KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
esitatud 22. veebruaril 2024(1)
Kohtuasi C‑40/23 P
Euroopa Komisjon
versus
Madalmaade Kuningriik
Apellatsioonkaebus – Riigiabi – ELTL artiklid 107 ja 108 – Määrus (EL) 2015/1589 – Artikli 4 lõige 3 – Riigiabiks mittekvalifitseeritud meetme siseturuga kokkusobivaks tunnistamine – Õiguskindluse põhimõte
1. Apellatsioonkaebuses vaidlustab Euroopa Komisjon Üldkohtu 16. novembri 2022. aasta kohtuotsuse Madalmaade Kuningriik vs. komisjon(2), millega tühistati otsus C(2020) 2998 (final).(3)
2. Üldkohus leidis, et komisjon ületas oma pädevust, kui ta leidis selles otsuses, et meede, mida ei olnud eelnevalt kvalifitseeritud „abiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, on siseturuga kokkusobiv.
3. Komisjoni ja Madalmaade valitsuse vaheline vaidlus annab Euroopa Kohtule võimaluse esimest korda (kui ma ei eksi) võtta seisukoht küsimuses, mis on asjakohane ELTL artiklites 107 ja 108 ette nähtud ja määruses (EL) 2015/1589(4) täpsustatud riigiabi kontrollsüsteemi jaoks.
I. Vaidluse taust
4. Vaidluse taust on välja toodud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 2–18 ja selle võib kokku võtta järgmiselt:
– Madalmaade ametiasutused teatasid 27. märtsil 2019 vastavalt direktiivile (EL) 2015/1535(5) komisjonile seaduseelnõust, millega keelatakse kivisöe kasutamine elektrienergia tootmiseks;
– seaduseelnõu, millest komisjonile ELTL artikli 108 lõike 3 alusel ei teatatud, puudutas süsinikdioksiidi (CO2) heitkoguste vähendamist. See nägi ette võimaluse hüvitada kahju kivisöeküttel töötavale elektrijaamale, mida elektri tootmiseks kivisöe kasutamise keeld mõjutab ebaproportsionaalselt võrreldes teiste elektrijaamadega;
– pärast seda, kui komisjoni oli seaduseelnõust direktiivi 2015/1535 kohaselt teavitatud, alustas ta omal algatusel väidetavat abi käsitleva teabe läbivaatamist;
– komisjon küsis Madalmaade ametiasutustelt teavet ja need ametiasutused vastasid talle korduvalt, et seadusega ette nähtud hüvitis ei kujuta endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses;
– seadus võeti vastu 11. detsembril 2019 ja see jõustus 20. detsembril 2019. Sel ajal oli Madalmaades viis söeküttel töötavat elektrijaama;(6)
– kuna Hemweg 8 elektrijaam ei saanud oma omaduste tõttu(7) kasutada ülejäänud neljale elektrijaamale antud viie- kuni kümneaastast üleminekuperioodi ning selle käitaja (Vattenfall) oli sunnitud 2019. aasta lõpus selle sulgema, sai see Madalmaade majandus- ja kliimaministrilt 52,5 miljoni euro suuruse hüvitise;
– komisjon võttis 12. mail 2020 vastu otsuse, milles ta järeldas, et Vattenfallile Hemweg 8 sulgemise tõttu antud hüvitismeede on siseturuga kokkusobiv vastavalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktile c;
– võimaliku riigiabi olemasolu kohta järeldas komisjon otsuse punktis 48, et „Madalmaade ametiasutuste esitatud andmeid arvestades ei saa piisava kindlusega järeldada, et […] oli õigus hüvitisele summas 52,5 miljonit eurot“. Komisjon järeldas sellest, et ei saa välistada, et kõnealuse meetmega „antakse asjaomasele ettevõtjale riigiabi“;
– komisjon leidis otsuse punktis 49 siiski, et „lõplikku järeldust [ei tule teha] küsimuses, kas meetmega antakse käitajale eelis või mitte ning kas see kujutab endast seega riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, sest isegi kui tegemist on riigiabiga, on [komisjoni] arvates meede siseturuga kokkusobiv“(8).
II. Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
5. Madalmaade Kuningriik esitas 27. juulil 2020 selle otsuse peale Üldkohtule hagi.
6. Madalmaade Kuningriik tugines oma nõude toetuseks viiele väitele:
– kolm esimest väidet on esitatud „juhuks, kui vaidlustatud otsust tuleb mõista nii, et see eeldab tingimata vaidlusaluse meetme riigiabiks kvalifitseerimist“(9);
– neljas ja viies väide olid suunatud „vaidlustatud otsuse vastu osas, milles selles ei käsitleta küsimust, kas vaidlusalune meede kujutab endast riigiabi või mitte“.(10) Need põhinesid vastavalt sellele, et a) komisjonil puudub pädevus tunnistada meede Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 alusel siseturuga kokkusobivaks, ilma et ta oleks seda eelnevalt riigiabiks kvalifitseerinud; ning b) rikutud on õiguskindluse põhimõtet.
7. Üldkohus nõustus kahe viimase väitega ja tühistas otsuse.
