Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
22 päivänä helmikuuta 2024 (1)
Asia C‑40/23 P
Euroopan komissio
vastaan
Alankomaiden kuningaskunta
Muutoksenhaku – Valtiontuet – SEUT 107 ja SEUT 108 artikla – Asetus (EU) 2015/1589 – 4 artiklan 3 kohta – Toimenpiteen, jota ei ole luokiteltu valtiontueksi, toteaminen sisämarkkinoille soveltuvaksi – Oikeusvarmuuden periaate
1. Nyt käsiteltävässä valituksessa Euroopan komissio riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen 16.11.2022 antaman tuomion Alankomaiden kuningaskunta v. komissio,(2) jolla kumottiin päätös C(2020) 2998 final.(3)
2. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komissio ylitti toimivaltansa todetessaan riidanalaisessa päätöksessä toimenpiteen, jota se ei ollut ensin luokitellut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, soveltuvan sisämarkkinoille.
3. Komission ja Alankomaiden hallituksen välinen riita tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden lausua ensimmäistä kertaa (ellen erehdy) kysymyksestä, jolla on merkitystä SEUT 107 ja SEUT 108 artiklassa määrätyn ja asetuksella (EU) 2015/1589(4) täsmennetyn, valtioiden myöntämiä tukia koskevan valvontajärjestelmän kannalta.
I Asian tausta
4. Asian tausta esitetään valituksenalaisen tuomion 2–18 kohdassa, ja se voidaan tiivistää seuraavasti:
– Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat 27.3.2019 komissiolle direktiivin (EU) 2015/1535(5) mukaisesti ehdotuksesta laiksi hiilen käytön kieltämisestä sähköntuotannossa.
– Lakiehdotuksen, josta ei ollut ilmoitettu komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti, tarkoituksena oli vähentää hiilidioksidipäästöjä. Siinä säädettiin mahdollisuudesta korvata sellaiselle hiilivoimalalle koituvat vahingot, johon hiilen käytön kieltäminen sähköntuotannossa vaikuttaa suhteettomasti muihin voimaloihin verrattuna.
– Sen jälkeen, kun lakiehdotuksesta oli ilmoitettu direktiivin 2015/1535 mukaisesti, komissio ryhtyi omasta aloitteestaan tutkimaan oletettua tukea koskevia tietoja.
– Komissio pyysi Alankomaiden viranomaisilta tiettyjä tietoja, ja ne vastasivat toistuvasti, että laissa säädetty korvaus ei ollut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
– Laki annettiin 11.12.2019, ja se tuli voimaan 20.12.2019. Tuolloin Alankomaissa oli viisi hiilivoimalaa.(6)
– Koska Hemweg 8 ‑voimalalle ei sen ominaisuuksien(7) vuoksi voitu neljän muun voimalan tavoin myöntää 5–10 vuoden siirtymäaikaa, ja se oli suljettava vuoden 2019 lopussa, sen toiminnanharjoittaja (Vattenfall) sai Alankomaiden talous‑ ja ilmastoministeriöltä 52,5 miljoonan euron korvauksen.
– Komissio antoi 12.5.2020 riidanalaisen päätöksen, jossa se totesi Vattenfallille Hemweg 8:n sulkemisen vuoksi myönnetyn korvaustoimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
– Päätöksen 48 perustelukappaleessa todettiin mahdollisen valtiontuen olemassaolosta, että ”Alankomaiden viranomaisten toimittamien tietojen perusteella ei voida todeta riittävällä varmuudella, että – – on oikeus 52,5 miljoonan euron korvaukseen”. Komissio päätteli tämän perusteella, ettei voitua sulkea pois sitä, että tutkitulla toimenpiteellä ”myönnetään valtiontukea kyseiselle yritykselle”.
– Päätöksen 49 kohdassa komissio totesi joka tapauksessa ”ettei – – tästä huolimatta voida ehdottomasti todeta, myönnetäänkö toimenpiteellä kyseiselle toiminnanharjoittajalle etu vai ei ja onko toimenpide näin ollen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea vai ei, sillä vaikka kyseessä olisi valtiontuki, komissio katsoo toimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille”.(8)
II Asian käsittelyn vaiheet unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
5. Alankomaiden kuningaskunta nosti 27.7.2020 riidanalaisesta päätöksestä kanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa.
6. Alankomaiden kuningaskunta vetosi kanteensa tueksi viiteen kanneperusteeseen:
– Kolmeen ensimmäiseen perusteeseen vedottiin ”siltä varalta, että riidanalaisen päätöksen tulkitaan väistämättä tarkoittavan, että kyseessä oleva toimenpide on valtiontukea”.(9)
– Neljännessä ja viidennessä kanneperusteessa ”riidanalaista päätöstä vastustetaan siksi, ettei siinä oteta kantaa siihen, onko kyseessä oleva toimenpide valtiontukea vai ei”.(10) Neljännessä kanneperusteessa vedottiin siihen, ettei komissiolla ole toimivaltaa todeta toimenpidettä sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla luokittelematta toimenpidettä ensin valtiontueksi, ja viidennessä kanneperusteessa oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamiseen.
7. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi kaksi viimeistä kanneperustetta ja kumosi riidanalaisen päätöksen.
