ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
М. BOBEK
представено на 14 май 2020 година(1)
Дeло C‑129/19
Presidenza del Consiglio dei Ministri
срещу
BV
встъпила страна:
Procura della Repubblica di Torino
(Преюдициално запитване, отправено от Corte Suprema di Cassazione (Върховен касационен съд, Италия)
„Преюдициално запитване — Пространството на свобода, сигурност и правосъдие — Директива 2004/80/ЕО — Член 12, параграф 2 — Национални режими за обезщетяване на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие — Изцяло вътрешни случаи — Понятие за презгранични случаи — Справедливо и подходящо обезщетение“
I. Въведение
1. В настоящото дело Corte Suprema di Cassazione (Върховен касационен съд, Италия) повдига два правни въпроса, свързани с тълкуването на Директива 2004/80/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно обезщетението на жертвите на престъпления(2). Първо, изисква ли член 12, параграф 2 от тази директива държавите членки да въведат режим за обезщетяване, който обхваща всички жертви на умишлени престъпления, извършени с насилие на тяхна територия, като по този начин включва и „изцяло вътрешни“ престъпления? Второ, по какви критерии следва да се определи дали предвиденото в националния режим обезщетение е „справедливо и подходящо“ за целите на тази директива?
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
2. Директива 2004/80 се състои от три раздела. Раздел I е озаглавен „Достъп до обезщетение в презграничните случаи“. Член 1 от него предвижда:
„При […] умишлено престъпление, което е извършено [с насилие] в държава членка, различна от тази, в която ищецът пребивава, държавите членки гарантират, че той ще има право да предяви своя иск пред орган или друга служба на съответната държава членка“.
3. Раздел II, озаглавен „Национални режими за обезщетение“, съдържа само един член (член 12). Той гласи:
„1. Разпоредбите за достъп до обезщетение в презграничните случаи, установени с настоящата директива, се прилагат въз основа на действащите в държавите членки режими за обезщет[яване] на жертвите на […]умишлени […] престъпления, извършени [с насилие] на тяхна територия.
2. Всички държави членки гарантират, че техните национални разпоредби предвиждат режими за справедливо и подходящо обезщет[яване] на жертвите на […] […]умишлени престъпления, извършени [с насилие] на тяхна територия“.
4. Раздел III съдържа „Разпоредби за прилагане“. Съгласно член 18, параграф 1:
„Държавите членки въвеждат в сила преди 1 януари 2006 г. законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, с изключение на член 12, параграф 2, за който срокът е до 1 юли 2005 г. Те незабавно уведомяват Комисията за това“.
2. Националното право
5. Основните разпоредби на националното право, приложими към момента на настъпване на фактите по главното производство, са следните.
6. Член 609-bis от Codice penale (италианския Наказателен кодекс) инкриминира престъплението „сексуално насилие“.
7. Съгласно член 1218 от Codice penale (италианския Граждански кодекс): „[д]лъжник, който не изпълни точно дължимата престация, е длъжен да заплати обезщетение за вредите, ако не докаже, че неизпълнението или забавянето е в резултат на невъзможност, за която не носи отговорност“.
8. Член 11, параграф 1 от Legge 7 luglio 2016, n. 122 Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea — Legge europea 2015‑2016 (Закон № 122 от 7 юли 2016 г. за приемане на разпоредби за спазване на задължения, произтичащи от членството на Италия в Европейския съюз — Европейски закон 2015–2016), влязъл в сила на 23 юли 2016 г. и след това изменян(3), предвижда „право на обезщетение от държавата за жертви на умишлено престъпление, извършено с насилие, и във всеки случай на престъпление по член 603-bis от Criminal Code [Наказателния кодекс], с изключение на престъпленията по членове 581 и 582, освен при наличие на утежняващите обстоятелства по член 583 от Criminal Code [Наказателния кодекс]“. Съгласно параграф 2 от този член обезщетението при убийство, сексуално насилие или тежка телесна повреда се изплаща в полза на жертвата или, в случай на смърт на жертвата в резултат на престъплението — на правоимащите, в размер, определен с Министерски декрет, съгласно член 11, параграф 3. За престъпленията, различни от посочените по-горе, вместо това се изплаща обезщетение за възстановяване на медицинските и социални разходи.
9. Член 1 от Decreto del Ministro dell’interno, 31 agosto 2017, Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti(4) (Декрет на министъра на вътрешните работи от 31 август 2017 г. за определяне на размера на обезщетенията на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие) определя размера на обезщетенията, както следва: „а) за убийство — фиксирана сума в размер на 7200 EUR, както и в случай на убийство, извършено от съпруг, включително в случай на раздяла или развод, или от лице, което е или е било емоционално обвързано с пострадалото лице — фиксирана сума в размер на 8200 EUR, изключително в полза на децата на жертвата; b) за престъпление, свързано със сексуално насилие по член 609-bis от Наказателния кодекс — фиксирана сума в размер на 4800 EUR, освен при наличие на смекчаващи обстоятелства поради по-малката тежест на деянието; c) за престъпления, различни от посочените в букви a) и b) — максимум 3000 EUR за възстановяване на медицинските и социални разходи“.
10. За изчерпателност може да се добави, че в съдебното заседание италианското правителство уведоми Съда, че с министерски декрет от 22 ноември 2019 г. е повишило размера на обезщетението на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие. Обезщетението при изнасилване е увеличено от 4 800 EUR на 25 000 EUR. Въпреки това, доколкото разбирам, тези нови разпоредби нямат обратно действие. Ето защо те не са приложими за настоящото дело.
III. Обстоятелствата по делото, ходът на производството и отправените преюдициални въпроси
11. През октомври 2005 г. ответницата, която пребивава в Италия, става жертва на сексуално насилие, извършено от двама румънски граждани в Торино. Извършителите са осъдени на лишаване от свобода за срок от 10 години и 6 месеца. Те са осъдени и да заплатят обезщетение за причинените вреди, чийто точен размер следва да бъде определен в отделно съдебно производство, като незабавно следва да заплатят на ответницата междинна сума от 50 000 EUR.
12. Жертвата обаче не успява да получи тази сума, тъй като извършителите на престъплението се укриват.
13. През февруари 2009 г. ответницата предявява иск срещу Presidenza del Consiglio dei Ministri (Председателство на Министерски съвет, Италия) пред Tribunale di Torino (Районен съд Торино, Италия) за обезщетение за вреди, поради това че не е транспонирало Директива 2004/80. С решение от 26 май 2010 г. този съд уважа иска и осъжда Presidenza del Consiglio dei Ministri да заплати в полза на ответницата сумата от 90 000 EUR
14. Presidenza del Consiglio dei Ministri обжалва решението пред Corte di appello di Torino (Апелативен съд Торино, Италия). С решение от 23 януари 2012 г. този съд уважава частично жалбата. Той намалява присъдената в полза на ответницата сума на 50 000 EUR.
15. Presidenza del Consiglio dei Ministri подава касационна жалба срещу това решение пред Corte Suprema di Cassazione (Върховен касационен съд, Италия). Делото е спряно в очакване на две решения на Съда на Европейския съюз: първото във връзка с процедурата за нарушение, образувана на 22 декември 2014 г. от Европейската комисия срещу Италианската република, а другото във връзка с преюдициално запитване на Tribunale di Roma (Районен съд Рим, Италия), отправено на 24 март 2015 г. относно тълкуването на член 12, параграф 2 от посочената директива.
16. След приключване на тези две производства пред Съда (първото с решение от 11 октомври 2016 г.(5), а второто с определение на председателя на Съда от 28 февруари 2017 г.(6)) производството пред Corte Suprema di Cassazione (Върховен касационен съд) е възобновено.
17. Въпреки това, тъй като изпитва съмнения относно правилното тълкуване на правото на Съюза, Corte Suprema di Cassazione (Върховен касационен съд) решава отново да спре производството по делото и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) [З]адължава ли правото [на Съюза] — във връзка с ненавременното (и/или непълно) транспониране в националната правна уредба на [Директива 2004/80], която няма директен ефект (non self executing), що се отнася до предвиденото в нея задължение за създаване на режим за обезщетяване на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие, въз основа на което се установява задължение на държавата членка за обезщетяване на чуждестранните лица, за които Директивата се отнася единствено, по силата на принципите, установени в практиката на Съда на Европейския съюз (в решения, сред които са „Francovich“ и „Brasserie du Pecheur e Factortame III“) — да се предвиди аналогична отговорност на държавата членка по отношение на нечуждестранни лица (тоест местни лица), които не се ползват пряко от прилагането на Директивата, но за да се избегне нарушение на принципа на равенство/недопускане на дискриминация съгласно това право [на Съюза], те би трябвало и биха могли — ако Директивата е била транспонирана своевременно и напълно — да се ползват от разширяването на полезното действие на тази директива (тоест от посочения режим за обезщетяване)?
