MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANTHONYJA COLLINSA
od 16. prosinca 2021.(1)
Predmet C‑279/20
Bundesrepublik Deutschland (Spajanje obitelji djeteta koje je postalo punoljetno)
protiv
XC,
uz sudjelovanje:
Landkreis Cloppenburg
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Pravo na spajanje obitelji – Direktiva 2003/86/EZ – Članak 4. stavak 1. prvi podstavak točka (c) – Pravo izbjeglice na spajanje obitelji s maloljetnom djecom – Dijete koje je bilo mlađe od 18 godina u trenutku kada je njegov roditelj podnio zahtjev za azil, ali je starije od 18 godina u trenutku kada je roditelju odobren azil i izdana privremena dozvola boravka kao izbjeglici – Relevantan datum za ocjenjivanje ‚maloljetnosti’ dotične osobe – Članak 16. stavak 1. točka (b) – Sankcije i pravna zaštita – Pojam stvarnog ‚obiteljskog odnosa’”
I. Uvod
1. S obzirom na koji trenutak treba ocijeniti maloljetnost djeteta izbjeglice za potrebe ostvarivanja prava na spajanje obitelji predviđenog Direktivom Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji(2)? Ako je maloljetno dijete koje se želi pridružiti svojem sponzoru živjelo u trećoj državi te je postalo punoljetno, koje je zahtjeve moguće postaviti u pogledu postojanja stvarnog obiteljskog odnosa u smislu članka 16. stavka 1. točke (b) te direktive? Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) zahtjevom za prethodnu odluku od 23. travnja 2020., koji je u tajništvu Suda zaprimljen 26. lipnja 2020., nastoji dobiti odgovore na ta pitanja.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
Direktiva 2003/86
2. Članak 3. stavak 2. Direktive 2003/86 propisuje:
„Ova se Direktiva ne primjenjuje kada sponzor:
(a) traži priznavanje statusa izbjeglice, o kojem zahtjevu još nije donesena konačna odluka;
[…]”
3. Članak 4. Direktive 2003/86 propsiuje:
„1. Na temelju ove Direktive i podložno udovoljavanju uvjetima utvrđenima u poglavlju IV. i članku 16., države članice dopuštaju ulazak i boravak sljedećim članovima obitelji:
[…]
(c) maloljetnoj djeci, uključujući posvojenu djecu sponzora, kada sponzor ima skrbništvo nad tom djecom i uzdržava ih. Države članice mogu dopustiti spajanje s djecom nad kojima je skrbništvo podijeljeno, pod uvjetom da je druga stranka koja dijeli skrbništvo dala svoj pristanak;
[…]”
4. Članak 16. Direktive 2003/86 propisuje:
„1. Države članice mogu odbiti zahtjev za ulazak i boravak u svrhu spajanja obitelji ili, ako je to primjereno, povući boravišnu dozvolu člana obitelji ili odbiti produžiti boravišnu dozvolu člana obitelji u sljedećim okolnostima:
[…]
(b) kada sponzor i njegov(i)/njezin(i) član(ovi) obitelji ne žive ili više ne žive u stvarnom bračnom ili obiteljskom odnosu;
[…]”
B. Njemačko pravo
5. Sud koji je uputio zahtjev navodi da se, prema njemačkom pravu, postojanje preduvjeta za spajanje obitelji utvrđuje s obzirom na trenutak u kojem srodnik u diplomatskoj misiji u trećoj zemlji u kojoj boravi podnese zahtjev za nacionalnu vizu radi spajanja obitelji.
6. Članak 6. Gesetza über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Zakon o boravku, gospodarskoj djelatnosti i integraciji stranaca na saveznom državnom području) od 25. veljače 2008.(3), koji je posljednji put izmijenjen člankom 4.b Zakona od 17. veljače 2020.(4) (u daljnjem tekstu: AufenthG), naslovljen „Viza”, propisuje:
„[…]
3. Za dugotrajni boravak potrebna je viza za savezno područje (nacionalna viza) izdana prije ulaska na to područje. Izdavanje te vize temelji se na odredbama koje se primjenjuju na dozvolu za privremeni boravak, EU plavu kartu, dozvolu za rad u okviru premještaja unutar društava, dozvolu stalnog boravka i dozvolu stalnog boravka u Uniji. […]”
7. Članak 32. AufenthG‑a, naslovljen „Spajanje djeteta s obitelji ”, propisuje:
„1. Maloljetnom djetetu stranca koje nije udano ili oženjeno treba izdati dozvolu za privremeni boravak ako oba roditelja ili roditelj koji ima isključivo pravo na roditeljsku skrb imaju jednu od sljedećih dozvola za boravak:
1. […]
2. Dozvolu za privremeni boravak u skladu s člankom 25. stavkom 1. ili člankom 25. stavkom 2. prvom rečenicom prvom mogućnosti
[…]”
8. Članak 25. AufenthG‑a naslovljen „Boravak iz humanitarnih razloga”, propisuje:
„1. […]
2. Dozvola za privremeni boravak izdaje se strancu ako mu je Savezni ured za migraciju i izbjeglice priznao status izbjeglice u smislu članka 3. stavka 1. Asylgesetza (u daljnjem tekstu: njemački Zakon o azilu) ili supsidijarnu zaštitu u smislu članka 4. stavka 1. Asylgesetza. […]”
III. Činjenično stanje iz glavnog postupka i prethodna pitanja
9. XC (u daljnjem tekstu: tužiteljica) sirijska je državljanka, rođena 1. siječnja 1999. Nekoliko je godina živjela u Turskoj.
