SODBA SODIŠČA (deseti senat)
z dne 8. maja 2019(*)
„Predhodno odločanje – Skupna kmetijska politika – Podpora za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) – Uredba (ES) št. 1698/2005 – Uporaba ratione temporis – Člen 72 – Trajnost dejavnosti, vezanih na naložbe – Bistvena sprememba sofinancirane naložbene dejavnosti – Stvar, ki je pridobljena z naložbeno dejavnostjo, sofinancirano iz EKSRP, in ki jo upravičenec do podpore odda v najem tretji osebi – Financiranje, upravljanje in spremljanje skupne kmetijske politike – Uredba (ES) št. 1306/2013 – Člena 54 in 56 – Obveznost držav članic, da začnejo postopek izterjave zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani zaradi nepravilnosti ali malomarnosti – Pojem ‚nepravilnost‘ – Začetek postopka izterjave“
V zadevi C‑580/17,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Riigikohus (vrhovno sodišče, Estonija) z odločbo z dne 27. septembra 2017, ki je na Sodišče prispela 4. oktobra 2017, v postopku
Mittetulundusühing Järvelaev
proti
Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA),
SODIŠČE (deseti senat)
v sestavi K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji predsednika desetega senata, F. Biltgen in E. Levits (poročevalec), sodnika,
generalni pravobranilec: M. Wathelet,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za estonsko vlado N. Grünberg, agentka,
– za Evropsko komisijo J. Aquilina in E. Randvere, agentki,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 72 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL 2005, L 277, str. 1), člena 33(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL 2005, L 209, str. 1), člena 71(1) Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL 2013, L 347, str. 320) in člena 56 Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med združenjem Mittetulundusühing Järvelaev (v nadaljevanju: Järvelaev) in Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (urad za kmetijske registre in informacije, Estonija; v nadaljevanju: PRIA) zaradi izterjave zneskov, ki jih je navedenemu združenju izplačal Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) v okviru sofinanciranja za os Leader iz Uredbe št. 1698/2005.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 1698/2005
3 V uvodnih izjavah 61 in 62 Uredbe št. 1698/2005 je navedeno:
„(61) V skladu z načelom subsidiarnosti in ob upoštevanju izjem, bi morala obstajati nacionalna pravila o upravičenosti izdatkov.
(62) Za zagotovitev učinkovitosti, poštenosti in trajnostnega učinka pomoči iz EKSRP morajo obstajati določbe, ki zagotavljajo, da so z naložbami povezane dejavnosti trajne in da se sredstva iz Sklada ne uporabljajo za ustvarjanje nelojalne konkurence.“
4 Člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„Za namene te uredbe se uporabljajo naslednje opredelitve:
[…]
(h) ,upravičenec‘: subjekt, organ ali podjetje, javno ali zasebno, ki je odgovorno za izvajanje dejavnosti ali prejema pomoči;
[…]“
5 Člen 71 navedene uredbe, naslovljen „Upravičenost izdatkov“, v odstavku 3, prvi pododstavek, določa:
„Pravila o upravičenosti izdatkov se določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja.“
6 Člen 72 te uredbe, naslovljen „Trajnost dejavnosti, vezanih na naložbe“, določa:
„1. Brez poseganja v pravila, ki se nanašajo na svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja v smislu členov [od] 43 in [do] 49 Pogodbe, mora država članica zagotoviti, da ohrani prispevek EKSRP za naložbeno dejavnost, če pri tej dejavnosti v roku petih let od odločbe o financiranju, ki jo sprejme organ upravljanja, ne pride do bistvene spremembe, ki:
(a) vpliva na njeno naravo ali pogoje izvajanja ali pa daje neupravičeno prednost kakemu podjetju ali javni organizaciji;
(b) izvira iz spremembe narave lastništva dela infrastrukture ali pa iz prenehanja ali premestitve proizvodne dejavnosti.
2. Neupravičeno izplačani zneski se povrnejo v skladu s členom 33 Uredbe [št. 1290/2005].“
7 Člen 74 Uredbe št. 1698/2005, naslovljen „Odgovornosti držav članic“, določa:
„1. Z namenom zagotavljanja učinkovite zaščite finančnih interesov Skupnosti, države članice sprejmejo vse zakonodajne, zakonske in administrativne ukrepe, ki so določeni v členu 9(1) Uredbe št. 1290/2005.
2. Za vsak program razvoja podeželja države članice imenujejo naslednje organe:
(a) organ upravljanja, ki je zadolžen za upravljanje zadevnega programa in je lahko javna ali zasebna organizacija, delujoča na nacionalni ali regionalni ravni, ali pa država članica sama, če izvaja to nalogo;
(b) akreditirana plačilna agencija v smislu člena 6 Uredbe [št. 1290/2005];
(c) certifikacijski organ v smislu člena 7 Uredbe [št. 1290/2005].
[…]“
Uredba št. 1290/2005
8 Člen 33 Uredbe št. 1290/2005 določa:
„1. Države članice opravijo finančne popravke v zvezi z nepravilnostmi in malomarnostjo, ugotovljenimi v dejavnostih ali programih razvoja podeželja, tako da v celoti ali delno ukinejo zadevno financiranje Skupnosti. Države članice upoštevajo vrsto in težo ugotovljenih nepravilnosti kot tudi višino finančne izgube za EKSRP.
2. Če so bila sredstva Skupnosti že izplačana upravičencu, jih akreditirana plačilna agencija izterja po lastnih postopkih izterjave in jih ponovno uporabi skladno z odstavkom 3(c).
[…]
10. Če Komisija opravi finančni popravek, ta ne zadeva obveznosti države članice pri izterjavi zneskov, plačanih kot del njenega lastnega finančnega prispevka v smislu člena 14 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o spremembah uporabe [o določitvi podrobnih pravil za uporabo] člena 93 Pogodbe ES [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339)].“
Uredba (ES) št. 1974/2006
9 Člen 48(1) Uredbe Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (UL 2006, L 368, str. 15) določa:
„Za namen člena 74(1) Uredbe [št. 1698/2005] države članice zagotavljajo, da so ukrepi za razvoj podeželja, ki jih nameravajo izvajati, preverljivi in jih je mogoče nadzirati. V ta namen države članice opredelijo ureditev nadzora, ki jim zagotavlja zadostna dokazila o spoštovanju meril upravičenosti in drugih obveznosti.“
Uredba št. 1303/2013
10 Člen 71 Uredbe št. 1303/2013, naslovljen „Trajnost operacij“, v odstavku 1 določa:
„Operacija, ki vključuje naložbe v infrastrukturo ali produktivne naložbe, vrne prispevek iz [evropskih strukturnih in investicijskih skladov], če v petih letih od datuma končnega izplačila upravičencu ali v času, ki je določen v pravilih o državni pomoči, kadar je ustrezno, nastopi karkoli od naslednjega:
(a) prenehanje ali premestitev proizvodne dejavnosti iz programskega območja;
(b) sprememba lastništva postavke infrastrukture, ki daje podjetju ali javnemu organu neupravičeno prednost; ali
(c) bistvena sprememba, ki vpliva na značaj, cilje ali pogoje izvajanja, zaradi česar bi se razvrednotili njeni prvotni cilji.
Neupravičeno plačane zneske za operacijo izterja država članica sorazmerno z obdobjem, v zvezi s katerim ustrezne zahteve niso bile izpolnjene.
Države članice lahko skrajšajo rok iz prvega pododstavka na tri leta v primerih, ko gre za vzdrževanje naložb ali delovnih mest, ki so jih ustvarila MSP.“
11 Člen 152 te uredbe, naslovljen „Prehodne določbe“, v odstavku 1 določa:
„Ta uredba ne vpliva na nadaljevanje ali spremembo, vključno s popolnim ali delnim preklicem podpore, ki jo Komisija odobri na podlagi Uredbe [Sveta] (ES) št. 1083/2006 [z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (UL 2006, L 210, str. 25)] ali katere koli druge zakonodaje, ki se uporablja za navedeno podporo 31. decembra 2013. Ta uredba ali druga taka veljavna zakonodaja se posledično po 31. decembru 2013 naprej uporablja za to podporo ali zadevne operacije do njihovega zaključka. Za namene tega odstavka podporo zajema operativne programe in velike projekte.“
Uredba (EU) št. 1305/2013
12 Člen 88 Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe št. 1698/2005 (UL 2013, L 347, str. 487) določa:
„Uredba [št. 1698/2005] se razveljavi.
