CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 22 febbraio 2024 (1)
Causa C‑40/23 P
Commissione europea
contro
Regno dei Paesi Bassi
«Impugnazione – Aiuti di Stato – Articoli 107 e 108 TFUE – Regolamento (UE) 2015/1589 – Articolo 4, paragrafo 3 – Dichiarazione di compatibilità con il mercato interno di una misura che non è stata qualificata come aiuto di Stato – Principio della certezza del diritto»
1. La presente impugnazione della Commissione europea è diretta contro la sentenza del Tribunale del 16 novembre 2022, Regno dei Paesi Bassi/Commissione (2), che ha annullato la decisione C(2020) 2998 final (3).
2. Secondo il Tribunale, la Commissione, in tale decisione ha ecceduto i limiti delle sue competenze, dichiarando la compatibilità con il mercato interno di una misura che non aveva precedentemente qualificato come «aiuto» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
3. Il dibattito tra la Commissione e il governo dei Paesi Bassi offre alla Corte di giustizia l’opportunità di pronunciarsi per la prima volta (se non erro) su una questione rilevante per il regime di controllo degli aiuti concessi dagli Stati, previsto dagli articoli 107 e 108 TFUE e delineato dal regolamento (UE) 2015/1589 (4).
I. Fatti all’origine della controversia
4. I fatti all’origine della controversia sono stati esposti ai punti da 2 a 18 della sentenza impugnata e possono essere riassunti come segue:
– il 27 marzo 2019, conformemente alla direttiva (UE) 2015/1535 (5), le autorità dei Paesi Bassi hanno notificato alla Commissione un progetto di legge sul divieto di utilizzo del carbone per la produzione di energia elettrica;
– il progetto di legge, che non è stato comunicato alla Commissione ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, aveva lo scopo di ridurre le emissioni di biossido di carbonio (CO2). Esso prevedeva la possibilità di compensare i danni subiti dalle centrali a carbone che sarebbero state pregiudicate in modo sproporzionato rispetto ad altre centrali dal divieto di utilizzo del carbone per la produzione di energia elettrica;
– a seguito della notifica del progetto di legge in applicazione della direttiva 2015/1535, la Commissione ha avviato, di propria iniziativa, l’esame delle informazioni relative a un presunto aiuto;
– la Commissione ha chiesto alle autorità dei Paesi Bassi alcune informazioni, alle quali esse hanno ripetutamente risposto che l’indennità prevista dalla legge non costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;
– la legge è stata adottata l’11 dicembre 2019 ed è entrata in vigore il 20 dicembre 2019. All’epoca nei Paesi Bassi esistevano cinque centrali elettriche a carbone (6);
– poiché la centrale Hemweg 8, per le sue caratteristiche (7), non ha potuto beneficiare del periodo transitorio da cinque a dieci anni concesso alle altre quattro centrali ed è stata costretta a chiudere alla fine del 2019, il suo gestore (Vattenfall) ha ottenuto dal Ministro dell’Economia e della politica climatica dei Paesi Bassi un’indennità di EUR 52,5 milioni;
– il 12 maggio 2020 la Commissione ha adottato la decisione con la quale ha concluso che la misura con cui è stata concessa l’indennità alla Vattenfall per la chiusura della Hemweg 8 era compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE;
– al punto 48 della decisione si affermava, in relazione alla possibile esistenza di un aiuto di Stato, che «tenuto conto delle informazioni fornite dalle autorità dei Paesi Bassi, non si [poteva] ritenere, con un sufficiente grado di certezza, che (…) esist[esse] un diritto a un’indennità per un importo di EUR 52,5 milioni» La Commissione ne ha dedotto che non poteva essere escluso che la misura di cui trattasi «concedesse un aiuto di Stato all’impresa interessata»;
– al punto 49 della decisione, la Commissione ha dichiarato che, in ogni caso, «non [era] (…) necessario trarre una conclusione definitiva (…) in merito alla questione se la misura conferi[sse] o meno un vantaggio al gestore e costitui[sse] quindi un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, poiché, anche in presenza di un aiuto di Stato, [essa] rit[eneva] che la misura [fosse] compatibile con il mercato interno» (8).
II. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
5. Il 27 luglio 2020 il Regno dei Paesi Bassi ha impugnato la decisione dinanzi al Tribunale.
6. A sostegno del ricorso, il Regno dei Paesi Bassi ha dedotto cinque motivi:
– i primi tre, «per l’ipotesi in cui la decisione impugnata dovesse essere intesa nel senso che essa implica necessariamente la qualificazione come aiuto della misura di cui trattasi» (9);
– il quarto e il quinto motivo «sono diretti contro la decisione impugnata nella parte in cui essa non si pronuncia sulla questione se la misura di cui trattasi costituisca o meno un aiuto di Stato» (10). Essi vertevano rispettivamente: a) su un’incompetenza della Commissione a dichiarare una misura compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE senza averla previamente qualificata come aiuto di Stato; e b) su una violazione del principio della certezza del diritto.