10. Njezina majka je preminula. Otac joj je 2015. ušao u Njemačku i u travnju 2016. formalno zatražio azil. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migracije i izbjeglice, Njemačka) odobrio mu je status izbjeglice u srpnju 2017. Landkreis Cloppenburg (Okrug Cloppenburg, Njemačka) je u rujnu te godine tužiteljičinu ocu izdao trogodišnju privremenu dozvolu boravka u skladu s člankom 25. stavkom 2. AufenthG‑a.
11. Tužiteljica je 10. kolovoza 2017. Generalnom konzulatu Savezne Republike Njemačke u Istanbulu, Turska (u daljnjem tekstu: Generalni konzulat) podnijela zahtjev za nacionalnu vizu radi naknadnog useljenja ovisnih članova obitelji kako bi se pridružila svojem ocu koji je živio u Njemačkoj. Generalni konzulat je odlukom od 11. prosinca 2017. odbio njezin zahtjev, a potom i žalbu koju je uložila na tu odluku. Generalni konzulat je zaključio da uvjeti iz članka 32. AufenthG‑a nisu bili ispunjeni jer je tužiteljica bila punoljetna. Osim toga, u trenutku kada je postala punoljetna, njezin otac još nije stekao privremenu dozvolu boravka kao izbjeglica. Prema navodu Generalnog konzulata, iako se naknadno useljenje punoljetne djece u slučaju izrazito teških životnih okolnosti te djece može omogućiti diskrecijskom odlukom u skladu s člankom 36. stavkom 2. AufenthG‑a, u predmetnom slučaju takve okolnosti nisu postojale jer ništa u ovom predmetu nije sugeriralo da tužiteljica nije mogla samostalno živjeti u Turskoj.
12. Verwaltungsgericht (Upravni sud, Njemačka) je presudom od 12. ožujka 2019. naložio Bundesrepublik Deutschland (Savezna Republika Njemačka) (u daljnjem tekstu: tuženik) da tužiteljici izda vizu radi naknadnog useljenja ovisnih članova obitelji.
13. Verwaltungsgericht (Upravni sud) je zaključio da tužiteljicu treba smatrati maloljetnom u smislu članka 32. stavka 1. AufenthG‑a, kako se ta odredba tumači s obzirom na pravo Unije. Taj je sud naveo da maloljetnost treba ocijeniti s obzirom na datum na koji je tužiteljičin otac zatražio azil, a ne s obzirom na datum na koji je potonja zatražila vizu radi naknadnog useljenja ovisnih članova obitelji. Smatrao je da se presuda Suda od 12. travnja 2018. u predmetu A i S(5) primjenjuje i na činjeničnu situaciju obratnu od one o kojoj je bila riječ u tom predmetu, to jest na naknadno useljenje djeteta radi pridruživanja roditelju koji je izbjeglica. S obzirom na tu presudu, Verwaltungsgericht (Upravni sud) je članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (b) Direktive 2003/86 protumačio na način da se dijete sponzora mora smatrati maloljetnim ako je ono bilo maloljetno u trenutku kada je sponzor zatražio azil. Taj je sud dalje istaknuo da je priznavanje statusa izbjeglice deklaratoran akt. Praktična djelotvornost prava na spajanje obitelji bila bi dovedena u pitanje te bi načela pravne sigurnosti i jednakog postupanja bila povrijeđena ako bi se status maloljetnika za potrebe članka 4. stavka 1. prvog podstavka točke (b) Direktive 2003/86 ocjenjivao s obzirom na datum podnošenja zahtjeva za vizu. Verwaltungsgericht (Upravni sud) usto je istaknuo da je tužiteljica zahtjev za vizu podnijela u roku od tri mjeseca od kada je njezinu sponzoru priznat status izbjeglice, kako je Sud zahtijevao u presudi A i S.
14. Tuženik revizijom koju je podnio sudu koji je uputio zahtjev navodi da je Verwaltungsgericht (Upravni sud) pogrešno odredio trenutak s obzirom na koji treba ocjenjivati status maloljetnika za potrebe članka 32. stavka 1. AufenthG‑a. Prema nacionalnoj sudskoj praksi, taj trenutak treba biti trenutak podnošenja zahtjeva za vizu radi spajanja obitelji. Tuženik smatra da se presuda u predmetu A i S temeljila na drukčijim okolnostima i drukčijoj pravnoj osnovi iz Direktive 2003/86. Tuženik dalje ističe da analiza koja je u toj presudi provedena u pogledu članka 2. točke (f) Direktive 2003/86 nije primjenjiva na članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (b) te direktive jer se u potonjoj odredbi izričito upućuje na pravo država članica.
15. Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) navodi tužiteljica na temelju nacionalnog prava nema pravo na vizu radi naknadnog useljenja ovisnih članova obitelji kako bi se pridružila svojem ocu(6). Da bi dobila takvu vizu, mora dokazati da se može izravno pozivati na članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (c) Direktive 2003/86. Sud koji je uputio zahtjev stoga pita treba li članak 4. stavak 1. Direktive 2003/86 tumačiti s obzirom na presudu A i S, koja se temeljila na članku 2. točki (f) u vezi s člankom 10. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2003/86. Osobito, on želi doznati je li, s obzirom na tu presudu, za potrebe spajanja obitelji radi pridruživanja osobi sa statusom izbjeglice, dijete maloljetno ako je bilo maloljetno kada je izbjeglica zatražio međunarodnu zaštitu. Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) nije siguran je li presudan čimbenik u presudi A i S bila posebna zaštita koju uživaju maloljetnici bez pratnje(7) ili povlašteno postupanje koje uživaju svi izbjeglice u skladu s uvodnom izjavom 8. Direktive 2003/86 te jesu li utvrđenja iz te presude stoga primjenjiva na naknadno useljenje djece radi njihova pridruživanja punoljetnom izbjeglici.
