ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
22 februari 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Artikel 21, lid 1, VWEU – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 4 – Afgifte van een identiteitskaart – Voorwaarde van woonplaats in de lidstaat van afgifte van dat document – Weigering van de autoriteiten van die lidstaat om een identiteitskaart af te geven aan een van zijn onderdanen die in een andere lidstaat woont – Gelijke behandeling – Beperkingen – Rechtvaardiging”
In zaak C‑491/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Roemenië) bij beslissing van 11 mei 2021, ingekomen bij het Hof op 10 augustus 2021, in de procedure
WA
tegen
Direcţia pentru Evidenţa a Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev, kamerpresident, L. Bay Larsen, vicepresident, waarnemend rechter van de Eerste kamer, T. von Danwitz, P. G. Xuereb en A. Kumin (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: R. Șereș, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 februari 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– WA, vertegenwoordigd door C. L. Popescu, avocat,
– de Roemeense regering, vertegenwoordigd door L.‑E. Baţagoi, E. Gane en A. Rotăreanu als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Biolan en E. Montaguti als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 27 april 2023,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 26, lid 2, VWEU, artikel 20, artikel 21, lid 1, en artikel 45, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en van de artikelen 4 tot en met 6 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen WA, een Roemeens onderdaan die zijn beroepswerkzaamheden in zowel Frankrijk als Roemenië uitoefent, en de Direcție pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne (directoraat Persoonsregister en Databankbeheer van het ministerie van Binnenlandse Zaken; hierna: „directoraat Persoonsregister”) over de weigering van laatstgenoemde om aan WA een identiteitskaart te verstrekken omdat deze zijn woonplaats in een andere lidstaat dan Roemenië heeft gevestigd.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 De overwegingen 1 tot en met 4 van richtlijn 2004/38 luiden als volgt:
„(1) Burgerschap van de [Europese] Unie verleent iedere burger van de Unie, binnen de beperkingen van het Verdrag en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten.
(2) Het vrij verkeer van personen is een van de fundamentele vrijheden binnen de interne markt, die een ruimte zonder binnengrenzen omvat waarin vrijheid is gewaarborgd volgens de bepalingen van het Verdrag.
(3) Burgerschap van de Unie dient de fundamentele status te zijn van onderdanen van de lidstaten die hun recht van vrij verkeer en verblijf uitoefenen. Derhalve moeten de bestaande Gemeenschapsinstrumenten waarin afzonderlijke regelingen zijn vastgesteld voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven worden gecodificeerd en herzien, teneinde het recht van de burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf te vereenvoudigen en te versterken.
(4) Teneinde deze sectorale en fragmentaire benadering van het recht van vrij verkeer en verblijf te verhelpen en de uitoefening van dit recht te vergemakkelijken, is één enkel wetgevingsbesluit vereist [...].”
4 Artikel 4 („Uitreisrecht”) van richtlijn 2004/38 is als volgt geformuleerd:
„1. Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, heeft de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.
2. Aan de in lid 1 bedoelde personen kan geen uitreisvisumplicht of soortgelijke formaliteit worden opgelegd.
3. De lidstaten verstrekken hun burgers overeenkomstig hun wetgeving een identiteitskaart of een paspoort waarin hun nationaliteit is vermeld, en hernieuwen deze bescheiden.
4. Het paspoort moet ten minste geldig zijn voor alle lidstaten en voor de rechtstreekse doorreislanden tussen de lidstaten. Wanneer de wetgeving van een lidstaat niet voorziet in de afgifte van een identiteitskaart mag de geldigheidsduur van het paspoort bij afgifte of verlenging niet minder dan vijf jaar bedragen.”
Roemeens recht
5 Artikel 12 van Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români (noodverordening nr. 97/2005 van de regering betreffende het register van personen, de woonplaats, de verblijfplaats en de identiteitsbewijzen van Roemeense onderdanen, opnieuw gepubliceerd in Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 719 van 12 oktober 2011; hierna: „OUG nr. 97/2005”), in de op de feiten in het hoofdgeding toepasselijke versie ervan, bepaalt:
„(1) Identiteitsdocumenten worden afgegeven aan Roemeense onderdanen van [14] jaar en ouder.
[...]
(3) Voor de toepassing van dit nooddecreet wordt onder identiteitsdocument verstaan: de identiteitskaart, de eenvoudige identiteitskaart, de elektronische identiteitskaart, de voorlopige identiteitskaart en het – geldige – identiteitsboekje.”