7. Il Tribunale ha accolto gli ultimi due motivi e ha annullato la decisione.
8. Gli argomenti che l’hanno indotto ad accogliere il quarto motivo di ricorso erano, in sostanza, i seguenti:
– «l’uso, all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, del termine “aiuto”, implica che la compatibilità di una misura nazionale con il mercato interno possa essere esaminata solo dopo che tale misura sia stata qualificata come aiuto» (11);
– «è giurisprudenza costante che, qualora la Commissione non possa acquisire la convinzione, al termine dell’esame preliminare, che una misura statale non costituisca un “aiuto” ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, o, se è un aiuto, che la detta misura sia compatibile con il Trattato, oppure qualora il detto procedimento non le abbia consentito di risolvere tutti i problemi posti dalla valutazione della compatibilità della misura di cui trattasi con il mercato interno, tale istituzione è tenuta ad avviare il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, senza disporre a tal proposito di alcun margine di discrezionalità» (12);
– «solo una misura rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ossia una misura qualificata come aiuto di Stato, può essere considerata dalla Commissione compatibile con il mercato interno» (13);
– tale conclusione è corroborata dall’articolo 4 del regolamento 2015/1589, interpretato alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia;
– da quanto precede consegue che «l’articolo 4 del regolamento 2015/1589, applicabile nel caso di specie in forza dell’articolo 15, paragrafo 1, di detto regolamento (…) fissa quindi un elenco esauriente delle decisioni che la Commissione può adottare al termine dell’esame preliminare della misura nazionale di cui trattasi, tra cui non figura la possibilità di adottare una decisione che dichiari una misura nazionale compatibile con il mercato interno senza che la Commissione si sia previamente pronunciata sulla qualificazione di tale misura come aiuto di Stato» (14);
– nel caso di specie, «è pacifico che la Commissione nutriva dubbi sulla qualificazione della misura di cui trattasi come aiuto (…), di modo che (…) essa ha deciso di non pronunciarsi su tale questione nella decisione impugnata, pur concludendo che la misura di cui trattasi era compatibile con il mercato interno». Di conseguenza, «la Commissione ha adottato una decisione contraria sia all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE sia all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589» (15);
– pertanto «la Commissione, ritenendo, nella decisione impugnata, che la misura di cui trattasi fosse compatibile con il mercato interno, senza pronunciarsi previamente sulla questione se una siffatta misura costituisse un aiuto, ha ecceduto i limiti delle sue competenze» (16).
9. Per quanto riguarda la violazione del principio della certezza del diritto, il quinto motivo è stato accolto sulla base delle motivazioni del Tribunale di seguito riportate:
– «la Commissione ha dichiarato, nella decisione impugnata, che la misura di cui trattasi era compatibile con il mercato interno. Tuttavia, non si è proceduto alla qualificazione di tale misura, sebbene risulti (…) che si tratta di un presupposto necessario per l’esame della compatibilità di detta misura con il mercato interno» (17);
– «nell’ipotesi in cui taluni concorrenti della Vattenfall avviassero un procedimento dinanzi ai giudici nazionali sulla legittimità della misura di cui trattasi e qualora questi ultimi la qualificassero come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ne risulterebbe che l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE sarebbe stato violato per mancata notifica della misura di cui trattasi alla Commissione e che il Regno dei Paesi Bassi dovrebbe esigere dalla Vattenfall il rimborso degli interessi per il periodo di illegalità» (18);
– «la mancata qualificazione della misura di cui trattasi ha lasciato il Regno dei Paesi Bassi in una situazione incerta quanto alla concessione di un nuovo aiuto ai sensi delle norme relative al cumulo di aiuti» (19);
– «[n]on se ne può quindi concludere che la decisione impugnata consentiva al Regno dei Paesi Bassi, destinatario della stessa, di conoscere con esattezza i suoi diritti ed obblighi e di agire di conseguenza» (20);
– «[i]n tali circostanze, occorre dichiarare che la Commissione, decidendo di non pronunciarsi sulla questione se la misura di cui trattasi dovesse essere qualificata come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ha violato il principio della certezza del diritto» (21).