16. Kada je riječ o drugom pitanju, sud koji je uputio zahtjev traži određena pojašnjenja u pogledu toga što je to stvaran obiteljski odnos za potrebe članka 16. stavka 1. točke (b) Direktive 2003/86. Isključivo formalne bračne ili obiteljske veze same po sebi ne moraju biti dovoljne za priznavanje prava na spajanje obitelji s obzirom na to da je svrha zahtjeva za naknadno useljenje uspostava stvarnog bračnog ili, u predmetnom slučaju, obiteljskog života u državi članici u kojoj sponzor boravi. Osobito, traži se pojašnjenje u pogledu mjere u kojoj se namjera uspostavljanja stvarnog obiteljskog odnosa mora provjeriti prije donošenja početne odluke o spajanju obitelji te u pogledu toga ima li na tu odluku kakav utjecaj činjenica da je dijete već punoljetno. Sud koji je uputio zahtjev u vezi s useljenjem maloljetne djece radi pridruživanja roditelju‑sponzoru ističe da, u nedostatku dodatnih informacija ili istrage, valja pretpostaviti da je svrha tog čina (ponovno) uspostaviti stvaran obiteljski život u državi članici. Je li takav „automatizirani postupak” primjenjiv i na djecu koja su u trenutku donošenja odluke o zahtjevu za spajanje obitelji već punoljetna, ali koja su, zbog činjenice da je trenutak prema kojem treba ocijeniti maloljetnost pomaknut naprijed, još uvijek obuhvaćena člankom 4. stavkom 1. prvim podstavkom točkama (b) do (d) Direktive 2003/86.
17. S obzirom na te okolnosti, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li [članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (c) Direktive 2003/86] tumačiti na način da je dijete sponzora koji ima status izbjeglice maloljetno u smislu te odredbe i ako je u trenutku sponzorova podnošenja zahtjeva za azil to dijete bilo maloljetno, ali je već prije nego što je sponzoru priznat status izbjeglice i prije podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji to dijete postalo punoljetno?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
koji se zahtjevi moraju postaviti u pogledu stvarnih obiteljskih odnosa u smislu članka 16. stavka 1. točke (b) [Direktive 2003/86] u takvom slučaju?
a) Dostaje li u tu svrhu srodstvo u prvom stupnju izravne uzlazne linije ili se zahtijeva i stvaran obiteljski život?
b) Ako se također zahtijeva stvaran obiteljski život: koji se intenzitet u tu svrhu traži? Dostaju li u tom smislu, primjerice, povremeni ili redoviti kontakti u obliku posjeta, mora li biti riječ o zajedničkom životu u zajedničkom domaćinstvu ili se, osim toga, zahtijeva da je riječ o zajednici u kojoj se članovi obitelji međusobno pomažu, odnosno ovise jedni o drugima?
c) Kako bi se djetetu koje se još nalazi u trećoj zemlji i koje je podnijelo zahtjev za spajanje obitelji s roditeljem kojem je priznat status izbjeglice, a koje je u međuvremenu postalo punoljetno, odobrilo naknadno useljenje, mora li postojati očekivanje da će dijete nakon ulaska u državu članicu (ponovno) uspostaviti obiteljski život na način koji se zahtijeva u skladu s pitanjem 2.(b)?”
IV. Postupak pred Sudom
18. Talijanska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja.
19. Sud koji je uputio zahtjev je odlukom predsjednika Suda od 3. kolovoza 2020. upitan, s obzirom na presudu od 16. srpnja 2020., État belge (spajanje obitelji – maloljetno dijete)(8), ostaje li pri svojem zahtjevu za prethodnu odluku. Sud koji je uputio zahtjev je rješenjem od 8. rujna 2020. potvrdio da ostaje pri svojem zahtjevu za prethodnu odluku, smatrajući da navedena presuda ne odgovara dostatno na pitanja koja ovaj predmet otvara.
20. Sud koji je uputio zahtjev ističe da iz presude État belge, iako je u njoj navedeno, među ostalim, da članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (c) Direktive 2003/86 treba tumačiti na način da referentan datum za potrebe utvrđivanja je li državljanin treće zemlje ili izbjeglica koji nije u braku maloljetno dijete jest onaj na koji je podnesen zahtjev za ulazak ili boravak radi spajanja obitelji za maloljentu djecu, a ne onaj na koji su nadležna tijela države članice donijela odluku o tom zahtjevu, ne proizlazi je li Sud razmatrao može li referentan biti raniji datum, to jest datum podnošenja zahtjeva za azil, s obzirom na to da to pitanje nije bilo presudno za ishod tog predmeta. Sud je u svojoj ranijoj presudi A i S naveo da je za ocjenjivanje pitanja kvalificira li se ta osoba kao maloljetnik za potrebe spajanja obitelji referentan datum na koji je maloljetnik bez pratnje podnio zahtjev za azil, a ne datum podnošenja zahtjeva za ulazak i boravak. Osim toga, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) ističe da presuda État belge ne odgovara na drugo pitanje postavljeno u ovom zahtjevu za prethodnu odluku.
21. Sud je, na temelju članka 61. stavka 1. Poslovnika Suda, odlukom od 11. svibnja 2021. zatražio od njemačke vlade da pisano objasni relevantnost presude A i S za odgovor na prvo prethodno pitanje. Njemačka vlada je 21. lipnja 2021. tajništvu Suda dostavila svoj odgovor na taj upit.
22. Prema navodu njemačke vlade, iz ustaljene sudske prakse suda koji je uputio zahtjev proizlazi da je za ocjenjivanje je li dijete maloljetno referentan datum podnošenja zahtjeva za vizu. Dakle, rješenje usvojeno u presudi État belge jednako je onomu kojemu se priklanja njemačko pravo. Osim toga, maloljetnost mora postojati u trenutku kada roditelj ishodi odobrenje za boravak koje je temelj prava na spajanje obitelji. Međutim, njemačka vlada ističe da je Sud u presudi A i S utvrdio da se maloljetnički status treba ocijeniti s obzirom na trenutak podnošenja zahtjeva za azil. Činjenica da su djeca kasnije postala punoljetna – čak i prije podnošenja zahtjeva za vizu – načelno se smatrala irelevantnom. Shodno tomu, njemačka vlada slaže se sa sudom koji je uputio zahtjev da, s obzirom na presude A i S i État belge, nije jasno kako treba odgovoriti na prvo pitanje.
