeiro de 2014, basear‑se no artigo 33.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1290/2005 ou no artigo 56.o do Regulamento n.o 1306/2013.
37 Em primeiro lugar, quanto às disposições à luz das quais se deve apreciar a perenidade de uma operação de investimento aprovada e cofinanciada pelo Feader a título do período de programação de 2007‑2013, refira‑se que uma subvenção paga no âmbito de uma operação dessa natureza foi concedida para se atingir os objetivos a que se refere o Regulamento n.o 1698/2005, que contém as disposições gerais relativas ao funcionamento do Feader nesse período. Daí resulta que a perenidade dessa operação deve ser necessariamente apreciada à luz das disposições desse regulamento.
38 Esta conclusão não é desmentida pelo facto de, desde 1 de janeiro de 2014, o Regulamento n.o 1698/2005 estar revogado pelo Regulamento n.o 1305/2013. Com efeito, nos termos do artigo 88.o, segundo parágrafo, deste último regulamento, o Regulamento n.o 1698/2005 continua a aplicar‑se às operações executadas em aplicação dos programas aprovados pela Comissão nos termos desse regulamento antes de 1 de janeiro de 2014.
39 Em segundo lugar, quanto à questão de saber que regulamento é aplicável à recuperação de quantias indevidamente pagas no âmbito de uma operação de investimento aprovada e cofinanciada pelo Feader a título do período de programação de 2007‑2013, no caso de essa recuperação ocorrer, como no processo principal, depois de 1 de janeiro de 2014, refira‑se que o Regulamento n.o 1306/2013, que revogou o Regulamento n.o 1290/2005, entrou em vigor, por força do seu artigo 121.o, n.o 1, primeiro parágrafo, no dia da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, isto é, em 20 de dezembro de 2013, e passou a ser aplicável em 1 de janeiro de 2014, de acordo com o seu artigo 121.o, n.o 1, segundo parágrafo.
40 É certo que, em derrogação dessas disposições, o artigo 119.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 precisou que o artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005 e as regras de execução correspondentes continuaram a ser aplicáveis até 31 de dezembro de 2014. Do mesmo modo, o artigo 121.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013 previu uma entrada em aplicação diferida de alguns dos seus artigos.
41 Contudo, a recuperação das quantias indevidamente pagas no âmbito das operações aprovadas e cofinanciadas pelo Feader a título do período de programação de 2007‑2013 não se integra em nenhuma dessas disposições derrogatórias.
42 Há que responder, portanto, à primeira questão prejudicial que a perenidade de uma operação de investimento que, como no processo principal, foi aprovada e cofinanciada pelo Feader a título do período de programação de 2007‑2013 deve ser apreciada à luz das disposições do artigo 72.o do Regulamento n.o 1698/2005. Quando a recuperação das quantias indevidamente pagas no âmbito dessa operação ocorra depois do fim desse período de programação, a saber, depois de 1 de janeiro de 2014, deve basear‑se no artigo 56.o do Regulamento n.o 1306/2013.
Quanto à segunda questão, alínea a), e à terceira questão, alínea a)
43 Com a segunda questão, alínea a), e terceira questão, alínea a), que devem ser analisadas em conjunto, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o facto de o beneficiário de uma subvenção, que, como a do processo principal, tenha sido paga no âmbito de uma operação de investimento cofinanciada pelo Feader integrada no eixo Leader a que se refere o Regulamento n.o 1698/2005, alugar o objeto adquirido por meio dessa subvenção a um terceiro que o utiliza na mesma atividade que devia ser exercida pelo beneficiário dessa subvenção constitui uma alteração substancial dessa operação de investimento cofinanciada, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, alíneas a) ou b), do Regulamento n.o 1698/2005. Pretende igualmente saber, se, para se concluir pela existência de uma vantagem indevida, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, alínea a), desse regulamento, é necessário que a autoridade competente nacional apure em que consiste concretamente a vantagem indevida. Por último, coloca a questão de saber se a vantagem indevida pode consistir no facto de o utilizador real do objeto de investimento não ter beneficiado de uma subvenção se tivesse sido ele próprio a apresentar um pedido de subvenção.