8. Argumendid, mille tõttu ta neljanda väitega nõustus, olid sisuliselt järgmised:
– „[m]õiste „abi“ kasutamine ELTL artikli 107 lõikes 3 tähendab, et riikliku meetme kokkusobivust siseturuga saab kontrollida alles pärast meetme riigiabiks kvalifitseerimist“(11);
– „väljakujunenud kohtupraktikast [tuleneb], et juhul, kui komisjon ei suuda jõuda esialgse uurimise tulemusel veendumuseni, et riiklik meede kas ei ole „abi“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses või – kui meede kvalifitseeritakse abiks – on aluslepinguga kooskõlas, või kui uurimine ei võimaldanud tal ületada kõiki raskusi, mis tekkisid asjaomase meetme kokkusobivuse hindamise käigus, on kõnealusel institutsioonil kohustus algatada ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetlus, ilma et tal oleks selles osas kaalutlusõigust“(12);
– „komisjonil on lubatud tunnistada siseturuga kokkusobivaks üksnes meede, mis kuulub ELTL artikli 107 lõike 1 kohaldamisalasse, st meede, mis on kvalifitseeritud riigiabiks“(13);
– seda järeldust kinnitab määruse 2015/1589 artikkel 4 koostoimes Euroopa Kohtu praktikas antud tõlgendusega;
– eeltoodust tuleneb, et „määruse 2015/1589 artiklis 4, mis on käesolevas asjas kohaldatav selle määruse artikli 15 lõike 1 alusel, […] on seega kehtestatud ammendav loetelu otsustest, mille komisjon võib vastu võtta asjaomase riikliku meetme esialgse uurimise tulemusel, ja mille hulgas ei ole sellist otsust, millega riiklik meede tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks, ilma et komisjon oleks enne teinud otsuse selle meetme riigiabiks kvalifitseerimise kohta“(14);
– käesolevas asjas „on selge, et komisjonil oli kahtlusi vaidlusaluse meetme riigiabiks kvalifitseerimise osas […], mistõttu ta otsustas […] kõnealuses küsimuses vaidlustatud otsuses seisukoht võtmata jätta, järeldades samas, et vaidlusalune meede on siseturuga kokkusobiv“. Seetõttu „komisjon tegi otsuse, mis on vastuolus nii ELTL artikli 107 lõikega 3 kui ka määruse 2015/1589 artikli 4 lõikega 3“(15);
– Lõpuks „ületas komisjon oma pädevust, kui ta leidis vaidlustatud otsuses, et vaidlusalune meede on siseturuga kokkusobiv, ilma et ta oleks võtnud enne seisukohta küsimuses, kas see meede kujutab endast riigiabi“(16).
9. Mis puudutab õiguskindluse põhimõtte rikkumist, siis viienda väitega nõustumisel tugines Üldkohus järgmistele põhjendustele:
– „komisjon märkis vaidlustatud otsuses, et vaidlusalune meede on siseturuga kokkusobiv. Ta siiski ei kvalifitseerinud seda meedet, samas kui […] tegemist on eeltingimusega, mis on vajalik selle meetme siseturuga kokkusobivuse hindamiseks“(17);
– „juhul, kui Vattenfalli konkurendid algatavad liikmesriigi kohtus menetluse vaidlusaluse meetme seaduslikkuse küsimuses ja kui see kohus kvalifitseerib meetme riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, tuleneb sellest, et ELTL artikli 108 lõiget 3 on rikutud seetõttu, et vaidlusalusest meetmest komisjonile ei teatatud, ning Madalmaade Kuningriigil tuleb Vattenfallilt abi ebaseaduslikkuse perioodi eest intressi nõuda“(18);
– „vaidlusaluse meetme kvalifitseerimata jätmine [jättis] Madalmaade Kuningriigi kindlusetusse olukorda seoses uue abi andmisega abi kumuleerimist käsitlevatele eeskirjade alusel“(19);
– „[s]eetõttu ei saa järeldada, et vaidlustatud otsus võimaldas Madalmaade Kuningriigil, kes on vaidlustatud otsuse adressaat, täpselt teada, millised on tema õigused ja kohustused, ning toimida sellele vastavalt“(20);
– „[n]eil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et otsustades jätta võtmata seisukoha küsimuses, kas vaidlusalune meede tuleb kvalifitseerida riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, rikkus komisjon õiguskindluse põhimõtet“(21).
III. Apellatsioonkaebus ja menetlus Euroopa Kohtus
10. Komisjon palub apellatsioonkaebuses, mis registreeriti Euroopa Kohtus 26. jaanuaril 2023:
– tühistada vaidlustatud kohtuotsus;
– lükata Üldkohtu menetluses esitatud neljas ja viies väide tagasi;
– kasutada Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 lõike 1 teises lauses ette nähtud võimalust ja teha ise asjas lõplik kohtuotsus ning jätta hagi põhjendamatuse tõttu tervikuna rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Madalmaade Kuningriigilt.