Uredba [št. 1698/2005] se še naprej uporablja za operacije, ki se izvajajo v skladu s programi, ki jih Komisija na podlagi navedene uredbe odobri pred 1. januarjem 2014.“
Uredba št. 1306/2013
13 Člen 54(1) Uredbe št. 1306/2013 določa:
„Za vsak neupravičeno plačani znesek zaradi nepravilnosti ali malomarnosti države članice od upravičenca zahtevajo njegovo izterjavo v 18 mesecih po odobritvi in, po potrebi, po tem, ko plačilna agencija ali organ, pristojen za izterjavo, prejme poročilo o kontroli ali podoben dokument, v katerem je ugotovljena nepravilnost. Ustrezni zneski se ob zahtevku za izterjavo knjižijo v knjigi terjatev plačilne agencije.“
14 Člen 56, prvi odstavek, te uredbe določa:
„Države članice opravijo finančne popravke v zvezi z nepravilnostmi ali malomarnostjo, ugotovljenimi v dejavnostih ali programih razvoja podeželja, tako da v celoti ali delno ukinejo zadevno financiranje Unije. Države članice upoštevajo naravo in težo ugotovljenih nepravilnosti ter višino finančne izgube za EKSRP.“
15 Člen 119 navedene uredbe določa:
„1. [Uredba Sveta (ES) št. 352/78 z dne 20. februarja 1978 o dodelitvi zaseženih varščin, poroštev in jamstev, danih v skladu s skupno kmetijsko politiko (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 3, str. 197), Uredba Sveta (ES) št. 165/94 z dne 24. januarja 1994 o sofinanciranju kontrole z daljinskim zaznavanjem s strani Skupnosti in spremembi Uredbe (EGS) št. 3508/92 o vzpostavitvi integriranega upravnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti (UL 1994, L 24, str. 6), Uredba Sveta (ES) št. 2799/98 z dne 15. decembra 1998 o vzpostavitvi kmetijsko-monetarne ureditve za evro (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 24, str. 226), Uredba Sveta (ES) št. 814/2000 z dne 17. aprila 2000 o ukrepih za informiranje v zvezi s skupno kmetijsko politiko (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 29, str. 22), Uredba št. 1290/2005 in Uredba Sveta (ES) št. 485/2008 z dne 26. maja 2008 o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, s strani držav članic (UL 2008, L 143, str. 1)] se razveljavijo.
Vendar pa se člen 31 Uredbe [št. 1290/2005] in zadevna izvedbena pravila uporabljajo do 31. decembra 2014.
2. Sklicevanja na razveljavljene uredbe se štejejo kot sklicevanja na to uredbo in se berejo v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge III.“
16 Člen 121 Uredbe št. 1306/2013 določa:
„1. Ta uredba začne veljati na dan objave v Uradnem listu Evropske unije.
Uporablja se od 1. januarja 2014.
2. Vendar pa se naslednje določbe uporabljajo:
(a) členi 7, 8, 16, 25, 26 in 43 od 16. oktobra 2013;
(b) člena 18 in 40 za odhodke, ki se izvršijo po 16. oktobru 2013;
(c) člen 52 od 1. januarja 2015.“
17 Iz povezanih določb člena 119(2) Uredbe št. 1306/2013 in korelacijske tabele iz Priloge III k njej je razvidno, da se sklicevanja na člen 33 Uredbe št. 1290/2005 štejejo za sklicevanja na člena 54 in 56 Uredbe št. 1306/2013.
Estonsko pravo
18 Člen 111(1) Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (zakon o izvajanju skupne kmetijske politike Evropske unije) z dne 19. novembra 2014 (RT I 2014, 3) določa:
„Če se po izplačilu podpore izkaže, da so bila sredstva neupravičeno izplačana zaradi nepravilnosti ali malomarnosti, med drugim če niso bila namensko porabljena, se sredstva od upravičenca – eventualno izbranega v izbirnem postopku – v celoti ali delno izterjajo iz razlogov in v rokih, določenih v uredbah [št. 1303/2013 in 1306/2013] ter v drugih upoštevnih uredbah Evropske unije.“
19 Člen 131 navedenega zakona določa:
„Sredstva za podporo, odobrena na podlagi zakona o izvajanju skupne kmetijske politike Evropske unije, ki je veljal pred 1. januarjem 2015, se izterjajo v skladu s pogoji in postopkom, določenimi v tem zakonu.“
20 Člen 35(2) Põllumajandusministri määrus nr 92 – Leader-meetme raames antava kohaliku tegevusgrupi toetuse ja projektitoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord (odlok št. 92 ministra za kmetijstvo o pogojih za pridobitev podpore, ki jo v okviru ukrepa „Leader“ dodeli lokalna akcijska skupina, in podpore za projekt, vključno s podrobnimi pravili v zvezi z vlogo za podporo in postopkom vloge) z dne 27. septembra 2010 (RT I 2010, 71, 538, v nadaljevanju: odlok št. 92) določa:
„Od vložitve vloge za podporo za projekt do poteka petih let od takrat, ko je urad PRIA izplačal zadnji obrok podpore, mora prosilec podpore za projekt ali njen upravičenec uradu PRIA in lokalni akcijski skupini brez odlašanja pisno sporočiti spremembe poštnega naslova in kontaktnih podatkov ter zaradi pridobitve soglasja urada PRIA in lokalne akcijske skupine naslednje:
1. spremembe glede dejavnosti ali predmeta naložbe. Če je po oceni urada PRIA ali lokalne akcijske skupine potrebno, je treba med drugim predložiti tudi kopijo nove ponudbe ali izračun predvidenih stroškov načrtovane dejavnosti;
2. druge okoliščine v zvezi s pridobitvijo ali uporabo podpore za projekt, zaradi katerih navedbe v vlogi niso več popolne ali točne;
[…]“
21 Člen 36(3), točka 1, navedenega odloka določa:
„Upravičenec podpore za projekt mora predmet naložbe, ki ga je pridobil s podporo za projekt, obdržati in uporabljati v skladu s cilji vsaj pet let od izplačila zadnjega obroka podpore s strani urada PRIA.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
22 Järvelaev je neprofitno združenje, ki si prizadeva za ohranjanje tradicije jadranja na jezeru Võrtsjärv (Estonija). To združenje je vložilo vlogo za podporo v okviru ukrepov za os Leader iz Uredbe št. 1698/2005, da bi pridobilo tradicionalno jadrnico za ribolov in pripadajočo opremo.
23 Združenje Järvelaev je v vlogi za podporo navedlo tudi, da namerava po pridobitvi zadevne jadrnice ustvariti delovna mesta v regiji in zaposliti posadko ter obvestiti urad PRIA in lokalno akcijsko skupino o vsaki spremembi uporabe jadrnice. Iz spisa, ki ga ima Sodišče, je razvidno, da je bilo ustvarjanje novih delovnih mest, čeprav ni bilo zahtevano s predpisi, eno od meril, uporabljenih pri prednostnem razvrščanju vlog za pridobitev podpore.
24 Podpora, za katero je bilo zaprošeno, je bila združenju Järvelaev dodeljena s sklepom generalnega direktorja urada PRIA z dne 6. septembra 2011.
25 Urad PRIA je med kontrolo pri združenju Järvelaev 4. decembra 2014 ugotovil, da je navedeno združenje s pogodbo z dne 1. julija 2014 ribiško jadrnico, ki jo je pridobilo s podporo, oddalo v najem drugemu neprofitnemu združenju, in sicer Mittetulundusühing Kaleselts (v nadaljevanju: Kaleselts), za obdobje petih let.