III. Impugnazione e procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
10. Con la sua impugnazione, registrata presso la cancelleria della Corte di giustizia il 26 gennaio 2023, la Commissione chiede:
– l’annullamento della sentenza impugnata;
– il rigetto del quarto e del quinto motivo dedotti nel procedimento dinanzi al Tribunale;
– che sia esercitato il potere conferito dall’articolo 61, primo comma, seconda frase, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea per statuire sulla controversia e respingere integralmente il ricorso in quanto infondato;
– la condanna del Regno dei Paesi Bassi alle spese.
11. La Commissione articola la sua impugnazione in un motivo unico, suddiviso in due parti, nelle quali deduce, rispettivamente: a) un’errata interpretazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE e dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589; e b) un errore di diritto nell’interpretazione del principio della certezza del diritto.
12. In caso di annullamento della sentenza impugnata, la Commissione chiede che i primi tre motivi di ricorso siano dichiarati irricevibili o, quanto meno, infondati, e che il quarto e il quinto motivo siano respinti in quanto infondati.
13. Il governo dei Paesi Bassi chiede che il ricorso sia respinto e che la Commissione sia condannata alle spese.
14. Sono state presentate una replica e una controreplica.
IV. Valutazione
A. Sulla prima parte del motivo di impugnazione: errata interpretazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE e dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589
1. Argomenti della Commissione e del Regno dei Paesi Bassi
15. La Commissione sostiene che la sentenza impugnata si è basata su un’interpretazione eccessivamente restrittiva dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE e dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 2015/1589, nel ritenere che essa non fosse competente ad adottare la decisione.
16. Secondo la Commissione:
– il Tribunale parte dalla premessa (infondata) che la competenza dovrebbe essere espressamente prevista in una disposizione specifica del regolamento 2015/1589;
– l’interpretazione delle disposizioni fatte valere, alla luce dei loro obiettivi, confermerebbe che nessuna di esse richiede che una misura debba essere previamente qualificata come aiuto di Stato affinché ci si possa pronunciare sulla sua compatibilità con il mercato interno;
– al contrario, l’interpretazione adottata dal Tribunale comporta tutti gli svantaggi dell’incertezza insita in una procedura inutilmente lunga, in situazioni in cui l’incompatibilità di una misura con il mercato interno può essere esclusa in anticipo.
17. Il governo dei Paesi Bassi sostiene che la sentenza impugnata è corretta. A suo parere:
– la nozione di «aiuto», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, è determinante per le competenze della Commissione. Conformemente alla giurisprudenza, la Commissione deve anzitutto esaminare se sussista un aiuto di Stato e, in secondo luogo, valutare se il medesimo sia compatibile con il mercato interno;
– in talune situazioni, può essere più semplice stabilire se una misura sia compatibile con il mercato interno piuttosto che determinare se essa costituisca un aiuto di Stato. Tuttavia, la Commissione potrebbe escludere l’incompatibilità solo se non vi fossero divergenze tra lo Stato membro e la Commissione quanto alla qualificazione della misura di cui trattasi come aiuto di Stato;
– poiché nel caso di specie esiste una controversia al riguardo e la misura di cui trattasi non è stata notificata, la Commissione non poteva, in quanto custode dei Trattati, omettere un elemento essenziale del regime degli aiuti di Stato.
2. Analisi
18. Il problema sollevato da questa prima parte del motivo di ricorso appare, in linea di principio, semplice nella sua descrizione, ma delicato e complesso nella sua risposta.
19. Preciso subito che, a mio avviso, il Tribunale attribuisce erroneamente un «eccesso di competenza» (22) a una decisione della Commissione con la quale, per l’appunto, essa esercita i poteri conferitile dagli articoli 107 e 108 TFUE e dal regolamento 2015/1589.
20. Secondo il Tribunale, la Commissione non dispone in nessun caso della competenza di adottare una decisione che dichiari la compatibilità di una misura statale con il mercato interno, se non l’ha previamente qualificata come aiuto di Stato.
21. A mio parere, tale tesi è viziata da un errore di diritto che occorre correggere (23).
22. Tra le competenze attribuite alla Commissione dagli articoli 107 e 108 TFUE figura quella di porre fine a un esame preliminare (trattato ai sensi dell’articolo 4 del regolamento 2015/1589) senza sollevare obiezioni nei confronti della misura nazionale esaminata. Ciò è quanto è avvenuto nel caso di specie.
23. Diverso è il caso in cui, così disponendo, una determinata decisione sia viziata da un errore invalidante (diverso dall’incompetenza) per aver applicato l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE a una misura esaminata, senza aver previamente accertato se essa costituisca un aiuto di Stato (24).
24. Senza quindi esaminare la questione della competenza della Commissione, il presente ricorso deve concentrarsi sul punto se il regime di controllo degli aiuti di Stato (articoli 107 e 108 TFUE e regolamento 2015/1589) debba essere oggetto di una interpretazione restrittiva o se, al contrario, possa essere accolta la tesi della Commissione. Questa istituzione promuove una concezione teleologica e funzionale dei compiti che le sono stati affidati in quanto garante della concorrenza nel mercato interno.