44 Desde já, importa lembrar que não cabe ao Tribunal de Justiça qualificar concretamente as alterações em causa no processo principal. Com efeito, tal apreciação cabe unicamente ao órgão jurisdicional nacional. O papel do Tribunal de Justiça limita‑se a ser o de lhe fornecer uma interpretação do direito da União útil para a decisão que lhe caberá proferir no processo que lhe foi submetido. Ainda assim, o Tribunal de Justiça pode determinar os elementos relevantes, suscetíveis de guiar o tribunal de reenvio na sua apreciação [v., por analogia, no que respeita ao artigo 30.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO 1999, L 161, p. 1), Acórdão de 14 de novembro de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, n.o 19 e jurisprudência aí referida].
45 Por outro lado, apesar de os dois pressupostos que constam do artigo 30.o, n.o 4, alíneas a) e b), do Regulamento n.o 1260/1999 estarem ligados pela conjunção coordenativa «e», não é esse o caso dos pressupostos previstos no artigo 72.o, n.o 1, alíneas a) e b), do Regulamento n.o 1698/2005, pelo que, para haver uma alteração substancial da operação de investimento, na aceção desta última disposição, não é necessário estarem cumulativamente preenchidos os dois pressupostos aí previstos.
46 Deste modo, o referido artigo 72.o, n.o 1, enuncia, na realidade, uma série de pressupostos alternativos, dois na alínea a) e dois na alínea b), dessa disposição, cada um deles suscetível de eventualmente servir de base à conclusão de que a operação objeto de um investimento cofinanciado foi sujeita a uma alteração substancial na aceção dessa disposição dentro do prazo de cinco anos que prevê.
47 Há que salientar, neste contexto, que, uma vez que o legislador da União teve a preocupação de acrescentar, no artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, o qualificativo de «substancial» para designar a alteração em causa, daí resulta que, para integrar o âmbito de aplicação dessa disposição, uma alteração tem que ter uma certa dimensão (v., por analogia, Acórdão de 14 de novembro de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, n.o 35).
48 Assim, há que verificar, em primeiro lugar, se a alteração em causa preenche os pressupostos previstos no artigo 72.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1698/2005, que exige que resulte quer de uma alteração na natureza da propriedade de uma infraestrutura quer da paragem ou da deslocalização de uma atividade produtiva. Com efeito, na verificação desses pressupostos, há que apreciar os elementos na origem dessa alteração e que constituem, assim, as causas dessa alteração (v., por analogia, Acórdão de 14 de novembro de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, n.o 21).
49 No caso, não resulta da decisão de reenvio que tenha havido uma paragem ou deslocalização de uma atividade produtiva. Com efeito, mesmo após ter sido dado em locação, o objeto adquirido no âmbito da operação de investimento em causa no processo principal continuou a ser utilizado na mesma atividade prevista no pedido de subvenção.
50 Por outro lado, quanto à existência de uma eventual alteração na natureza da propriedade de uma infraestrutura, refira‑se que esse pressuposto, ao contrário do que se analisa no número anterior, não é respeitante ao uso dado à infraestrutura em causa, mas sim à qualidade com que o seu proprietário a detém. Assim, o facto de um proprietário conferir a um terceiro, no âmbito de uma relação contratual, certos direitos sobre uma infraestrutura, incluindo, se for caso disso, o direito de a utilizar em exclusivo durante certo período, não implica, só por si, uma alteração da natureza da propriedade dessa infraestrutura.
51 No caso presente, resulta do pedido de decisão prejudicial, o que cabe, porém, ao tribunal de reenvio verificar, que os direitos conferidos pela Järvelaev à Kaleselts, no âmbito da locação acordada entre ambas, eram de natureza puramente contratual.
52 Em segundo lugar, há que analisar se a alteração em causa se integra num dos casos previstos no artigo 72.o, n.o 1, alínea a), desse regulamento, a saber, afetar a natureza ou as condições de execução da operação de investimento ou concedendo uma vantagem indevida a uma empresa ou a um organismo público, casos esses relativos aos efeitos da alteração em causa (v., por analogia, Acórdão de 14 de novembro de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, n.o 22).
53 É necessário, pois, antes de concluir pela existência ou inexistência de uma alteração substancial, verificar se essa alteração conferiu uma vantagem indevida e/ou se a natureza ou as condições da sua execução são afetadas (v., por analogia, Acórdão de 14 de novembro de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, n.o 32).