11. Komisjon esitab oma apellatsioonkaebuses üheainsa väite, mis jaguneb kaheks osaks. Nendes osades väidab ta vastavalt, et a) ELTL artikli 107 lõiget 3 ja määruse 2015/1589 artikli 4 lõiget 3 on valesti tõlgendatud ning b) õiguskindluse põhimõtte tõlgendamisel on rikutud õigusnormi.
12. Juhul kui vaidlustatud kohtuotsus tühistatakse, palub komisjon tunnistada hagi kolm esimest väidet vastuvõetamatuks või vähemalt põhjendamatuks ning lükata neljas ja viies väide põhjendamatuse tõttu tagasi.
13. Madalmaade valitsus palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.
14. Esitati repliik ja vasturepliik.
IV. Hinnang
A. Apellatsioonkaebuse väite esimene osa: ELTL artikli 107 lõike 3 ja määruse 2015/1589 artikli 4 lõike 3 väär tõlgendamine
1. Komisjoni ja Madalmaade Kuningriigi argumendid
15. Komisjon väidab, et vaidlustatud kohtuotsus põhineb ELTL artikli 107 lõike 3 ja määruse 2015/1589 artikli 4 lõike 3 liiga kitsal tõlgendusel, kui leiti, et sellel institutsioonil puudub pädevus otsust vastu võtta.
16. Komisjon on seisukohal, et:
– Üldkohus lähtub (põhjendamatust) eeldusest, et pädevus peab olema sõnaselgelt ette nähtud määruse 2015/1589 ühes konkreetses sättes;
– viidatud sätete tõlgendamine nende eesmärke arvestades kinnitab, et ükski neist ei nõua meetme siseturuga kokkusobivuse üle otsustamiseks eelnevat kvalifitseerimist riigiabiks;
– vastupidi, Üldkohtu tõlgendus toob kaasa kõik ebasoodsad asjaolud, mis tulenevad ebavajalikult pika menetlusega kaasnevast ebakindlusest olukorras, kus meetme kokkusobimatus siseturuga on eelnevalt välistatud.
17. Madalmaade valitsus väidab, et vaidlustatud kohtuotsus on õige. Ta leiab, et:
– mõiste „abi“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses on komisjoni pädevuse jaoks määrava tähtsusega: kohtupraktika kohaselt peab komisjon kõigepealt uurima, kas tegemist on riigiabiga, ja seejärel hindama, kas see on siseturuga kokkusobiv;
– teatud olukordades võib olla lihtsam kindlaks teha, kas meede on siseturuga kokkusobiv, kui teha kindlaks, kas see kujutab endast riigiabi; komisjon saab siiski välistada kokkusobimatuse üksnes juhul, kui asjaomase meetme riigiabiks kvalifitseerimise osas ei ole liikmesriigi ja komisjoni vahel erimeelsust;
– kuna käsitletavas asjas on selles osas vaidlus ja vaidlusalusest meetmest ei ole teatatud, ei saa komisjon aluslepingute täitmise järelevalvajana jätta välja riigiabi korra olulist elementi.
2. Analüüs
18. Probleem, mis selles apellatsioonkaebuse väite esimeses osas on tõstatatud, näib oma kirjelduses põhimõtteliselt lihtne, kuid vastus on delikaatne ja keeruline.
19. Märgin kohe, et minu arvates Üldkohus eksib, kui järeldab „pädevuse ületamist“(22) komisoni otsuses, milles ta just kasutabki pädevust, mis on talle antud ELTL artiklitega 107 ja 108 ning määrusega 2015/1589.
20. Üldkohtu sõnul ei ole komisjonil mingil juhul pädevust võtta vastu otsust, millega tunnistatakse riiklik meede siseturuga kokkusobivaks, kui ta ei ole seda eelnevalt riigiabiks kvalifitseerinud.
21. Minu arvates on selle väitega rikutud õigusnormi ja see rikkumine tuleb kõrvaldada.(23)
22. Komisjonile ELTL artiklitega 107 ja 108 antud pädevuse hulka kuulub õigus lõpetada esialgne uurimine (määruse 2015/1589 artikli 4 alusel) analüüsitava riigisisese meetme suhtes vastuväiteid esitamata. Nii oli see ka käesolevas asjas.
23. Iseküsimus on, kui niisuguse otsuse tegemisel sisaldab asjaomane otsus kehtetuks muutvat rikkumist (milleks ei ole pädevuse puudumine), mis tuleneb ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c kohaldamisest analüüsitava meetme suhtes, ilma et eelnevalt oleks kindlaks tehtud, kas tegemist on riigiabiga.(24)
24. Jättes seega kõrvale komisjoni pädevuse küsimuse, tuleb käesoleva apellatsioonkaebuse puhul keskenduda sellele, kas riigiabi kontrolli reguleerivaid eeskirju (ELTL artiklid 107 ja 108 ning määrus 2015/1589) tuleb tõlgendada kitsalt või võib, vastupidi, komisjoni argumentatsiooniga nõustuda. See institutsioon pooldab talle siseturu valdkonnas konkurentsi tagajana usaldatud ülesannete teleoloogilist ja funktsionaalset käsitamist.
25. Argumendid, mis räägivad kitsa tõlgenduse kasuks, nagu valis Üldkohus ja mida käesolevas apellatsioonimenetluses kaitseb Madalmaade valitsus, ei ole küll ei haruldased ega puudu neil ka mõistlikud põhjendused.