8. Se hyväksyi neljännen kanneperusteen lähinnä seuraavin perustein:
– ”SEUT 107 artiklan 3 kohdassa käytetty termi ’tuki’ tarkoittaa, että kansallisen toimenpiteen soveltuvuus sisämarkkinoille voidaan tutkia vasta sen jälkeen, kun kyseinen toimenpide on luokiteltu tueksi.”(11)
– ”Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun komissio ei alustavan tutkinnan jälkeen ole vakuuttunut siitä, että kyseessä oleva valtion toimenpide ei ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki tai, jos se katsotaan tueksi, että se on yhteensopiva [EUT-]sopimuksen kanssa, tai silloin, kun komissio ei ole tässä menettelyssä kyennyt ratkaisemaan kaikkia kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuutta koskevaan arviointiin liittyviä vaikeuksia, sillä on velvollisuus aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely ilman, että sillä olisi tältä osin harkintavaltaa.”(12)
– ”Komissio voi pitää sisämarkkinoille soveltuvana ainoastaan SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvaa eli valtiontueksi luokiteltua toimenpidettä.”(13)
– Tämä päätelmä vahvistetaan asetuksen 2015/1589 4 artiklassa, jota on tulkittava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa.
– Edellä esitetystä seuraa, että ”asetuksen 2015/1589 4 artiklassa, jota sovelletaan käsiteltävässä asiassa kyseisen asetuksen 15 artiklan 1 kohdan – – nojalla, vahvistetaan kattava luettelo päätöksistä, jotka komissio voi tehdä kansallisen toimenpiteen alustavan tutkinnan päätteeksi ja joihin ei kuulu komission mahdollisuus tehdä päätös, jossa todetaan kansallisen toimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille, ottamatta ensin kantaa siihen, onko kyseinen toimenpide luokiteltava valtiontueksi vai ei”.(14)
– Käsiteltävässä asiassa ”on selvää, että komissiolla oli epäilyjä kyseessä olevan toimenpiteen luokittelemisesta – –; tästä syystä – – se päätti olla ottamatta kantaa asiaan riidanalaisessa päätöksessä ja totesi kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille”. Näin ollen ”komissio on tehnyt päätöksen, joka on sekä SEUT 107 artiklan 3 kohdan että asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdan vastainen”.(15)
– Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin totesi, että ”komissio on ylittänyt toimivaltansa, kun se on riidanalaisessa päätöksessä katsonut kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille ottamatta ensin kantaa siihen, onko tällainen toimenpide tukea”.(16)
9. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi viidennen kanneperusteen oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamisen osalta seuraavin perustein:
– ”Komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille. Toimenpidettä ei kuitenkaan luokitella, vaikka – – toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille ei voida tutkia ilman edeltävää luokittelua.”(17)
– ”Jos Vattenfallin kilpailijat nostaisivat kansallisessa tuomioistuimessa kyseessä olevan toimenpiteen sääntöjenvastaisuutta koskevan kanteen ja jos kyseinen tuomioistuin luokittelisi toimenpiteen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, SEUT 108 artiklan 3 kohtaa olisi rikottu, koska kyseessä olevaa toimenpidettä ei ollut ilmoitettu komissiolle, ja Alankomaiden kuningaskunnan olisi vaadittava Vattenfallia maksamaan korkoa sääntöjenvastaisuuden ajalta.”(18)
– ”Koska kyseessä oleva toimenpide jätettiin luokittelematta, Alankomaiden kuningaskunta oli epävarma siitä, voiko se myöntää uuden tuen – – tuen kasautumista koskevien sääntöjen mukaisesti.”(19)
– ”Ei siis voida todeta, että Alankomaiden kuningaskunta, joka on riidanalaisen päätöksen adressaatti, voisi riidanalaisen päätöksen perusteella saada tarkan tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja toimia niiden mukaisesti.”(20)
– ”Näin ollen on katsottava, että päättäessään olla ottamatta kantaa siihen, onko kyseessä oleva toimenpide luokiteltava SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, komissio on loukannut oikeusvarmuuden periaatetta.”(21)
III Valitus ja asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
10. Valituksessaan, joka kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 26.1.2023, komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion
– hylkää unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä esitetyt neljännen ja viidennen kanneperusteen
– käyttää Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan toisessa virkkeessä annettua toimivaltaa ja ratkaisee asian sekä hylkää kanteen kokonaisuudessaan perusteettomana
– velvoittaa Alankomaiden kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
11. Komissio esittää vain yhden valitusperusteen, joka jakautuu kahteen osaan. Se väittää niissä, että a) SEUT 107 artiklan 3 kohtaa ja asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohtaa on tulkittu virheellisesti ja että b) oikeusvarmuuden periaatteen tulkinnassa on tehty oikeudellinen virhe.
12. Jos valituksenalainen tuomio kumotaan, komissio vaatii, että kolme ensimmäistä kanneperustetta jätetään tutkimatta tai ainakin todetaan perusteettomiksi ja että neljäs ja viides kanneperuste hylätään perusteettomina.
13. Alankomaiden hallitus vaatii, että valitus hylätään ja että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
14. Sekä valittaja että vastapuoli ovat esittäneet vastauskirjelmänsä.
IV Asian arviointi
A Valitusperusteen ensimmäinen osa: SEUT 107 artiklan 3 kohdan ja asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdan virheellinen tulkinta
1. Komission ja Alankomaiden kuningaskunnan lausumat
15. Komissio väittää, että valituksenalainen tuomio perustuu SEUT 107 artiklan 3 kohdan ja asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdan liian suppeaan tulkintaan, koska siinä katsotaan, ettei komissiolla ollut toimivaltaa antaa riidanalaista päätöstä.