2) При условие че отговорът на предходния въпрос е утвърдителен:
може ли обезщетението в полза на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие (и по-конкретно на престъпления, свързани със сексуално насилие по член 609-bis от Наказателния кодекс), определено с Декрет на министъра на вътрешните работи от 31 август 2017 г. (издаден съгласно член 11, параграф 3 от Закон № 122 от 7 юли 2016 г. (за приемане на разпоредби за изпълнение на задълженията, произтичащи от членството на Италия в Европейския съюз — Европейски закон 2015–2016) и неговите последващи изменения (посочени в член 6 от Закон № 167 от 20 ноември 2017 г. и член 1, параграфи 593–596 от Закон № 145 от 30 декември 2018 г.), с фиксиран размер от 4800 EUR, да се счита за „справедливо и подходящо обезщетение на жертвите“ в приложение на разпоредбите на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80?“.
18. Писмени становища представят ответницата, италианското правителство и Комисията. В проведеното на 2 март 2020 г. съдебно заседание тези страни представят и устни становища.
IV. Анализ
19. Структурата на настоящото заключение е следната. Първо, ще разгледам накратко възражението на италианското правителство, че предметът на спора в главното производство е отпаднал (А). Второ, ще разгледам основния въпрос, който се повдига в акта за преюдициално запитване: приложното поле ratione personae на член 12 от Директива 2004/80, разглеждан в контекста на тази директива, включително доста сложните подготвителни работи по нея (Б). Накрая ще изложа няколко кратки коментара по втория въпрос, поставен от запитващата юрисдикция (В).
1. По отпадането на предмета на спора
20. Италианското правителство твърди, че ответницата вече е получила обезщетение съгласно националния режим. Действително, след като е въведен в законодателството (със закъснение), националният режим(7) се прилага — в съответствие с член 18, параграф 2 от Директива 2004/80 — с обратно действие по отношение на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие след 30 юни 2005 г. Така ответницата получила фиксирана сума в размер на 4800 EUR. С оглед на това предметът на настоящия акт за преюдициално запитване бил отпаднал. Следователно Съдът трябвало да го отхвърли, като обяви, че не следва да се отговаря на въпросите.
21. Този довод заслужава да бъде разгледан накратко. Според мен е пределно ясно, че ответницата продължава да има интерес от производството, доколкото пред запитващата юрисдикция тя иска по-високо обезщетение от това, което е получила въз основа на националния режим. За тази цел ответницата изтъква по същество две основания. Първо, тя се позовава на отговорността на държавата поради късното или непълното транспониране на Директива 2004/80 в приложение на съдебната практика по дело Francovich(8). Второ, тя твърди, че предвид сравнително си ниската стойност (4 800 EUR) предоставеното ѝ по силата на италианския режим обезщетение не може да се счита за „справедливо и подходящо“ по смисъла на Директива 2004/80.
22. И двата проблема, отразени в поставените от запитващата юрисдикция въпроси, продължават да изискват отговор от страна на Съда. С оглед на това по-долу ще разгледам двата преюдициални въпроса по същество.
2. По първия въпрос
23. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали отговорността на държава членка, която не е транспонирала Директива 2004/80, може да бъде ангажирана за вреди с извъндоговорен характер по отношение на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие, които пребивават в същата държава членка, въпреки че Директива 2004/80 се прилага само в презгранични случаи, при положение че националното право на тази държава членка не допуска обратна дискриминация.
24. Считам, че този въпрос следва да се преформулира по следния начин: задължава ли Директива 2004/80, и по-специално член 12, параграф 2 държавите членки да въведат национален режим за обезщетяване, който да обхваща всички жертви на умишлени престъпления, извършени с насилие на тяхна територия, включително и в случаите, които не са презгранични?
25. Припомням, че когато ответницата — пребиваваща в Италия — става жертва на разглежданото престъпление, което е извършено с насилие, Италия все още не е транспонирала Директива 2004/80, макар срокът за транспониране да е изтекъл. Когато обаче в крайна сметка Италия транспонира Директива 2004/80, ответницата получава обезщетение съгласно новосъздадения национален режим за обезщетяване. Този режим е въведен с обратна сила и е приложим спрямо всички жертви, тоест включително и по отношение на тези, пребиваващи в Италия.
26. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция счита, че ответницата не може (пряко) да иска обезщетение за вреди срещу Италия поради ненавременно транспониране на Директива 2004/80. Според запитващата юрисдикция тази директива изисква от държавите членки да установят режим за обезщетяване на жертви на умишлени престъпления, извършени с насилие, само в презграничните случаи. Случаят с ответницата обаче не бил такъв: жертвата пребивавала в Италия и престъплението било извършено в Италия. Следователно случаят бил изцяло ограничен до територията на тази държава членка. Ето защо запитващата юрисдикция иска да установи дали все пак може да бъде ангажирана извъндоговорната отговорност на Италия на друго основание, а именно вследствие на факта, че италианското право забранява обратната дискриминация.
27. Този въпрос неминуемо следва да получи отрицателен отговор: ако даден случай не се урежда от правото на Съюза, не може да има нарушение на правото на Съюза и вследствие на това правото на Съюза не може да бъде основание за възникването на каквато и да било извъндоговорна отговорност за държава членка(9). Такава отговорност би могла да възникне съгласно националното законодателство, ако и доколкото националните органи са нарушили вътрешното законодателство (например забраната на обратната дискриминация).
28. Изводът ще бъде същият дори и да се вземе предвид принципът на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, посочен от запитващата юрисдикция в преюдициалното ѝ запитване. В това отношение следва да се припомни, че този принцип (закрепен в член 18 ДФЕС и в член 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) се прилага само в случаите, уредени от правото на Съюза. Когато обаче релевантните разпоредби на Съюза се отнасят само до презгранични случаи и по този начин оставят на държавите членки свободата да регламентират изцяло вътрешните случаи, този принцип е неприложим. При сегашното състояние на правото на Съюза задача на националното право е да отстрани всякакви последици от обратна дискриминация, ако и доколкото това е целесъобразно(10).
29. С оглед на изложеното основният проблем, който се повдига с първия въпрос, поставен от Corte Suprema di Cassazione (Върховен касационен съд, Италия), е друг, а именно дали презумпцията, на която се основава първият въпрос на запитващата юрисдикция, е всъщност правилна: прилага ли се Директива 2004/80, и по-специално член 12 само за презгранични случаи и изцяло ли са изключени от нейното приложно поле вътрешните случаи?
30. В настоящото производство ответницата твърди, че на последния въпрос следва да се отговори отрицателно, докато италианското правителство и Комисията твърдят обратното. И двете страни поддържат, че текстът, целта и историята на създаване на Директива 2004/80 потвърждават тезата им. В това отношение те се позовават и на някои решения на Съда.
31. В изложението по-долу ще обясня най-напред защо текстът и вътрешната система на Директива 2004/80 са неясни и разгледани сами по себе си не дават отговор на този въпрос (1). След това ще направя опит да установя целта (или целите), преследвана (преследвани) от законодателя на Съюза с приемането на Директива 2004/80, и по-специално на член 12, параграф 2, разглеждайки преамбюла на тази директива (2) и подготвителните работи (3). След това, преди да разгледам практиката на Съда (5), ще разгледам правното основание на Директива 2004/80 (4), за да проверя дали тези елементи не предоставят допълнителни указания.
32. След цялостния ми анализ все пак ще трябва да призная, че според мен този въпрос остава без ясен отговор. И двете предложени тълкувания могат да бъдат подкрепени. В заключение ще представя три допълнителни довода с конституционен характер, поради които в крайна сметка ще предложа на Съда да възприеме предложеното от ответницата тълкуване (6).
1. По текста и вътрешната система на Директива 2004/80
33. Първо, италианското правителство и Комисията твърдят, че разглеждан в неговата цялост, член 12 от Директива 2004/80 е ясен, като задължава държавите членки да въведат режими за обезщетяване само по отношение на презгранични случаи. Параграф 1 от този член се отнасял изрично до презграничните случаи. Щяло да бъде странно параграф 2 от същия член да се тълкува в смисъл, че има по-широк обхват от параграф 1.
34. Този довод не е убедителен.