25. Certamente, gli argomenti a favore di un’interpretazione restrittiva, come quella adottata dal Tribunale e difesa, nel ricorso in questione, dal governo dei Paesi Bassi, non sono pochi, né privi di valide ragioni.
26. A mio avviso, tuttavia, in situazioni come quelle della presente causa, potrebbe essere necessaria una rilettura della normativa applicabile, in modo da integrarne il significato letterale con un’impronta teleologica e portare, in ultima analisi, a dichiarare la validità della decisione.
27. Farò riferimento, in primo luogo, all’interpretazione su cui si basa la sentenza impugnata.
a) Interpretazione restrittiva
28. In un primo approccio, il Tribunale interpreta gli articoli 107 e 108 TFUE secondo una sequenza logica:
– anzitutto, occorre stabilire se la misura costituisca un «aiuto», vale a dire, se alla base della concessione di fondi o benefici pubblici a un’impresa o a un settore produttivo non ci sia altro motivo che la mera volontà di conferire un aiuto o un vantaggio (25);
– qualora la Commissione nutra dubbi sulla qualificazione della misura esaminata come «aiuto» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, essa deve avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
29. Detta stessa sequenza potrebbe essere dedotta dall’articolo 4 del regolamento 2015/1589 sugli aiuti notificati (26). Come sottolinea il Tribunale (27), la pianificazione dell’esame degli aiuti di Stato in due fasi successive e incentrate su questioni diverse è confermata dalle disposizioni contenute in tale articolo, in virtù delle quali:
– la Commissione deve innanzitutto constatare, «dopo un esame preliminare», che la misura prevista e notificata da uno Stato membro «non costituisce aiuto» (paragrafo 2);
– «[l]a Commissione, se dopo un esame preliminare constata che non sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato interno della misura notificata, nei limiti in cui essa rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la dichiara compatibile con il mercato interno (“decisione di non sollevare obiezioni”). La decisione specifica quale sia la deroga applicata a norma del TFUE» (paragrafo 3) (28);
– «[l]a Commissione, se dopo un esame preliminare constata che sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato interno della misura notificata, decide di avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (…)» (paragrafo 4).
30. Dagli articoli 107 e 108 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4 del regolamento 2015/1589, risulterebbe, pertanto, che la procedura degli aiuti è un processo in cui: a) occorre innanzitutto verificare l’esistenza di un aiuto di Stato; e b) successivamente, valutare se, pur essendo, in linea di principio, illegale, tale aiuto è compatibile con il mercato interno.
31. Accettare un siffatto approccio, che è quello adottato nella sentenza impugnata, comporterebbe che la Commissione non potrebbe pronunciarsi sulla compatibilità con il mercato interno della misura di cui trattasi senza aver previamente deciso che essa costituiva un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
32. Ammetto che tale interpretazione trova un valido sostegno nei testi normativi applicabili. Tuttavia, alla luce di quanto esporrò, non ritengo che sia l’unica interpretazione possibile, né quella che deve applicarsi alla fattispecie in esame. E, anche se la lettura di non poche sentenze della Corte di giustizia parrebbe avvalorarla, è discutibile che detta giurisprudenza possa essere estesa a casi come quello in questione.
b) Interpretazione derivante dalla giurisprudenza della Corte di giustizia?
33. Prima di proseguire, occorre chiarire che la soluzione propugnata dalla sentenza impugnata non è stata finora adottata (salvo errore da parte mia) esplicitamente da alcuna sentenza della Corte di giustizia pronunciata in circostanze analoghe a quelle della presente controversia.
34. Come sottolineato dalla Commissione (29), la sentenza British Aggregates, fatta valere al punto 54 della sentenza impugnata, riguarda, nella parte richiamata dal Tribunale, la portata del controllo giurisdizionale (completo) sulle valutazioni della Commissione quanto alla qualificazione di una misura come aiuto di Stato. Tale sentenza non si pronuncia sulla competenza della Commissione a dichiarare una misura compatibile con il mercato interno senza previamente constatare se essa costituisca un aiuto di Stato (30).
35. Questo è anche il caso della sentenza del 24 maggio 2011 Commissione/Kronoply e Kronotex (31), i cui punti 43 e 44 sono citati al punto 58 della sentenza impugnata:
– da un lato, i suddetti punti 43 e 44 si limitano a riprodurre, in sostanza, l’articolo 4 del regolamento (CE) n. 659/1999 (32);
– dall’altro, in quella causa, la decisione della Commissione aveva confermato l’esistenza di un aiuto di Stato, nei confronti del quale ha deciso di non sollevare obiezioni al termine dell’esame preliminare della compatibilità di una misura con il mercato interno. Il dibattito sostanziale si è incentrato sugli elementi utilizzati dalla Commissione per dichiarare tale compatibilità.