16. Komissio väittää seuraavaa:
– Unionin yleinen tuomioistuin lähtee (perusteettomasta) olettamuksesta, että toimivallasta olisi säädettävä nimenomaisesti asetuksen 2015/1589 erityissäännöksessä.
– Niiden säännösten, joihin on vedottu, tulkinta niiden tavoitteiden perusteella vahvistaa sen, ettei yhdessäkään niistä edellytetä, että toimenpide on ensin luokiteltava valtiontueksi, jotta voitaisiin ottaa kantaa sen soveltuvuuteen sisämarkkinoille.
– Unionin yleisen tuomioistuimen omaksuma tulkinta johtaa päinvastoin kaikkiin niihin haittoihin, joita tarpeettomasti pitkittyneeseen menettelyyn liittyvästä epävarmuudesta aiheutuu tilanteissa, joissa toimenpiteen soveltumattomuus sisämarkkinoille voidaan ennakolta sulkea pois.
17. Alankomaiden hallitus puolustaa valituksenalaisen tuomion asianmukaisuutta. Se väittää seuraavaa:
– SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuen käsite on komission toimivallan kannalta ratkaiseva. Oikeuskäytännön mukaan komission on ensin tutkittava, onko kyse valtiontuesta, ja sen jälkeen arvioitava, soveltuuko tuki sisämarkkinoille.
– Tietyissä tilanteissa voi olla yksinkertaisempaa selvittää, soveltuuko toimenpide sisämarkkinoille, kuin määrittää, onko se valtiontukea. Alankomaiden hallituksen mukaan komissio voi kuitenkin sulkea pois tuen sisämarkkinoille soveltumattomuuden vain, jos jäsenvaltio ja komissio ovat yhtä mieltä siitä, että kyseistä toimenpidettä pidetään valtiontukena.
– Koska nyt käsiteltävässä asiassa on vireillä tätä seikkaa koskeva oikeusriita eikä kyseessä olevasta toimenpiteestä ole ilmoitettu, komissio ei perussopimusten valvojana voi jättää huomiotta valtiontukijärjestelmän olennaista osaa.
2. Asian tarkastelu
18. Valitusperusteen ensimmäisessä osassa esiin tuotu ongelma vaikuttaa kuvauksensa mukaisesti periaatteessa yksinkertaiselta, mutta siihen vastaaminen on hankalaa ja monimutkaista.
19. Totean jo tässä vaiheessa, että mielestäni unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt virheen katsoessaan, että komissio on ”ylittänyt toimivaltansa”(22) riidanalaisessa päätöksessään, vaikka se nimenomaisesti käyttää sille SEUT 107 ja SEUT 108 artiklassa sekä asetuksessa 2015/1589 annettuja valtuuksia.
20. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komissiolla ei missään tapauksessa ole toimivaltaa tehdä sellaista päätöstä, jolla valtion toimenpide todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi, ellei se ole ensin luokitellut sitä valtiontueksi.
21. Mielestäni tässä näkemyksessä tehdään oikeudellinen virhe, joka on korjattava.(23)
22. Komissiolle SEUT 107 ja SEUT 108 artiklassa annettuihin valtuuksiin kuuluu toimivalta päättää (asetuksen 2015/1589 4 artiklan nojalla suoritettava) alustava tutkintamenettely vastustamatta tutkittua kansallista toimenpidettä. Näin on tapahtunut nyt käsiteltävässä asiassa.
23. On eri asia, jos vastaavan kaltaisen ratkaisun yhteydessä tietyssä päätöksessä tehdään pätemättömyyteen johtava virhe (joka ei ole toimivallan puuttuminen) soveltamalla SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaa tutkittavaan toimenpiteeseen selvittämättä ensin, onko toimenpide valtiontukea.(24)
24. Kun jätetään huomiotta komission toimivaltaan liittyvät seikat, nyt käsiteltävässä valituksessa on keskityttävä siihen, onko valtiontukien valvontajärjestelmää (SEUT 107 ja SEUT 108 artikla ja asetus 2015/1589) tulkittava suppeasti, vai voidaanko komission näkemys hyväksyä. Komission mukaan niitä tehtäviä, jotka sille on annettu kilpailun takaajana sisämarkkinoilla, on tulkittava teleologisesti ja toiminnallisesti.
25. Argumentteja, jotka puoltavat unionin yleisen tuomioistuimen omaksumaa ja Alankomaiden hallituksen nyt käsiteltävän valituksen yhteydessä puoltamaa suppeaa tulkintaa, on luonnollisesti paljon, ja niiden tueksi on perusteltuja syitä.
26. Mielestäni nyt käsiteltävän asian kaltaisissa tilanteissa voitaisiin kuitenkin edellyttää sovellettavan lainsäädännön uudelleentarkastelua siten, että sen sanamuodon mukaiseen merkitykseen yhdistetään teleologinen painotus, mikä johtaa lopulta riidanalaisen päätöksen pätevyyden tunnustamiseen.