35. Член 12, параграф 1 от Директива 2004/80 гласи: „Разпоредбите за достъп до обезщетение в презграничните случаи, установени с настоящата директива, се прилагат въз основа на действащите в държавите членки режими за обезщет[яване] на жертвите на […]умишлени […] престъпления, извършени [с насилие] на тяхна територия“. Член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 гласи: „Всички държави членки гарантират, че техните национални разпоредби предвиждат режими за справедливо и подходящо обезщет[яване] на жертвите на […] […]умишлени престъпления, извършени [с насилие] на тяхна територия“.
36. В параграф 1 от тази разпоредба само се посочва, че въведената с тази директива система за сътрудничество за гарантиране на обезщетяването на презграничните престъпления (предвидена в членове 1—11 от Директива 2004/80) трябва да бъде „присадена“ върху националните режими за обезщетяване. Всъщност тази разпоредба само посочва, че изискваните от Директивата разпоредби представляват „добавка“ към националните режими за обезщетяване, които държавите членки са предвидили за жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие на тяхна територия.
37. По-нататък член 12, параграф 2 уточнява, че държавите членки трябва да разполагат с режим за обезщетяване на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие на тяхна територия. Разбира се, ако първо не е приета такава национална правна уредба, разпоредбите от раздел I от Директива 2004/80 не биха имали върху какво да се присадят.
38. От гледна точка на текста си тези разпоредби с нищо не ограничават приложното поле на член 12 само до презграничните случаи. Така предложеното от ответницата тълкуване на параграф 2 от тази разпоредба в смисъл, че задължава държавите членки да установят режими, обхващащи всички „умишлени престъпления, извършени на тяхна територия“, е съвсем обосновано от гледна точка на текста на посочената разпоредба. Освен това то не води и до никакво вътрешно противоречие при тълкуването на член 12 от Директива 2004/80.
39. Второ, според италианското правителство и Комисията от член 1 от Директива 2004/80 следва, че задължението за въвеждане на национални режими за обезщетяване е ограничено до презграничните случаи. Тази разпоредба задължавала държавите членки да гарантират правото на предявяване на иск за обезщетение, когато са извършени „при […] умишлено престъпление, което е извършено [с насилие] в държава членка, различна от тази, в която ищецът пребивава“(11). Според италианското правителство и Комисията в по-общ план тази теза се потвърждава от останалата част от Директивата: безспорно системата за сътрудничество, създадена с Директивата за улесняване на достъпа до обезщетение, се отнася само до жертви на престъпления в презгранични случаи.
40. Според мен тези доводи са правилни, що се отнася до тълкуването на раздел I от Директива 2004/80. Те обаче не са убедителни по отношение на приложното поле на раздел II и на съдържащия се в него член 12.
41. В самото начало следва да се подчертае, че за разлика от много други сходни актове, в уводната си част Директива 2004/80 не съдържа разпоредби, които да посочват нейната цел или предмет, да очертават приложното ѝ поле и/или да предвиждат определения. Член 1 не е част от уводен раздел със заглавие например „общи разпоредби“, който да се прилага за целия законодателен акт. Всъщност член 1 вече е част от раздел I (членове 1—11), който е озаглавен „Достъп до обезщетение в презграничните случаи“. Следващият раздел II е озаглавен „Национални режими за обезщет[яване]“ (само член 12).
42. С оглед на това не виждам как съгласно обичайните правила за тълкуване на нормативните текстове първата разпоредба/първите разпоредби от раздел от законодателен акт би могла/биха могли да служи/служат за ограничаване на обхвата на други раздели от същия акт. Член 1 се отнася само до системата за сътрудничество, определена в раздел I от тази директива. За сметка на това съществуването на два отделни раздела може с основание да се тълкува като указание, че всеки от тях се отнася до различен аспект от цялата съвкупност от правни норми, която Директива 2004/80 има за цел да въведе. Ако това е така, Директива 2004/80 може наистина, както твърди ответницата, да се тълкува в смисъл, че предвижда две отделни задължения за държавите членки: i) да създадат система за сътрудничество за улесняване на достъпа до обезщетения в презграничните случаи и ii) да създадат национален режим за обезщетяване, който се прилага по отношение на всяко умишлено престъпление, извършено с насилие.
43. Трето, допълнителна подкрепа за тази теза може да се открие и в член 18 от Директива 2004/80, който предвижда два различни срока за транспониране: един (по-ранен) за член 12, параграф 2 и друг (по-късен) за останалите разпоредби от Директивата(12). С основание може да се твърди, че тази разпоредба доказва независимия или самостоятелен характер на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80. Ако националните режими имаха за цел единствено да осигурят ефективното функциониране на системата, установена в останалите разпоредби на Директива 2004/80, трудно би могла да се разбере логиката за определяне на два различни срока.
44. Четвърто, заглавието на Директива 2004/80 е „относно обезщетението на жертвите на престъпления“. То не е нито „директива относно обезщетението на жертвите на престъпления в презграничните случаи“, нито „директива относно сътрудничеството при обезщетяване на жертвите на престъпления“, нито — както председателството на Съвета предлага в определен момент от законодателната процедура — „директива за улесняване на обезщетяването на жертвите на престъпления“(13). Действително всяко едно от тези заглавия може би щеше да е по-подходящо за акт, който се отнася единствено до презграничните случаи.
45. Този довод, разбира се, може да изглежда формалистичен или с ограничено значение. Заглавието на Директивата обаче действително отразява формулировката на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80. Този член се отнася до действащите в държавите членки „режими за обезщет[яване] на жертвите на […]умишлени […] престъпления, извършени [с насилие] на тяхна територия“ (без никакви допълнителни условия или ограничения), както и до „жертвите“ (също без никакви допълнителни условия или ограничения). Освен това за разлика от член 1 от Директива 2004/80, който е приложим само в рамките на раздел I, заглавието на Директивата несъмнено би трябвало да има значение за цялата директива, а не само за един от нейните раздели.
46. И накрая, пето, що се отнася до вътрешната система на Директивата, ако представляваше единствено разпоредба с инструментална функция или с процесуален характер, както по същество твърдят Комисията и италианското правителство, член 12 евентуално можеше да бъде включен в раздел III от Директивата, озаглавен „Разпоредби за прилагане“. Тази разпоредба обаче е счетена за достатъчно важна, че да заслужи обособяване в отделен раздел (раздел II), който носи „материалноправно“ заглавие („Национални режими за обезщет[яване]“).
47. Според мен, разгледани сами по себе си, текстът и вътрешната система на Директива 2004/80 подкрепят по-скоро предложеното от ответницата тълкуване. Въпросът обаче определено става по-сложен, когато се вземат предвид целите на този акт, доколкото те могат да се изведат от анализ на съображенията на тази директива (2) и законодателния процес, довел до приемането ѝ (3).
2. Целите на законодателя на Съюза, част I: преамбюлът на Директива 2004/80
48. И двете страни изтъкват, че приложното поле на член 12 от Директива 2004/80 става по-ясно, ако се вземат предвид целите, преследвани от законодателя на Съюза с тази директива, както са посочени в някои конкретни съображения, съдържащи се в преамбюла на този акт.
49. Единственият проблем с този довод е, че всяка от страните се позовава на различни съображения в подкрепа на съответните си предложения. Още по-притеснително е обстоятелството, че в известен смисъл и двете страни имат основание. Присъщото за членовете на Директива 2004/80 двусмислие се отнася и за преамбюла ѝ. Анализът на преамбюла не само не изяснява как следва да се тълкува член 12 от Директива 2004/80, но и изглежда добавя още повече несигурност в това отношение.
50. Най-общо, въпреки известната неяснота на някои от тях, целите в отделните съображения от преамбюла на Директива 2004/80 могат да бъдат разделени на три различни групи(14): i) помощ за жертвите в презгранични случаи, ii) свободно движение на хора и услуги, iii) защита на жертвите на престъпления в контекста на наказателното производство.
51. Първо, както изтъкват италианското правителство и Комисията, първата група съображения сочи, че Директива 2004/80 въвежда само разпоредби относно достъпа до обезщетение в презгранични случаи. Под понятието „презгранични случаи“ тези страни имат предвид случаите, при които жертвата на престъплението пребивава в държава членка, различна от тази, в която е извършено престъплението.