6 Artikel 13 OUG nr. 97/2005 luidt:
„(1) Het identiteitsdocument bewijst de identiteit, de Roemeense nationaliteit, het woonadres en, in voorkomend geval, het verblijfsadres.
(2) Volgens [Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate (wet nr. 248/2005 betreffende het vrije verkeer van Roemeense onderdanen in het buitenland, Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 682 van 29 juli 2005)], zoals nadien gewijzigd en aangevuld (hierna: „wet inzake het vrije verkeer”), vormen de identiteitskaart en de elektronische identiteitskaart een reisdocument in de lidstaten van de Unie.
(3) Met de elektronische identiteitskaart kan de houder zich authenticeren in de computersystemen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en in de computersystemen van andere openbare of particuliere instellingen, alsook gebruikmaken van de elektronische handtekening, onder de bij wet bepaalde voorwaarden.”
7 In artikel 15, lid 3, OUG nr. 97/2005 staat:
„Bij de aanvraag tot afgifte van een nieuw identiteitsdocument worden slechts de documenten gevoegd waaruit overeenkomstig de wet de woonplaats van de betrokkene of, in voorkomend geval, zijn verblijfplaats blijkt, tenzij:
a) wijzigingen zijn aangebracht in de gegevens betreffende de naam en de voornaam, de geboortedatum, de burgerlijke staat en de Roemeense nationaliteit, in welk geval de aanvrager de documenten ter staving van deze wijzigingen moet overleggen;
b) de aanvrager houder is van een voorlopige identiteitskaart of een identiteitsbewijs, in welk geval de aanvrager alle in lid 2 genoemde documenten moet overleggen.”
8 Artikel 20, lid 1, onder c), OUG nr. 97/2005 luidt als volgt:
„In de volgende gevallen wordt een voorlopige identiteitskaart afgegeven:
c) [...] aan Roemeense onderdanen die hun woonplaats in het buitenland hebben en tijdelijk in Roemenië verblijven.”
9 In artikel 28, lid 1, OUG nr. 97/2005 staat:
„Het bewijs van het woonadres kan worden geleverd aan de hand van:
a) overeenkomstig de geldigheidsvoorwaarden van de toepasselijke Roemeense wetgeving vastgestelde akten, wat het openbare document betreft waaruit het recht om een woning te betrekken blijkt;
b) de schriftelijke verklaring van de natuurlijke of rechtspersoon die de persoon huisvest, welke geldt als huisvestingsbewijs, samen met een van de onder a) of, in voorkomend geval, onder d) genoemde documenten;
c) de verklaring op erewoord van de aanvrager samen met het controleverslag van de politieagent, waaruit blijkt dat sprake is van een voor bewoning bestemd gebouw en dat de aanvrager daadwerkelijk op het opgegeven adres verblijft, wanneer een natuurlijke persoon de onder a) en b) bedoelde documenten niet kan overleggen;
d) het door het plaatselijke openbaar bestuur afgegeven document waaruit blijkt dat de aanvrager of, in voorkomend geval, de persoon die hem huisvest, in de Registru agricol (landbouwregister) is ingeschreven als eigenaar van een voor bewoning bestemd gebouw;
e) het identiteitsdocument van een van de ouders of van de wettelijke vertegenwoordiger, of de akte inzake de uitoefening van het ouderlijk gezag, in voorkomend geval samen met een van de onder a) tot en met d) genoemde documenten, indien het minderjarigen betreft die om de afgifte van een identiteitsdocument verzoeken.”
10 Artikel 6 van de wet inzake het vrije verkeer bepaalt:
„(1) De soorten reisdocumenten waarmee Roemeense onderdanen naar het buitenland kunnen reizen, zijn:
a) een diplomatiek paspoort,
b) een dienstpaspoort,
c) een elektronisch diplomatiek paspoort,
d) een elektronisch dienstpaspoort,
e) een gewoon paspoort,
f) een elektronisch gewoon paspoort,
g) een voorlopig gewoon paspoort,
h) een reistitel.
[...]”
11 Artikel 61, lid 1, van deze wet luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze wet vormen de geldige identiteitskaart, eenvoudige identiteitskaart en elektronische identiteitskaart een reisdocument waarmee Roemeense onderdanen kunnen reizen naar de lidstaten van de Unie en naar derde landen die deze als reisdocument erkennen.
[...]”