36. In realtà, non mancano pronunce della Corte di giustizia in cui, è vero, si afferma che la qualificazione di una misura come aiuto deve essere decisa previamente al giudizio sulla sua compatibilità con il mercato interno. Si tratta, tuttavia, di affermazioni che, a mio avviso, sono formulate in modo incidentale, non necessariamente rilevanti per la motivazione della decisione adottata in ciascun caso dalla Corte di giustizia.
37. La sentenza 16 marzo 2021, Commissione/Polonia (33), afferma, per esempio, che «la Commissione è tenuta ad avviare il procedimento di indagine formale se, in seguito all’esame preliminare di cui all’articolo 4 del regolamento 2015/1589, essa non è stata in grado di acquisire la convinzione che la misura notificata è compatibile con il mercato interno. Lo stesso vale quando essa nutre dubbi sulla qualificazione stessa di “aiuto” ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, di tale misura» (34).
38. Tuttavia, la sentenza citata riguardava due ricorsi rispettivamente presentati contro l’avvio, da parte della Commissione, di un procedimento di indagine formale e contro la successiva decisione che qualificava la misura fiscale di cui trattasi come aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.
39. Per quanto riguarda la sentenza del 24 novembre 2020, Viasat Broadcasting UK (35), essa afferma che «la questione se una misura debba essere qualificata come aiuto di Stato si colloca a monte di quella volta ad accertare, ove necessario, se un aiuto incompatibile ai sensi dell’articolo 107 TFUE sia nondimeno necessario al compimento della missione conferita al beneficiario della misura di cui trattasi, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE (…). Di conseguenza, la Commissione, prima di esaminare eventualmente una misura alla luce di tale disposizione, deve poter verificare se tale misura costituisca un aiuto di Stato (…)» (36).
40. Orbene, ciò che era in discussione in tale ricorso era se occorresse «pagare interessi per il periodo durante il quale è stata data illegalmente esecuzione a misure di aiuto di cui essa ha beneficiato prima dell’adozione della decisione finale della Commissione europea che ha dichiarato le misure medesime compatibili con il mercato interno».
41. Infine, la sentenza del 31 gennaio 2023, Commissione/Braesch e a. (37), afferma che «la Commissione, se al termine della fase di esame preliminare di cui dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, constata che la misura notificata costituisce un “aiuto di Stato”, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e che non sussistono dubbi in ordine alla sua compatibilità con il mercato interno, essa adotta una decisione (…) con la quale dichiara che tale misura è compatibile con il mercato interno, in forza delle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE».
42. Anche in quell’occasione la Corte di giustizia non ha affrontato la questione oggetto di esame nella presente causa. La decisione della Commissione sulla quale verteva la controversia ha stabilito che alcune misure costituivano «aiuti di Stato», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, che potevano essere considerati compatibili con il mercato interno per motivi di stabilità finanziaria ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE (38).
43. Per quanto riguarda le precedenti decisioni del Tribunale, la Commissione sottolinea che, nella sentenza del 20 giugno 2019 (39), il Tribunale ha riconosciuto che la Commissione poteva valutare la compatibilità di una misura statale con il mercato interno «nell’ipotesi in cui tale misura costituisca un aiuto». Ha pertanto accettato che una decisione della Commissione può dichiarare la misura compatibile con il mercato interno, senza aver previamente deciso di qualificare tale misura come aiuto (40).
44. La questione sollevata in questo procedimento non è stata finora risolta (ancora una volta, salvo errore da parte mia) dalla Corte di giustizia, la quale non si è trovata di fronte a un caso in cui si discuta sulla competenza della Commissione a dichiarare la compatibilità con il mercato interno di una misura non previamente qualificata come aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
c) Interpretazione integrata e funzionale
45. Ritengo che un’interpretazione alternativa a quella esposta finora sia possibile se si parte dal presupposto che la legittimità di qualsiasi aiuto di Stato è subordinata alla valutazione della sua compatibilità con il mercato interno.
46. Se ci si attiene alle circostanze del caso di specie, la questione decisiva non è tanto, lo ripeto, se la Commissione abbia la competenza a dichiarare una misura compatibile con il mercato interno, ma a quali condizioni essa può dichiararla incompatibile.