52. В това отношение тези страни се позовават по-специално на съображения 1 и 2. Съображение 1 гласи: „Една от целите на [Европейския съюз] е да премахне препятствията между държавите членки пред свободното движение на хора и услуги“(15). Позоваването на свободното движение се допълва със съображение 2, което гласи: „В съответствие с присъдата на Съда по делото Cowan, Съдът постанови, че когато правото на [Съюза] гарантира на едно физическо лице свободата да отиде в друга държава членка, защитата на неприкосновеността на това лице в тази държава членка, наравно с тази на нейните граждани и пребиваващите там лица, е логично следствие от тази свобода на придвижване. За осъществяване на тази цел биха спомогнали мерки, които улесняват обезщетението на жертвите на престъпления“(16).
53. В допълнение италианското правителство и Комисията подчертават, че съображения 11, 12 и 13 се отнасят (изрично или имплицитно) до случаи, при които престъплението е извършено в държава членка, различна от държавата по пребиваване на жертвата. Освен това те добавят, че в съображение 15 приемането на Директива 2004/80 е обосновано от гледна точка на принципите на пропорционалност и субсидиарност единствено с необходимостта „да се улесни достъпът на жертвите на престъпления до обезщетение в презграничните случаи“. Подобна обосновка вероятно би могла да се приеме за недостатъчна за акт, в чийто обхват не попадат само презграничните случаи.
54. Според мен обаче формулировката на тези съображения не е определяща въпреки съдържащите се в тях многобройни позовавания на презграничните случаи. Според мен само съображение 15 може да се приеме като ясно указание за намерението на законодателя на Съюза да ограничи приложното поле на Директива 2004/80. Въпреки първоначалното впечатление, което създават, останалите съображения не подкрепят по толкова недвусмислен начин тезата, защитавана от италианското правителство и Комисията. Освен това съображения 11, 12 и 13 се отнасят единствено до системата за сътрудничество, създадена с раздел I от Директива 2004/80. Следователно те разкриват доста малко по отношение на начина на тълкуване на член 12.
55. Второ, посочените от италианското правителство и от Комисията „презгранични случаи“ (а именно, когато жертвата на престъплението е упражнила правото си на свободно движение) не изчерпват „презграничните случаи“, които с оглед на обосновката на Директива 2004/80 биха могли да попаднат в нейното приложно поле.
56. Тази обосновка става ясна, когато се изследва по-задълбочено съображение 1 (което припомня, че премахването на препятствията пред свободното движение на хора и услуги е една от целите на Европейския съюз) заедно с общия език, използван при останалите съображения. По-специално съображение 10 гласи: „Жертвите на престъпления често не успяват да получат обезщетение от извършителя на престъплението било защото той не разполага с необходимите средства да изпълни съдебното решение за обезщетяване на жертвата, било защото извършителят не може да бъде идентифициран и преследван“.
57. Ако съображение 10, но отчасти и съображения 7 и 1 се разглеждаха като обяснение на причините, поради които законодателят на Съюза е счел за необходимо да предприеме действия в тази област, изниква още един вид презгранични случаи: не само на „пътуващата жертва“, но и на „пътуващия извършител“. Доста често случаите, при които жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие, не могат да получат обезщетение от извършителя на престъплението и поради това имат особена нужда от защита с оглед на премахване на препятствията пред свободното движение на хора, са именно тези, при които извършителят на престъплението е упражнил правото си на свободно движение. В тези случаи за извършителя на престъплението всъщност може да бъде по-лесно да избегне наказателно преследване или да се укрие, като просто се завърне в държавата си на пребиваване.
58. Следователно обстоятелството, че съображения 1 и 2 подчертават връзката между Директива 2004/80 и свободното движение, не е непременно в подкрепа на установяването на толкова тясно приложно поле на Директивата, колкото твърдят италианското правителство и Комисията. Ако се възприеме тяхната теза, някои презгранични престъпления при всички положения биха били „изключени“, а това съвсем не би било в съответствие с ratio legis на Директивата, а именно да осигури защита.
59. Следователно по принцип съображения 1 и 2 не изключват — поне не изрично — едно по-широко понятие за „презграничен“ характер. Такова понятие би обхващало случаите, в които или жертвата, или извършителят на престъплението са упражнили правото си на свободно движение.
60. Този извод би бил в съответствие и със съображение 7. Това съображение, което се отнася конкретно до задължението на държавите членки да установят национален режим за обезщетяване, гласи следното: „[н]астоящата директива създава система за сътрудничество с цел да улесни достъпа на жертвите на престъпления до обезщетение в презграничните случаи; тази система трябва да функционира въз основа на действащите в държавите членки режими за обезщет[яване] на жертвите на […]умишлени […] престъпления, извършени [с насилие] на тяхна територия […]“(17).
61. Накрая, трето, съществува още една група съображения, които по ясен начин потвърждават защитаваната от ответницата теза. Действително част от съображенията на Директива 2004/80 съдържат изрази или понятия, които — както и член 12, параграф 2 — надхвърлят презграничните случаи. Тези части изглежда по-специално са повлияни от една по-обща цел на законодателя на Съюза да подпомогне жертвите на престъпления.
62. При по-задълбочен анализ може да се приеме, че съображение 10 стига дори още по-далеч. Действително във формулировката на това съображение няма нищо, което да ограничава действието му само до презграничните случаи: то само посочва необходимостта жертвите на престъпления да получат обезщетение, без да посочва каквито и да е териториални ограничения.
63. Освен това и с още по-голямо значение в това отношение е съображение 6, което предвижда, че „[ж]ертвите на престъпления в Европейския съюз трябва да имат право на справедливо обезщетение за щетите, които са претърпели, независимо на кое място в Европейската общност е извършено престъплението“(18).
64. В същия ред на мисли позоваванията на „историческия“ контекст на Директива 2004/80, съдържащи се в съображения 3—6 и 8, също предполагат по-широко приложно поле на тази директива. Действително посочените в тези съображения актове(19) изобщо не са „насочени към вътрешния пазар“. Напротив, тези актове са главно свързани с преследването на цели, които са по-характерни за разпоредбите относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие (наричани по-нататък „ПССП“). Съответно директива, която макар и несиметрично е насочена към защита на всички жертви на престъпления в Европейския съюз без оглед на тяхното гражданство или местопребиваване, би изглеждала в по-голяма степен съответстваща на тези цели.
65. По-конкретно, разглеждайки съображения 3—6, които предвид тяхното място и съдържание са с доста общ характер и приложими към целия законодателен акт, използваните в тях език и доводи обикновено могат да се открият в акт в областта на ПССП. В тези съображения не се съдържа нищо, което би подсказало, че изложеното в тях се ограничава само до презграничните престъпления, извършени спрямо жертви, намиращи се извън своята държава членка по пребиваване.
66. С оглед на изложеното се налага заключението, че подробното разглеждане на съображенията на Директива 2004/80 не разрешава въпросите относно нейното тълкуване. То по-скоро ги задълбочава. При тези обстоятелства подготвителните работи помагат да се обясни приемането на толкова двусмислен акт от правото на Съюза.
3. Целите на законодателя на Съюза, част II: история на създаването на Директива2004/80
67. И тук италианското правителство и Комисията, от една страна, и ответницата, от друга страна, твърдят, че подготвителните работи по Директива 2004/80 подкрепят техния начин на тълкуване на член 12.
68. Въз основа на приложените в преписката по делото документи „дългият и лъкатушещ път“, довел до приемането на Директива 2004/80, може да бъде обобщен по следния начин.
69. Първоначалното предложение за директива на Съвета относно обезщетението на жертвите на престъпления (наричано по-нататък „Предложението“), представено от Комисията през 2003 г.(20), преследва две различни цели, които Комисията разглежда като „тясно свързани“(21).
70. Първата цел е да се гарантира, че всички граждани на Съюза и всички законно пребиваващи в Съюза лица могат да получат подходящо обезщетение за вредите, които са претърпели като жертва на престъпление където и да е в Европейския съюз. Тази цел трябвало да се постигне чрез създаването на минимален стандарт за обезщетяване на жертвите на престъпления от държавата.
71. Втората цел е да се гарантира, че презграничните случаи на практика не възпрепятстват предоставените на жертвата на престъплението възможности да получи обезщетение от държавата. Следователно е необходимо да се „улесни достъпът до обезщетение в случаите, когато престъплението е извършено в държава членка, различна от тази, в която пребивава жертвата“. Тази цел е трябвало да се постигне чрез създаването на система за сътрудничество между органите на държавите членки, която позволява на жертвата да предяви иск пред орган на държавата членка по пребиваване.