54 Quanto ao pressuposto relativo à natureza e às condições de execução da operação de investimento em causa, há que ter em conta o objetivo da medida no âmbito da qual a operação foi financiada, a saber, o desenvolvimento e a comercialização dos serviços ligados ao turismo rural.
55 Este objetivo insere‑se num objetivo mais geral do eixo Leader, que consiste em promover o desenvolvimento regional nas regiões rurais. A esse respeito, refira‑se que, segundo o artigo 61.o do Regulamento n.o 1698/2005, esse programa visava nomeadamente financiar estratégias locais de desenvolvimento concebidas para zonas rurais claramente definidas. Daí resulta que as alterações que afetaram a operação em causa no processo principal devem ser apreciadas à luz dessa perspetiva, a saber, assegurar antes de tudo o desenvolvimento de um território previamente determinado pela promoção dos serviços ligados ao turismo rural.
56 Na medida em que a subvenção em causa no processo principal se inseria principalmente num objetivo de desenvolvimento de uma zona territorial previamente determinada, o simples facto de, ao longo da execução do projeto relativo à operação de investimento cofinanciada em causa no processo principal, o sujeito responsável por esse projeto, a saber, a Järvelaev, ter sido substituído por outro, a saber, a Kaleselts, não implica só por si que o objetivo em causa não tenha sido atingido e, portanto, que tenha existido uma alteração de uma certa dimensão da natureza ou das condições de execução dessa operação.
57 Assim, o simples facto de o objeto adquirido no âmbito de uma operação de investimento cofinanciada ter sido alugado não permite concluir pela existência de uma alteração da natureza ou das condições de execução da operação de investimento, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1698/2005.
58 Contudo, essa substituição do proprietário por um locatário para efeitos de realização de uma operação, tal como a inexistência de criação de empregos inicialmente prevista no procedimento de seleção relativo à concessão da subvenção, conforme mencionado pelo tribunal de reenvio no âmbito da sexta questão, são circunstâncias capazes de justificar a conclusão de que a natureza ou as condições de execução de uma operação sofreram uma alteração desse tipo se reduzirem do modo significativo a capacidade dessa operação para atingir o objetivo que lhe foi atribuído, o que cabe a esse tribunal verificar (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 14 de novembro de 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, n.o 37).
59 Por último, quanto ao pressuposto, previsto no artigo 72.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1698/2005, de a perenidade de uma operação de investimento cofinanciada implicar, nomeadamente, que não tenha sido concedida uma vantagem indevida a uma empresa ou a um organismo público, refira‑se que essa disposição se refere a uma vantagem concedida a uma empresa, pelo que, num caso como o do processo principal, a criação dessa vantagem, quer para o proprietário da infraestrutura quer para a associação que a utiliza no âmbito da locação celebrada com esse proprietário, pode constituir uma alteração substancial da operação em causa na aceção dessa disposição.
60 Contudo, mesmo em presença de elementos que revelem, à primeira vista, a existência de uma vantagem indevida, o beneficiário da subvenção tem de ter a possibilidade de demonstrar que a locação do objeto adquirido graças à subvenção não conferiu, a si próprio ou ao utilizador real, qualquer vantagem.
61 Quanto ao beneficiário da subvenção, a existência e a dimensão dessa vantagem devem ser apreciadas face à eventual diferença entre as vantagens, pecuniárias ou outras, que esse beneficiário iria obter com a operação conforme inicialmente prevista e as que vai obter com a operação depois de alterada. Assim, no caso, cabe ao tribunal de reenvio verificar, nomeadamente, se as receitas pecuniárias que a associação Järvelaev poderia ter recebido com a exploração do veleiro adquirido graças ao cofinanciamento em causa teriam sido comparáveis às quantias que lhe foram pagas pela Kaleselts para remunerar a locação do veleiro por esta última, dado que só uma diferença de certa dimensão, na aceção da jurisprudência acima lembrada no n.o 47 do presente acórdão, constituirá uma alteração substancial da operação, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005.
62 Por outro lado, não está excluída a possibilidade de o aluguer do objeto em causa conferir uma vantagem indevida ao seu utilizador real, uma vez que este, graças à utilização de um bem adquirido por outra associação por meio de uma subvenção, pode auferir receitas de que não teria beneficiado se não tivesse podido utilizar esse objeto. Além disso, pode‑se igualmente verificar uma vantagem indevida quando o montante do aluguer não tiver sido fixado de acordo com as modalidades do mercado. Cabe, pois, ao tribunal de reenvio verificar se o aluguer pago pela Kaleselts foi fixado num nível substancialmente diferente daquele que eventualmente teria pagado para alugar um barco semelhante a outro proprietário diferente da Järvelaev.