V. Analiza prethodnih pitanja
A. Prvo pitanje
23. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita treba li članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (c) Direktive 2003/86(9) tumačiti na način da je za određivanje je li dijete sponzora koji ima status izbjeglice maloljetno za potrebe te odredbe referentan datum na koji je sponzor(10) podnio zahtjev za azil(11), neovisno o tome je li to dijete nakon toga a prije nego što je sponzoru priznat status izbjeglice i prije nego što je podnesen zahtjev za spajanje obitelji postalo punoljetno.
1. Uvodna zapažanja
24. Cilj je Direktive 2003/86, prema njezinu članku 1., utvrditi uvjete za ostvarenje prava na spajanje obitelji državljana trećih zemalja koji zakonito borave na teritoriju država članica.
25. Iz uvodne izjave 2. Direktive 2003/86 proizlazi da bi se, u skladu s obvezom zaštite obitelji i poštovanja obiteljskog života, ugrađenom u mnogim instrumentima međunarodnog prava, trebale usvojiti mjere koje se odnose na spajanje obitelji. Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, Direktivu 2003/86 treba tumačiti i primjenjivati s obzirom na članak 7. i članak 24. stavke 2. i 3. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). To također proizlazi iz uvodne izjave 2. i članka 5. stavka 5. te direktive, kojima se državama članicama nalaže da zahtjeve za spajanje obitelji ispituju u interesu dotične djece i s ciljem podupiranja obiteljskog života. Sud je naglasio da članak 24. stavak 2. Povelje zahtijeva da je u svakom djelovanju koje se odnosi na djecu, osobito u djelovanju država članica prilikom primjene Direktive 2003/86, primarni cilj zaštita najboljeg interesa djeteta(12).
26. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi i da se člankom 4. stavkom 1. Direktive 2003/86 državama članicama nalažu pozitivne obveze, koje odgovaraju jasno definiranim subjektivnim pravima, s obzirom na to da ih se obvezuje da, u slučajevima predviđenima tom direktivom, odobre spajanje obitelji određenim članovima obitelji sponzora bez mogućnosti korištenja margine prosudbe(13).
27. Shodno tomu, članak 4. stavak 1. prvi podstavak točka (c) Direktive 2003/86, koji je predmet ovog zahtjeva za prethodnu odluku, među ostalim propisuje da države članice dopuštaju ulazak i boravak maloljetnoj djeci sponzora kada sponzor ima skrbništvo i djeca su ovisna o njemu, podložno poštovanju poglavlja IV. Direktive 2003/86, u kojem su predviđeni određeni uvjeti za ostvarenje prava na spajanje obitelji(14), kao i članka 16. te direktive. U skladu s člankom 4. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2003/86, maloljetna djeca moraju biti ispod punoljetne dobi određene zakonom države članice u pitanju te ne smiju biti oženjena/udana.
28. Sud je u presudi État belge utvrdio da se u članku 4. stavku 1. drugom podstavku Direktive 2003/86 ne navodi trenutak s obzirom na koji treba ocijeniti maloljetnost djece niti se upućuje na pravo država članica. Shodno tomu, članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (c) Direktive 2003/86 treba autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Uniji; države članice ne mogu slobodno odrediti trenutak s obzirom na koji treba ocijeniti dob podnositelja zahtjeva za potrebe te odredbe(15).
29. U zahtjevu za prethodnu odluku jasno se daje do znanja da dijete, prema njemačkom pravu, ne mora biti maloljetno u trenutku donošenja odluke o zahtjevu za spajanje obitelji, ali da mora biti maloljetno u trenutku podnošenja zahtjeva za vizu radi spajanja obitelji te u trenutku kada roditelj dobije dozvolu boravka na kojoj se temelji pravo na spajanje obitelji.
30. Shodno tomu, prema njemačkom pravu, X C je morala biti maloljetna 10. kolovoza 2017., kada je Generalnom konzulatu podnijela zahtjev za vizu, i u rujnu 2017., kada je njezin otac dobio dozvolu boravka u skladu s člankom 25. stavkom 2. AufenthG‑a. Budući da je rođena 1. siječnja 1999., X C nije u niti jednoj od tih prigoda bila maloljetna. Međutim, X C je bila maloljetna kada je njezin otac formalno zatražio azil u travnju 2016. Ona u postupku pred sudom koji je uputio zahtjev može uspjeti samo ako se na članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (c) Direktive 2003/86 može pozivati kako bi tvrdila da njezinu maloljetnost treba ocijeniti s obzirom na datum na koji je njezin otac zatražio azil.
31. Navedeni postupak stoga otvara pitanje koji je trenutak prema članku 4. stavku 1. prvom podstavku točki (c) Direktive 2003/86 referentan za ocjenjivanje statusa maloljetnosti djeteta tražitelja azila koji je u međuvremenu ishodio status izbjeglice.
32. Kako bismo odgovorili na to pitanje, moramo razmotriti relevantna utvrđenja iz presuda A i S i État belge, na koje sud koji je uputio zahtjev uvelike upućuje. Pisana očitovanja i odgovori na pitanja podneseni Sudu otkrivaju predodžbu da se ti predmeti, u najmanju ruku, ne tiču istih činjenica i/ili pravnih odredbi kao ovaj predmet, što opravdava različite pravne ishode, a da su možda čak i nedosljedni.