72. Тази двойна цел е отразена на първо място в член 1 от Предложението, който гласи: „[н]астоящата директива има за цел да установи минимален стандарт за обезщетяване на жертвите на престъпления и да улесни достъпа до такова обезщетение в презгранични случаи“(22). Двойната цел е отразена и в структурата на Директивата, която включва два отделни раздела, по един за всяка от тези цели. Раздел 1 (членове 2—15) се отнася до „минималните стандарти за обезщетяване на жертвите на престъпления“, докато раздел 2 (членове 16—23), който надгражда върху първия, се отнася до „достъпа до обезщетение в презграничните случаи“(23).
73. Предложението обаче не е прието с единодушие в Съвета(24). Все пак е постигнат широк консенсус по отношение на частта от Предложението, отнасяща се до системата за сътрудничество в презграничните случаи. За да преодолее този проблем, председателството на Съвета представя документ с компромисно предложение за изменение на предложението на Комисията (наричан по-нататък „Компромисът“)(25). Компромисът предлага да се запазят разпоредбите относно презграничните случаи (раздел 2), но да отпаднат тези относно минималните стандарти (раздел 1). Раздел 1 е заменен с една-единствена разпоредба: член А, който по-късно става член 12. Този член задължава държавите членки да въведат национални режими за осигуряване на ефективното функциониране на системата за презгранично обезщетяване(26), като същевременно оставя на институциите на Съюза свободата да установяват в бъдеще минимални стандарти за обезщетяване(27). Компромисът представлява основата на окончателно приетата директива.
74. Разгледани в тази светлина, подготвителните работи по принцип изглежда потвърждават доводите на италианското правителство и на Комисията. По-специално, както Комисията твърдо отстоява, Компромисът действително може да наведе на мисълта, че въвеждането на национални режими цели (единствено) да допринесе за ефективното функциониране на системата по отношение на достъпа до обезщетение в презграничните случаи.
75. Това предложение на Комисията все пак среща три проблема.
76. Най-напред, този „ограничен принос“ не следва ясно от текста в окончателно приетата му редакция. Това не следва ясно дори от текста на Компромиса. За сведение може да се отбележи, че в началото на раздел C от този документ (точки 13—16) се подчертава, че след терористичните актове в Мадрид през 2004 г. е било важно да се изпрати ясен сигнал на жертвите на престъпления, че на равнището на Съюза се приемат мерки във връзка с тяхното обезщетяване(28). След като признава липсата на единодушие съгласно тогавашния член 308 ЕО, той просто отбелязва, че всички държави членки трябва да установят „режим за обезщетяване“, без да го ограничават само до презграничните случаи(29).
77. Второ, запитана в съдебното заседание относно причините за задължението на държавите членки да въведат национални режими за обезщетяване, макар и, както се твърди, ограничени само до презграничните престъпления, Комисията обяснява, че да се остави на държавите членки свободата да разполагат с различни режими за презграничните случаи и за вътрешните случаи би могло да доведе до ненужни трудности в определени случаи.
78. Въпреки това, запитана дали може да се приеме, че държава членка е транспонирала правилно Директива 2008/40, ако е ограничила националния си режим за обезщетяване само до презграничните престъпления, Комисията не дава ясен отговор въпреки настояването на Съда по този въпрос. Вместо това Комисията поддържа, че единственият правилен начин за транспониране на член 12, параграф 2 не е държавата членка да разполага с „режим за обезщетяване“ или „няколко режима за обезщетяване“, а по-скоро държавата членка да разполага само с един режим за обезщетяване за всички умишлени престъпления, извършени с насилие на нейна територия.
79. Тази теза обаче трудно може да се подкрепи поради логични причини: или националните режими могат законно да се прилагат само за презграничните случаи (при условие че дадена държава членка реши да не разполага с режим за обезщетяване в случаите на вътрешни престъпления), или тези режими трябва задължително да се прилагат и за чисто вътрешни случаи.
80. Иначе казано, от гледна точка на жертвата и нейните права: или 1) правото на Съюза изисква обезщетяването единствено на жертвите на престъпления, извършени извън тяхната държава членка по пребиваване (в който случай „националните“ жертви нямат никакво право съгласно правото на Съюза), или 2) държавите членки са длъжни да предвидят един режим за обезщетяване на всички жертви на умишлени престъпления, извършени с насилие на тяхна територия (в който случай всички жертви имат право на обезщетение съгласно правото на Съюза по силата на член 12, параграф 2). Terum non datur: не може да съществува задължение, установено от правото на Съюза в полза на всички лица, на което не съответства никакво право на тези лица да изискват реалното изпълнение на това задължение.
81. Трето, във всеки случай според мен посочените от Комисията документи не предоставят категоричен и еднозначен отговор на поставения въпрос. Това, което не става съвсем ясно от тези документи, е дали всички разпоредби и принципи относно минималните стандарти, които първоначално се съдържат в Предложението, са били напълно премахнати с Компромиса, или в крайна сметка много малка част от тях е била „вмъкната“ в член 12.
82. Компромисът не посочва изрично дали целта за защита на по-широка група лица (включително жертвите в случаи, които не са презгранични) е напълно отпаднала, или само е смекчена чрез налагане на държавите членки на едно минимално задължение — минимален общ знаменател, с който всички държави членки биха могли да се съгласят — да предоставят „справедливо и подходящо обезщетение“ на всички жертви(30).
83. Освен това, както ответницата отбелязва, някои подготвителни документи — и по-специално протоколите от две заседания на Съвета, проведени след Компромиса(31) — предполагат „оцеляването“ на тази втора цел на Директивата: да се подобри защитата на всички жертви на умишлени престъпления, извършени с насилие, като им се осигури достъп до справедливо и подходящо обезщетение, независимо от това къде в Европейския съюз е извършено престъплението. Може да се открие известна подкрепа за това твърдение с оглед на факта, че няколко такива съображения са „оцелели“ под формата на съображения 3—6(32).
84. В заключение описанието на законодателния процес, довел до приемането на Директива 2004/80, допринася за изясняване на начина, по който е възникнал този така странно съставен акт. Въпреки това с оглед на окончателно приетия текст, както и неяснотите и разнообразните становища, които се откриват в самия процес, липсва яснота и по отношение на конкретните цели, които законодателят на Съюза е преследвал с Директива 2004/80, и по-специално с член 12, параграф 2.
4. По правното основание
85. Сега ще разгледам друг елемент, който страните обсъждат в своите писмени и устни становища: изборът на правното основание — член 308 ЕО (понастоящем член 352 ДФЕС) — и отражението му върху приложното поле на Директива 2004/80. Противно на твърденията на страните обаче, не виждам никакъв довод, който може да бъде валидно изтъкнат в това отношение, тъй като и двата вида актове биха могли да бъдат приети на основание член 308 ЕО.
86. В Предложението си Комисията обяснява, че директивата трябва да се основава на действащия тогава член 308 ЕО. Актът действително е силно свързан с вътрешния пазар, но предметът му е по-широк и обхваща също свободното движение на хора като цяло и националните граждански права — области, уредени тогава в част трета, дял IV от Договора за ЕО(33) (понастоящем част трета, дял V от Договора за функционирането на ЕС(34)). Според Комисията обаче нито една от разпоредбите от дял IV не предоставя на тогавашната Общност правомощието да приема разпоредби като съдържащите се в предложената директива. Поради това Комисията приема, че законодателят на Съюза може да използва само остатъчната компетентност, предоставена на Съюза с клаузата за гъвкавост(35).
87. С оглед на това не виждам как фактът, че първоначално предложеното от Комисията правно основание е запазено (дори след съществените изменения, внесени с Компромиса), би могло да подкрепи гледната точка на италианското правителство и Комисията или пък тази на ответницата. Въпреки премахването на (по-голямата част от разпоредбите на) раздел 1 от Предложението Директива 2004/80 продължава да е силно свързана както с разпоредбите относно вътрешния пазар, така и с тези, които понастоящем попадат в обхвата на ПССП. Така логиката, следвана от Комисията в нейното Предложение относно правното основание, е валидна и за окончателната редакция на Директивата.
88. Освен това не съществува и възможност за разсъждения по метода на обратната дедукция с цел да се ограничи (или разшири) приложното поле на акт от вторичното право въз основа на неговото основание от първичното право, когато липсва такова ограничение в текста на този акт от вторичното право.
89. Първо, неотдавна се противопоставих на извеждането на подобни ограничения ex post чрез тълкуване на актовете на вторичното право с оглед на тяхното правно основание, като предложих, че този вид доводи би трябвало по-скоро да се ограничат до областта на оспорването на валидността(36).