63 Quanto à questão de saber se, para efeitos de concluir pela existência de uma vantagem indevida, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1698/2005, é necessário que a autoridade competente nacional verifique em que consiste concretamente essa vantagem, refira‑se, antes de mais, que, segundo o artigo 74.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1698/2005, os Estados‑Membros devem aprovar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas para garantir uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União e designam, para cada programa de desenvolvimento rural, as autoridades competentes, determinado ainda as funções respetivas da autoridade de gestão e dos outros organismos.
64 Além disso, o artigo 48.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1974/2006 dispõe que, para efeitos do artigo 74.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, os Estados‑Membros, no cumprimento das suas responsabilidades, velarão por que todas as medidas de desenvolvimento rural que tencionem aplicar sejam verificáveis e controláveis, e que aprovarão disposições em matéria de controlo que garantam razoavelmente que os critérios de elegibilidade e os outros compromissos são respeitados.
65 Refira‑se que uma autoridade nacional competente estará impossibilitada de controlar adequadamente a existência de uma vantagem indevida num caso específico se não tiver condições para identificar, em concreto, em que consiste essa vantagem. Mais em particular, não lhe será possível analisar o caráter devido ou indevido de uma vantagem na falta dessa identificação.
66 Daí resulta que, no caso de a autoridade nacional competente ter de descobrir se foi conferida uma vantagem indevida a uma empresa ou a um organismo público, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1698/2005, cabe‑lhe necessariamente determinar em que consiste concretamente a vantagem indevida.
67 Quanto à importância a dar ao facto de o utilizador real do objeto adquirido no âmbito da operação de investimento cofinanciada não beneficiar da subvenção se tivesse sido ele próprio a apresentar um pedido de subvenção, refira‑se que essa circunstância não pode ser determinante no âmbito da apreciação, referida no número anterior, relativa ao caráter devido ou indevido de uma vantagem recebida por uma entidade que substitui o beneficiário de uma subvenção para efeitos da realização da operação utilizando uma infraestrutura cofinanciada graças a ela. No caso de se demonstrar, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar, que essa entidade poderia ter obtido uma subvenção idêntica apresentando por si própria um pedido de subvenção, isso poderia advogar pela inexistência de uma vantagem indevida, mas não é menos verdade que é à luz da apreciação referida no número anterior que a existência dessa vantagem deve ser determinada.
68 Há que responder à segunda questão, alínea a), e à terceira questão, alínea a), que o facto de o beneficiário de uma subvenção, que, como a do processo principal, foi paga no âmbito de uma operação de investimento cofinanciada pelo Feader integrada no eixo Leader a que se refere o Regulamento n.o 1698/2005, alugar o objeto adquirido por meio dessa subvenção a um terceiro que o utiliza na mesma atividade que devia ser exercida pelo beneficiário dessa subvenção pode constituir uma alteração substancial da operação de investimento cofinanciada, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, desse regulamento, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar, tendo em conta todos os elementos de facto e de direito em causa, em face dos pressupostos alternativos previstos nas alíneas a) e b) dessa disposição. Para se concluir pela existência de uma vantagem indevida dada a uma empresa ou organismo público, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, alínea a), desse regulamento, incumbe à autoridade competente nacional determinar, sob fiscalização dos tribunais nacionais competentes, em que consiste concretamente a vantagem indevida. A questão de saber se, tendo em conta as circunstâncias de facto e de direito, o utilizador real da subvenção teria ou não beneficiado da subvenção se tivesse apresentado por si próprio um pedido de subvenção, apesar de pertinente, não é determinante para efeitos de aplicação desse artigo 72.o, n.o 1, alínea a).
Quanto à segunda questão, alínea b), e à terceira questão, alínea b)
69 Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda questão, alínea b), nem à terceira questão, alínea b).
Quanto à quarta e quinta questões
70 Com a quarta e quinta questões, que devem ser analisadas em conjunto, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que obriga o beneficiário de uma subvenção paga no âmbito de uma operação de investimento cofinanciada pelo Feader a conservar e utilizar pessoalmente e durante pelo menos cinco anos, a contar do pagamento da última parte da subvenção, o objeto adquirido no âmbito dessa operação de investimento.