2. Presuda A i S
33. Kći osoba A i S došla je kao maloljetnik bez pratnje u Nizozemsku, gdje je zatražila azil. Ona je do trenutka kada joj je izdana dozvola boravka za osobe kojima je odobren azil već postala punoljetna. U roku od dva mjeseca od kada joj je azil odobren podnijela je zahtjev za privremene dozvole boravka za svoje roditelje i troje maloljetne braće radi spajanja obitelji. Nizozemska tijela njezin su zahtjev za spajanje obitelji odbila iz razloga što nije bila maloljetna kada je podnijela taj zahtjev.
34. Sud koji je uputio zahtjev u tom predmetu tražio je tumačenje članka 2. točke (f) Direktive 2003/86(16), u kojem je definiran pojam „maloljetnik bez pratnje” koji se koristi u članku 10. stavku 3. točki (a) te direktive. Potonja odredba u bitnome predviđa da države članice, ako je izbjeglica „maloljetnik bez pratnje”, dopuštaju ulazak i boravak u svrhe spajanja obitelji njegove rodbine u prvom stupnju izravne uzlazne linije bez primjene uvjeta utvrđenih člankom 4. stavkom 2. točkom (a) te direktive. Sud je u bitnome upitan treba li članak 2. točku (f) Direktive 2003/86 tumačiti na način da državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva koja još nije imala 18 godina kada je ušla na državno područje države članice i podnijela zahtjev za azil u toj državi, ali je tijekom trajanja postupka azila postala punoljetna te joj je nakon toga azil odobren s retroaktivnim učinkom od datuma na koji je podnijela zahtjev, treba smatrati maloljetnikom za potrebe te odredbe.
35. Sud je na to pitanje potvrdno odgovorio.
36. Nakon što je naveo da ni članak 2. točka (f) ni članak 10. stavak 3. točka (a) Direktive 2003/86 ne upućuju na nacionalno pravo te da ih stoga treba autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Uniji, Sud je utvrdio da članak 10. stavak 3. točka (a) Direktive 2003/86 nameće državama članicama preciznu pozitivnu obvezu, kojoj odgovara jasno definirano pravo. Od njih zahtijeva da, u slučaju iz te odredbe, odobre spajanje obitelji srodnika u prvom stupnju u izravnoj uzlaznoj liniji sponzora, pri čemu ne raspolažu marginom prosudbe(17). Osim toga, Sud je istaknuo da Direktiva 2003/86 ne teži samo općenito cilju poticanja spajanja obitelji i pružanja zaštite državljanima trećih zemalja, osobito maloljetnicima, nego njezin članak 10. stavak 3. točka (a) posebno ide za tim da se zajamči dodatna zaštita onim izbjeglicama koji su maloljetnici bez pratnje(18). Iako Direktiva 2003/86 ne navodi izričito do kojeg trenutka izbjeglica mora biti maloljetan kako bi mogao uživati pravo na spajanje obitelji iz njezina članka 10. stavka 3. točke (a), ipak iz cilja te odredbe i iz činjenice da ne ostavlja državama članicama nikakav manevarski prostor kao i iz toga da ne postoji upućivanje na nacionalno pravo u tom pogledu proizlazi da se određivanje navedenog trenutka ne može prepustiti ocjeni svake države članice(19).
37. Nakon što je uvažio da je mogućnost tražitelja azila da podnese zahtjev za spajanje obitelji na temelju Direktive 2003/86 uvjetovana, u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) te direktive, time da je o njegovu zahtjevu za azil već donesena pozitivna konačna odluka(20), Sud je istaknuo da je priznavanje statusa izbjeglice deklaratoran akt(21) te da svaki državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja ispunjava materijalne uvjete iz poglavlja III. Direktive 2011/95 ima subjektivno pravo da joj se prizna status izbjeglice prije nego što se donese formalna odluka u tom pogledu. Sud je stoga zaključio, među ostalim, da bi koristan učinak članka 10. stavka 3. točke (a) Direktive 2003/86 bio doveden u pitanje kad bi pravo na spajanje obitelji predviđeno tom odredbom ovisilo o trenutku u kojem nadležno nacionalno tijelo formalno donese odluku kojom se priznaje status izbjeglice dotičnoj osobi te, stoga, o većoj ili manjoj brzini kojom to tijelo obrađuje zahtjev za međunarodnu zaštitu. To bi se protivilo ne samo cilju te direktive – koji se sastoji u promicanju spajanja obitelji i pružanja u tom pogledu posebne zaštite izbjeglicama, osobito maloljetnicima bez pratnje – nego i načelima jednakog postupanja i pravne sigurnosti(22).
38. Nasuprot tomu, prema navodu Suda, uzimanjem datuma podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu kao referentnog za ocjenu dobi izbjeglice za potrebe primjene članka 10. stavka 3. točke (a) Direktive 2003/86 može se zajamčiti jednako i predvidljivo postupanje prema svim podnositeljima zahtjeva koji se vremenski gledano nalaze u istoj situaciji, osiguravajući da uspjeh zahtjeva za spajanje obitelji uglavnom ovisi o okolnostima koje se odnose na podnositelja zahtjeva, a ne na upravu, kao što je to trajanje obrade takvih zahtjeva(23). Sud je s obzirom na to utvrdio da zahtjev za spajanje obitelji upućen na temelju članka 10. stavka 3. točke (a) navedene direktive mora, u načelu, u takvoj situaciji biti podnesen u roku od tri mjeseca od dana kad je dotičnom maloljetniku priznat status izbjeglice(24).
3. Presuda État belge
39. Sud je u točki 47. presude État belge, koja se odnosila na maloljetnost izbjegličine djece, među ostalim protumačio članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (c) Direktive 2003/86, odredbu na koju se odnosi prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev.