90. Второ, дори това да не бе така, специалният характер на член 308 ЕО просто не допуска всякакви подобни методи за „обратна дедукция“, които понякога могат да бъдат насочени и към други, по-специфични правни основания на Договора(37). В конституционната структура на Договора член 308 ЕО (както и член 352 ДФЕС, макар понастоящем да са добавени и някои други уговорки) е с ясно открит характер: при наличието на единодушие сред държавите членки могат да бъдат приети редица мерки, които по никакъв начин не се ограничават само до презграничните случаи(38).
5. По съществуващата съдебна практика
91. Накрая, в подкрепа на начина им на тълкуване на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 страните се позовават на редица решения на Съда. По-специално италианското правителство и Комисията посочват решенията на Съда по делата Dell’Orto(39), Giovanardi и др.(40) и C(41). Ответницата се позовава на решението на Съда(42) и заключението на генералния адвокат Bot(43) по дело Комисия/Италия.
92. Отново доводите на никоя от страните не са явно погрешни: тази съдебна практика предоставя доводи в подкрепа и на двата начина на тълкуване. От една страна, е вярно, че по-старите решения, постановени от Съда в по-малки състави, следват разсъжденията, предложени от Комисията и от италианското правителство. От друга страна, е налице по-скорошното решение на големия състав на Съда по дело Комисия/Италия.
93. От една страна, в решение Dell’Orto Съдът постановява, че случай, в който престъплението е извършено на територията на държавата членка, в която пребивава жертвата, попада извън приложното поле на Директива 2004/80. Според Съда тази директива „предвижда обезщетяване единствено при […] умишлено престъпление, извършено [с насилие] в държава членка, различна от тази, в която пребивава пострадалият от престъпление“(44).
94. Решение Giovanardi е доста сходно. Съдът приема, че видно от член 1, Директива 2004/80 „има за цел да улесни достъпа на пострадалите от […] умишлени престъпления[, извършени с насилие,] до обезщетение в трансгранични случаи“, макар да е било безспорно, че по делото, предмет на главното производство, се преследват престъпления, извършени „по непредпазливост, и то в чисто национален контекст“(45).
95. Следователно всъщност само решение C има известни прилики с настоящото дело. Г‑ца C е жертва на умишлено престъпление, извършено с насилие в Италия, и предявява иск срещу Presidenza del Consiglio dei Ministri за неизпълнение на Директива 2004/80. Съдът приема, че не е компетентен да отговори на поставения преюдициален въпрос(46), като посочва, че престъплението е извършено в същата държава членка, в която жертвата е пребивавала (Италия). С оглед на това според Съда разглежданото положение не попада в приложното поле на Директива 2004/80, а единствено в това на националното право. Въз основа на това Съдът заключава: „[п]ри изцяло вътрешно положение обаче по принцип Съдът не е компетентен да се произнася по поставения от запитващата юрисдикция въпрос“. Тъй като в акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция не се позовава на забраната за обратна дискриминация, Съдът стига до извода, че явно не разполага с компетентност, за да отговори на поставения му въпрос(47).
96. От друга страна, както правилно отбелязва ответницата, очевидната яснота на тази съдебна практика се поставя под въпрос от едно скорошно решение на големия състав на Съда. В решение Комисия/Италия(48)Съдът се опитва да уточни смисъла и обхвата на тази предходна съдебна практика. В точка 49 от това решение Съдът посочва, че съгласно решения Dell’Orto, Giovanardi, и C „установената с Директива 2004/80 система за сътрудничество се отнася единствено до достъпа до обезщетение в презграничните случаи, без обаче да се изключва обстоятелството, че за да гарантира постигането от преследваната с тази директива цел в такива случаи, член 12, параграф 2 от същата задължава всяка държава членка да приеме национален режим, гарантиращ обезщетяването на жертвите на всякакъв вид престъпления, извършени с насилие на нейната територия“(49).
97. По-нататък в точка 50 Съдът посочва, че „[о]свен това подобно тълкуване на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 е в съответствие с преследваната от тази директива цел, състояща се в премахването на препятствията между държавите членки пред свободното движение на хора и услуги, за да се подобри функционирането на вътрешния пазар“(50).
98. Така, въпреки донякъде двусмисления характер на това решение(51), в решение Комисия/Италия Съдът изрично: i) посочва, че обхватът на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 не е определен от предходната съдебна практика, и ii) оставя открит този въпрос, тъй като отговорът му не му е бил необходим за произнасянето по предявения от Комисията иск.
99. Това е разбираемо, като се има предвид че споменатото дело е за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС. Комисията твърди, че Италия не е изпълнила задълженията си по Директива 2004/80, на основание че националното законодателство предвижда режим за обезщетяване само в полза на жертвите на специфични престъпления като престъпления, свързани с тероризъм или организирана престъпност, докато никакъв режим за обезщетяване не е бил приведен в действие, що се отнася до други извършвани с насилие умишлени престъпления като изнасилване или други тежки посегателства от сексуален характер(52). За да се постанови решение по този конкретен въпрос, действието по отношение на лицата на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 не е било от голямо значение, тъй като в известна степен вече е било ясно, че както в крайна сметка се потвърждава с решението на Съда, Италия не е транспонирала Директивата по отношение и на двете категории жертви (или по-скоро по отношение на никоя категория).
6. Междинно заключение (и обстоятелствата, които ще решат спора)
100. Трябва да призная, че рядко след изследване на текста, контекста, целта, подготвителните работи, както и доводите относно правното основание на акт от правото на Съюза се стига отново до изходно положение: без ясен отговор.
101. С две думи, текстът и вътрешната логика на акта са в подкрепа на ответницата. Подготвителните работи обаче, макар не изцяло, са в подкрепа на Комисията и Италианската република. Правното основание е „агностично“ и за двете решения. Играта „избери желаното съображение“ осигурява подкрепа и за двете решения: достатъчно е само да се подбере правилното съображение.
102. Ето защо след прегледа на всички тези елементи в тяхната съвкупност анализът изглежда приключва — ако мога да заимствам едно понятие от спорта — с „реми“ между двете състезаващи се тълкувания на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80.
103. С оглед на това изобщо не е изненадващо, че до различни изводи по този въпрос стигат не само страните в главното производство, но и редица национални юрисдикции и правни анализатори(53). Изглежда, че по този въпрос съществуват различни становища дори в самите служби на Комисията(54).
104. В такава рядка хипотеза — продължавайки с метафора от спорта — е необходим „тайбрек“ (обстоятелства, които да решат спора). Ще предложа на Съда три такива обстоятелства, които са от по-общ, конституционен характер.
105. Първото е относно Хартата. Както се подчертава в член 51, параграф 2 от Хартата, тя със сигурност не разширява приложното поле на правото на Съюза. Хартата обаче може да служи като указание за начина на тълкуване, когато в рамките на приложното поле на правото на Съюза е приет акт от вторичното право на Съюза, но поради използваните формулировки на правните норми, които са далеч от идеални, няколко различни тълкувания са еднакво възможни.
106. Този извод не се променя от факта, че Директива 2004/80 е приета, преди Хартата да стане част от задължителното първично право. Първо, тълкуването на тази директива е поискано към настоящия момент съгласно съществуващите към днешна дата право и обстоятелства. Второ, естествено би могло да се поспори точно до каква степен сега кодифицираното под формата на съдържащо се в Хартата право е съществувало и преди това под формата на общ принцип на правото. Трето, самата Директива 2004/80 изрично се позовава на Хартата. Съображение 14 гласи: „[н]астоящата директива зачита основните права и спазва утвърдените принципи на [Хартата] като общи принципи на правото на общността“.
107. След като този въпрос е решен, мисля, че дори няма нужда да се обсъждат подробно отделните права от Хартата, които биха се противопоставили на избора на възможно най-тесния обхват на член 12, параграф 2. Достатъчно ясно е, че правата, закрепени в член 1 (човешко достойнство) и в член 6 (право на свобода и сигурност) от Хартата, биха били от най-голямо значение. И двете права са гарантирани на всяко лице, както е формулирано в член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 и правото на обезщетение на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие на територията на държава членка.
108. Според мен човешкото достойнство, но отчасти и правото на сигурност са ненакърними и неделими права на човека. Поради категоричния си и абсолютен характер те по необходимост допринасят в равна степен за човешкото достойнство и за защитата на сигурността на човека, без да се налага успоредно прилагане на член 21 от Хартата (забраната на всякаква форма на дискриминация на каквото и да е основание).