12 In artikel 171, lid 1, onder d), en lid 2, onder b), van die wet staat:
„(1) In de volgende gevallen wordt aan Roemeense onderdanen die voldoen aan de voorwaarden van deze wet en wier recht om naar het buitenland te reizen niet is opgeschort, een voorlopig gewoon paspoort verstrekt:
[...]
d) wanneer de houder een gewoon paspoort of een elektronisch gewoon paspoort heeft overgelegd ter verkrijging van een visum en verklaart dat hij dringend naar het buitenland moet reizen;
[...]
2. Het voorlopige paspoort wordt afgegeven:
[...]
b) in de in lid 1, onder b) tot en met g), genoemde situaties binnen ten hoogste drie werkdagen na datum van indiening van de aanvraag.”
13 Artikel 34, leden 1, 2 en 6, van de wet inzake het vrije verkeer bepaalt:
„1. Een Roemeens onderdaan die zijn verblijfplaats in het buitenland heeft gevestigd, kan een aanvraag indienen tot afgifte van een elektronisch of een voorlopig gewoon paspoort waarin zijn staat van woonplaats is vermeld, wanneer hij zich in een van de volgende situaties bevindt:
a) hij heeft een verblijfsrecht van ten minste een jaar verworven of zijn verblijfsrecht op het grondgebied van die staat is in de loop van een jaar herhaaldelijk verlengd;
b) hij heeft op het grondgebied van die staat een verblijfsrecht verworven met het oog op gezinshereniging met een persoon die zijn woonplaats op het grondgebied van dezelfde staat heeft;
c) hij heeft een langdurig verblijfsrecht of, in voorkomend geval, een duurzaam verblijfsrecht op het grondgebied van deze staat verworven;
d) hij heeft de nationaliteit van die staat verworven;
e) hij heeft het recht verworven om te werken of is ingeschreven bij een particuliere of openbare instelling met als hoofddoel om er onderwijs, met inbegrip van een beroepsopleiding, te volgen.
2. Een Roemeens onderdaan die houder is van een door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat van de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte of de Zwitserse Bondsstaat afgegeven inschrijvingsbewijs of document waaruit blijkt dat hij in een lidstaat van de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte of de Zwitserse Bondsstaat verblijft, kan een aanvraag indienen tot afgifte van een elektronisch gewoon paspoort of een voorlopig gewoon paspoort waarin die staat als staat van de woonplaats wordt vermeld.
[...]
6. Een Roemeens onderdaan die zijn woonplaats in het buitenland heeft gevestigd, dient bij ontvangst van een elektronisch gewoon paspoort of een voorlopig gewoon paspoort waarin de staat van de woonplaats is vermeld, het door de Roemeense autoriteiten afgegeven identiteitsdocument waarin staat dat hij zijn woonplaats in Roemenië heeft, terug te geven.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
14 Verzoeker in het hoofdgeding is een advocaat met de Roemeense nationaliteit, die zijn beroepswerkzaamheden zowel in Frankrijk als in Roemenië uitoefent en sinds 2014 zijn woonplaats in Frankrijk heeft.
15 De Roemeense autoriteiten hebben hem een elektronisch gewoon paspoort afgegeven waarin is vermeld dat hij zijn woonplaats in Frankrijk heeft. Omdat zijn privéleven en zijn beroepsleven zowel in Frankrijk als in Roemenië plaatsvinden, geeft hij jaarlijks ook zijn woonplaats in Roemenië aan en ontvangt hij uit dien hoofde een voorlopige identiteitskaart, maar dit soort kaarten vormt geen document waarmee hij naar het buitenland kan reizen.
16 Op 17 september 2017 heeft verzoeker in het hoofdgeding het directoraat Persoonsregister verzocht om afgifte van een identiteitskaart of een elektronische identiteitskaart. Die aanvraag is afgewezen op grond dat hij zijn woonplaats niet in Roemenië had gevestigd.
17 Op 18 december 2017 heeft verzoeker in het hoofdgeding bestuursrechtelijk beroep ingesteld bij de Curte de Apel București (bestuursrechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië), teneinde het directoraat Persoonsregister te verplichten hem het gewenste document te verstrekken.
18 Bij arrest van 28 maart 2018 heeft die rechter het beroep ongegrond verklaard omdat het afwijzingsbesluit van het directoraat Persoonsregister naar Roemeens recht, dat bepaalt dat identiteitskaarten alleen worden verstrekt aan Roemeense onderdanen met woonplaats in Roemenië, gerechtvaardigd was. Naar zijn oordeel was het Roemeense recht niet in strijd met het Unierecht, omdat richtlijn 2004/38 de lidstaten niet verplicht identiteitskaarten te verstrekken aan hun eigen onderdanen. Voorts was hij van oordeel dat verzoeker in het hoofdgeding niet was gediscrimineerd, omdat de Roemeense autoriteiten hem een gewoon paspoort hadden verstrekt, dat een reisdocument vormt waarmee hij naar het buitenland kan reizen.