27. Tarkastelen ensimmäiseksi valituksenalainen tuomion perustana olevaa tulkintaa.
a) Suppea tulkinta
28. Ensi arviolta unionin yleinen tuomioistuin tulkitsee SEUT 107 ja SEUT 108 artiklaa loogisesti:
– On ennen kaikkea selvitettävä, onko toimenpide tukea. On siis selvitettävä, onko yritykselle tai tuotannonalalle myönnetyille julkisille varoille tai etuuksille muuta perustetta kuin pelkkä halu antaa apua tai etua.(25)
– Jos komissiolla on epäilyjä tutkittavan toimenpiteen luokittelemisesta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, sen on aloitettava SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely.
29. Tämä sama järjestys voidaan päätellä asetuksen 2015/1589 4 artiklasta, joka koskee ilmoitettuja tukia.(26) Kuten unionin yleinen tuomioistuin toteaa,(27) valtiontukien tutkinnan järjestäminen kahteen peräkkäiseen vaiheeseen, joissa keskitytään eri kysymyksiin, vahvistetaan kyseisen artiklan säännöksissä, joiden mukaan
– Komission on ”alustavan tutkinnan jälkeen” ensin todettava, että jäsenvaltion suunnittelema ja ilmoittama toimenpide ”ei ole tukea” (2 kohta).
– ”Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille ei ole epäilyjä ja jos toimenpide kuuluu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, se päättää, että tuki soveltuu sisämarkkinoille, jäljempänä ’vastustamatta jättämistä koskeva päätös’. Päätöksessä on mainittava, mitä SEUT-sopimuksen mukaista poikkeusta on sovellettu” (3 kohta).(28)
– ”Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä, se päättää aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn – –” (4 kohta).
30. SEUT 107 ja SEUT 108 artiklasta, luettuina yhdessä asetuksen 2015/1589 4 artiklan kanssa, ilmenee siis, että tukien arviointi on menettely, jossa a) on ensin todettava, että kyseessä on valtiontuki, ja b) tämän jälkeen arvioitava, soveltuuko tämä tuki sisämarkkinoille, vaikka se onkin lähtökohtaisesti sääntöjenvastainen.
31. Tämän valituksenalaisessa tuomiossa omaksutun lähestymistavan hyväksyminen merkitsisi, että komissio ei voisi ottaa kantaa kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuuteen sisämarkkinoille päättämättä ensin, että se on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea.
32. Myönnän, että tämän tulkinnan tueksi on vankat perusteet sovellettavissa säädöksissä. Jäljempänä esittämäni perusteella en kuitenkaan katso, että se on ainoa mahdollinen tulkinta tai että sitä on sovellettava tässä tapauksessa. Vaikka se vaikuttaisikin saavan tukea useiden unionin tuomioistuimen tuomioiden tulkinnasta, on kyseenalaista, voidaanko tätä oikeuskäytäntöä soveltaa nyt käsiteltävän asian kaltaisiin tapauksiin.
b) Onko kyseessä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuva tulkinta?
33. Ennen asian tarkastelun jatkamista on täsmennettävä, että valituksenalaisessa tuomiossa puollettua ratkaisua ei ole toistaiseksi omaksuttu (ellen erehdy) missään nimenomaisessa unionin tuomioistuimen ratkaisussa, joka on annettu nyt käsiteltävän asian olosuhteita vastaavissa olosuhteissa.
34. Kuten komissio on todennut,(29) valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa mainitun tuomion British Aggregates siinä osassa, jonka unionin yleinen tuomioistuin tuo esiin, viitataan sen tuomioistuinvalvonnan laajuuteen (kokonaisvaltaiseen valvontaan), joka kohdistuu komission arvioihin siitä, katsotaanko toimenpiteen olevan valtiontukea. Kyseisessä tuomiossa ei lausuta siitä, onko komissiolla toimivalta todeta toimenpide sisämarkkinoille soveltuvaksi selvittämättä ensin, onko se valtiontukea.(30)
35. Sama koskee 24.5.2011 annettua tuomiota komissio v. Kronoply ja Kronotex,(31) jonka 43 ja 44 kohtaan viitataan valituksenalaisen tuomion 58 kohdassa:
– On yhtäältä niin, että kyseisissä 43 ja 44 kohdassa vain toistetaan olennaisilta osin asetuksen (EY) N:o 659/1999(32) 4 artikla.
– On toisaalta niin, että kyseisessä asiassa komissio oli päätöksessään vahvistanut, että kyse oli valtiontuesta, jota se päätti jättää vastustamatta tutkittuaan ensin toimenpiteen soveltuvuuden sisämarkkinoille. Asiakysymyksestä käyty keskustelu koski seikkoja, joiden perusteella komissio totesi kyseisen soveltuvuuden.
36. On kylläkin totta, että useissa unionin tuomioistuimen ratkaisuissa todetaan, että toimenpiteen luokitteleminen tueksi on ratkaistava ennen kuin päätetään sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Kyseessä ovat kuitenkin ymmärtääkseni sivuhuomautuksena esitetyt toteamukset, joilla ei välttämättä ole merkitystä unionin tuomioistuimen kussakin tapauksessa tekemän ratkaisun perustelujen kannalta.