40. Sud je u tom predmetu utvrdio da referentan datum za utvrđivanje je li državljanin treće zemlje ili izbjeglica koji nije u braku maloljetno dijete jest datum podnošenja zahtjeva za ulazak i boravak radi spajanja obitelji za maloljetnu djecu, a ne datum donošenja odluke o tom zahtjevu. Prema utvrđenju Suda, prihvaćanje datuma na koji nadležno tijelo dotične države članice odluči o zahtjevu za ulazak i boravak na državnom području te države radi spajanja obitelji kao referentnog za potrebe ocjene dobi podnositelja zahtjeva u svrhu primjene članka 4. stavka 1. prvog podstavka točke (c) Direktive 2003/86 ne bi bilo ni u skladu s ciljevima koji su zadani tom direktivom ni sa zahtjevima koji proizlaze iz članka 7. i članka 24. stavka 2. Povelje. U suprotnom nadležna nacionalna tijela i sudovi ne bi bili ponukani zahtjeve maloljetnika obrađivati s hitnošću koja je potrebna s obzirom na ranjivost tih maloljetnika te bi stoga mogli ugroziti njihova prava na spajanje obitelji(25).
41. Iz toga proizlazi da Sud nije prihvatio mogućnost da protek vremena od podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji do donošenja odluke nadležnih nacionalnih tijela ili sudova o tom zahtjevu isključi ili potkopa pravo državljana trećih zemalja ili izbjeglica na spajanje obitelji s maloljetnom djecom(26).
4. Analiza i primjena sudske prakse na činjenično stanje iz glavnog postupka
42. Iz presuda A i S i État belge jasno proizlazi da je Sud dosljedno osiguravao da trajanje obrade zahtjevâ za međunarodnu zaštitu ili spajanje obitelji ne nagriza pravo na spajanje obitelji s maloljetnom djecom. Osim toga, Sud je u presudi A i S naglasio deklaratornu narav odluke kojom se priznaje status izbjeglice te je, unatoč tekstu članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive 2003/86, osigurao zaštitu prava tražiteljâ azila kojima je u međuvremenu priznat status izbjeglice na spajanje obitelji.
43. Međutim, navedene presude predviđaju dva različita trenutka s obzirom na koje se maloljetnost može ocijeniti. Prema presudi A i S, maloljetnost treba ocijeniti s obzirom na datum na koji je sponzor podnio zahtjev za azil, dok presuda État belge kao prikladan datum u tom pogledu predviđa datum podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji.
44. Talijanska vlada u svojim pisanim očitovanjima činjenično stanje u predmetu A i S razlikuje od činjeničnog stanja u ovom predmetu. Ona u velikoj mjeri naglašava činjenicu da se predmet A i S odnosio na izbjeglicu koji je bio maloljetnik bez pratnje i povlašteno postupanje koje se takvim osobama priznaje u skladu s člankom 10. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2003/86. Ta vlada stoga smatra da presuda A i S nije primjenjiva na činjenično stanje ovog predmeta, a da presuda État belge jest. Sud koji je uputio zahtjev i njemačka vlada imaju razrađeniji pristup te od Suda traže pojašnjenje tog pitanja.
45. Nasuprot tomu, Komisija smatra da je pristup koji je Sud usvojio u presudi A i S primjenjiv na činjenično stanje ovog predmeta s obzirom na to da dijete tražitelja azila ne može podnijeti zahtjev za spajanje obitelji na temelju članka 4. stavka 1. prvog podstavka točke (c) Direktive 2003/86 dok se o zahtjevu tražitelja azila za status izbjeglice ne donese konačna pozitivna odluka(27). Prema Komisijinu mišljenju, u predmetu poput ovog ne bilo prikladno voditi se datumom podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji jer to ne bi bilo u skladu s ciljevima Direktive 2003/86, zahtjevima članka 7. i članka 24. stavka 2. Povelje i načelima jednakog postupanja i pravne sigurnosti.
46. Slažem se s Komisijom.
47. Kao prvo, s obzirom na to da je priznavanje statusa izbjeglice deklaratoran akt te da izbjeglica ima subjektivno pravo da ga se kao takvog prizna od datuma na koji je podnio zahtjev za taj status, smatram da bi djelotvornost članka 4. stavka 1. prvog podstavka točke (c) Direktive 2003/86, ciljevi Direktive 2003/86, zahtjevi predviđeni člankom 7. i člankom 24. stavkom 2. Povelje i načela jednakog postupanja i pravne sigurnosti bili dovedeni u pitanje ako bi ocjena maloljetnosti i pravo na spajanje obitelji na temelju te odredbe ovisili, među ostalim, o trenutku u kojem je nadležno nacionalno tijelo priznalo sponzoru status izbjeglice.
48. Kao drugo, iako su navodi talijanske vlade u pogledu povoljnijih uvjeta koje za maloljetnike bez pratnje(28) predviđa članak 10. stavak 3. točka (a) Direktive 2003/86, kako ga je Sud protumačio u presudi A i S, nedvojbeno točni, u njima izostaje spoznaja da ta direktiva i za ostale izbjeglice koji ostvaruju pravo na spajanje obitelji, s obzirom na ranjiv položaj u kojem se nalaze, predviđa povoljnije uvjete.
49. Naime, tomu je posvećeno cijelo poglavlje Direktive 2003/86, to jest njezino poglavlje V., naslovljeno „Spajanje obitelji izbjeglica”(29). U tom smislu, kako bi se pospješilo spajanje obitelji izbjeglica, odredbe poglavlja V. Direktive 2003/86 predviđaju nekoliko važnih odstupanja od određenih zahtjeva koji su inače primjenjivi. U tom bih pogledu dodao da se sam članak 10. stavak 3. točka (a) Direktive 2003/86 nalazi u poglavlju V. te direktive.