26 V teh okoliščinah je urad PRIA z odločbo z dne 27. januarja 2015 združenje Järvelaev pozval, naj to podporo, ki jo je dejansko prejelo, vrne, ker ta ni bila porabljena v predvidene namene in v skladu z zastavljenim ciljem. Urad PRIA je zlasti navedel, da bi moralo združenje Järvelaev na podlagi člena 36(3), točka 1, odloka št. 92 stvar, ki jo je pridobilo v okviru sofinancirane naložbene dejavnosti, ohraniti in uporabljati vsaj pet let po izplačilu zadnjega dela podpore.
27 Pritožba, ki jo je združenje Järvelaev vložilo zoper to odločitev, je urad PRIA zavrnil z odločbo z dne 14. aprila 2015.
28 Združenje Järvelaev je pri Tartu Halduskohus (upravno sodišče v Tartuju, Estonija) vložilo tožbo za razglasitev ničnosti odločbe urada PRIA z dne 27. januarja 2015. Združenje Järvelaev je trdilo, na eni strani, da nacionalna zakonodaja upravičencu do podpore ne nalaga izključno osebne uporabe financirane stvari in, na drugi strani, da je cilj ustvarjanja delovnih mest, naveden v vlogi za podporo, drugoten glede na glavni cilj, ki je uporaba jadrnice za razvoj in trženje storitev, povezanih s podeželskim turizmom, tako da uresničitev prvega od teh ciljev ni bila nujna. Združenje Järvelaev je poudarilo tudi, da je, ker je imelo težave pri zaposlovanju, s tem, da je ribiško jadrnico oddalo v najem drugemu združenju, zagotovilo, da se bo ta uporabljala za namen, določen v pogodbi o podpori, ob upoštevanju zahtev odloka št. 92.
29 Tartu Halduskohus (upravno sodišče v Tartuju) je 11. januarja 2016 tožbo zavrnilo z obrazložitvijo, da obstoječa vrzel med zavezami združenja Järvelaev, vsebovanimi v vlogi za podporo, in dejansko uporabo ribiške jadrnice upravičuje, da urad PRIA izterja zneske, izplačane iz naslova podpore.
30 Združenje Järvelaev je vložilo pritožbo pri Tartu Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Tartuju, Estonija). Združenje Järvelaev je pri navedenem sodišču v okviru dodatnih dokazov predložilo tri pogodbe o zaposlitvi, sklenjene med postopkom pritožbe, in navedlo, da je bilo mogoče drugotni cilj projekta, to je ustvarjanje delovnih mest, uresničiti v petih letih trajanja projekta.
31 Tartu Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Tartuju) je 20. oktobra 2016 te dodatne dokaze in pritožbo zavrnilo ter potrdilo odločbo Tartu Halduskohus (upravno sodišče v Tartuju).
32 Združenje Järvelaev je vložilo kasacijsko pritožbo pri Riigikohus (vrhovno sodišče, Estonija), s katero je predlagalo, naj se odločbi Tartu Halduskohus (upravno sodišče v Tartuju) in Tartu Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Tartuju) razveljavita.
33 Združenje Järvelaev je, potem ko je navedlo, da iz besedila člena 36(3), točka 1, odloka št. 92 ni jasno razvidno, da mora upravičenec do podpore za projekt stvar, ki jo je pridobil s podporo, uporabljati osebno, trdilo, da v obravnavanem primeru izključna posest ribiške jadrnice ni bila prenesena na najemnika in da je izdajalo račune za uporabo te jadrnice. Poleg tega združenje Järvelaev navaja, da ni imelo obveznosti ustvarjanja delovnih mest in da je bilo ustvarjanje takih delovnih mest, navedeno v vlogi za podporo, del predvidevanja učinkov, ki bi lahko nastali, če bi bila ta vloga odobrena, in ne trdna zaveza.
34 Združenje Järvelaev nazadnje poudarja, da je med sodnim postopkom najemno pogodbo za jadrnico odpovedalo.
35 V teh okoliščinah je Riigikohus (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba pri izterjavi podpore za projekt, odobrene v okviru ukrepa Leader, če je bila podpora odobrena 6. septembra 2011, zadnji obrok izplačan 19. novembra 2013, kršitev ugotovljena 4. decembra 2014 in sklep o izterjavi izdan 27. januarja 2015, glede zahteve o trajnosti operacije uporabiti člen 72 Uredbe [št. 1698/2005] ali člen 71(1) Uredbe [št. 1303/2013]? Ali je v teh okoliščinah podlaga za izterjavo člen 33(1) Uredbe [št. 1290/2005] ali člen 56 Uredbe [št. 1306/2013]?
2. (a) Če je odgovor na prvo vprašanje, da se uporabi Uredba št. 1698/2005: ali oddaja predmeta naložbe (jadrnica), pridobljenega s podporo za projekt v okviru ukrepa Leader, v najem s strani nepridobitnega združenja, ki je prejelo podporo, drugemu nepridobitnemu združenju, ki jadrnico uporablja za isto dejavnost, za katero je bila upravičencu odobrena podpora, pomeni bistveno spremembo v smislu člena 72(1)(a) Uredbe št. 1698/2005, ki vpliva na naravo ali pogoje izvajanja dejavnosti ali daje neupravičeno prednost kakemu podjetju? Ali mora plačilna agencija države članice izkazati, v čem se dejansko kaže prednost, da bi bil izpolnjen pogoj neupravičene prednosti? Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen: ali je lahko neupravičena prednost v tem, da dejanski uporabnik predmeta naložbe ne bi prejel podpore za projekt, če bi sam podal vlogo z isto vsebino?
(b) Če je odgovor na prvo vprašanje, da se uporabi Uredba št. 1303/2013: ali oddaja predmeta naložbe (jadrnica), pridobljenega s podporo za projekt v okviru ukrepa Leader, v najem s strani nepridobitnega združenja, ki je prejelo podporo, drugemu nepridobitnemu združenju, ki jadrnico uporablja na način, za kakršnega je bila upravičencu odobrena podpora, pomeni bistveno spremembo, ki vpliva na značaj, cilje ali pogoje izvajanja operacije v smislu člena 71(1)(c) Uredbe št. 1303/2013, zaradi česar bi se razvrednotili njeni prvotni cilji?
3. (a) Če je odgovor na prvo vprašanje, da se uporabi Uredba št. 1698/2005: ali oddaja predmeta naložbe (jadrnica), pridobljenega s podporo za projekt v okviru ukrepa Leader, v najem s strani upravičenca drugemu nepridobitnemu združenju, ki jadrnico uporablja za isto dejavnost, za katero je bila upravičencu odobrena podpora, pomeni bistveno spremembo v smislu člena 72(1)(b) Uredbe št. 1698/2005, ki izvira iz spremembe narave lastništva dela infrastrukture ali pa iz prenehanja ali premestitve proizvodne dejavnosti, če se pri tem upošteva, da je lastništvo jadrnice ostalo nespremenjeno, vendar pa upravičenec ni več neposredni, ampak posredni posestnik jadrnice in pridobiva dohodke iz naslova najemnine namesto dohodkov iz opravljanja storitev, navedenih v vlogi?
(b) Če je odgovor na prvo vprašanje, da se uporabi Uredba št. 1303/2013: ali oddaja predmeta naložbe (jadrnica), pridobljenega s podporo za projekt v okviru ukrepa Leader, v najem s strani nepridobitnega združenja, ki je prejelo podporo, drugemu nepridobitnemu združenju, ki jadrnico uporablja za isto dejavnost, za katero je bila upravičencu odobrena podpora, pomeni spremembo lastništva postavke infrastrukture, ki daje podjetju neupravičeno prednost, v smislu člena 71(1)(b) Uredbe št. 1303/2013, če se pri tem upošteva, da je lastništvo jadrnice ostalo nespremenjeno, vendar pa upravičenec ni več neposreden, ampak posreden posestnik jadrnice in pridobiva dohodke iz naslova najemnine namesto dohodkov iz opravljanja storitev, navedenih v vlogi? Ali mora plačilna agencija države članice izkazati, v čem se dejansko kaže prednost, da bi bil izpolnjen pogoj neupravičene prednosti? Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen: ali je lahko neupravičena prednost v tem, da dejanski uporabnik predmeta naložbe podpore za projekt ne bi prejel, če bi sam podal vlogo z isto vsebino?