71 A título preliminar, refira‑se, por um lado, que o Governo estónio considera que a proibição de o beneficiário de uma subvenção introduzir qualquer alteração substancial na operação de investimento durante um período de cinco anos a contar da decisão de financiamento, prevista no artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, não basta para garantir, em todos os casos, um controlo eficaz da execução da operação e da utilização da subvenção no sentido previsto. Com efeito, segundo esse Governo, esse período de cinco anos começa frequentemente antes mesmo de o beneficiário da subvenção dispor do objeto adquirido no âmbito da operação de investimento cofinanciada. Esse Governo considera igualmente que o legislador da União deixa uma certa margem de apreciação aos Estados‑Membros, uma vez que não se pode inferir dessa disposição que o período de vigilância não pode exceder esse prazo de cinco anos a contar da decisão de financiamento.
72 Por outro lado, e apesar de o artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005 não dispor expressamente que o beneficiário da subvenção tenha de utilizar pessoalmente o objeto adquirido por meio dessa subvenção durante esse período de cinco anos, parece ser igualmente para efeitos de garantir uma vigilância eficaz e contínua desse objeto que a República da Estónia obriga o beneficiário da subvenção a conservar e utilizar pessoalmente esse objeto durante o período em causa.
73 A esse respeito, em primeiro lugar, quanto a uma obrigação de o beneficiário de uma subvenção prevista no Regulamento n.o 1698/2005 conservar e utilizar pessoalmente, durante algum tempo, um objeto, como o veleiro de pesca em causa no processo principal, adquirido no âmbito dessa subvenção, há que lembrar que, de acordo com o artigo 72.o, n.o 1, desse regulamento, a participação do Feader não se mantém se, no prazo aí previsto, uma operação de investimento cofinanciado sofrer uma alteração substancial no âmbito dos pressupostos a que se referem as alíneas a) e b) dessa disposição.
74 Ora, a questão de saber se, por força do artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, a locação desse objeto pelo beneficiário de uma subvenção leva à anulação da participação do Feader deve ser determinada por um exame caso a caso. Com efeito, como resulta da resposta do Tribunal de Justiça à segunda questão, alínea a), e à terceira questão, alínea a), há que verificar se essa locação pode levar a uma alteração da operação de investimento cofinanciada que integre um dos pressupostos previstos nesse artigo 72.o, n.o 1, alíneas a) ou b), e, se assim for, se essa alteração é substancial.
75 Daí resulta que uma regulamentação nacional que sujeita, em todos os casos, a aquisição definitiva de uma subvenção à detenção e à utilização pessoal, pelo beneficiário, do objeto financiado por essa subvenção, sem permitir verificar se, num caso particular, a locação desse objeto constitui uma alteração substancial da operação de investimento cofinanciada, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, não respeita essa disposição.
76 É certo que o artigo 74.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005 habilita os Estados‑Membros a tomarem todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas para garantir uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União no que respeita ao apoio dado pelo Feader ao desenvolvimento rural. Além disso, resulta do artigo 71.o, n.o 3, primeiro parágrafo, desse regulamento que os Estados‑Membros têm competência para fixarem as regras de elegibilidade das despesas na matéria.
77 Contudo, nenhuma dessas duas disposições é relevante para efeitos de apreciação da compatibilidade da obrigação objeto da quarta e quinta questões com o artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005.
78 Com efeito, o artigo 74.o do Regulamento n.o 1698/2005, que faz parte do título VI deste último, com a epígrafe «Gestão, controlo e informação», é relativo às inspeções que os Estados‑Membros são obrigados a efetuar para garantir que são respeitadas as disposições que regem a regularidade das operações cofinanciadas pelo Feader, entre as quais figura o artigo 72.o desse regulamento.
79 Quanto ao artigo 71.o do Regulamento n.o 1698/2005, tem a ver com os requisitos de elegibilidade à luz dos quais as despesas devem ser apreciadas para a participação do Feader, uma vez que esses requisitos são diferentes dos previstos no artigo 72.o desse regulamento, relativos à perenidade das operações relativas aos investimentos. Nestas circunstâncias, e uma vez que esse artigo 72.o não contém qualquer disposição análoga à do artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005, há que observar que é o próprio regulamento, e mais em particular o seu artigo 72.o, e não o direito nacional, que fixa, em exclusivo, os requisitos relativos à perenidade dessas operações.