109. Предвид това и в специфичния нормативен контекст, включващ голяма неяснота на текста, който следва да се тълкува, не смятам, че е необходимо да се разглежда въпросът дали член 21 от Хартата съдържа — било то сам по себе си или във връзка с член 1 от Хартата — забраната за обратна дискриминация. Поради твърде особеното съдържание на акта на вторичното право, който следва да се тълкува в настоящото дело, членове 1 и 6 от Хартата сами по себе си предоставят достатъчно основание за определяне на правилния начин на тълкуване на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80.
110. Второ, член 21 от Хартата може да бъде релевантен, но в малко по-различен контекст: за евентуалната дискриминация между различните презгранични хипотези и за разграничаване между различните видове придвижване и непридвижване.
111. Ако Директива 2004/80 се тълкува по начина, по който предлагат италианското правителство и Комисията, би се стигнало до различно третиране на двата вида случаи, включващи презгранични елементи: случаят, в който самата жертва се е възползвала от правото си на свободно движение (наричана по-нататък „пътуващата жертва“), и случаят, в който извършителят се е възползвал от това право (наричан по-нататък „пътуващият извършител“)(55).
112. И в двата случая е вероятно жертвата на престъплението да се сблъска с по-големи от обичайните препятствия за получаване на обезщетение от извършителя на престъплението. Настоящият случай може да послужи за пример в това отношение: извършителите на престъплението са с румънско гражданство, които се укриват, след като срещу тях е постановена присъда. Така, ако обявената цел на Директивата е да се подпомогнат жертвите на презгранични престъпления, за да се улесни свободното движение на хора, не следва ли тези два случая да се третират по сходен начин, поне с оглед на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, чийто текст ясно допуска такова тълкуване?(56)
113. Освен това съгласно член 3, параграф 2 ДЕС една от задачите на Съюза е да „предоставя на своите граждани пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на хора“. Благородната мечта за пространство без вътрешни граници обаче не може да се тълкува по едностранчив начин, при който йерархично наложената отвореност не е съпроводена със съответстващата ѝ степен на отговорност. Не може да се пренебрегне обстоятелството, че увеличаването на свободното движение на хора неизбежно води до определени отрицателни външни последици, или иначе казано — то има социална цена.
114. Следователно твърде стеснителното тълкуване на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, предложено от италианското правителство и Комисията, би означавало, че този акт цели да насърчава свободното движение на хора по доста едностранчив начин: защитавайки положението на някои жертви на презгранични престъпления, но същевременно пренебрегвайки положението на други жертви, за които свободното движение на хора лесно би могло да има негативни последици.
115. За сметка на това, ако се възприеме предлаганото от ответницата по-широко тълкуване на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, тази разлика в третирането между двата вида презгранични случаи ще бъде премахната. Всъщност тази разпоредба ще задължава държавите членки да създадат режим, който обхваща всички жертви на престъпления, независимо от тяхното местопребиваване.
116. Тази проблемна разлика в третирането би била избегната и ако понятието за „презгранични“ случаи можеше да се тълкува по-широко, така че да обхване и случаите, в които извършителят е упражнил правото си на свободно движение. Трябва обаче да призная, че едно такова по-широко понятие за „презгранични“ случаи (или престъпления) е трудно съвместимо с член 12, параграф 2 от Директива 2004/80: в тази разпоредба никъде не се използва понятието „презгранични“(57).
117. Накрая, трето, изтъкнат е довод и за разделението на властите (или, съгласно терминологията на Съюза, институционалния баланс) между законодателя на Съюза и съдилищата. Най-просто казано, въпросът е какво значение съдилищата на Съюза следва да придадат на изведената или действителната нормативна воля на историческия законодател, при положение че тази воля не е ясно изразена в приетото и действащо законодателство.
118. Комисията поддържа, че Съветът не е имал намерение да приема дори и минимални разпоредби относно обезщетяването на жертви извън случаите, в които престъплението е извършено в държава членка, различна от държавата членка по пребиваване на жертвата. Според мен обаче подобна ясна нормативна воля не следва нито от окончателния текст на приетото законодателство, нито дори от текста на предложения от Съвета Компромис(58).
119. Дори обаче тази теза да се приеме за правилна, считам, че не следва да е определяща нормативна воля, която изобщо не е ясно изразена в действащото законодателство. Трябва да призная, че винаги съм се изумявал колко по-различна е практиката на тълкуване на правото на Съюза по отношение на волята на историческия законодател в сравнение с възприетия в редица държави членки начин на тълкуване на правните норми. На национално равнище волята на историческия законодател със сигурност може да бъде взета предвид като указание(59), но по-скоро като едно от релевантните обстоятелства, а не като автоматично определящо такова. В крайна сметка от значение е приетият текст. С оглед на спазването на реално разделение на властите този подход е мотивирал няколко системи да се разграничат в известна степен от субективната воля на историческия законодател, която не е изразена в действащото право(60).
120. За разлика от това, в правото на Съюза законодателят притежава изключителната привилегия да изготвя текста на законодателството. Освен това законодателят на Съюза предоставя допълнителни „насоки за автентично тълкуване“ под формата на съображения към своите законодателни актове. Разбира се, принципът е, че съображенията не са задължителни правни норми. Практиката обаче не е толкова ясна(61).
121. Така в правото на Съюза тълкувателят на закона е обвързан от волята на законодателя (която би трябвало да е една и съща) не по един, а по два начина. В този контекст да се твърди, че освен посочените два слоя съществува и трети, който всъщност изисква да се извършат почти археологически разкопки по отношение на това кой и какво точно е заявил десетилетия назад във времето, за да може да се закърпи или по-скоро да се преработи едно лошо изготвено законодателство, според мен отива твърде далеч не с една, а дори с две стъпки.
122. Вместо това, веднъж приет, актът от правото на Съюза трябва да има самостоятелен живот. От значение за неговото тълкуване са елементите и законодателните намерения, които са изразени в текста, както и волята на законодателя, изразена в съображенията на този текст. Обратно, изразените в хода на законодателния процес намерения и идеи, които не са изразени в текста, нямат значение(62).
123. Този извод се потвърждава от три допълнителни съображения. Първо, законодателството трябва да се тълкува от гледната точка на обикновения адресат, от който не може да се очаква да започне да търси различни (и невинаги обществено достъпни) документи, свързани с историята на създаване на даден акт, за да установи дали написаното в текста отразява субективната воля на историческия законодател. Второ, следва да се припомни, че в правото на Съюза по принцип няма един, а няколко съзаконодатели, всеки от които евентуално има собствени виждания за това, което те смятат, че приемат. Трето, следва да бъде изтъкнат и доводът за моралната отговорност на автора, който е имал възможност да посочи ясно своята воля. Ако законодателят не е могъл или не е искал да посочи своята воля недвусмислено, не би било правилно това да се прави на по-късен етап по тълкувателен път, особено когато това е в ущърб на засегнатите лица, които въз основа на текста на приетата разпоредба може да са я разбрали по различен начин.
124. Поради всички тези съображения считам, че член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни да въведат национални режими за обезщетяване, които предоставят обезщетение на всяка жертва на умишлено престъпление, извършено с насилие на тяхна територия, независимо от местопребиваването на жертвата.
3. По втория въпрос
125. С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали обезщетение в размер на 4 800 EUR на жертвите на сексуално насилие може да се счита за „справедливо и подходящо“ по смисъла на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80.
126. Преди да разгледам по-подробно поставения с този въпрос проблем, следва да се направят две предварителни бележки.
127. В главното производство ответницата иска от италианските органи обезщетение за вреди поради ненавременното или непълното транспониране на Директива 2004/80 в Италия. Тъй като ответницата е получила обезщетение съгласно националния режим в размер на 4 800 EUR, претенциите ѝ срещу Presidenza del Consiglio се основават на други съображения (например ненавременно въвеждане на режима или ненавременното ѝ включване в неговия обхват, обезщетение, което не осигурява пълно поправяне на вредите, обезщетение в размер, който не е „справедлив и подходящ“). Точните съображения обаче не стават ясни нито от акта за преюдициално запитване на запитващата юрисдикция, нито от писмените и устните становища на ответницата пред Съда. Ето защо, за да предоставя по-подробни насоки на запитващата юрисдикция, ще изложа две кратки съображения, свързани с прилагането на съдебната практика по дело Francovich при обстоятелства като разглежданите в главното производство.
128. Първо, съгласно постоянната съдебна практика прилагането с обратна сила на националните мерки за изпълнение на директива може да отстрани вредоносните последици от късното транспониране, при условие че тази директива е транспонирана правилно. Националният съд обаче трябва да следи за адекватното поправяне на претърпените от ползващите се лица вреди. За тази цел частноправните субекти, които искат обезщетение за вреди, трябва да докажат наличието на допълнителни загуби, претърпени от тях, поради факта че не са могли своевременно да се възползват от гарантираните от директивата права(63).