26. Leian siiski, et sellistes olukordades, nagu on kõne all käesolevas asjas, võib kohaldatavate õigusnormide uuesti tõlgendamine olla vajalik, et siduda nende grammatiline tõlgendus teleoloogilisega ja saavutada lõpuks see, et otsus tunnistatakse kehtivaks.
27. Esiteks viitan tõlgendusele, millel põhineb vaidlustatud kohtuotsus.
a) Kitsas tõlgendamine
28. Esimese lähenemisviisi kohaselt tõlgendab Üldkohus ELTL artikleid 107 ja 108 loogilises järjekorras:
– kõigepealt tuleb kindlaks teha, kas meede kujutab endast „abi“. Teisisõnu, kas ettevõtjale või tootmissektorile antud riiklikud vahendid või soodustused vastavad üksnes soovile anda abi või eelist;(25)
– kui komisjonil on kahtlusi uuritava meetme kvalifitseerimisel „abiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, peab ta algatama ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse.
29. Sama järjestuse võib tuletada määruse 2015/1589 artiklist 4, mis käsitleb teatatud abi.(26) Nagu Üldkohus märgib,(27) kinnitab riigiabi kontrollimise korraldamist kahes järjestikuses etapis, mis keskenduvad erinevatele küsimustele, selles artiklis sätestatu, mille kohaselt:
– komisjon peab kõigepealt „pärast esialgset uurimist“ kontrollima, et liikmesriigi poolt kavandatud ja teatatud meede „ei kujuta endast abi“ (lõige 2);
– „[k]ui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme siseturuga kokkusobivuse kohta ei ole ilmnenud mingeid kahtlusi, kuivõrd see jääb ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 reguleerimisalasse, otsustab ta, et nimetatud meede sobib siseturuga kokku („vastuväidete esitamata jätmise otsus“). Otsuses tuleb täpsustada, millist ELi toimimise lepingu erandit on kohaldatud“ (lõige 3);(28)
– „kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme siseturuga kokkusobivuse kohta ilmnes kahtlusi, otsustab ta algatada ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetluse […]“ (lõige 4).
30. Seega tuleneb tema väitel ELTL artiklitest 107 ja 108 koostoimes määruse 2015/1589 artikliga 4, et abi hindamine on menetlus, milles: a) kõigepealt tuleb kindlaks teha riigiabi olemasolu; ja b) seejärel hinnata, kas selline abi on põhimõtteliselt ebaseaduslik, kuid siseturuga kokkusobiv.
31. Kui nõustuda sellise lähenemisega, mida kasutati vaidlustatud kohtuotsuses, tähendaks see, et komisjon ei saa teha otsust kõnealuse meetme siseturuga kokkusobivuse kohta, ilma et ta oleks eelnevalt otsustanud, et see kujutab endast abi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
32. Möönan, et sellel tõlgendusel on kohaldatavates õigusaktides tugev toetus. Ent ma ei usu alljärgnevat arvestades, et see oleks ainus võimalus ega ka võimalus, mida tuleb kohaldada selle juhtumi suhtes. Ja isegi kui Euroopa Kohtu arvukate otsuste lugemine näib seda toetavat, on küsitav, kas seda kohtupraktikat saab üle kanda sellistele juhtumitele nagu käesolev.
b) Euroopa Kohtu praktikast tulenev tõlgendus?
33. Enne edasi minemist tuleb täpsustada, et vaidlustatud kohtuotsuses toetatud lahendust ei ole siiani kasutatud (kui ma ei eksi) üheski Euroopa Kohtu sõnaselges otsuses, mis on tehtud selle vaidluse asjaoludega sarnastel asjaoludel.
34. Nagu komisjon märkis,(29) puudutab vaidlustatud kohtuotsuse punktis 54 viidatud kohtuotsus British Aggregates selles osas, millele Üldkohus viitas, kohtuliku kontrolli ulatust (tervikuna) komisjoni hinnangute üle, mis puudutavad meetme kvalifitseerimist riigiabiks. Selles kohtuotsuses ei võetud seisukohta komisjoni pädevuse kohta tunnistada meede siseturuga kokkusobivaks, ilma et eelnevalt oleks kindlaks määratud, kas tegemist on riigiabiga.(30)
35. Nii on ka 24. mai 2011. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Kronoply ja Kronotex(31) puhul, mille punktidele 43 ja 44 on viidatud vaidlustatud kohtuotsuse punktis 58:
– ühelt poolt piirduvad nimetatud punktid 43 ja 44 sisuliselt määruse (EÜ) nr 659/1999(32) artikli 4 kordamisega;
– lisaks kinnitas komisjoni otsus selles kohtuasjas riigiabi olemasolu, mille kohta ta otsustas pärast meetme siseturuga kokkusobivuse esialgset uurimist vastuväiteid mitte esitada. Sisuline arutelu puudutas asjaolusid, mida komisjon kasutas kokkusobivuse tuvastamiseks.