19 Aangezien verzoeker in het hoofdgeding van mening was dat de beslissing van de Curte de Apel București in strijd was met verschillende bepalingen van het VWEU, het Handvest en richtlijn 2004/38, heeft hij cassatieberoep ingesteld bij de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Roemenië), de verwijzende rechter.
20 Die rechter vraagt zich af of de weigering tot afgifte van een identiteitskaart aan verzoeker in het hoofdgeding, in de omstandigheden van het hoofdgeding, in overeenstemming is met het Unierecht.
21 In dit verband benadrukt de verwijzende rechter dat richtlijn 2004/38 tot doel heeft de door de lidstaten gestelde voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied van een andere lidstaat te harmoniseren. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling geeft aanleiding tot een restrictieve toepassing van artikel 4, lid 3, van deze richtlijn, dat bepaalt dat de lidstaten aan hun burgers identiteitskaarten of paspoorten verstrekken overeenkomstig hun wetgeving. Voorts kan het woonplaatscriterium een discriminerende behandeling inhouden die op grond van het Unierecht enkel gerechtvaardigd kan zijn wanneer zij is gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. Ten slotte heeft het directoraat Persoonsregister in casu niet aangegeven welke objectieve overweging van algemeen belang een rechtvaardiging kan vormen voor het verschil in behandeling en voor het feit dat aan Roemeense onderdanen met woonplaats in een andere lidstaat van de Unie het recht op een nationale identiteitskaart wordt ontzegd. De verwijzende rechter verklaart dat hij een dergelijke rechtvaardigingsgrond niet heeft vastgesteld.
22 Daarop heeft de Înalta Curte de Casație și Justiție de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moeten artikel 26, lid 2, VWEU, artikel 20, artikel 21, lid 1, en artikel 45, lid 1, van [het Handvest] alsmede de artikelen 4 [tot en met] 6 van [richtlijn 2004/38] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die niet toestaat dat een identiteitskaart die binnen de Unie als reisdocument kan dienen, aan een van zijn onderdanen wordt afgegeven omdat deze onderdaan zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
23 Volgens vaste rechtspraak is het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Voorts kan het Hof bepalingen van het recht van de Unie in aanmerking nemen die door de nationale rechter in zijn vraag niet zijn genoemd. Dat een nationale rechter bij de formulering van een prejudiciële vraag formeel gesproken heeft gerefereerd aan bepaalde voorschriften van het Unierecht, staat er namelijk niet aan in de weg dat het Hof die rechter alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of hij ernaar heeft verwezen in zijn vragen. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de aspecten van Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (arrest van 5 december 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24 In casu staat vast dat de situatie van verzoeker in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, in het bijzonder de regels die de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf van burgers van de Unie regelen.
25 In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 20 VWEU aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, de hoedanigheid van Unieburger verleent, die volgens vaste rechtspraak de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten moet zijn (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26 Voorts kan een onderdaan van een lidstaat die in zijn hoedanigheid van Unieburger heeft gebruikgemaakt van zijn vrijheid om naar een andere lidstaat dan zijn lidstaat van oorsprong te reizen en daar te verblijven, zich beroepen op de aan die hoedanigheid verbonden rechten, met name op die waarin artikel 21, lid 1, VWEU voorziet, in voorkomend geval ook ten opzichte van zijn lidstaat van herkomst (arrest van 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon „Pancharevo”, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 Verzoeker in het hoofdgeding kan zich dus beroepen op de bij die bepalingen verleende rechten, onder voorbehoud, overeenkomstig artikel 21, lid 1, VWEU, van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. In dergelijke beperkingen en voorwaarden is voorzien in richtlijn 2004/38, die met name tot doel heeft de voorwaarden voor de uitoefening van deze rechten en de beperkingen daarop vast te stellen.
28 In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de uitlegging van artikel 26 VWEU, artikel 20 en artikel 21, lid 1, van het Handvest en van de artikelen 5 en 6 van richtlijn 2004/38, in wezen wenst te vernemen of artikel 21 VWEU en artikel 45, lid 1, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 4 van richtlijn 2004/38, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan een burger van de Unie, een onderdaan van deze lidstaat die gebruik heeft gemaakt van zijn recht om vrij in een andere lidstaat te reizen en te verblijven, de afgifte van een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument binnen de Unie wordt geweigerd op de enkele grond dat hij zijn woonplaats op het grondgebied van die andere lidstaat heeft gevestigd.