37. Esimerkiksi 16.3.2021 annetussa tuomiossa komissio v. Puola(33) todetaan, että ”komission on aloitettava muodollinen tutkintamenettely, jos se ei ole voinut asetuksen 2015/1589 4 artiklassa tarkoitetun alustavan tutkinnan jälkeen vakuuttua siitä, että ilmoitettu toimenpide soveltuu sisämarkkinoille. Näin on myös silloin, kun sillä on edelleen epäilyjä luokittelusta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi”.(34)
38. Kyseinen tuomio koski kuitenkin kahta kannetta, jotka oli nostettu komission päätöksestä aloittaa muodollinen tutkintamenettely ja myöhemmästä päätöksestä, jossa kyseessä oleva verotoimenpide luokiteltiin sisämarkkinoille soveltumattomaksi valtiontueksi.
39. Tuomiossa Viasat Broadcasting UK,(35) joka annettiin 24.11.2020, todetaan, että ”kysymys siitä, onko toimenpidettä pidettävä valtiontukena, edeltää kysymystä siitä, onko SEUT 107 artiklassa tarkoitettu sisämarkkinoille soveltumaton tuki mahdollisesti kuitenkin tarpeen kyseisen toimenpiteen edunsaajalle uskotun erityistehtävän hoitamiseksi SEUT 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti – –. Näin ollen komission on, ennen kuin se tutkii toimenpiteen tämän määräyksen kannalta, voitava tarkastaa, onko kyseinen toimenpide valtiontuki – –”.(36)
40. Kyseisessä kanteessa oli kuitenkin kyse velvollisuudesta ”maksaa korkoa ajalta, jona sen hyväksi tulleet tukitoimet toteutettiin sääntöjenvastaisesti ennen kuin komissio antoi lopullisen päätöksen, jossa tuet todettiin sisämarkkinoille soveltuviksi”.
41. Totean lopuksi, että 31.1.2023 annetun tuomion komissio v. Braesch ym.(37) mukaan on niin, että ”jos komissio toteaa SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn alustavan tutkintavaiheen päätteeksi, että ilmoitettu toimenpide on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jonka soveltuvuudesta sisämarkkinoille ei ole epäilyjä, se tekee – – päätöksen, jolla se toteaa, että kyseinen toimenpide on SEUT 107 artiklan 3 kohdan määräysten nojalla sisämarkkinoille soveltuva”.
42. Unionin tuomioistuin ei tuolloinkaan käsitellyt nyt käsiteltävän asian kohteena olevaa asiaa. Komission päätöksessä, jota riita-asia koski, katsottiin, että tietyt toimenpiteet olivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jonka voitiin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille rahoitusvakauteen liittyvistä syistä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti.(38)
43. Unionin yleisen tuomioistuimen aiempien ratkaisujen osalta komissio korostaa kyseisen tuomioistuimen myöntäneen 20.6.2019 antamassaan tuomiossa,(39) että komissio voi arvioida valtion toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille ”siinä tapauksessa, että kyseinen toimenpide on tukea”. Se hyväksyi näin ollen sen, että komission päätöksessä voidaan todeta toimenpide sisämarkkinoille soveltuvaksi ratkaisematta ensin, onko kyseinen toimenpide luokiteltava tueksi.(40)
44. Unionin tuomioistuin ei ole toistaiseksi ratkaissut (ellen erehdy) nyt käytävässä menettelyssä esiin noussutta kysymystä, koska sen käsiteltäväksi ei ole saatettu tapausta, jossa kyseenalaistettaisiin komission toimivalta todeta sellaisen toimenpiteen soveltuvuus sisämarkkinoille, jota ei ole ensin luokiteltu SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi.
c) Yhdistetty ja toiminnallinen tulkinta
45. Katson, että edellä esitetylle tulkinnalle vaihtoehtoinen tulkinta on mahdollinen, jos lähtökohdaksi otetaan se, että kaiken valtiontuen sallittavuuden edellytyksenä on sen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi.
46. Kun otetaan huomioon nyt käsiteltävän asian olosuhteet, ratkaiseva kysymys – toistan – ei niinkään ole se, onko komissiolla toimivalta todeta toimenpide sisämarkkinoille soveltuvaksi, vaan se, millä edellytyksillä se voi todeta toimenpiteen niille soveltumattomaksi.
47. Mielestäni SEUT 107 ja SEUT 108 artiklasta ilmenee, että komissiolle on annettu yleinen toimivalta huolehtia kilpailun turvaamisesta sisämarkkinoilla. Sille annetaan tällainen toimivalta sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot eivät vääristä tai uhkaa vääristää kilpailua myöntämällä julkisista varoista rahoitettuja tukia.(41)
48. Osoituksena siitä, että kyse on tällaisesta yleisestä toimivallasta, on asetuksen 2015/1589 12 artiklan 1 kohdan sisältö: ”komissio voi omasta aloitteestaan tutkia miltä tahansa taholta saamiaan tietoja, jotka koskevat oletettua sääntöjenvastaista tukea”.(42)
49. Tähän artiklaan sisältyvä toimivalta osoittaa, että komissiolla on velvollisuus harjoittaa aktiivista valvontaa vapaan kilpailun turvaamiseksi sisämarkkinoilla. Tämä velvollisuus ei rajoitu jäsenvaltioiden ilmoittamien tukisuunnitelmien tutkimiseen tai niiden, joita asia koskee, komissiolle tekemiin kanteluihin, vaan se ulottuu yleisesti kaikkiin julkisiin toimenpiteisiin, jotka ovat omiaan vääristämään kilpailua sisämarkkinoilla.