129. Второ, спорно е дали при иск за обезщетение за вреди, предявен от жертви на престъпления в изцяло вътрешни случаи, би могло да се установи достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза, в случай че държавата членка е въвела национален режим, който обхваща само презграничните престъпления. Действително съгласно установената съдебна практика едно от условията, които трябва да са изпълнени, за да се ангажира отговорността на държавата, е нарушението на правото на Съюза да е „достатъчно съществено“(64). Факторите, които националните юрисдикции трябва да се вземат под внимание в това отношение, включват по-конкретно „степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма“(65).
130. Целият предходен раздел от настоящото заключение обаче показа, че текстът на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 е неясен и че освен това използването на други средства за тълкуване не предоставя повече яснота в това отношение.
131. Независимо от това този елемент изглежда изобщо не се поставя като въпрос в главното производство. Италия е транспонирала Директива 2004/80, като въвежда национален режим за обезщетяване, който обхваща както вътрешните, така и презграничните случаи. С оглед на това моето разбиране е, че спорът пред националните юрисдикции се отнася само до подходящия размер на обезщетението.
132. След тези уточнения ще разгледам същината на проблема, поставен с втория въпрос на Corte Suprema di Cassazione (Върховен касационен съд). Може ли обезщетение в размер на 4 800 EUR на жертва на изнасилване да се счита за „справедливо и подходящо“ по смисъла на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80?
133. Струва ми се много трудно на такъв въпрос да се отговори с „да или не“. Задача на националната юрисдикция е да вземе предвид всички обстоятелства по конкретния случай, за да се произнесе по въпроса дали в разглеждания случай обезщетението, предоставено от органите на жертвата, може да се счита за „справедливо и подходящо“. Ролята на Съда в рамките на производството по преюдициално запитване е да предоставя общи насоки, разяснявайки критериите, които националните юрисдикции следва да използват при преценката си по делото.
134. В този дух ще отбележа следното.
135. Първо, не мога само да не се съглася с италианското правителство, че при липсата на разпоредба за хармонизиране на този аспект държавите членки разполагат с широка свобода на преценка по отношение на избора на подлежащите на обезщетяване вреди, на релевантните критерии за определяне на размера на обезщетението и съответно на размера на самото обезщетение.
136. Безспорно член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 съдържа понятието „справедливо и подходящо“. Нищо друго обаче. По-специално в крайна сметка законодателят на Съюза е решил да не предвижда по-подробни разпоредби за установяване на минималните стандарти за обезщетяване, съдържащи се в първоначалното предложение, и по-специално в член 4 от него (озаглавен „Принципи за определяне на размера на обезщетението“). Така би могло да се предположи със сигурност, че законодателят на Съюза е възнамерявал да остави на държавите членки особено широка свобода на действие в това отношение.
137. Второ, както твърди и италианското правителство, Директива 2004/80 не дава основание да се приеме, че обезщетението, което следва да се предостави съгласно националните режими, трябва да бъде равностойно на обезщетението за вреди, което извършителят би бил длъжен да заплати по силата на националната правна уредба относно непозволеното увреждане. Обосновката и логиката на тези два вида плащания са различни.
138. От една страна, обезщетението (или вредите), което извършителят трябва да заплати на жертвата на престъплението, следва логиката на пълното обезщетяване на вредите или възстановяването на първоначалното положение. Присъдената сума трябва да отразява във възможно най-голяма степен пълното обезщетяване на претърпените от жертвата вреди, болки и страдания(66).
139. От друга страна, доколкото може да се изведе от приетите минимални разпоредби, логиката на предоставеното съгласно Директива 2004/80 обезщетение се изразява по-скоро в една (по-обща) държавна (парична) помощ за жертвите на престъпления. Основанието за действието на националния режим не може да се търси в каквато и да било форма на нарушение, допуснато от органите на държавите членки, като например тяхната неспособност да открият и накажат нарушителите. Освен това в текста на няколко езика на заглавието и разпоредбите на Директива 2004/80 дължимото съгласно националните режими обезщетения е описано като „indemnity“(67). Моето разбиране е, че в много страни това понятие често се свързва с вид обезщетение, което е във фиксирана размер или се изчислява по фиксирана ставка, или във всеки случай с форма на обезщетение, което не съответства непременно на (пълния размер на) вредите в частното право.
140. Трето, това съответства и на начина, по който режимът следва да функционира на национално равнище. Съгласно Директива 2004/80 не е необходимо размерът на обезщетението да се определя от съдия, който да преценява всички конкретни обстоятелства по делото с оглед на представените от страните доказателства(68). Освен това една продължителна и тромава процедура (която вероятно би била необходима, за да се гарантира, че предоставеното обезщетение осигурява пълно поправяне на вредите(69)) не би съответствала на вида процедура, предвидена от законодателя на Съюза. Всъщност съгласно член 3, параграф 3 от Директива 2004/80 държавите членки „полагат усилия да ограничат до минимум административните формалности при подаване на иск за обезщетение“.
141. Четвърто, тази логика и процедура оказват влияние и върху начина, по който сумите следва да бъдат определени. Не мисля, че понятието „справедливо и подходящо“ би било структурно несъвместимо с предварително определена обща сума или със стандартизирани размери. В Директива 2004/80 няма пречки при определяне на размера на обезщетението, което да се предостави, националните законодателства и процедури да предвиждат разпоредби относно размера на обезщетението, които да определят диапазони, максимални и/или минимални прагове и стандартни или фиксирани парични суми за всеки вид претърпени от жертвата вреди или увреждания, или за отделните видове престъпления(70).
142. Накрая, пето, член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 изисква обезщетението да бъде „справедливо и подходящо“, като по този начин поставя граница на свободата на преценка на държавите членки в тази област. Въпреки това тази граница по-скоро представлява „леко докосване“. Предлагам това понятие да се тълкува в смисъл, че трябва да съществува известно съответствие между причинените от престъплението вреди и увреждания и предоставеното съгласно режима обезщетение. Това не означава, че тази сума трябва да граничи с пълното обезщетяване на вредите. Това по-скоро означава, че тази сума трябва да допринася в значителна степен за поправянето на имуществените и неимуществените вреди, претърпени от жертвата, и да ѝ осигури някакво възмездие за претърпяното увреждане. По-специално размерът на обезщетението не може да бъде толкова нисък, че да се превърне в чисто символичен или ползата и утехата от него за жертвата на практика да бъдат пренебрежими или незначителни.
143. Ще добавя, че не споделям становището на ответницата, че предвиденото в член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 изискване за „подходящ характер“ неизбежно изисква органът, който взема решение, да може да адаптира предвидената в националното право сума към конкретните за всеки отделен случай обстоятелства. При условие че определеният в националното право размер за даден вид престъпление е разумен, не виждам никакво основание да се приеме, че сума във фиксиран размер е per se в противоречие с разпоредбите на Директива 2004/80.
144. В заключение признавам, че горното не предоставя много разяснения и дори е донякъде неясно. Въпреки това по този конкретен въпрос и за разлика от обхвата на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 текстът на Директивата в редакцията, в която е приета, е достатъчно ясен в това да не предоставя допълнителни указания. Изглежда, че в действителност намерението на законодателя на Съюза е да остави открит този въпрос. В резултат на това съществува значително разнообразие в режимите, процедурите и сумите на присъдените обезщетения в отделните държави членки(71). По-нататъшното развитие на тази област от правото чрез разработване на общи минимални стандарти като първоначално предвидените в точка 16 от Компромиса на Съвета от 2004 г.(72), би било задача на законодателя на Съюза(73), ако съществуването на подобно разнообразие се счита за проблем.
V. Заключение
145. Предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос, поставен от Corte Suprema di Cassazione (Върховен касационен съд, Италия), по следния начин:
„1. Член 12, параграф 2 от Директива 2004/80/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно обезщетението на жертвите на престъпления задължава държавите членки да въведат национални режими за обезщетяване, които предоставят обезщетение на всяка жертва на извършено с насилие умишлено престъпление независимо от местопребиваването на жертвата.
2. Обезщетението на жертвите на престъпления е „справедливо и подходящо“ по смисъла на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, когато допринася в значителна степен за поправянето на претърпените от жертвата вреди. По-специално размерът на предоставеното обезщетение не може да бъде толкова нисък, че да се превърне в чисто символичен или ползата и облекчението от него за жертвата да бъдат на практика пренебрежими или незначителни“.