29 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat uit het dossier waarover het Hof beschikt blijkt dat verzoeker in het hoofdgeding sinds 2014 in Frankrijk woont en zijn beroepswerkzaamheden als advocaat zowel in Frankrijk als in Roemenië uitoefent. De Roemeense autoriteiten hebben hem een elektronisch gewoon paspoort verstrekt waarin staat dat hij zijn woonplaats in Frankrijk heeft, alsmede een voorlopige identiteitskaart.
30 Die laatste is geen reisdocument. Zij wordt afgegeven aan in een andere lidstaat woonachtige Roemeense onderdanen die tijdelijk in Roemenië verblijven, en wordt jaarlijks verlengd. Verzoeker in het hoofdgeding heeft het directoraat Persoonsregister verzocht om afgifte van een eenvoudige of elektronische identiteitskaart, een reisdocument waarmee hij naar Frankrijk had kunnen reizen. Dit verzoek is in wezen afgewezen op grond dat deze wettelijke regeling niet in een dergelijke afgifte voorziet in geval van een woonplaats in het buitenland, hetgeen overigens niet in strijd zou zijn met het Unierecht.
31 Uit het dossier waarover het Hof beschikt blijkt dat alle Roemeense onderdanen, ongeacht hun woonplaats, krachtens artikel 6, lid 1, onder f) en g), en artikel 34, leden 1 en 2, van de wet inzake het vrije verkeer het recht hebben om een paspoort te verkrijgen. Bovendien hebben Roemeense onderdanen die in Roemenië wonen, vanaf de leeftijd van veertien jaar het recht om een eenvoudige identiteitskaart of een elektronische identiteitskaart als reisdocument te verkrijgen overeenkomstig artikel 12, leden 1 en 3, OUG nr. 97/2005, gelezen in samenhang met artikel 61, lid 1, van de wet inzake het vrije verkeer.
32 Roemeense onderdanen met woonplaats in een andere lidstaat kunnen deze identiteitsdocumenten echter niet verkrijgen. In dit verband preciseert de verwijzende rechter dat dergelijke onderdanen op grond van artikel 34, lid 6, van de wet inzake het vrije verkeer verplicht zijn om, wanneer aan hen een paspoort wordt afgegeven waarop de lidstaat van hun woonplaats is vermeld, het identiteitsbewijs dat als reisdocument geldt en waaruit het bestaan van een woonplaats in Roemenië blijkt, terug te geven. Indien zij tijdelijk in die lidstaat verblijven, krijgen zij een voorlopige identiteitskaart die volgens artikel 12, lid 3, OUG nr. 97/2005, gelezen in samenhang met artikel 13, lid 2, ervan, evenwel niet als reisdocument geldt.
33 Hieruit volgt dat de Roemeense wetgeving inzake de afgifte van reisdocumenten een verschil in behandeling inhoudt tussen Roemeense burgers met woonplaats in het buitenland, ook in een andere lidstaat, en burgers met woonplaats in Roemenië, aangezien aan laatstgenoemden een of twee reisdocumenten kunnen worden afgegeven waarmee zij binnen de Unie kunnen reizen, namelijk een identiteitskaart en een paspoort, terwijl aan eerstgenoemden alleen een paspoort als reisdocument kan worden afgegeven.
34 Derhalve moet worden nagegaan of een dergelijk verschil in behandeling in strijd is met artikel 21 VWEU, artikel 45, lid 1, van het Handvest en artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38.
35 Om hun onderdanen in staat te stellen hun recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten uit te oefenen, verplicht artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38 de lidstaten, handelend in overeenstemming met hun wetgeving, hun burgers een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken waarin hun nationaliteit is vermeld, en deze bescheiden te hernieuwen.
36 Zoals de advocaat-generaal in punt 35 van zijn conclusie opmerkt, blijkt duidelijk uit de bewoordingen van deze bepaling, en met name uit de keuze van de Uniewetgever om het nevenschikkend voegwoord „of” te gebruiken, dat deze bepaling de lidstaten de keuze laat van het type reisdocument, te weten een identiteitskaart of een paspoort, dat zij aan hun eigen onderdanen moeten afgeven.