50. Tämän yleisen valvontavelvollisuuden valossa komission vaikeneminen toimenpiteestä, josta sille ei ole ilmoitettu, josta asianomaiset eivät ole tehneet kantelua tai joka, riippumatta siitä, millä tavalla komissio on saanut siitä tiedon, ei ole herättänyt epäilyjä, jotka olisivat saaneet sen toimimaan omasta aloitteestaan, merkitsee viime kädessä sisämarkkinoille soveltuvuuden implisiittistä toteamista, toisin sanoen olettamusta siitä, että kyse ei ole toimenpiteestä, joka on omiaan vääristämään kilpailua.
51. Vastaavasti muistutan, että asetuksen 2015/1589 4 artiklan 6 kohdan mukaan komission katsotaan hyväksyneen toimenpiteen, jos se ei ole tehnyt päätöstä kyseisen artiklan 2, 3 tai 4 kohdan mukaisesti taikka 5 kohdassa säädetyssä määräajassa. Toisin sanoen komission katsotaan antaneen hyväksyntänsä ilman, että se olisi millään tavalla nimenomaisesti ottanut kantaa siihen, onko kansallinen toimenpide valtiontukea.
52. Olen siksi komission kanssa samaa mieltä(43) siitä, että on vaikea ymmärtää komission voivan toimimattomuudellaan (hyväksymällä vaikenemisellaan toimenpiteen, vaikka se ei ole ensin arvioinut, onko se tukea) aiheuttaa sellaista, mitä se ei voi aiheuttaa päättäessään nimenomaisesti olla vastustamatta tätä samaa toimenpidettä, koska se pitää sitä sisämarkkinoille soveltuvana riippumatta siitä, onko kyseessä valtiontuki.
53. Toisin kuin todetessaan toimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille, mikä – korostan – ei välttämättä edellytä, että tutkittava toimenpide määritellään ensin tueksi, komissio voi valtiontuen osalta vain nimenomaisesti todeta soveltumattomuuden sisämarkkinoille tarkasti määritellyissä tapauksissa: esittäessään tämän konkreettisen toteamuksen, joka koskee SEUT 107 artiklassa tarkoitettua tukea merkitseviä toimenpiteitä, SEUT 107 artiklan 1 kohdan nojalla ja SEUT 108 artiklassa määrättyjen menettelyjen jälkeen. Tarkemmin sanoen tämä koskee toimenpiteitä, jotka vastaavat kaikilta osin SEUT 107 artiklan 1 kohdassa esitettyä määritelmää ja jotka on sen jälkeen arvioitava siltä kannalta, ovatko ne sisämarkkinoille soveltumattomia.(44)
54. Näin ollen ja nyt käsiteltävän asian tapauksessa on niin, että kun komissio ensimmäisessä alustavassa tutkinnassa sulkee yksiselitteisesti pois sen, että kyseessä oleva toimenpide on sisämarkkinoille soveltumaton, se ainoastaan täyttää yleisen velvollisuutensa huolehtia kilpailun turvaamisesta.
55. Riippumatta siitä, onko kyseessä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki, merkitystä on ollut sillä, että kyseessä olevalla toimenpiteellä ei missään tapauksessa ole ollut aiheettomia kielteisiä vaikutuksia kilpailuun(45) ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se on auttanut saavuttamaan selkeästi määritellyn yleisen edun mukaisen tavoitteen (ympäristön suojeleminen vähentämällä haitallisten aineiden päästöjä).
56. Jos komissio olisi esittänyt päinvastaisen toteamuksen ja huomauttanut heti aluksi, että kyseinen toimenpide saattaa olla sisämarkkinoille soveltumaton, sen olisi pitänyt aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely. Selvitettyään kyseisessä menettelyssä kaikilta osin,(46) että kyse on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, komissio voisi tarvittaessa esittää toteamuksen toimenpiteen soveltumattomuudesta sisämarkkinoille.
57. Olen lisäksi komission kanssa samaa mieltä siitä,(47) että SEUT 107 artiklassa ei täsmennetä järjestystä, jonka mukaisesti komission on tutkittava, onko kansallinen toimenpide valtiontukea tai soveltuuko se sisämarkkinoille, tehdäkseen nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisen päätöksen. Tulkinnalla, jonka unionin yleinen tuomioistuin tekee kyseisestä määräyksestä, rajoitetaan perusteettomasti komissiolle siinä annettuja toimintamahdollisuuksia.
58. Sen lisäksi, että tässä lähestymistavassa otetaan asianmukaisesti huomioon komissiolle annettu yleinen toimivalta puolustaa sisämarkkinoita valtiontukien aiheuttamia mahdollisia vääristymiä vastaan, se on luonnostaan hyvän hallinnon periaatteen vaatimusten mukainen, kuten komissio itse toteaa.
59. Ei nimittäin olisi kovinkaan järkevää käyttää unionin toimielimen niukkoja resursseja SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kaltaisen (toisinaan hankalan ja monimutkaisen) muodollisen tutkintamenettelyn aloittamiseen ainoastaan sen selvittämiseksi, onko toimenpide valtiontukea, kun huolellisen alustavan tutkinnan päätteeksi(48) voidaan yksiselitteisesti sulkea pois toimenpiteen soveltumattomuus sisämarkkinoille siinäkin tapauksessa, että kyseessä on tuki.(49)
60. Totean lopuksi, että mielestäni valitusperusteen ensimmäinen osa on hyväksyttävä, koska komissiolla oli toimivalta tehdä päätös eikä siihen liity minkäänlaista pätemättömyyteen johtavaa virhettä sen vuoksi, että siinä todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi (sitä vastustamatta) kyseessä oleva kansallinen toimenpide riippumatta siitä, onko se valtiontukea vai ei.