4. Ali se lahko z nacionalnim odlokom, ki ureja ukrep Leader, za upravičenca določi obveznost, da naložbeni predmet ohrani za dobo petih let, ki je strožja od tiste, ki je določena v členu 72(1) Uredbe št. 1698/2005 ali členu 71(1) Uredbe št. 1303/2013?
5. Če je odgovor na četrto vprašanje nikalen: ali sta določba nacionalnega odloka, v skladu s katero mora upravičenec do podpore za projekt naložbeni predmet, pridobljen s podporo, obdržati in uporabljati v skladu s cilji vsaj pet let po izplačilu zadnjega obroka podpore, in razlaga te določbe, v skladu s katero mora upravičenec sam uporabljati naložbeni predmet, združljivi s členom 72(1) Uredbe št. 1698/2005 oziroma členom 71(1) Uredbe št. 1303/2013?
6. Ali gre za nepravilnost v smislu člena 33(1) Uredbe št. 1290/2005 oziroma člena 56 Uredbe št. 1306/2013, če upravičenec ne izvede operacije, ki v skladu z nacionalnim odlokom, ki ureja ukrep Leader, ni bila zavezujoča, vendar pa jo je upravičenec navedel v ‚povzetku ciljev in dejavnosti operacije in naložbe‘ v vlogi za dodelitev podpore, in je to bilo eno od meril, na podlagi katerih so bile vloge ovrednotene za razvrstitev na prednostni seznam?
7. Če je odgovor na šesto vprašanje pritrdilen: ali je izterjava protipravna, če se vračilo zahteva pred potekom petih let od zadnjega izplačila in upravičenec med trajanjem sodnega postopka za izterjavo kršitev odpravi?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
36 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba trajnost naložbene dejavnosti, ki jo je tako kot v postopku v glavni stvari EKSRP potrdil in sofinanciral v okviru programskega obdobja 2007–2013, presojati glede na določbe člena 72 Uredbe št. 1698/2005 ali določbe člena 71(1) Uredbe št. 1303/2013. Sprašuje tudi, ali mora izterjava zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani v okviru te dejavnosti, kadar se ta izterjava izvede po koncu navedenega programskega obdobja, torej po 1. januarju 2014, temeljiti na členu 33(1) Uredbe št. 1290/2005 ali členu 56 Uredbe št. 1306/2013.
37 Prvič, glede določb, z vidika katerih je treba presojati trajnost naložbene dejavnosti, ki jo je EKSRP potrdil in sofinanciral v okviru programskega obdobja 2007–2013, je treba navesti, da je bila podpora, izplačana v okviru tovrstne dejavnosti, odobrena za uresničitev ciljev iz Uredbe št. 1698/2005, ki vsebuje splošne določbe o delovanju EKSRP v navedenem obdobju. Iz tega sledi, da je treba trajnost take dejavnosti nujno presojati glede na določbe te uredbe.
38 Te ugotovitve ne more izpodbiti dejstvo, da je Uredbo št. 1698/2005 1. januarja 2014 razveljavila Uredba št. 1305/2013. V skladu s členom 88, drugi odstavek, zadnjenavedene uredbe se je namreč Uredba št. 1698/2005 še naprej uporabljala za dejavnosti, ki so se izvajale v skladu s programi, ki jih je Komisija na podlagi navedene uredbe odobrila pred 1. januarjem 2014.
39 Drugič, glede vprašanja, katera uredba se uporabi za izterjavo zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani v okviru naložbene dejavnosti, ki jo je EKSRP potrdil in sofinanciral v okviru programskega obdobja 2007–2013, kadar se ta izterjava tako kot v postopku v glavni stvari izvede po 1. januarju 2014, je treba ugotoviti, da je Uredba št. 1306/2013, ki je razveljavila Uredbo št. 1290/2005, začela na podlagi svojega člena 121(1), prvi pododstavek, veljati na dan objave v Uradnem listu Evropske unije, torej 20. decembra 2013, in se je v skladu s svojim členom 121(1), drugi pododstavek, začela uporabljati 1. januarja 2014.
40 Res je, da je z odstopanjem od teh določb v členu 119(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1306/2013 določeno, da se člen 31 Uredbe št. 1290/2005 in povezana pravila o izvajanju še naprej uporabljajo do 31. decembra 2014. Poleg tega je v členu 121(2) Uredbe št. 1306/2013 določen drugačen začetek veljavnosti nekaterih njenih členov.
41 Vendar izterjava zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani v okviru naložbenih dejavnosti, ki jih je EKSRP potrdil in sofinanciral v okviru programskega obdobja 2007–2013, ne spada pod nobeno izmed teh določb o odstopanju.
42 Na prvo vprašanje za predhodno odločanje je zato treba odgovoriti, da je treba trajnost naložbene dejavnosti, ki jo je tako kot v postopku v glavni stvari EKSRP potrdil in sofinanciral v okviru programskega obdobja 2007–2013, presojati glede na določbe člena 72 Uredbe št. 1698/2005. Izterjava zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani v okviru te dejavnosti, mora, kadar se izvede po koncu navedenega programskega obdobja, torej po 1. januarju 2014, temeljiti na členu 56 Uredbe št. 1306/2013.
Drugo vprašanje, točka (a), in tretje vprašanje, točka (a)
43 Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, točka (a), in tretjim vprašanjem, točka (a), ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali to, da upravičenec do podpore, ki jo je EKSRP tako kot podporo iz postopka v glavni stvari izplačal v okviru sofinancirane naložbene dejavnosti za os Leader iz Uredbe št. 1698/2005, stvar, ki jo je pridobil s to podporo, odda v najem tretji osebi, ki to stvar uporabi za enako dejavnost, kot je tista, ki jo mora izvajati upravičenec do navedene podpore, pomeni bistveno spremembo te naložbene dejavnosti v smislu člena 72(1)(a) ali (b) Uredbe št. 1698/2005. Sprašuje tudi, ali je za ugotovitev obstoja neupravičene prednosti v smislu člena 72(1)(a) te uredbe nujno, da pristojni nacionalni organ ugotovi, kaj konkretno sestavlja neupravičeno prednost. Nazadnje se sprašuje, ali to, da dejanski uporabnik stvari, ki je predmet naložbe, ne bi prejel podpore, če bi sam vložil vlogo za podporo, lahko pomeni neupravičeno prednost.
44 Najprej je treba navesti, da ni naloga Sodišča, da podrobno opredeli spremembe iz postopka v glavni stvari. Za tako presojo je namreč izključno pristojno nacionalno sodišče. Vloga Sodišča je omejena na to, da nacionalnemu sodišču zagotovi razlago prava Unije, ki je koristna za odločitev v sporu, ki mu je bil predložen. Tako lahko Sodišče opredeli upoštevne elemente, ki bi lahko predložitveno sodišče usmerjali pri presoji (glede člena 30(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 31) glej po analogiji sodbo z dne 14. novembra 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, točka 19 in navedena sodna praksa).
45 Poleg tega, čeprav sta bila pogoja iz člena 30(4)(a) in (b) Uredbe št. 1260/1999 povezana z veznikom „in“, to ni tako pri pogojih, ki sta navedena v členu 72(1)(a) in (b) Uredbe št. 1698/2005, tako da se za bistveno spremembo zadevne naložbene dejavnosti v smislu te zadnjenavedene določbe ne zahteva kumulativna izpolnitev pogojev, ki sta v njej navedena.