36. Tegelikult ei puudu Euroopa Kohtu otsused, milles on tõepoolest kinnitatud, et meetme abiks kvalifitseerimise küsimus tuleb lahendada enne, kui tehakse otsus selle kokkusobivuse kohta siseturuga. Tegemist on siiski väidetega, mis on minu arvates esitatud kõrvalisena ja mis ei pruugi olla asjakohased Euroopa Kohtu iga juhtumi kohta tehtud otsuse põhjendatuse seisukohast.
37. 16. märtsi 2021. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Poola(33) on kinnitatud näiteks, et „komisjon on kohustatud algatama ametliku uurimismenetluse, kui pärast määruse 2015/1589 artiklis 4 viidatud esialgset uurimist ei olnud tal võimalik veenduda, et teatatud meede on siseturuga kokkusobiv. Sama kehtib juhul, kui tal on kahtlusi selle meetme kvalifitseerimisel „abiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses“(34).
38. See kohtuotsus puudutas siiski kahte hagi, mis esitati komisjoni ametliku uurimismenetluse algatamise ja sellele järgnenud otsuse vastu, millega kõnealune maksumeede liigitati siseturuga kokkusobimatuks riigiabiks.
39. Mis puudutab 24. novembri 2020. aasta kohtuotsust Viasat Broadcasting UK(35), siis selles on märgitud, et „[k]üsimus, kas meede tuleb kvalifitseerida riigiabiks, eelneb aga küsimusele, mille sisuks on vajaduse korral kontrollida, kas ELTL artikli 107 tähenduses siseturuga kokkusobimatu abi on siiski vajalik asjaomasest meetmest kasu saanud isikule vastavalt ELTL artikli 106 lõikele 2 antud ülesande täitmiseks […]. Järelikult peab komisjonil enne, kui ta meedet selle sätte seisukohast analüüsib, olema võimalik kontrollida, kas meede on riigiabi […]“(36).
40. See hagi puudutas aga küsimust, kas tuleb „maksta intressi selle aja eest, mil meetmeid, mille raames ta abi sai, rakendati ebaseaduslikult enne, kui Euroopa Komisjon võttis vastu lõpliku otsuse, millega tunnistati need siseturuga kokkusobivaks“.
41. Lõpuks on 31. jaanuari 2023. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Braesch jt(37) märgitud, et „kui komisjon pärast ELTL artikli 108 lõikega 3 kehtestatud esialgset uurimist leiab, et teatatud meede kujutab endast „riigiabi“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, mille puhul ei ole kahtlusi selle siseturuga kokkusobivuses, siis võtab ta vastu […] otsuse, milles ta tunnistab, et see meede on ELTL artikli 107 lõike 3 sätete alusel siseturuga kokkusobiv“.
42. Ka selles asjas ei käsitlenud Euroopa Kohus seda, mille üle siin vaieldakse. Komisjoni otsuses, mida vaidlus puudutas, leiti, et teatavad meetmed kujutavad endast „riigiabi“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, mida võib pidada siseturuga kokkusobivaks finantsstabiilsuse kaalutlustel ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b tähenduses.(38)
43. Mis puudutab Üldkohtu varasemaid otsuseid, siis rõhutab komisjon, et 20. juuni 2019. aasta kohtuotsuses(39) möönis Üldkohus, et komisjon võib hinnata riikliku meetme kokkusobivust siseturuga „juhul, kui see meede kujutab endast abi“. Seega nõustus Üldkohus sellega, et komisjoni otsusega võib tunnistada meetme siseturuga kokkusobivaks, ilma et oleks vaja eelnevalt otsustada, kas meede on abi.(40)
44. Käesolevas menetluses tõstatatud küsimust ei ole seni (jällegi, kui ma ei eksi) käsitletud Euroopa Kohtus, kes ei ole pidanud lahendama juhtumit, kus on vaidluse all komisjoni pädevus tuvastada sellise meetme kokkusobivus siseturuga, mida ei ole eelnevalt kvalifitseeritud riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
c) Integreeritud ja funktsionaalne tõlgendamine
45. Leian, et eespool esitatule alternatiivne tõlgendus on võimalik, kui lähtuda asjaolust, et mis tahes riigiabi lubatavus sõltub hinnangust selle kokkusobivusele siseturuga.
46. Käesoleva juhtumi asjaolusid arvestades ei ole otsustav küsimus mitte niivõrd see, kas komisjonil on õigus tunnistada meede siseturuga kokkusobivaks, vaid see, millistel tingimustel ta võib selle kokkusobimatuks tunnistada.
47. Minu arvates annavad ELTL artiklid 107 ja 108 komisjonile üldise volituse tagada, et konkurentsi siseturul ei moonutataks. See on talle antud tagamaks, et liikmesriigid ei moonuta ega ähvarda moonutada konkurentsi riigi ressurssidest rahastatava abi andmisega.(41)
48. Selle üldise pädevuse olemasolu tõendab määruse 2015/1589 artikli 12 lõige 1: „komisjon [võib] omal algatusel kontrollida mis tahes allikast väidetava ebaseadusliku abi kohta saadud teavet“(42).