47. A mio avviso, dagli articoli 107 e 108 TFUE deriva l’attribuzione alla Commissione di una competenza generale a provvedere alla tutela della concorrenza nel mercato interno. Tale attribuzione le è conferita al fine di garantire che gli Stati membri non falsino o minaccino di falsare la concorrenza mediante la concessione di aiuti finanziati con risorse statali (41).
48. La prova dell’esistenza di tale competenza generale è il contenuto dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589: «la Commissione può, di propria iniziativa, esaminare informazioni su presunti aiuti illegali provenienti da qualsiasi fonte» (42).
49. La facoltà contenuta in tale articolo attesta che la Commissione ha il dovere di vigilare attivamente al fine di salvaguardare la tutela della concorrenza nel mercato interno. Questo dovere non si limita all’esame dei progetti di aiuto notificati dagli Stati membri o alle denunce che possono essere presentate dalle parti interessate, ma si estende, in generale, a qualsiasi misura di natura pubblica che possa falsare la concorrenza nel mercato interno.
50. Alla luce di tale dovere generale di vigilanza, il silenzio della Commissione di fronte a una misura che non le è stata notificata, che non è stata oggetto di una denuncia da parte di un interessato o che, qualunque sia il modo in cui ne è venuta a conoscenza, non le ha suscitato dubbi tali da indurla ad agire di propria iniziativa, implica, in definitiva, una dichiarazione implicita di compatibilità con il mercato interno, vale a dire, l’ipotesi che non ci si trova in presenza di una misura in grado di falsare la concorrenza.
51. Nello stesso senso, ricordo che, conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 2015/1589, si ritiene che la Commissione abbia autorizzato la misura quando non adotta una decisione in conformità ai paragrafi 2, 3 o 4 di tale articolo, entro il termine previsto al paragrafo 5 della medesima disposizione. Vale a dire, si ritiene che l’autorizzazione sia stata concessa senza che la Commissione si sia pronunciata esplicitamente, in un senso o nell’altro, sulla qualità di aiuto della misura nazionale.
52. Orbene, concordo con la Commissione (43) sul fatto che difficilmente si comprende perché ciò che detta istituzione può determinare con la sua inerzia (autorizzando, con il suo silenzio, la misura, nonostante il fatto che non sia stato espresso previamente alcun giudizio sulla sua qualità di aiuto) non possa determinarlo quando decide espressamente che non si opporrà a quella stessa misura perché la ritiene compatibile con il mercato interno, indipendentemente dal fatto che costituisca o meno un aiuto di Stato.
53. A differenza di ciò che accade con la dichiarazione di compatibilità, che, insisto, non richiede inevitabilmente la previa definizione della misura esaminata come aiuto, la Commissione può emettere la dichiarazione esplicita di incompatibilità di un aiuto pubblico solo in casi tassativi: quando, in forza dell’articolo 107 TFUE e in seguito ai procedimenti di cui all’articolo 108 TFUE, renda tale specifica dichiarazione riguardo alle misure che costituiscono un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Più precisamente, riguardo a misure che corrispondono alla definizione di quest’ultima disposizione in tutte le loro parti, che dovrebbero essere successivamente valutate dal punto di vista dell’incompatibilità con il mercato interno (44).
54. Di conseguenza, e per quanto riguarda il caso di specie, quando la Commissione esclude inequivocabilmente, nell’ambito di un primo esame preliminare, che la misura di cui trattasi sia incompatibile con il mercato interno, essa non fa altro che adempiere al suo obbligo generale di vigilare per la tutela la concorrenza.
55. Indipendentemente dal fatto che si tratti o meno di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ciò che rileva è che, in ogni caso, la misura di cui trattasi non aveva effetti negativi indebiti sulla concorrenza (45) e sugli scambi tra gli Stati membri e contribuiva al raggiungimento di un obiettivo di interesse comune chiaramente definito (la tutela dell’ambiente attraverso la riduzione delle emissioni inquinanti).
56. Se la Commissione fosse giunta alla conclusione opposta e avesse avvertito, prima facie, che tale misura poteva essere incompatibile con il mercato interno, avrebbe dovuto avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Nell’ambito di tale procedimento, dopo aver accertato, in tutte le sue parti (46), che si trattava di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, poteva, se del caso, emettere una dichiarazione di illegalità.
57. Inoltre, concordo con la Commissione (47) sul punto che l’articolo 107 TFUE non specifica l’ordine in cui l’istituzione in parola deve esaminare se una misura nazionale costituisca un aiuto di Stato o se sia compatibile con il mercato interno ai fini dell’adozione di una decisione come quella controversa. L’interpretazione di tale disposizione da parte del Tribunale limita, indebitamente, le possibilità di azione che essa accorda alla Commissione.