46 Navedeni člen 72(1) tako dejansko določa vrsto alternativnih pogojev – dva v točki (a) in dva v točki (b) te določbe – pri čemer je mogoče glede na okoliščine primera na podlagi vsakega od njih ugotoviti, da je bila naložbena dejavnost bistveno spremenjena v smislu te določbe v roku petih let, ki je v njej določen.
47 V tem okviru je treba poudariti, da ker je zakonodajalec Unije v členu 72(1) Uredbe št. 1698/2005 dodal pridevnik „bistvena“, ki označuje zadevno spremembo, mora biti sprememba, da spada na področje uporabe te določbe, dovolj velika (glej po analogiji sodbo z dne 14. novembra 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, točka 35).
48 Tako je treba, prvič, preveriti, ali zadevna sprememba izpolnjuje pogoje iz člena 72(1)(b) Uredbe št. 1698/2005, s katerim se zahteva, da sprememba izvira bodisi iz spremembe narave lastništva posameznega dela infrastrukture bodisi iz prenehanja ali premestitve proizvodne dejavnosti. Pri preverjanju teh pogojev je treba namreč presoditi elemente, iz katerih izhaja zadevna sprememba in ki so tako razlog zanjo (glej po analogiji sodbo z dne 14. novembra 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, točka 21).
49 V obravnavani zadevi iz predložitvene odločbe ni razvidno, da gre za prenehanje ali premestitev proizvodne dejavnosti. Stvar, ki je bila pridobljena v okviru naložbene dejavnosti iz postopka v glavni stvari, se je namreč tudi po tem, ko je bila dana v najem, uporabljala za isto dejavnost, kot je bila navedena v vlogi za podporo.
50 Poleg tega je treba glede obstoja morebitne spremembe v naravi lastništva infrastrukture poudariti, da se ta pogoj, drugače od pogoja, obravnavanega v prejšnji točki, ne nanaša na uporabo zadevne infrastrukture, ampak na to, na kateri podlagi ima lastnik to infrastrukturo v posesti. To, da lastnik podeli tretji osebi v okviru pogodbenega razmerja nekatere pravice na infrastrukturi, glede na okoliščine primera, vključno s pravico do izključne uporabe v določenem obdobju, samo po sebi ne pomeni spremembe narave lastništva te infrastrukture.
51 V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da je bil prenos pravic iz združenja Järvelaev na združenje Kaleselts v okviru oddaje v najem, o kateri sta se dogovorila, izključno pogodben, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
52 Drugič, preizkusiti je treba, ali gre pri preučevani spremembi za enega od primerov, navedenih v členu 72(1)(a) navedene uredbe, in sicer ali vpliva na naravo ali pogoje izvajanja naložbene dejavnosti ali pa daje podjetju ali javni organizaciji neupravičeno prednost, pri čemer se ta primera nanašata na vplive zadevne spremembe (glej po analogiji sodbo z dne 14. novembra 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, točka 22).
53 Pred ugotovitvijo, ali obstaja bistvena sprememba, je treba torej preveriti, ali zadevna sprememba pomeni neupravičeno prednost in/ali vpliva na naravo ali izvedbene pogoje (glej po analogiji sodbo z dne 14. novembra 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, točka 32).
54 Glede pogoja, ki se nanaša na naravo in izvedbene pogoje zadevne naložbene dejavnosti, je treba upoštevati cilj ukrepa, v okviru katerega se ta dejavnost financira, torej razvoj in trženje storitev, povezanih s podeželskim turizmom.
55 Ta cilj je del širšega cilja osi Leader, ki vključuje spodbujanje regionalnega razvoja na podeželskih območjih. V zvezi s tem je treba navesti, da je v skladu s členom 61 Uredbe št. 1698/2005 namen tega programa zlasti financiranje lokalnih razvojnih strategij za jasno določena podeželska območja. Iz tega izhaja, da je treba spremembe, ki vplivajo na dejavnost iz postopka v glavni stvari, presojati ob upoštevanju tega vidika, torej vidika, da se zagotovi predvsem razvoj vnaprej določenega območja s spodbujanjem storitev, povezanih s podeželskim turizmom.
56 Ker je cilj podpore iz postopka v glavni stvari v bistvu razvoj vnaprej določenega območja, zgolj to, da je subjekt, odgovoren za projekt, in sicer združenje Järvelaev, med izvajanjem zadevnega projekta s sofinancirano naložbeno dejavnostjo iz postopka v glavni stvari nadomestil drug subjekt, in sicer združenje Kaleselts, samo po sebi ne pomeni, da zadevni cilj ni bil uresničen in torej da je bila sprememba narave ali pogojev izvajanja te dejavnosti velika.
57 Tako zgolj na podlagi dejstva, da je bila stvar, pridobljena v okviru sofinancirane naložbene dejavnosti, oddana v najem, ni mogoče ugotoviti obstoja spremembe narave ali pogojev za izvajanje naložbene dejavnosti v smislu člena 72(1)(a) Uredbe št. 1698/2005.
58 Vendar sta tak prenos posesti iz lastnika na najemnika za izvajanje dejavnosti in neobstoj ustvarjanja delovnih mest, ki je bilo predvideno v izbirnem postopku za dodelitev podpore, kot je ta, ki ga predložitveno sodišče navaja v okviru šestega vprašanja, okoliščini, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da so narava ali pogoji za izvajanje dejavnosti bili tako spremenjeni, če bistveno zmanjšujejo zmožnost te dejavnosti za uresničitev njenega cilja, kar mora preveriti predložitveno sodišče (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 14. novembra 2013, Comune di Ancona, C‑388/12, EU:C:2013:734, točka 37).
59 Nazadnje, glede pogoja iz člena 72(1)(a) Uredbe št. 1698/2005, v skladu s katerim trajnost sofinancirane naložbene dejavnosti med drugim predpostavlja, da podjetju ali javni organizaciji ni bila dana neupravičena prednost, je treba navesti, da se ta določba nanaša na prednost podjetju, tako da bi v primeru, kot je ta v glavni stvari, prednost, dana bodisi lastniku infrastrukture bodisi združenju, ki to infrastrukturo uporablja v okviru oddajanja v najem, dogovorjenega z lastnikom, lahko pomenila bistveno spremembo zadevne dejavnosti v smislu te določbe.
60 Vendar mora imeti upravičenec do podpore, tudi če obstajajo elementi, ki na prvi pogled kažejo na obstoj neupravičene prednosti, možnost dokazati, da oddaja v najem stvari, pridobljene s podporo, ni pomenila prednosti zanj ali za dejanskega uporabnika te stvari.
61 Glede upravičenca do podpore je treba obstoj in obseg take prednosti presojati glede na morebitno razliko med prednostmi, denarnimi ali nedenarnimi, ki bi jih imel ta upravičenec zaradi dejavnosti, kakor je bila prvotno načrtovana, in prednostmi, ki jih ima zaradi te dejavnosti, kakor je bila spremenjena. Tako je v obravnavanem primeru naloga predložitvenega sodišča, da preveri med drugim, ali so plačila, ki bi jih združenje Järvelaev lahko prejelo zaradi uporabe jadrnice, pridobljene z zadevnim sofinanciranjem, primerljiva z zneski, ki mu jih je nakazalo združenje Kaleselts zaradi oddaje v najem jadrnice, pri čemer bi zgolj dovolj velika razlika v smislu sodne prakse, navedene v točki 47 te sodbe, pomenila bistveno spremembo dejavnosti v smislu člena 72(1) Uredbe št. 1698/2005.