50. Povoljniji uvjeti predviđeni u poglavlju V. Direktive 2003/86 osiguravaju se, osobito, članovima obitelji navedenima u članku 4. stavku 1. Direktive 2003/86 te stoga, među ostalim, maloljetnoj djeci izbjeglica(30). Članak 12. stavak 1. Direktive 2003/86, primjerice, propisuje da države članice ne smiju od izbjeglice ili njegovih članova obitelji zahtijevati da dostave, u pogledu zahtjeva koji se odnose, među ostalim, na supružnika ili maloljetnu djecu izbjeglice iz članka 4. stavka 1. te direktive, dokaz da izbjeglica ispunjava uvjete iz članka 7. stavka 1. te direktive u pogledu smještaja, osiguranja od bolesti i redovitih prihoda(31). Osim toga, članak 12. stavak 2. Direktive 2003/86 propisuje da, iznimno od članka 8., države članice ne traže od izbjeglice da je boravio na njihovu državnom području određeno vrijeme prije nego što mu se njegova obitelj pridružila.
51. Shodno tomu, čini se da u Direktivi 2003/86, a osobito u njezinu poglavlju V., ne postoji osnova za to da se primjena rasuđivanja iz presude A i S ograniči na izbjeglice koji su maloljetnici bez pratnje.
52. Kao treće, iako presuda u predmetu État belge zahtijeva postupovnu jednakost i pravičnost u tumačenju i primjeni Direktive 2003/86 kako bi se osiguralo poštovanje obiteljskog života u skladu s člankom 7. Povelje i pravâ djeteta u skladu s člankom 24. stavkom 2. Povelje, rješenje usvojeno u tom predmetu mora se promotriti u svjetlu činjenica ovog predmeta i logike na kojoj je to rješenje utemeljeno.
53. U tom bih pogledu naglasio da se u presudi État belge spominje samo da je otac maloljetne djece u tom predmetu bio izbjeglica. U njoj se ne navodi kada je on podnio zahtjev za status izbjeglice niti kada mu je taj status odobren. Osim toga, rasuđivanje Suda i izreka presude jednako su primjenjivi na djecu državljana trećih zemalja i izbjeglica. Presuda Suda ne tumači niti se oslanja na ijednu od brojnih odredbi Direktive 2003/86 koje za izbjeglice predviđaju povoljnije uvjete. Ta se presuda usto ne dotiče specifične situacije odnosno „pravnog vakuuma” u kojem se izbjeglice koji zahtijevaju pravo na spajanje obitelji(32) nalaze dok čekaju da se donese odluka o njihovim zahtjevima za azil.
54. Iz toga slijedi da referentan trenutak za potrebe članka 4. stavka 1. prvog podstavka točke (c) Direktive 2003/86 za određivanje je li dijete izbjeglice maloljetno u smislu te odredbe jest datum na koji je sponzor podnio svoj zahtjev za azil(33).
55. Primjena tog pristupa na činjenično stanje ovog predmeta daje zaključiti da su X C i njezin bili ovlašteni na spajanje obitelji u skladu s člankom 4. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (c) Direktive 2003/86 u travnju 2016. kada je on podnio zahtjev azil, s obzirom na X C‑inu tadašnju dob i deklaratornu narav odluke kojom je njemu priznat status izbjeglice. S obzirom na presudu A i S, bilo bi nezakonito ako bi se njezina maloljetnost ocjenjivala s obzirom na trenutak kada je njezinu ocu priznat status izbjeglice, a ne s obzirom na trenutak kada je taj status de facto nastao. U suprotnom, pravo na spajanje obitelji moglo bi ovisiti o neizvjesnim i nepredvidljivim okolnostima koje se u cijelosti mogu pripisati nadležnim nacionalnim tijelima i sudovima dotične države članice, što bi moglo dovesti do znatnih razlika u obradi zahtjeva za obiteljsko spajanje među državama članicama i unutar jedne te iste države članice(34). Takav bi se pristup protivio članku 7. i članku 24. stavku 2. Povelje.
56. Valja istaknuti da je X C zahtjev za spajanje obitelji s ocem podnijela mjesec dana nakon što je njemu odobren status izbjeglice te stoga unutar roka od tri mjeseca koji je Sud naveo u točki 61. presude A i S.
57. S obzirom na navedeno, smatram da na prvo pitanje treba odgovoriti na način da članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (c) Direktive 2003/86 treba tumačiti na način da je dijete sponzora kojem je odobren status izbjeglice maloljetno u smislu te odredbe ako je bilo maloljetno kada je sponzor podnio zahtjev za azil, ali je postalo punoljetno prije nego što je sponzoru odobren status izbjeglice, pod uvjetom da je zahtjev za spajanje obitelji podnesen u roku od tri mjeseca od priznavanja statusa izbjeglice sponzoru.
B. Drugo pitanje
58. Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem traži smjernice u pogledu sadržaja pojma „stvaran […] obiteljski odnos” iz članka 16. stavka 1. točke (b) Direktive 2003/86.
59. Taj pojam nije definiran u Direktivi 2003/86. Osim toga, u njezinu se članku 16. stavku 1. točki (b) Direktive 2003/86 ne upućuje na pravo država članica za potrebe određivanja njegova smisla i dosega. U skladu sa zahtjevima ujednačene primjene prava Unije i načelom jednakosti, članak 16. stavak 1. točka (b) Direktive 2003/86 treba u cijeloj Europskoj uniji imati autonomno i ujednačeno tumačenje. Takvo tumačenje mora uzeti u obzir osobito kontekst odredbe i cilj predmetnog propisa(35).