49. Selles artiklis ette nähtud õigus näitab, et komisjonil lasub aktiivse järelevalve kohustus, et tagada konkurentsi kaitse siseturul. See kohustus ei piirdu liikmesriikide teatatud abikavade uurimisega ega kaebustega, mida huvitatud isikud võivad talle esitada, vaid hõlmab üldiselt kõiki riiklikke meetmeid, mis võivad moonutada konkurentsi siseturul.
50. Seda üldist järelevalvekohustust arvestades tähendab komisjoni vaikimine meetme suhtes, millest talle ei teatatud, mille peale huvitatud isik ei ole kaebust esitanud või mis olenemata viisist, kuidas ta sellest teada sai, ei ole teda ajendanud tegutsema omal algatusel, lõppkokkuvõtteks seda, et meede tunnistatakse kaudselt kokkusobivaks siseturuga; teisisõnu seda, et tegemist ei ole konkurentsi kahjustada võiva meetmega.
51. Samuti tuletan meelde, et määruse 2015/1589 artikli 4 lõike 6 kohaselt loetakse, et komisjon on meetme heaks kiitnud, kui ta ei ole teinud otsust vastavalt selle artikli lõigetes 2, 3 või 4 ettenähtule selle sama artikli lõikes 5 ette nähtud tähtaja jooksul. Teisisõnu loetakse luba antuks, ilma et komisjon oleks ühel või teisel viisil sõnaselgelt väljendanud oma seisukohta selle kohta, kas riiklik meede on abi.
52. Ma nõustun aga komisjoniga(43), et on raskesti mõistetav, et seda, mida see institutsioon saab põhjustada oma tegevusetusega (lubades vaikides meedet, hoolimata sellest, et ei ole tehtud eelnevat otsust selle kohta, kas see on abi või mitte), ei saa ta teha, kui ta sõnaselgelt otsustab, et ta ei esita vastuväiteid sama meetme suhtes, sest ta peab seda siseturuga kokkusobivaks, olenemata sellest, kas see on riigiabi või mitte.
53. Erinevalt kokkusobivaks tunnistamisest, mis minu hinnangul ei nõua tingimata uuritava meetme eelnevat määratlemist abina, saab komisjon riigiabi sõnaselgelt kokkusobimatuks tunnistada ainult konkreetsetel juhtudel: kui vastavalt ELTL artiklile 107 ja ELTL artiklis 108 sätestatud menetlusi järgides tuvastatakse see konkreetselt meetmete kohta, mis kujutavad endast abi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Täpsemalt tuvastatakse see meetmete puhul, mis vastavad viimati mainitud sätte määratlusele kõigis nende aspektides, mida tuleb seejärel hinnata siseturuga kokkusobimatuse seisukohast.(44)
54. Järelikult, ja mis puudutab käesolevat juhtumit, siis juhul, kui komisjon jätab esialgse uurimise käigus ühemõtteliselt kõrvale selle, et kõnealune meede on siseturuga kokkusobimatu, täidab ta üksnes oma üldist kohustust tagada, et konkurentsi ei moonutataks.
55. Olenemata sellest, kas tegemist on abiga ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses või mitte, on oluline, et vaidlusalune meede ei avaldanud igal juhul põhjendamatult negatiivset mõju konkurentsile(45) ja liikmesriikidevahelisele kaubandusele ning aitas kaasa selgelt määratletud üldise huvi eesmärgi (keskkonna kaitse saasteainete heitkoguste vähendamise kaudu) saavutamisele.
56. Kui komisjon oleks jõudnud vastupidisele järeldusele ja leidnud esmapilgul, et meede võib olla siseturuga kokkusobimatu, oleks ta pidanud algatama ELTL artikli 108 lõikes 2 sätestatud ametliku uurimismenetluse. Kui komisjon on selle menetluse raames igas aspektis(46) kindlaks teinud, et tegemist on riigiabiga ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, võib ta vajaduse korral tuvastada selle õigusvastasuse.
57. Pealegi jagan komisjoni arvamust(47), et ELTL artiklis 107 ei ole täpsustatud, millises järjekorras peab see institutsioon analüüsima küsimust, kas riiklik meede on riigiabi või kas see on siseturuga kokkusobiv, et võtta vastu selline otsus, nagu on kõne all käesolevas asjas. Tõlgendus, mille Üldkohus sellele sättele annab, piirab põhjendamatult komisjoni tegutsemisvõimalusi.
58. Lisaks sellele, et see lähenemisviis on kooskõlas komisjonile antud üldise pädevusega siseturu kaitsmisel riigiabi põhjustatud võimalike moonutuste eest, on see loomuldasa kooskõlas hea halduse põhimõtte nõuetega, nagu väidab ka komisjon ise.
59. Nimelt ei oleks mõttekas kasutada liidu institutsiooni nappe ressursse sellise ametliku uurimismenetluse läbiviimiseks nagu see, mis tehakse ELTL artikli 108 lõike 2 alusel (mis on mõnikord delikaatne ja keeruline), üksnes selleks, et teha kindlaks, kas meede on riigiabi, kui pärast ranget esialgset uurimist(48) saab üheselt välistada, et see on siseturuga kokkusobimatu, isegi kui see oleks abi.(49)
60. Kokkuvõttes tuleb minu arvates nõustuda apellatsioonkaebuse väite esimese osaga, kuna komisjon oli pädev otsust vastu võtma ja selles ei ole tehtud ühtegi kehtetuks muutvat viga, tunnistades kõnealuse riikliku meetme siseturuga kokkusobivaks (ja jättes selle kohta vastuväited esitamata), olenemata sellest, kas see oli riigiabi või mitte.