62 Poleg tega ni mogoče izključiti, da oddaja v najem zadevne stvari pomeni neupravičeno prednost za njenega dejanskega uporabnika, saj ta na podlagi uporabe stvari, ki jo je drugo združenje pridobilo s podporo, lahko prejme plačila, ki jih ne bi prejel, če navedene stvari ne bi mogel uporabljati. Poleg tega je mogoče ugotoviti, da gre za neupravičeno prednost tudi, kadar znesek najemnine ni bil določen pod tržnimi pogoji. Predložitveno sodišče bo torej moralo preveriti, ali je bila višina najemnine, ki jo je plačalo združenje Kaleselts, bistveno drugačna od tiste, ki bi jo to združenje glede na okoliščine primera plačalo za najem podobnega plovila od lastnika, ki ni združenje Järvelaev.
63 Glede tega, ali je za ugotovitev obstoja neupravičene prednosti v smislu člena 72(1)(a) Uredbe št. 1698/2005 potrebno, da pristojni nacionalni organ ugotovi, kaj konkretno sestavlja to prednost, je treba najprej poudariti, da v skladu s členom 74(1) in (2) Uredbe št. 1698/2005 države članice sprejmejo vse zakonodajne, zakonske in administrativne ukrepe, potrebne za zagotovitev učinkovite zaščite finančnih interesov Unije, ter za vsak program razvoja podeželja imenujejo pristojne organe, pri čemer določijo naloge organa upravljanja in drugih organov.
64 Poleg tega člen 48(1) Uredbe št. 1974/2006 določa, da države članice za namen člena 74(1) Uredbe št. 1698/2005, da bi izpolnile svoje obveznosti, zagotavljajo, da so vsi ukrepi za razvoj podeželja, ki jih nameravajo izvajati, preverljivi in jih je mogoče nadzirati, in da zato sprejmejo določbe za ureditev nadzora, s katerimi lahko zadostno zagotovijo spoštovanje meril za presojo upravičenosti in drugih obveznosti.
65 Poudariti je treba, da pristojni nacionalni organ ne more ustrezno preveriti obstoja neupravičene prednosti v določenem primeru, če ne more konkretno opredeliti, kaj to prednost sestavlja. Natančneje, ob neobstoju take opredelitve ta organ ne bo mogel presoditi upravičenosti ali neupravičenosti prednosti.
66 Iz tega je razvidno, da mora pristojni nacionalni organ, kadar mora ugotoviti, ali je podjetje ali javna organizacija prejela neupravičeno prednost v smislu člena 72(1)(a) Uredbe št. 1698/2005, nujno opredeliti, kaj konkretno neupravičeno prednost sestavlja.
67 Glede pomembnosti, ki jo je treba pripisati temu, da dejanski uporabnik stvari, pridobljene v okviru zadevne sofinancirane naložbene dejavnosti, ne bi prejel podpore, če bi zanjo zaprosil, je treba navesti, da taka okoliščina ne more biti odločilna v okviru presoje iz prejšnje točke, ki se nanaša na upravičenost ali neupravičenost prednosti, ki jo je prejel subjekt, ki je nadomestil upravičenca do podpore, da bi izvedel dejavnost z uporabo infrastrukture, sofinancirane s to podporo. Če se ugotovi – kar mora v obravnavanem primeru preveriti predložitveno sodišče – da bi ta subjekt lahko prejel enako podporo, če bi zaprosil zanjo, to lahko kaže na neobstoj neupravičene prednosti, vendar je treba obstoj take prednosti dokazati na podlagi presoje iz prejšnje točke.
68 Na drugo vprašanje, točka (a), in tretje vprašanje, točka (a), je treba odgovoriti, da to, da upravičenec do podpore, ki jo je EKSRP tako kot podporo iz postopka v glavni stvari izplačal v okviru sofinancirane naložbene dejavnosti za os Leader iz Uredbe št. 1698/2005, stvar, ki jo je pridobil s to podporo, odda v najem tretji osebi, ki to stvar uporabi za enako dejavnost, kot je tista, ki jo mora izvajati upravičenec do navedene podpore, lahko pomeni bistveno spremembo te sofinancirane naložbene dejavnosti v smislu člena 72(1) te uredbe, kar mora predložitveno sodišče ob upoštevanju vseh zadevnih pravnih in dejanskih elementov preveriti z vidika alternativnih pogojev iz točk (a) in (b) te določbe. Za ugotovitev obstoja neupravičene prednosti, ki je bila dana podjetju ali javni organizaciji, v smislu člena 72(1)(a) te uredbe je nujno, da pristojni nacionalni organ ob obstoju nadzora pristojnih nacionalnih sodišč opredeli, kaj konkretno neupravičeno prednost sestavlja. Vprašanje, ali bi bil dejanski uporabnik podpore ob upoštevanju dejanskih in pravnih okoliščin upravičen do podpore, če bi zanjo zaprosil, je upoštevno, vendar za uporabo navedenega člena 72(1)(a) ni odločilno.
Drugo vprašanje, točka (b), in tretje vprašanje, točka (b)
69 Glede na odgovor na prvo vprašanje ni treba odgovoriti na drugo vprašanje, točka (b), in tretje vprašanje, točka (b).
Četrto in peto vprašanje
70 Predložitveno sodišče s četrtim in petim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 72(1) Uredbe št. 1698/2005 razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki upravičencu do podpore, izplačane v okviru naložbene dejavnosti, ki jo je sofinanciral EKSRP, nalaga, da mora stvar, pridobljeno v okviru te naložbene dejavnosti, ohraniti in osebno uporabljati najmanj pet let od izplačila zadnjega dela podpore.
71 Najprej je treba navesti, da na eni strani estonska vlada meni, da prepoved, naložena upravičencem do podpore, da bistveno spremenijo naložbeno dejavnost v obdobju petih let od odločbe o financiranju, ki je določena v členu 72(1) Uredbe št. 1698/2005, ne zadošča za to, da se vsekakor zagotovi učinkovit nadzor nad tem, da se dejavnost izvaja in podpora uporablja na predviden način. Ta vlada namreč navaja, da to obdobje petih let pogosto začne teči, še preden upravičenec do podpore začne posedovati stvar, pridobljeno v okviru sofinancirane naložbene dejavnosti. Navedena vlada meni tudi, da zakonodajalec Unije državam članicam pušča določeno diskrecijsko pravico, saj iz navedene določbe ni mogoče sklepati, da obdobje nadzora ne sme biti daljše od tega roka petih let od odločbe o financiranju.
72 Na drugi strani in čeprav člen 72(1) Uredbe št. 1698/2005 ne določa izrecno, da mora upravičenec do podpore stvar, ki jo je pridobil s podporo, v tem obdobju petih let osebno uporabljati, se zdi, da je Republika Estonija prav tako z namenom zagotoviti učinkovit in nepretrgan nadzor stvari upravičencu do podpore naložila, da mora navedeno stvar v zadevnem obdobju ohraniti in uporabljati osebno.
73 V zvezi s tem je treba, prvič, glede obveznosti upravičenca do podpore, ki jo ureja Uredba št. 1698/2005, in sicer da mora stvar, kot je ribiška jadrnica iz postopka v glavni stvari, pridobljena v okviru te podpore, ohraniti in osebno uporabljati določeno obdobje, spomniti, da se v skladu s členom 72(1) te uredbe prispevek EKSRP ohrani zgolj, če se sofinancirana naložbena dejavnost v roku, ki je v njem določen, bistveno ne spremeni, kar se presoja na podlagi pogojev iz točk (a) in (b) te določbe.
74 Tako je treba vprašanje, ali na podlagi člena 72(1) Uredbe št. 1698/2005 to, da upravičenec do podpore tako stvar odda v najem, povzroči ukinitev prispevka EKSRP, presojati v vsakem primeru posebej. Kot je namreč razvidno iz odgovora Sodišča na drugo vprašanje, točka (a), in tretje vprašanje, točka (a), je treba preveriti, ali taka oddaja v najem pomeni spremembo sofinancirane naložbene dejavnosti, ki ustreza enemu od pogojev, določenih v tem členu 72(1)(a) ali (b), in če je to tako, ali je taka sprememba bistvena.