B Valitusperusteen toinen osa
1. Komission ja Alankomaiden kuningaskunnan lausumat
61. Komissio väittää, että valituksenalaisessa tuomiossa tehtiin oikeusvarmuuden periaatteen tulkintaa koskeva oikeudellinen virhe. Se vetoaa näkemyksensä tueksi seuraaviin perusteisiin:
– Kun päätöksessä todetaan kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille, siitä on hyötyä oikeusvarmuuden kannalta. Erityisesti päätöksessä todetaan selvästi, että komissio ei aloita muodollista tutkintamenettelyä eikä määrää perimään takaisin kyseessä olevaa korvausta.
– Unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu merkitsee päinvastoin sitä, että komission on nyt käsiteltävän asian kaltaisissa tapauksissa suoritettava perusteellinen ja monitahoinen tutkinta sen määrittämiseksi, onko toimenpide tukea, mikä pikemminkin heikentää oikeusvarmuutta sen vahvistamisen sijaan.
– Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan(50) on niin, että vaikka komission on ilmoitettava jäsenvaltiolle, jos se katsoo toimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille, se ei sitä vastoin ole velvollinen tekemään päätöstä, jos se alustavan tutkinnan aikana toteaa, ettei SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamiseen ole aihetta.
– Näin ollen on niin, että vaikka oikeusvarmuuden periaate ei vaarannu sen vuoksi, että komissio ei tee päätöstä (eikä näin ollen ota kantaa toimenpiteen luokitteluun valtiontueksi), tätä periaatetta ei myöskään loukata, vaikka – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – komissio päättää olla vastustamatta toimenpidettä, koska katsoo sen soveltuvan sisämarkkinoille (ottamatta kantaa sen luokitteluun valtiontueksi).
– Siinäkin tapauksessa, että komissio olisi todennut, ettei kyse ollut valtiontuesta, kilpailijoilla olisi ollut mahdollisuus kyseenalaistaa tämä toteamus. Samaten ne olisivat voineet vaatia koron maksamista sääntöjenvastaisuuden ajalta, vaikka komissio olisi katsonut toimenpiteen olevan valtiontukea tai jättänyt sen tutkimatta.
– Asetuksessa 2015/1589 ei edellytetä ilmoittamatta jätetyn toimenpiteen alustavan tutkinnan aloittamista. Jos nyt käsiteltävässä asiassa on oikeudellista epävarmuutta, siitä ovat vastuussa Alankomaiden kuningaskunta ja korvauksen saanut yhtiö, joista ensiksi mainittu päätti maksaa ja viimeksi mainittu hyväksyä korvauksen ilmoittamatta siitä komissiolle.
– Väite epävarmuudesta, joka aiheutuu mahdollisesta kasautumisesta myöhempien maksujen kanssa, on täysin hypoteettinen eikä lainkaan vakuuttava.
– Vaikka komissio olisi todennut, että kyse on valtiontuesta, se olisi voinut jättää määrittämättä sen täsmällisen määrän, toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoo.
62. Alankomaiden hallitus korostaa, että komissiolla ei ollut toimivaltaa tehdä kyseessä olevaa päätöstä ja että se näin ollen loukkasi laillisuusperiaatetta, mikä merkitsee oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista. Lisäksi se esittää seuraavat perustelut:
– Se, että komissio ei ottanut kantaa valtiontuen olemassaoloon, on asettanut Alankomaiden hallituksen epävarmaan asemaan, koska tilanne ja oikeussuhteet eivät ole selkeitä eivätkä ennakoitavissa. On vaikea ymmärtää, mistä syystä kysymyksen yksityiskohtainen tarkastelu heikentäisi oikeusvarmuutta sen vahvistamisen sijaan, eikä ole selitetty, miksi kyseisen tarkastelun olisi välttämättä oltava pitkä ja monitahoinen.
– Sillä, ettei kansallisessa tuomioistuimessa ole tällä hetkellä vireillä oikeudenkäyntiä, ei ole merkitystä, koska mahdollisuus sen vireille panemiseen on yksi niistä syistä, joiden vuoksi päätöksellä loukataan oikeusvarmuuden periaatetta.
– Toimenpiteen kasautuminen myöhempien maksujen kanssa on usein hypoteettinen tilanne, koska kyse on tulevasta tapahtumasta, mutta ratkaisevaa on, että se on mahdollista ja että jäsenvaltioiden on otettava se huomioon.
2. Asian tarkastelu
63. Jos ehdotukseni mukaisesti myönnetään, että komissiolla on toimivalta todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi toimenpide, jota se ei ole ensin luokitellut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, päätös on tehty laillisuusperiaatteen mukaisesti. Vastaavasti se on oikeusvarmuuden periaatteen mukainen.