80 Essa interpretação desse artigo 72.o não é desmentida pelo facto de o conceito de «beneficiário» ser definido no artigo 2.o, alínea h), do Regulamento n.o 1698/2005 como um «operador, organismo ou empresa, público ou privado, responsável pela execução das operações ou destinatário do apoio». Com efeito, os termos «responsável pela execução» que constam dessa disposição devem ser considerados em conjunto com o quadro jurídico relevante e com o objetivo da medida em cujo âmbito se insere a operação de investimento, que visa o desenvolvimento de territórios previamente determinados. Assim, é à luz dos pressupostos previstos no artigo 72.o, n.o 1, desse regulamento, nomeadamente o pressuposto relativo à natureza e às condições de execução adequada da operação em causa, para efeitos de atingir o objetivo em causa, que se deve apreciar a perenidade da operação, num processo como o que está em causa no processo principal.
81 Em segundo lugar, quanto ao período de pelo menos cinco anos a contar do pagamento da última parte da subvenção, durante o qual o beneficiário, por força da regulamentação nacional, é obrigado a conservar e utilizar pessoalmente o objeto em questão, sob pena de reembolso da subvenção paga, há que observar que, de acordo com o artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, uma participação do Feader mantém‑se se a operação objeto dessa participação não sofrer qualquer alteração substancial, na aceção dessa disposição, no prazo de cinco anos a contar da decisão de financiamento pela autoridade de gestão nacional, uma vez que esse período é habitualmente mais curto do que o previsto nessa regulamentação nacional.
82 Nestas condições, há que responder à quarta e quinta questões que o artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que obriga o beneficiário de uma subvenção paga no âmbito de uma operação de investimento cofinanciada pelo Feader a conservar e utilizar pessoalmente e durante pelo menos cinco anos, a contar do pagamento da última parte da subvenção, o objeto adquirido no âmbito dessa operação de investimento.
Quanto à sexta questão
83 Com a sexta questão, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 deve ser interpretado no sentido de que constitui uma irregularidade, na aceção dessa disposição, a falta de execução, pelo beneficiário de uma subvenção concedida no âmbito de uma operação de investimento cofinanciada pelo Feader e integrada no eixo Leader a que se refere o Regulamento n.o 1698/2005, de um dos elementos da operação indicados pelo beneficiário no seu pedido de subvenção e que constituía um dos critérios com base nos quais os pedidos de subvenção foram avaliados com vista à sua classificação por ordem de prioridade, mesmo quando esse critério não seja exigido pela regulamentação nacional correspondente.
84 No caso, conforme referido no n.o 23 do presente acórdão, constando a criação de novos empregos entre os critérios de prioridade na classificação dos pedidos de subvenção, está assente que a Järvelaev, no seu próprio pedido, tinha expressado a sua intenção de criar empregos na região e de contratar tripulação para o seu veleiro de pesca.
85 A esse respeito, há que observar que a criação de empregos não era um requisito para a concessão de uma subvenção exigido pelo Regulamento n.o 1698/2005, tal como, segundo o tribunal de reenvio, também não o era pela regulamentação estónia. Além disso, não resulta da decisão de reenvio que a criação de empregos fosse um requisito contratual estipulado no âmbito da subvenção em causa no processo principal, o que, contudo, cabe ao tribunal de reenvio verificar, se for caso disso.
86 Consequentemente, a inexistência de criação de empregos no âmbito da execução de uma operação de investimento cofinanciada pelo Feader não pode ser considerada, só por si, constitutiva de uma irregularidade, na aceção do artigo 56.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013.
87 Contudo, o Governo estónio alega nas suas observações que, ao assinar o contrato de financiamento, a Järvelaev se obrigara a executar o projeto da forma descrita no pedido de subvenção. Ora, como referido nos n.os 23 e 84 do presente acórdão, a criação de empregos na região e a contratação de tripulação para o veleiro de pesca tinham sido mencionadas nesse pedido de subvenção.