75 Iz tega sledi, da nacionalni predpis, ki dokončno pridobitev podpore vedno pogojuje s tem, da upravičenec stvar, financirano s to podporo, poseduje in jo osebno uporablja, ne da bi omogočal, da se v posameznem primeru preveri, ali oddaja v najem take stvari pomeni bistveno spremembo sofinancirane naložbene dejavnosti v smislu člena 72(1) Uredbe št. 1698/2005, ni v skladu s to določbo.
76 Res je, da člen 74(1) Uredbe št. 1698/2005 pooblašča države članice, da sprejmejo vse zakonodajne, zakonske in administrativne ukrepe za zagotovitev učinkovite zaščite finančnih interesov Unije v zvezi s podporo, ki jo EKSRP zagotavlja za razvoj podeželja. Iz člena 71(3), prvi pododstavek, te uredbe je razvidno tudi, da so države članice pristojne, da določijo pravila o upravičenosti izdatkov na tem področju.
77 Vendar nobena od teh dveh določb ni upoštevna za presojo združljivosti obveznosti, ki je predmet četrtega in petega vprašanja, s členom 72(1) Uredbe št. 1698/2005.
78 Člen 74 Uredbe št. 1698/2005, ki je uvrščen pod naslov VI te uredbe, „Upravljanje, nadzor in informiranje“, se namreč nanaša na preverjanja, ki jih morajo države članice izvesti, da zagotovijo, da so določbe, ki urejajo zakonitost dejavnosti, ki jih sofinancira EKSRP, med katerimi je člen 72 te uredbe, spoštovane.
79 Glede člena 71 Uredbe št. 1698/2005 pa je treba ugotoviti, da se nanaša na pogoje za upravičenost, v skladu s katerimi je treba izdatke, preden se na njihovi podlagi izplača prispevek EKSRP, preveriti, pri čemer so ti pogoji različni od pogojev iz člena 72 te uredbe, ki se nanašajo na trajnost naložbenih dejavnosti. V teh okoliščinah, in ker navedeni člen 72 ne vsebuje nobene določbe, podobne določbi člena 71(3) Uredbe št. 1698/2005, je treba ugotoviti, da ta uredba, natančneje njen člen 72, in ne nacionalno pravo, izključno določa pogoje v zvezi s trajnostjo navedenih dejavnosti.
80 Te razlage navedenega člena 72 ne more izpodbiti to, da je v členu 2(h) Uredbe št. 1698/2005 „upravičenec“ opredeljen kot „subjekt, organ ali podjetje, javno ali zasebno, ki je odgovorno za izvajanje dejavnosti ali prejema pomoči“. Izraz „odgovorno za izvajanje“ iz te določbe je namreč treba razlagati skupaj z upoštevnim pravnim okvirom in ciljem ukrepa, v okvir katerega se naložbena dejavnost umešča, ki je razvoj vnaprej določenih območij. Da bi se uresničil zadevni cilj, je tako treba v zadevi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, trajnost zadevne dejavnosti presojati na podlagi pogojev iz člena 72(1) navedene uredbe, zlasti pogoja, ki se nanaša na naravo in pogoje za pravilno izvedbo zadevne dejavnosti.
81 Drugič, glede obdobja najmanj petih let od izplačila zadnjega dela podpore, v katerem mora na podlagi nacionalnega predpisa upravičenec zadevno stvar ohraniti in osebno uporabljati, sicer mora izplačano podporo vrniti, je treba ugotoviti, da se v skladu s členom 72(1) Uredbe št. 1698/2005 prispevek EKSRP ohrani, če pri dejavnosti, ki je predmet te podpore, v roku petih let od odločbe o financiranju, ki jo sprejme nacionalni organ upravljanja, ne pride do bistvene spremembe v smislu te določbe, pri čemer je to obdobje torej običajno krajše od obdobja, ki je določeno v navedeni nacionalni ureditvi.
82 V teh okoliščinah je treba na četrto in peto vprašanje, ki ju je treba obravnavati skupaj, odgovoriti, da je treba člen 72(1) Uredbe št. 1698/2005 razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki upravičencu do podpore, izplačane v okviru naložbene dejavnosti, ki jo sofinancira EKSRP, nalaga, da mora stvar, pridobljeno v okviru te naložbene dejavnosti, ohraniti in osebno uporabljati najmanj pet let od izplačila zadnjega dela podpore.
Šesto vprašanje
83 Predložitveno sodišče s šestim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 56, prvi odstavek, Uredbe št. 1306/2013 razlagati tako, da gre za nepravilnost v smislu te določbe, če upravičenec do podpore, ki jo EKSRP dodeli v okviru sofinancirane naložbene dejavnosti in ki se nanaša na os Leader iz Uredbe št. 1698/2005, ne izvede enega od elementov dejavnosti, navedenih v vlogi za podporo, ki je bil eno od meril, na podlagi katerih so bile vloge za podporo ocenjene za razvrstitev na prednostni seznam, čeprav upoštevni nacionalni predpis tega merila ni zahteval.
84 Čeprav je, kot je bilo navedeno v točki 23 te sodbe, ustvarjanje novih delovnih mest eno od številnih meril, na podlagi katerih so bile vloge za podporo razvrščene na prednostni seznam, v obravnavanem primeru ni sporno, da je združenje Järvelaev na lastno pobudo navedlo, da namerava ustvariti delovna mesta v regiji in zaposliti posadko za svojo ribiško jadrnico.
85 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da Uredba št. 1698/2005 in, kot navaja predložitveno sodišče, estonska ureditev ne določata, da je ustvarjanje delovnih mest pogoj za dodelitev podpore. Poleg tega iz predložitvene odločbe ni razvidno, da je ustvarjanje delovnih mest pogodbeni pogoj, dogovorjen v okviru podpore v postopku v glavni stvari, kar pa mora glede na okoliščine primera preveriti predložitveno sodišče.
86 Samega neobstoja ustvarjanja delovnih mest v okviru izvedbe naložbene dejavnosti, ki jo je sofinanciral EKSRP, zato ni mogoče šteti za nepravilnost v smislu člena 56, prvi odstavek, Uredbe št. 1306/2013.
87 Vendar estonska vlada v stališčih navaja, da se je združenje Järvelaev s podpisom pogodbe o financiranju zavezalo, da bo projekt izvedlo tako, kot je opisano v vlogi za podporo. Kot pa je bilo navedeno v točkah 23 in 84 te sodbe, sta bila ustvarjanje delovnih mest v regiji in zaposlitev posadke za ribiško jadrnico dejansko navedena v tej vlogi za podporo.
88 Predložitveno sodišče mora glede na okoliščine primera preveriti, ali se v skladu z upoštevnimi določbami nacionalne zakonodaje šteje, da se je združenje Järvelaev dejansko zavezalo, da bo zagotovilo, da sta ta vidika ustvarjanja delovnih mest v regiji in zaposlitev posadke za njegovo ribiško jadrnico spoštovana.
89 V skladu s tem, kar je bilo navedeno v točki 58 te sodbe, vsekakor ni mogoče izključiti, da neobstoj izvedbe elementa, navedenega v vlogi za podporo, ob predpostavki, da je ta element bistven za uresničitev zastavljenega cilja, pomeni bistveno spremembo – v smislu člena 72(1) Uredbe št. 1698/2005 – naložbene dejavnosti, kot je ta, ki je bila odobrena v okviru sofinanciranja. Če gre za tak primer, bo naloga predložitvenega sodišča, da preizkusi obseg takega neobstoja gleda na pogoje, določene v tej določbi.
90 Če bi se po takem preizkusu ugotovilo, da neobstoj izvedbe elementa v postopku v glavni stvari pomeni takšno bistveno spremembo, bi bilo treba šteti, da je ta neobstoj nepravilnost v smislu člena 56, prvi odstavek, Uredbe št. 1306/2013.