37 Er zij evenwel aan herinnerd dat richtlijn 2004/38, zoals blijkt uit de overwegingen 1 tot en met 4 ervan, beoogt de uitoefening van het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken en met name tot doel heeft dat recht te versterken (arrest van 11 april 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38 Bovendien behoren bij de huidige stand van het Unierecht de afgifte van identiteitskaarten weliswaar tot de bevoegdheid van de lidstaten, maar zij moeten deze bevoegdheid uitoefenen met eerbiediging van het Unierecht en met name van de Verdragsbepalingen betreffende de bij artikel 21, lid 1, VWEU aan iedere burger van de Unie verleende vrijheid om op hun grondgebied te reizen en te verblijven [zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, A (Grensoverschrijding met pleziervaartuigen), C‑35/20, EU:C:2021:813, punten 53 en 57].
39 Zoals de advocaat-generaal in punt 40 van zijn conclusie aangeeft, verplicht artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38 de lidstaten weliswaar niet om aan hun onderdanen twee identiteitsbewijzen met de waarde van reisdocumenten af te geven en laat het de lidstaten integendeel de keuze om ofwel een identiteitskaart ofwel een paspoort af te geven, maar staat deze bepaling, gelezen in het licht van artikel 21 VWEU, de lidstaten evenwel niet toe om deze keuze te maken door de onderdanen van die lidstaten die hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie hebben uitgeoefend, minder gunstig te behandelen, en dit recht te beperken, zonder een rechtvaardiging die is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang.
40 In die context moet worden vastgesteld dat Roemeense onderdanen die in andere lidstaten verblijven en zowel een paspoort als een (eenvoudige of elektronische) identiteitskaart wensen te verkrijgen, in casu hun woonplaats in Roemenië moeten hebben gevestigd. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dienaangaande dat het bewijs van het adres van de woonplaats met name wordt geleverd door een akte van eigendom, een huurovereenkomst of een verklaring van verblijf, hetgeen betekent dat dergelijke staatsburgers eigenaar, huurder of bewoner moeten zijn als personen die in een woning in Roemenië verblijven. Een dergelijk vereiste leidt tot een minder gunstige behandeling van die onderdanen wegens de uitoefening van hun recht van vrij verkeer, aangezien zij aldus een woonplaats in Roemenië moeten behouden om twee reisdocumenten te kunnen verkrijgen, een voorwaarde waaraan Roemeense onderdanen die dit recht niet hebben uitgeoefend, gemakkelijker kunnen voldoen.
41 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een nationale regeling die bepaalde eigen onderdanen benadeelt op de enkele grond dat zij hun recht hebben uitgeoefend om vrij in een andere lidstaat te reizen en aldaar te verblijven, een beperking vormt van de vrijheden die elke burger van de Unie geniet op grond van artikel 21, lid 1, VWEU (arrest van 19 november 2020, ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat de door het Verdrag verleende rechten inzake vrij verkeer van burgers van de Unie hun volle werking niet kunnen ontplooien indien een onderdaan van een lidstaat besluit om deze rechten niet uit te oefenen doordat zijn verblijf in een andere lidstaat wordt belemmerd door een regeling van zijn lidstaat van herkomst, die hem benadeelt wegens het enkele feit dat hij deze rechten uitoefent [arrest van 25 juli 2018, A (Assistentie voor een persoon met een handicap), C‑679/16, EU:C:2018:601, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
43 In dit geval moet worden opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling, door te weigeren aan verzoeker in het hoofdgeding een identiteitskaart met de status van reisdocument af te geven op de enkele grond dat hij zijn woonplaats in een andere lidstaat, namelijk Frankrijk, heeft gevestigd, Roemeense staatsburgers die zich in een situatie als die van verzoeker in het hoofdgeding bevinden, ervan kan weerhouden gebruik te maken van hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie.
44 Zoals de advocaat-generaal in punt 55 van zijn conclusie in wezen opmerkt, kan, anders dan de Roemeense regering betoogt, de uitoefening van hun recht op vrij verkeer worden belemmerd door de wettelijke regeling in het hoofdgeding, ook al zijn Roemeense onderdanen die in een andere lidstaat wonen houder van een paspoort.