B. Apellatsioonkaebuse väite teine osa
1. Komisjoni ja Madalmaade Kuningriigi argumendid
61. Komisjon heidab vaidlustatud kohtuotsusele ette õigusnormi rikkumist õiguskindluse põhimõtte tõlgendamisel. Ta esitab oma väite toetuseks järgmised argumendid:
– otsus, milles tuvastatakse, et vaidlusalune meede on siseturuga kokkusobiv, teenib õiguskindluse huve. Eelkõige on selge, et komisjon ei algata ametlikku uurimismenetlust ega kohusta vaidlusalust hüvitist tagasi nõudma;
– seevastu tähendab Üldkohtu lahendus, et komisjon peab sellistel juhtudel, nagu on kõne all käesolevas asjas, läbi viima põhjaliku ja keerulise uurimise, et teha kindlaks, kas meede kujutab endast abi, mis nõrgendab pigem õiguskindlust kui tugevdab seda;
– Euroopa Kohtu praktikast(50) tuleneb, et kuigi komisjon peab juhul, kui ta leiab, et meede on siseturuga kokkusobiv, sellest liikmesriiki teavitama, ei ole ta seevastu kohustatud otsust tegema, kui ta esialgse uurimise käigus jõuab järeldusele, et ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetlust ei ole alust algatada;
– järelikult, kui õiguskindluse põhimõtet ei kahjusta asjaolu, et komisjon ei tee otsust (ega võta seega seisukohta meetme riigiabiks kvalifitseerimise kohta), ei kahjustata seda ka siis, kui komisjon otsustab – nagu käesolevas asjas – vastuväiteid mitte esitada põhjusel, et ta peab meedet siseturuga kokkusobivaks (ilma et ta võtaks seisukohta selle riigiabiks kvalifitseerimise kohta);
– isegi kui komisjon oleks järeldanud, et tegemist ei ole riigiabiga, oleks konkurentidel olnud võimalus seda järeldust vaidlustada. Samuti oleksid nad võinud nõuda viivise maksmist ajavahemiku eest, mil õigusvastasus kestis, isegi kui komisjon oleks leidnud, et meede on riigiabi, või ei oleks seda uurinud;
– määrus 2015/1589 ei kohusta algatama teatamata meetme esialgset uurimist. Kui käesoleval juhul valitseks õiguslik ebakindlus, siis oleks see omistatav Madalmaade Kuningriigile ja hüvitise saanud äriühingule, kes otsustasid vastavalt maksta ja nõustuda hüvitise maksmisega ilma sellest komisjoni teavitamata;
– väidetav ebakindlus, mis tekib kumuleerumise korral hilisemate maksetega, on puhtalt hüpoteetiline ja üldse mitte veenev;
– isegi kui komisjon oleks tuvastanud riigiabi olemasolu, ei oleks ta saanud selle täpset summat arvuliselt väljendada, vastupidi sellele, mida leidis Üldkohus.
62. Madalmaade valitsus rõhutab asjaolu, et komisjon ei olnud pädev vaidlusalust otsust vastu võtma ja rikkus seega seaduslikkuse põhimõtet, mis tähendab, et ta rikkus ka õiguskindluse põhimõtet. Ta lisab järgmised argumendid:
– kuna komisjon ei võtnud seisukohta riigiabi olemasolu kohta, asetas ta Madalmaade valitsuse ebakindlasse olukorda, kuna olukord ja õigussuhted ei ole selged ega ettenähtavad. Ei ole arusaadav, miks peaks kindlus kannatama, mitte aga tugevnema, kui seda küsimust üksikasjalikult uuritakse, ilma et oleks selgitatud, miks see uurimine peab tingimata olema pikk ja keerukas;
– see, et praeguses etapis ei ole liikmesriigi kohtus menetlust algatatud, ei ole oluline, kuna sellise menetluse algatamise võimalus on üks põhjusi, miks otsus rikub õiguskindluse põhimõtet;
– meetme kumuleerumine hilisemate maksetega on sageli hüpoteetiline, kuna tegemist on tulevase sündmusega, kuid määrav on see, et see on võimalik ja et liikmesriigid peavad seda arvesse võtma.
2. Analüüs
63. Kui nõustutakse, nagu ma soovitan, et komisjon on pädev tunnistama siseturuga kokkusobivaks meetme, mida ta ei ole eelnevalt kvalifitseerinud riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, oleks otsus vastu võetud kooskõlas seaduslikkuse põhimõttega. Samamoodi oleks järgitud õiguskindluse põhimõtet.