91 Čeprav je treba na podlagi člena 72(2) Uredbe št. 1698/2005 zneske, ki so bili neupravičeno izplačani za naložbeno dejavnost, ki je bila bistveno spremenjena, vrniti v skladu s členom 33 Uredbe (ES) št. 1290/2005, iz člena 119 Uredbe št. 1306/2013 v povezavi s Prilogo III k njej namreč izhaja, da se sklicevanja na ta člen 33 štejejo za sklicevanja na med drugim člen 56 zadnjenavedene uredbe.
92 Iz navedenega izhaja, da je treba na šesto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 56, prvi odstavek, Uredbe št. 1306/2013 razlagati tako, da gre za nepravilnost v smislu te določbe, kadar upravičenec do podpore, ki jo je EKSRP dodelil v okviru sofinancirane naložbene dejavnosti in ki se nanaša na os Leader iz Uredbe št. 1698/2005, ne izvede enega od elementov dejavnosti, navedenih v vlogi za podporo, ki je bil eno od meril, na podlagi katerih so bile vloge za podporo ocenjene za razvrstitev na prednostni seznam, čeprav upoštevni nacionalni predpis tega merila ni zahteval, če neobstoj izvedbe takega elementa pomeni bistveno spremembo naložbene dejavnosti v smislu člena 72(1) Uredbe št. 1698/2005, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Sedmo vprašanje
93 Najprej, glede na to, kar je bilo ugotovljeno v točkah 81 in 82 te sodbe, je treba šteti, da se predložitveno sodišče s tem, da se v sedmem vprašanju sklicuje na obdobje petih let od zadnjega plačila, sklicuje na obdobje iz člena 72(1) Uredbe št. 1698/2005.
94 Predložitveno sodišče s sedmim vprašanjem torej nazadnje sprašuje, ali je treba člen 56, prvi odstavek, Uredbe št. 1306/2013 razlagati tako, da nasprotuje začetku postopka za izterjavo podpore, ki je bila izplačana neupravičeno, pred iztekom roka petih let od odločbe o financiranju, ki jo izda organ upravljanja. To sodišče tudi sprašuje, ali je treba to določbo razlagati tako, da nasprotuje nadaljevanju takega postopka izterjave, če upravičenec do podpore med postopkom odpravi neizpolnitev obveznosti, zaradi katere je bil navedeni postopek začet.
95 Prvič, glede možnosti, da država članica začne postopek izterjave podpore, ki je bila izplačana neupravičeno, pred iztekom roka petih let od izplačila zadnjega dela podpore, je treba spomniti, da mora v skladu s členom 54(1) in členom 56, prvi odstavek, Uredbe št. 1306/2013 država članica, ki ugotovi obstoj nepravilnosti, začeti izterjavo podpore, ki je bila izplačana neupravičeno. Natančneje, država članica mora od upravičenca zahtevati vračilo v 18 mesecih po odobritvi in po potrebi po tem, ko plačilna agencija ali organ, pristojen za izterjavo, prejme poročilo o kontroli ali podoben dokument, v katerem je ugotovljena nepravilnost.
96 Iz tega sledi, da države članice lahko in v interesu dobrega finančnega poslovodenja s sredstvi Unije morajo začeti navedeno izterjavo brez nepotrebnega odlašanja. V teh okoliščinah to, da organ upravljanja zahteva vračilo pred iztekom obdobja petih let od odločbe o financiranju, nikakor ne vpliva na navedeno izterjavo.
97 Drugič, glede vprašanja, ali pravo Unije nasprotuje nadaljevanju postopka izterjave, če upravičenec do podpore med postopkom odpravi neizpolnitev obveznosti, zaradi katere je bil navedeni postopek začet, je treba poudariti, kot poudarja Komisija, da če bi se upravičencu do podpore omogočilo, da med sodnim postopkom za izterjavo odpravi nepravilnost pri izvajanju dejavnosti, bi taka možnost lahko spodbudila druge upravičence k neizpolnitvi obveznosti, saj bi jim bilo zagotovljeno, da lahko to neizpolnitev obveznosti odpravijo po tem, ko jo pristojni nacionalni organi odkrijejo. To, da upravičenec do podpore med sodnim postopkom za izterjavo odpravi neizpolnitev obveznosti, zato ne more vplivati na navedeno izterjavo.
98 Na sedmo vprašanje je treba odgovoriti, da je treba člen 56 Uredbe št. 1306/2013 razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se postopek za izterjavo podpore, ki je bila izplačana neupravičeno, začne pred iztekom roka petih let od odločbe o financiranju, ki jo izda organ upravljanja. Ta določba tudi ne nasprotuje temu, da se tak postopek izterjave nadaljuje, če upravičenec do podpore med postopkom odpravi neizpolnitev obveznosti, zaradi katere je bil navedeni postopek začet.
Stroški
99 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:
1. Trajnost naložbene dejavnosti, ki jo je tako kot v postopku v glavni stvari Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) potrdil in sofinanciral v okviru programskega obdobja 2007–2013, je treba presojati glede na določbe člena 72 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja. Izterjava zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani v okviru te dejavnosti, mora, kadar se izvede po koncu navedenega programskega obdobja, torej po 1. januarju 2014, temeljiti na členu 56 Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in št. 485/2008.
2. To, da upravičenec do podpore, ki jo je Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) tako kot podporo iz postopka v glavni stvari izplačal v okviru naložbene dejavnosti za os Leader iz Uredbe št. 1698/2005, stvar, ki jo je pridobil s to podporo, odda v najem tretji osebi, ki to stvar uporabi za enako dejavnost, kot je tista, ki jo mora izvajati upravičenec do navedene podpore, lahko pomeni bistveno spremembo te sofinancirane naložbene dejavnosti v smislu člena 72(1) te uredbe, kar mora predložitveno sodišče ob upoštevanju vseh zadevnih pravnih in dejanskih elementov preveriti z vidika alternativnih pogojev iz točk (a) in (b) te določbe. Za ugotovitev obstoja neupravičene prednosti, ki je bila dana podjetju ali javni organizaciji, v smislu člena 72(1)(a) te uredbe je nujno, da pristojni nacionalni organ ob obstoju nadzora pristojnih nacionalnih sodišč opredeli, kaj konkretno neupravičeno prednost sestavlja. Vprašanje, ali bi bil dejanski uporabnik podpore ob upoštevanju dejanskih in pravnih okoliščin upravičen do podpore, če bi zanjo zaprosil, je upoštevno, vendar za uporabo navedenega člena 72(1)(a) ni odločilno.
3. Člen 72(1) Uredbe št. 1698/2005 je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki upravičencu do podpore, izplačane v okviru naložbene dejavnosti, ki jo sofinancira Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP), nalaga, da mora stvar, pridobljeno v okviru te naložbene dejavnosti, ohraniti in osebno uporabljati najmanj pet let od izplačila zadnjega dela podpore.
4. Člen 56, prvi odstavek, Uredbe št. 1306/2013 je treba razlagati tako, da gre za nepravilnost v smislu te določbe, kadar upravičenec do podpore, ki jo je Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) dodelil v okviru sofinancirane naložbene dejavnosti in ki se nanaša na os Leader iz Uredbe št. 1698/2005, ne izvede enega od elementov dejavnosti, navedenih v vlogi za podporo, ki je bil eno od meril, na podlagi katerih so bile vloge za podporo ocenjene za razvrstitev na prednostni seznam, čeprav upoštevni nacionalni predpis tega merila ni zahteval, če neobstoj izvedbe takega elementa pomeni bistveno spremembo naložbene dejavnosti v smislu člena 72(1) Uredbe št. 1698/2005, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
5. Člen 56 Uredbe št. 1306/2013 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se postopek za izterjavo podpore, ki je bila izplačana neupravičeno, začne pred iztekom roka petih let od odločbe o financiranju, ki jo izda organ upravljanja. Ta določba tudi ne nasprotuje temu, da se tak postopek izterjave nadaljuje, če upravičenec do podpore med postopkom odpravi neizpolnitev obveznosti, zaradi katere je bil navedeni postopek začet.
Podpisi