64. Jos – kuten olen pyrkinyt selittämään – komissio voi todeta julkista rahoitusta koskevan toimenpiteen sisämarkkinoille soveltuvaksi (mutta – korostan – ei todeta sitä sisämarkkinoille soveltumattomaksi luokittelematta sitä ensin SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi), tämän toteamuksen seurauksena tosiasiallisesti suljetaan pois se, että kyseessä on unionin oikeuden näkökulmasta sääntöjenvastainen tuki.
65. (Hypoteettisen) julkisen tuen sääntöjenvastaisuus on erottamattomasti yhteydessä sen soveltuvuuteen sisämarkkinoille. Sisämarkkinoille soveltumattomia ja näin ollen sääntöjenvastaisia ovat vain jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttavat tuet, jotka ovat lisäksi julkisia ja vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua.
66. Näin ollen toteamus, jonka mukaan ominaispiirteiltään tämänkaltainen toimenpide – olipa se lopulta valtiontukea tai ei – soveltuu sisämarkkinoille, merkitsee samaa kuin toteamus, jonka mukaan olettaen, että kyse on tuesta, toimenpide ei ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sääntöjenvastaista tukea.
67. Näin ollen on niin, että kun päätöksessä todetaan tuen soveltuvan sisämarkkinoille, vahvistetaan implisiittisesti, ettei kyseessä ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu sääntöjenvastainen tuki.
68. Tällä perusteella nyt käsiteltävässä asiassa ei mielestäni ole syytä arvioida oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista.
69. On ensinnäkin niin, että koska päätöksessä ei vastusteta toimenpidettä, siinä vahvistetaan sen pätevyys ja epäsuorasti myös Alankomaiden hallituksen arviointi ja mahdollistetaan päätöksen täytäntöönpano ilman unionin oikeuteen liittyviä varaumia.
70. Totean toiseksi, etten pidä perusteltuna huolta, joka koskee kansallisen tuomioistuimen tulevaa ja hypoteettista ratkaisua, jossa luokiteltaisiin SEUT 107 artiklan 1 kohdan vastaiseksi tueksi toimenpide, jonka komissio on todennut sisämarkkinoille soveltuvaksi ja näin ollen unionin oikeuden näkökulmasta lailliseksi. Kansalliset tuomioistuimet eivät voi tarkistaa komission näin tekemää päätöstä.
71. Unionin yleinen tuomioistuin yhtyy Alankomaiden hallituksen näkemykseen todetessaan valituksenalaisen tuomion 65 kohdassa, että Vattenfallin kilpailijat voisivat nostaa kanteen kansallisissa tuomioistuimissa, jotta ne ”[luokittelisivat kyseessä olevan toimenpiteen] SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi”. Kuten juuri edellä totesin, komission päätös on kuitenkin esteenä tälle mahdollisuudelle pääasiassa.
72. On kolmanneksi todettava, etten myöskään katso, että uusien tukien kasautuminen tulevaisuudessa aiheuttaisi myöhemmin ongelmia sen vuoksi, ettei siinä noudatettaisi sääntöjä, joissa edellytetään saatujen tukien kokonaismäärän huomioon ottamista tai asetetaan tälle kasautumiselle tietyt rajat.(51)
73. Tämän väitteen hypoteettisuus ilmenee muun muassa todettaessa, että Alankomaiden hallitus ei ole antanut komissiolle virallisesti tiedoksi (myöhempiä) päätöksiä, jotka perustuvat hiilen käytön kieltämisestä sähköntuotannossa annetun lain soveltamiseen.(52) Jos näin on, on vaikea ymmärtää, miten tämä voisi jälkikäteen johtaa tuen kasautumiseen.
74. Näin ollen katson, että myös valitusperusteen toinen osa on hyväksyttävä.
C Riita-asian lopullinen ratkaisu
75. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan mukaan on niin, että jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion ja voi siinä tapauksessa itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.
76. Mielestäni asia on ratkaisukelpoinen, ja unionin tuomioistuin voi ratkaista sen lopullisesti.
77. Alankomaiden hallitus esitti kolme ensimmäistä kanneperustetta unionin yleisessä tuomioistuimessa siltä varalta, että kyseessä oleva toimenpide todettaisiin päätöksessä valtiontueksi. Kuten unionin yleinen tuomioistuin myönsi jättäessään tarkastelun tekemättä,(53) kyseiset kolme kanneperustetta lähtevät virheellisestä olettamasta, sillä päätöksessä ei oteta kantaa toimenpiteen luonteeseen vaan todetaan ainoastaan toimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille, vaikka se olisi valtiontukea.
78. Neljäs kanneperuste koski sitä, että komissiolla ei ollut toimivaltaa tehdä päätöstä, ja viides kanneperuste oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista. Edellä esitetyn perusteella molemmat kanneperusteet ovat perusteettomia.
79. Alankomaiden hallituksen kanne on näin ollen hylättävä.
D Oikeudenkäyntikulut
80. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan mukaisesti Alankomaiden kuningaskunta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, koska komissio on sitä vaatinut.
V Ratkaisuehdotus
81. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– hyväksyy valituksen
– kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 16.11.2022 antaman tuomion Alankomaiden kuningaskunta vastaan komissio (T‑469/20, EU:T:2022:713)
– käyttää unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklassa määrättyä mahdollisuutta ratkaista asia lopullisesti ja hylkää Alankomaiden kuningaskunnan kumoamiskanteen perusteettomana
– velvoittaa Alankomaiden kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.