45 In dit verband blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt en uit de antwoorden op de ter terechtzitting gestelde vragen dat verzoeker in het hoofdgeding zich gedurende een periode van twaalf dagen niet naar Frankrijk heeft kunnen begeven, aangezien hij niet beschikte over een identiteitskaart die als reisdocument gold terwijl zijn paspoort zich voor de verkrijging van een visum op de ambassade van een derde land te Boekarest (Roemenië) bevond. Volgens de verwijzende rechter had een Roemeens onderdaan met woonplaats in Roemenië in een dergelijk geval met zijn identiteitskaart evenwel naar een andere lidstaat kunnen reizen. De Roemeense regering voert dienaangaande aan dat in een situatie als die welke verzoeker in het hoofdgeding te berde brengt, een tijdelijk paspoort wordt afgegeven binnen drie werkdagen na de datum van indiening van een aanvraag in die zin. Volgens die regering beoogt een dergelijk document te waarborgen dat Roemeense onderdanen, ongeacht hun woonplaats, in omstandigheden als die van het hoofdgeding hun recht op vrij verkeer snel en ongehinderd kunnen uitoefenen. Verzoeker in het hoofdgeding heeft ter terechtzitting evenwel aangevoerd dat tijdens drukke perioden Roemeense onderdanen een maand moeten wachten op een afspraak om hun aanvraag voor een tijdelijk paspoort te kunnen indienen.
46 In elk geval blijkt dat Roemeense burgers die zich in een situatie als die van verzoeker in het hoofdgeding bevinden, met betrekking tot de procedure voor de afgifte van identiteitskaarten en/of paspoorten zwaardere administratieve lasten moeten dragen dan Roemeense burgers die in Roemenië wonen, hetgeen hun recht op vrij verkeer en verblijf binnen de Unie belemmert.
47 In die context moet ook worden benadrukt dat, zoals de Europese Commissie stelt, de burgers van de Unie die van dit recht gebruikmaken, in het algemeen belangen hebben in verschillende lidstaten en dus blijk geven van een zekere mate van mobiliteit tussen die lidstaten. Het is dus waarschijnlijk dat deze personen te allen tijde een geldig reisdocument nodig hebben, aangezien het voor hen noodzakelijk – of zelfs onontbeerlijk – kan zijn om in het bezit te zijn van een tweede document dat als zodanig kan dienen.
48 Uit het voorgaande volgt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling een beperking vormt van het in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde recht om vrij te reizen en te verblijven.
49 Wat artikel 45 van het Handvest betreft, garandeert lid 1 van dit artikel dat elke burger van de Unie het recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. Dit recht stemt volgens de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) overeen met het recht dat door artikel 20, lid 2, eerste alinea, onder a), VWEU wordt gewaarborgd, en vindt overeenkomstig artikel 20, lid 2, tweede alinea, VWEU en artikel 52, lid 2, van het Handvest toepassing onder de voorwaarden en binnen de grenzen die in de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
50 In dit verband moet worden vastgesteld dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een nationale maatregel die de uitoefening van het vrije verkeer van personen kan belemmeren, slechts gerechtvaardigd kan zijn wanneer die maatregel in overeenstemming is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert (arrest van 21 juni 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, punt 281 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg zou elke beperking van de in artikel 21, lid 1, VWEU bedoelde rechten noodzakelijkerwijs in strijd zijn met artikel 45, lid 1, van het Handvest, aangezien het in het Handvest neergelegde recht van eenieder die burger van de Unie is om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, een afspiegeling is van het door artikel 21, lid 1, VWEU verleende recht (zie in die zin arrest van 21 juni 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, punt 275).
51 Aangezien in punt 48 van het onderhavige arrest reeds een beperking van het in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde recht is vastgesteld, moet een dergelijke beperking ook worden vastgesteld met betrekking tot het door artikel 45, lid 1, van het Handvest gewaarborgde recht.
52 Een beperking zoals die welke in punt 48 van het onderhavige arrest is genoemd, kan uit het oogpunt van het Unierecht slechts gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en indien zij evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. Blijkens de rechtspraak van het Hof is een maatregel evenredig wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken [arrest van 25 juli 2018, A (Assistentie voor een persoon met een handicap), C‑679/16, EU:C:2018:601, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
53 De verwijzende rechter heeft echter geen objectieve overweging van algemeen belang vastgesteld waarop de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling kan worden gebaseerd.
54 De Roemeense regering heeft zowel in haar schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting echter aangevoerd dat de weigering om een nationale identiteitskaart met de waarde van een reisdocument af te geven aan Roemeense onderdanen die in een andere lidstaat wonen, met name wordt gerechtvaardigd door het feit dat het adres van de woonplaats van deze onderdanen buiten Roemenië niet op die kaart kan worden vermeld.