64. Kui komisjon võib – nagu ma püüdsin selgitada – tunnistada riikliku rahastamismeetme siseturuga kokkusobivaks (kuid mitte – ma kordan – tunnistada seda kokkusobimatuks, ilma et seda eelnevalt kvalifitseeritaks riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses), siis on selle järelduse tagajärg tegelikult see, et liidu õiguse kohaselt on välistatud ebaseadusliku abi olemasolu.
65. (Hüpoteetilise) riigiabi ebaseaduslikkus sõltub lahutamatult selle kokkusobivusest siseturuga. Üksnes selline abi, mis kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust, ja mis lisaks sellele, et on riigiabi, kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, on siseturuga kokkusobimatu ja seega ebaseaduslik.
66. Järelikult on sellise meetme kokkusobivuse hindamine siseturuga, olenemata sellest, kas tegemist on lõpuks riigiabiga või mitte, sama, mis selle kindlakstegemine, et kui tegemist oleks abiga, siis ei oleks see ebaseaduslik abi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
67. Neil asjaoludel sisaldab otsuses tehtud järeldus siseturuga kokkusobivuse kohta kaudselt, et tegemist ei ole ebaseadusliku abiga ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
68. Sellest eeldusest lähtudes ei näe ma põhjust tuvastada käesolevas asjas õiguskindluse põhimõtte rikkumist.
69. Esiteks kinnitab otsus, milles ei ole meetme suhtes vastuväiteid esitatud, selle kehtivust ja kaudselt Madalmaade valitsuse hinnangut, andes meetme rakendamise liidu õiguse seisukohast tingimusteta vabaks.
70. Teiseks näib mulle, et mure, mis on seotud tulevikus ja hüpoteetiliselt tehtava riigisisese kohtuotsusega, millega kvalifitseeritakse ELTL artikli 107 lõikega 1 vastuolus olevaks abiks meede, mille komisjon tunnistas siseturuga kokkusobivaks ja seega liidu õiguse seisukohast õiguspäraseks, ei ole põhjendatud. Liikmesriigi kohtud ei saa komisjoni selliselt tehtud otsust läbi vaadata.
71. Üldkohus nõustub Madalmaade valitsuse argumendiga, kui ta leiab vaidlustatud kohtuotsuse punktis 65, et Vattenfalli konkurendid võivad pöörduda liikmesriigi kohtutesse, et need „kvalifitseeriksid meetme riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses“. Kuid nagu ma just märkisin, takistab komisjoni otsus sisuliselt seda võimalust.
72. Kolmandaks ei näe ma ka, et tulevikus võiks tekkida uusi probleeme seoses uue abi kumuleerumisega, kui ei järgita eeskirju, mis kohustavad arvesse võtma saadud abi kogusummat või kehtestavad sellele kumuleerumisele teatud piirid.(51)
73. Selle vastuväite hüpoteetilisus ilmneb muu hulgas sellest, et ei ole tõendatud, et Madalmaade valitsus oleks komisjonile ametlikult teatanud (hilisematest) otsustest, mis tulenevad elektritootmises kivisöe keelustamise seaduse kohaldamisest.(52) Kui see on nii, siis ei ole võimalik aru saada, kuidas selle alusel võiks tagantjärele abi kumuleeruda.
74. Kokkuvõttes leian, et apellatsioonkaebuse väite teise osaga tuleks samuti nõustuda.
C. Vaidluse lõplik lahendamine
75. Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 kohaselt tühistab Euroopa Kohus apellatsioonkaebuse rahuldamise korral vaidlustatud kohtuotsuse ja teeb vajaduse korral kohtuasjas lõpliku otsuse, kui menetlusstaadium seda võimaldab.
76. Leian, et menetlusstaadium lubab Euroopa Kohtul teha asja suhtes lõpliku kohtuotsuse.
77. Kolm esimest tühistamisväidet, mille Madalmaade valitsus esitas Üldkohtus, olid esitatud juhuks, kui otsus sisaldab vaidlusaluse meetme kvalifitseerimist riigiabiks. Nii nagu Üldkohus tunnistas, kui ta jättis oma analüüsi tegemata,(53) lähtuvad need kolm väidet ebatäpsest eeldusest: otsuses ei võeta seisukohta meetme laadi kohta, piirdudes vaid tõdemusega, et isegi kui tegemist on riigiabiga, on see siseturuga kokkusobiv.
78. Neljas ja viies väide puudutasid vastavalt seda, et komisjonil puudus pädevus otsust vastu võtta, ja õiguskindluse põhimõtte rikkumist. Eeltoodut arvestades on mõlemad väited põhjendamatud.
79. Seega tuleb Madalmaade valitsuse apellatsioonkaebus jätta rahuldamata.
D. Kohtukulud
80. Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artiklile 184 ja komisjoni taotlusele tuleb kohtukulud välja mõista Madalmaade Kuningriigilt.
V. Ettepanek
81. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
– rahuldada apellatsioonkaebus;
– tühistada Üldkohtu 16. novembri 2022. aasta kohtuotsus Madalmaade Kuningriik vs. komisjon (T‑469/20, EU:T:2022:713);
– kasutada Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 61 sätestatud võimalust teha asjas lõplik otsus, jättes Madalmaade Kuningriigi esitatud tühistamishagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Madalmaade Kuningriigilt.