60. Države članice mogu(36) zahtijevati više od postojanja odnosa između roditelja i djeteta. U suprotnom bi članak 16. stavak 1. točka (b) Direktive 2003/86 bio suvišan, jer bi tekst članka 4. stavka 1. te direktive, u kojem se govori o „maloljetnoj djeci” sponzora, bio dovoljan. Osim toga, s obzirom na to da članak 16. stavak 1. točka (b) Direktive 2003/86 govori o stvarnom bračnom ili obiteljskom odnosu, doseg te odredbe nije ograničen na pitanje brakova iz interesa, na koje se izričito osvrće članak 16. stavci 2. i 4. Direktive 2003/86(37).
61. Po analogiji s člankom 16. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2003/86, čini se da države članice mogu odbiti zahtjev za spajanje obitelji na temelju članka 4. stavka 1. prvog podstavka točke (c) Direktive 2003/86 ako je „isključiva svrha” tog zahtjeva omogućiti dotičnom djetetu da uđe u državu članicu ili u njoj boravi te ne postoji namjera uspostave stvarnog obiteljskog odnosa(38). Člankom 16. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2003/86 stoga se nastoji, prema mojemu mišljenju, spriječiti da se prava na temelju te direktive dodjeljuju u slučajevima zlouporabe i prijevare(39).
62. U skladu s člankom 17. Direktive 2003/86, država članica zahtjev za spajanje obitelji može odbiti samo ako je prethodno pojedinačno ispitala situaciju dotičnih članova obitelji, provodeći uravnoteženu, proporcionalnu i razumnu ocjenu svih elemenata koje je u tom kontekstu potrebno uzeti u obzir. Kako proizlazi iz uvodne izjave 2. Direktive 2003/86, mjere koje se odnose na spajanje obitelji, uključujući one predviđene u članku 16. te direktive, moraju biti u skladu s temeljnim pravima, osobito s pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčenim člankom 7. i člankom 24. stavcima 2. i 3. Povelje(40). Članak 18. Direktive 2003/86 usto propisuje da sponzor i/ili članovi njegove obitelji imaju pravo uložiti prigovor kada je zahtjev za spajanje obitelji odbijen.
63. Pored činjenice da se, u skladu s uvodnom izjavom 8. Direktive 2003/86, posebna pažnja treba pokloniti položaju izbjeglica te stoga okolnosti da su X C i njezin otac poprilično dugo vremena bili spriječeni voditi „normalan” obiteljski život, smatram da bi bilo neprikladno i pretjerano(41) zahtijevati da takve osobe zajedno žive u zajedničkom domaćinstvu ili da žive na istoj adresi kako bi im se omogućilo spajanje obitelji. Osim toga, ne može se zahtijevati da se takve osobe međusobno financijski podupiru, jer je moguće da za to nemaju materijalnih sredstava. Iako je spajanje obitelji „prijeko […] potreban način omogućavanja obiteljskog života”(42), Direktiva 2003/86 ne predviđa nikakav model ili standard ustrojavanja tog obiteljskog života, već samo zahtijeva da bude „stvaran”. Prema mojemu mišljenju, nužno je izbjegavati suviše subjektivnu ocjenu toga što čini „stvaran” obiteljski odnos ili „normalan” obiteljski život te se umjesto toga usredotočiti na cilj članka 16. stavka 1. točke (b) Direktive 2003/86, a to je spriječiti korištenje te direktive kao sredstva za zlouporabu ili prijevaru.
64. U svakom slučaju, sasvim je „normalno” da mlade punoljetne osobe žive odvojeno od svojih roditelja i drugih članova obitelji. U tom pogledu smatram da, uzimajući u obzir da su X C i njezin otac vodili odvojene živote, povremene posjete i redoviti kontakti bilo koje vrste(43) mogu im biti dovoljni da (ponovno) izgrade ili (ponovno) uspostave međusoban obiteljski odnos. Te posjete ili kontakti moraju biti takvog intenziteta da „pomaž[u] stvaranju sociokulturne stabilnosti koja omogućava integraciju državljana trećih zemalja u državama članicama”(44).
65. S obzirom na navedeno, smatram da na drugo pitanje treba odgovoriti na način da srodstvo u prvom stupnju izravne uzlazne linije nije samo po sebi dostatan pokazatelj stvarnog obiteljskog odnosa za potrebe članka 16. stavka 1. točke (b) Direktive 2003/86. U slučaju podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji s maloljetnim djetetom koje je u međuvremenu postalo punoljetno, sponzor i njegovo dijete ne moraju zajedno živjeti u zajedničkom domaćinstvu ili na istoj adresi. Dovoljne su povremene posjete i redoviti kontakti bilo koje vrste koje tim osobama omogućuju da (ponovno) izgrade ili (ponovno) uspostave međusoban obiteljski odnos.
VI. Zaključci
66. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (c) Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji treba tumačiti na način da je dijete sponzora kojem je odobren status izbjeglice maloljetno u smislu te odredbe ako je bilo maloljetno kada je sponzor podnio zahtjev za azil, ali je postalo punoljetno prije nego što je sponzoru odobren status izbjeglice, pod uvjetom da je zahtjev za spajanje obitelji podnesen u roku od tri mjeseca od priznavanja statusa izbjeglice sponzoru.
2. Srodstvo u prvom stupnju izravne uzlazne linije nije samo po sebi dostatan pokazatelj stvarnog obiteljskog odnosa za potrebe članka 16. stavka 1. točke (b) Direktive 2003/86. U slučaju podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji s maloljetnim djetetom koje je u međuvremenu postalo punoljetno, sponzor i njegovo dijete ne moraju zajedno živjeti u zajedničkom domaćinstvu ili na istoj adresi. Dovoljne su povremene posjete i redoviti kontakti bilo koje vrste koje tim osobama omogućuju da (ponovno) izgrade ili (ponovno) uspostave međusoban obiteljski odnos.