55 In dit verband voert deze regering om te beginnen aan dat volgens artikel 91, lid 1, van de Cod civil (burgerlijk wetboek) het bewijs van de woonplaats en de verblijfplaats wordt geleverd aan de hand van de gegevens op de identiteitskaart, die dus hoofdzakelijk dient om dit intrinsieke element van de identiteit van Roemeense staatsburgers te bewijzen, zodat zij hun rechten kunnen uitoefenen en hun verplichtingen kunnen nakomen, met name in burgerlijke of bestuurszaken. Vervolgens benadrukt die regering dat de vermelding van het woonadres op de identiteitskaart ervoor kan zorgen dat de identificatie doelmatiger kan plaatsvinden en een overmatige verwerking van persoonsgegevens van Roemeense onderdanen kan voorkomen. Ten slotte preciseert zij dat zelfs indien het adres van de woonplaats van Roemeense onderdanen in een andere lidstaat op hun identiteitskaarten zou worden vermeld, de Roemeense autoriteiten niet de verantwoordelijkheid kunnen nemen om dit adres te attesteren, aangezien zij, afgezien van het feit dat zij ter zake niet bevoegd zijn, niet over de middelen beschikken om het te controleren zonder dat dit soort controle een onevenredige of zelfs onmogelijke administratieve last wordt.
56 Vastgesteld moet worden dat op basis van de argumenten van de Roemeense regering niet kan worden geoordeeld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang in de zin van de in punt 52 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak van het Hof.
57 Wat de bewijskracht van de op de identiteitskaart vermelde informatie over het adres van de woonplaats betreft, heeft de Roemeense regering niet aangetoond dat er een verband bestaat tussen de vermelding van een dergelijk adres op dit document – die ongetwijfeld nuttig is voor de administratie – en de verplichting om te weigeren identiteitskaarten af te geven aan Roemeense onderdanen die in een andere lidstaat wonen.
58 Dienaangaande kan worden volstaan met de vaststelling dat blijkens vaste rechtspraak van het Hof overwegingen van administratieve aard een afwijking door een lidstaat van de regels van het Unierecht niet kunnen rechtvaardigen, zeker wanneer de betrokken afwijking erop neerkomt dat de uitoefening van een van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden wordt beperkt, of zelfs verhinderd (zie in die zin arrest van 23 november 1999, Arblade e.a., C‑369/96 en C‑376/96, EU:C:1999:575, punt 37). Bijgevolg vormt de doeltreffendheid van de identificatie en controle van het adres van de in een andere lidstaat woonachtige Roemeense onderdanen evenmin een objectieve overweging van algemeen belang die een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kan rechtvaardigen.
59 Aan deze overweging wordt niet afgedaan door de door de Roemeense regering aangevoerde rechtspraak volgens welke de lidstaten niet de mogelijkheid kan worden ontzegd om legitieme doelstellingen te verwezenlijken door de invoering van regels die gemakkelijk door de bevoegde autoriteiten worden beheerd en gecontroleerd (arrest van 24 februari 2015, Sopora, C‑512/13, EU:C:2015:108, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Een dergelijke overweging veronderstelt immers het bestaan van een legitiem doel, dat de Roemeense regering in casu niet heeft kunnen aantonen.
60 Uit deze overwegingen volgt dat een wettelijke regeling als die in het hoofdgeding ten aanzien van in een andere lidstaat woonachtige Roemeense staatsburgers een beperking vormt van het recht om binnen de Unie te reizen en te verblijven in de zin van artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van artikel 21, lid 1, VWEU en artikel 45, lid 1, van het Handvest, welke beperking niet kan worden gerechtvaardigd door de noodzaak bewijskracht te verlenen aan het op de identiteitskaart vermelde adres van de woonplaats, noch door de doeltreffendheid van de identificatie en controle van dat adres door de bevoegde nationale instantie.
61 Uit een en ander volgt dat artikel 21 VWEU en artikel 45, lid 1, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan een burger van de Unie, een onderdaan van deze lidstaat die gebruik heeft gemaakt van zijn recht om vrij in een andere lidstaat te reizen en te verblijven, de afgifte van een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument binnen de Unie wordt geweigerd op de enkele grond dat hij zijn woonplaats op het grondgebied van die andere lidstaat heeft gevestigd.
Kosten
62 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 21 VWEU en artikel 45, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan een burger van de Europese Unie, een onderdaan van deze lidstaat die gebruik heeft gemaakt van zijn recht om vrij in een andere lidstaat te reizen en te verblijven, de afgifte van een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument binnen de Europese Unie wordt geweigerd op de enkele grond dat hij zijn woonplaats op het grondgebied van die andere lidstaat heeft gevestigd.
ondertekeningen