88 Cabe ao tribunal de reenvio verificar, sendo caso disso, se, nos termos das disposições aplicáveis do direito nacional, a Järvelaev se tinha efetivamente obrigado a garantir o cumprimento desses dois aspetos, que consistem na criação de empregos na região e na contratação de uma tripulação para o seu veleiro de pesca.
89 De qualquer forma, de acordo com o que já se decidiu no n.o 58 do presente acórdão, não se pode excluir a possibilidade de a falta de execução de um elemento indicado no pedido de subvenção constituir, admitindo‑o essencial para o objetivo prosseguido, uma alteração substancial, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, da operação de investimento conforme admitida ao cofinanciamento. Sendo caso disso, cabe ao tribunal de reenvio examinar o alcance dessa falta à luz dos requisitos constantes dessa disposição.
90 Se, após esse exame, se apurar que a falta de execução do critério em causa no processo principal constituiu uma alteração substancial desse tipo, deve ser considerada uma irregularidade, na aceção do artigo 56.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013.
91 Com efeito, enquanto, por força do artigo 72.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, as quantias indevidamente pagas por uma operação de investimento que tenha sofrido uma alteração substancial devem ser recuperadas, de acordo com o artigo 33.o do Regulamento n.o 1290/2005, resulta do artigo 119.o do Regulamento n.o 1306/2013, conjugado com o seu Anexo III, que as referências feitas a esse artigo 33.o se consideram feitas, nomeadamente, ao artigo 56.o deste último regulamento.
92 Em face do exposto, há que responder à sexta questão que o artigo 56.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 deve ser interpretado no sentido de que constitui uma irregularidade, na aceção dessa disposição, a inexecução, pelo beneficiário de uma subvenção concedida no âmbito de uma operação de investimento cofinanciada pelo Feader e integrada no eixo Leader a que se refere o Regulamento n.o 1698/2005, de um dos elementos da operação indicados pelo beneficiário no seu pedido de subvenção, que constituísse um dos critérios com base nos quais os pedidos de subvenção foram avaliados para efeitos de classificação por ordem de prioridade, mesmo que esse critério não fosse exigido pela regulamentação nacional correspondente, na medida em que a inexecução desse elemento esteja na origem de uma alteração substancial, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, da operação de investimento, o que incumbe ao tribunal de reenvio apreciar.
Quanto à sétima questão
93 A título preliminar e em face do que se observou nos n.os 81 e 82 do presente acórdão, há que considerar que, ao mencionar, na sétima questão, um período de cinco anos a contar do último pagamento, o tribunal de reenvio se refere ao período mencionado no artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005.
94 Assim, com a sétima questão, o tribunal de reenvio coloca, antes de mais, a questão de saber se o artigo 56.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à instauração de um processo de recuperação de uma subvenção indevidamente paga antes de expirar o prazo de cinco anos a contar da decisão de financiamento pela autoridade de gestão. Esse tribunal pergunta igualmente se essa disposição deve ser interpretada no sentido de que se opõe à continuação desse processo de recuperação no caso de, na pendência do processo, o beneficiário da subvenção pôr fim ao incumprimento que justificou a instauração desse processo.
95 Em primeiro lugar, quanto à possibilidade de um Estado‑Membro dar abertura a um procedimento de recuperação de uma subvenção indevidamente paga antes de expirar o prazo de cinco anos a contar do pagamento da última parte da subvenção, há que lembrar que, de acordo com o artigo 54.o, n.o 1, e com o artigo 56.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013, um Estado‑Membro que deteta a existência de uma irregularidade tem que proceder à recuperação da subvenção indevidamente paga. Em particular, o Estado‑Membro tem que exigir uma recuperação junto do beneficiário no prazo de 18 meses a seguir à aprovação e, se for caso disso, à receção pelo organismo pagador ou pelo organismo responsável pela recuperação de um relatório de controlo ou documento similar, que indique a existência de uma irregularidade.
96 Daí resulta que os Estados‑Membros podem e, no interesse de uma boa gestão financeira dos recursos da União, devem proceder a essa recuperação o mais rapidamente possível. Nestas condições, o facto de ser pedido o reembolso antes de ter decorrido o período de cinco anos a contar da decisão de financiamento pela autoridade de gestão não tem qualquer influência nessa recuperação.