58. Questo approccio, oltre a rendere giustizia alla competenza generale attribuita alla Commissione nell’ambito della difesa del mercato interno contro possibili distorsioni causate dagli aiuti di Stato, è naturalmente conforme ai requisiti del principio di buona amministrazione, come sostiene la stessa Commissione.
59. Infatti, avrebbe poco senso dedicare le scarse risorse di un’istituzione dell’Unione all’istruzione di un procedimento di indagine formale come quello di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (talvolta delicato e complesso), al solo fine di riconoscere la natura di aiuto di Stato di una misura quando, al termine di un rigoroso esame preliminare (48), si può escludere inequivocabilmente che essa sia incompatibile con il mercato interno, anche nell’ipotesi in cui si trattasse di un aiuto (49).
60. In definitiva, la prima parte del motivo di impugnazione deve, a mio avviso, essere accolta, poiché la Commissione era competente ad adottare la decisione e quest’ultima non è inficiata da alcun vizio invalidante nel dichiarare compatibile la misura nazionale di cui trattasi con il mercato interno (e non sollevando alcuna obiezione al riguardo), indipendentemente dal fatto che essa avesse o meno natura di aiuto di Stato.
B. Sulla seconda parte del motivo di impugnazione
1. Argomenti della Commissione e del Regno dei Paesi Bassi
61. La Commissione sostiene che la sentenza impugnata è viziata da un errore di diritto nell’interpretazione del principio della certezza del diritto. A sostegno della sua tesi, adduce i seguenti argomenti:
– affermando che la misura di cui trattasi è compatibile con il mercato interno, la decisione contribuisce alla certezza del diritto. In particolare, nella stessa si chiarisce che la Commissione non avvierà il procedimento di indagine formale né ordinerà il recupero dell’indennità controversa;
– al contrario, la soluzione del Tribunale implica che la Commissione, in casi come quello in esame, dovrà procedere a un esame dettagliato e complesso per determinare se la misura costituisca un aiuto, il che pregiudicherà la certezza del diritto anziché rafforzarla;
– secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (50), sebbene la Commissione debba informare lo Stato membro qualora ritenga che una misura sia compatibile con il mercato interno, non è, per contro, obbligata ad adottare una decisione se, nel corso dell’esame preliminare, conclude che non è necessario avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE;
– di conseguenza, se sul principio della certezza del diritto non incide il fatto che la Commissione non adotti una decisione (e pertanto non si pronunci sulla qualificazione della misura come aiuto di Stato), esso non sarebbe violato nemmeno se, come nel caso di specie, la Commissione decide di non sollevare obiezioni giacché ritiene che la misura sia compatibile con il mercato interno (senza pronunciarsi sulla sua qualificazione come aiuto di Stato);
– anche nell’ipotesi in cui la Commissione avesse concluso che non vi era alcun aiuto di Stato, i concorrenti avrebbero avuto la possibilità di contestare tale dichiarazione. Allo stesso modo, essi avrebbero potuto chiedere il pagamento di interessi per il periodo di illegalità, anche se la Commissione avesse ritenuto che la misura fosse un aiuto di Stato o non avesse proceduto al suo esame;
– il regolamento 2015/1589 non impone l’avvio di un esame preliminare di una misura non notificata. Laddove si concludesse per la sussistenza di un’incertezza giuridica nella fattispecie in esame, essa sarebbe imputabile al Regno dei Paesi Bassi e alla società indennizzata, che hanno deciso, rispettivamente, di pagare e accettare l’indennità senza notificarla alla Commissione;
– l’asserita incertezza sollevata in caso di cumulo con pagamenti successivi sarebbe meramente ipotetica e per nulla convincente;
– anche se avesse accertato l’esistenza di un aiuto di Stato, la Commissione avrebbe potuto non quantificarne l’importo esatto, contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale.
62. Il governo dei Paesi Bassi insiste sul fatto che la Commissione non era competente ad adottare la decisione controversa e che, di conseguenza, avrebbe violato il principio di legalità, il che comporta una violazione del principio della certezza del diritto. A ciò aggiunge i seguenti argomenti:
– non essendosi pronunciata sull’esistenza di un aiuto di Stato, la Commissione ha posto il governo dei Paesi Bassi in uno stato di incertezza, poiché la situazione e i rapporti giuridici non sono né chiari né prevedibili. Non si capisce perché la certezza dovrebbe essere pregiudicata, anziché essere rafforzata, da un esame dettagliato della questione, senza che si spieghi qual è la ragione per la quale tale esame dovrebbe necessariamente essere lungo e complesso;
– è irrilevante che in questa fase non sia stato avviato alcun procedimento dinanzi al giudice nazionale, poiché la possibilità di avviarlo è uno dei motivi per i quali la decisione viola il principio della certezza del diritto;
– il cumulo della misura con pagamenti successivi è spesso ipotetico, trattandosi di un evento futuro, ma ciò che è determinante è che sia possibile e che gli Stati membri debbano tenerne conto.