97 Em segundo lugar, no que respeita à questão de saber se o direito da União se opõe à prossecução de um procedimento de recuperação no caso de, durante o procedimento, o beneficiário da subvenção pôr fim ao incumprimento que justificou a instauração do processo, refira‑se, como salienta a Comissão, que, se fosse dada ao beneficiário de uma subvenção a possibilidade de, durante o processo judicial de recuperação, sanar uma irregularidade cometida na execução da operação, essa possibilidade poderia incentivar os outros beneficiários à prática de incumprimentos, pois teriam a segurança de poderem sanar o incumprimento depois de este ser descoberto pelas autoridades nacionais competentes. Por conseguinte, o facto de o beneficiário da subvenção fazer um esforço para pôr fim ou mesmo de pôr fim ao incumprimento na pendência de um processo judicial de recuperação não pode ter influência nessa recuperação.
98 Há que responder à sétima questão que o artigo 56.o do Regulamento n.o 1306/2013 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que um processo de recuperação de uma subvenção indevidamente paga seja instaurado antes de expirar o prazo de cinco anos a contar da decisão de financiamento pela autoridade de gestão. Essa disposição também não se opõe a que esse processo de recuperação prossiga no caso de, na pendência do processo, o beneficiário da subvenção pôr fim ao incumprimento que justificou a instauração desse processo.
Quanto às despesas
99 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) declara:
1) A perenidade de uma operação de investimento que, como no processo principal, foi aprovada e cofinanciada pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) a título do período de programação de 2007‑2013 deve ser apreciada à luz das disposições do artigo 72.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural. Quando a recuperação das quantias indevidamente pagas no âmbito dessa operação ocorra depois do fim desse período de programação, a saber, depois de 1 de janeiro de 2014, deve basear‑se no artigo 56.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho.
2) O facto de o beneficiário de uma subvenção, que, como a do processo principal, foi paga no âmbito de uma operação de investimento cofinanciada pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) integrada no eixo Leader a que se refere o Regulamento n.o 1698/2005, alugar o objeto adquirido por meio dessa subvenção a um terceiro que o utiliza na mesma atividade que devia ser exercida pelo beneficiário dessa subvenção pode constituir uma alteração substancial da operação de investimento cofinanciada, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, desse regulamento, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar, tendo em conta todos os elementos de facto e de direito em causa, em face dos pressupostos alternativos previstos nas alíneas a) e b) dessa disposição. Para se concluir pela existência de uma vantagem indevida dada a uma empresa ou organismo público, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, alínea a), desse regulamento, incumbe à autoridade nacional competente determinar, sob fiscalização dos tribunais nacionais competentes, em que consiste concretamente a vantagem indevida. A questão de saber se, tendo em conta as circunstâncias de facto e de direito, o utilizador real da subvenção teria ou não beneficiado da subvenção se tivesse apresentado por si próprio um pedido de subvenção, apesar de pertinente, não é determinante para efeitos de aplicação desse artigo 72.o, n.o 1, alínea a).
3) O artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que obriga o beneficiário de uma subvenção paga no âmbito de uma operação de investimento cofinanciada pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) a conservar e utilizar pessoalmente e durante pelo menos cinco anos, a contar do pagamento da última parte da subvenção, o objeto adquirido no âmbito dessa operação de investimento.
4) O artigo 56.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 deve ser interpretado no sentido de que constitui uma irregularidade, na aceção dessa disposição, a inexecução, pelo beneficiário de uma subvenção concedida no âmbito de uma operação de investimento cofinanciada pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) e integrada no eixo Leader a que se refere o Regulamento n.o 1698/2005, de um dos elementos da operação indicados pelo beneficiário no seu pedido de subvenção, que constituísse um dos critérios com base nos quais os pedidos de subvenção foram avaliados para efeitos de classificação por ordem de prioridade, mesmo que esse critério não fosse exigido pela regulamentação nacional correspondente, na medida em que a inexecução desse elemento esteja na origem de uma alteração substancial, na aceção do artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, da operação de investimento, o que incumbe ao tribunal de reenvio apreciar.
5) O artigo 56.o do Regulamento n.o 1306/2013 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que um processo de recuperação de uma subvenção indevidamente paga seja instaurado antes de expirar o prazo de cinco anos a contar da decisão de financiamento pela autoridade de gestão. Essa disposição também não se opõe a que esse processo de recuperação prossiga no caso de, na pendência do processo, o beneficiário da subvenção pôr fim ao incumprimento que justificou a instauração desse processo.
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