2. Analisi
63. Laddove si ammetta, come propongo, che la Commissione è competente a dichiarare la compatibilità con il mercato interno di una misura che non ha previamente qualificato come aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la decisione sarebbe stata adottata in conformità al principio di legalità. Nella stessa misura, avrebbe rispettato il principio della certezza del diritto.
64. Se, come ho cercato di spiegare, la Commissione può dichiarare una misura di finanziamento pubblico compatibile con il mercato interno (ma non – ripeto – dichiararne l’incompatibilità senza averla previamente qualificata come aiuto, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE), tale dichiarazione ha, in realtà, l’effetto di escludere l’esistenza stessa di un aiuto illegale, dal punto di vista del diritto dell’Unione.
65. L’illegalità di un (ipotetico) aiuto di Stato dipende indissolubilmente dalla sua compatibilità con il mercato interno. Solo gli aiuti che, incidendo sugli scambi tra Stati membri, oltre a essere statali, falsano o minacciano di falsare la concorrenza sono incompatibili con il mercato interno e quindi illegali.
66. Di conseguenza, valutare la compatibilità di una siffatta misura, indipendentemente dal fatto che essa sia o meno in definitiva un aiuto di Stato, con il mercato interno equivale a stabilire che, se avesse la natura di un aiuto, non sarebbe un aiuto illegale ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
67. In tali circostanze, la dichiarazione di compatibilità con il mercato interno emessa dalla decisione conferma implicitamente l’inesistenza di aiuti illegali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
68. Partendo da suddetta premessa, non vedo alcun motivo per ravvisare una violazione del principio della certezza del diritto nella presente causa.
69. In primo luogo, la decisione, non sollevando obiezioni alla misura, ne conferma la validità e, indirettamente, la valutazione del governo dei Paesi Bassi, dando il via libera alla sua attuazione senza riserve dal punto di vista del diritto dell’Unione.
70. In secondo luogo, la preoccupazione relativa a un’ipotetica futura pronuncia da parte di un giudice nazionale che qualificasse la misura, dichiarata dalla Commissione come compatibile con il mercato interno e quindi legittima dal punto di vista del diritto dell’Unione, come aiuto contrario all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, mi pare infondata. La decisione della Commissione che dispone in tal senso non può essere messa in dubbio dai giudici nazionali.
71. Il Tribunale concorda con la tesi del governo dei Paesi Bassi nel ritenere, al punto 65 della sentenza impugnata, che i concorrenti della Vattenfall potrebbero avviare un procedimento dinanzi ai giudici nazionali affinché questi ultimi «qualificassero [la misura di cui trattasi] come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE». Tuttavia, come ho appena indicato, la decisione della Commissione osta, nel merito, a tale possibilità.
72. In terzo luogo, non ritengo nemmeno che possano sorgere ulteriori problemi in relazione a un futuro cumulo di nuovi aiuti per violazione delle norme che impongono di prendere in considerazione l’importo totale degli aiuti ricevuti o che impongono determinati limiti a tale cumulo (51).
73. Il carattere ipotetico di tale censura risulta, tra l’altro, dal fatto che non risulta che il governo dei Paesi Bassi abbia proceduto formalmente a notificare alla Commissione le (successive) decisioni derivanti dall’applicazione della legge sul divieto di utilizzo del carbone per la produzione di energia elettrica (52). Se così fosse, non si vede come potrebbe sussistere, a posteriori, un cumulo di aiuti a tale titolo.
74. In definitiva, ritengo che anche questa seconda parte del motivo di ricorso debba essere accolta.
C. Decisione definitiva della controversia
75. Ai sensi dell’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, l’accoglimento dell’impugnazione comporta l’annullamento da parte della Corte di giustizia della sentenza impugnata e, se del caso, la decisione definitiva della controversia da parte di quest’ultima qualora lo stato degli atti lo consenta.
76. A mio avviso, lo stato degli atti consente alla Corte di giustizia di statuire definitivamente sulla controversia.
77. I primi tre motivi di annullamento sono stati dedotti dal governo dei Paesi Bassi dinanzi al Tribunale nel caso in cui la decisione comportasse la qualificazione della misura controversa come un aiuto di Stato. Orbene, come il Tribunale ha riconosciuto non procedendo alla loro analisi (53), i suddetti tre motivi si basano su una premessa inesatta: la decisione non si pronuncia sulla natura della misura, limitandosi a dichiarare che, anche se si trattasse di un aiuto di Stato, sarebbe compatibile con il mercato interno.
78. Il quarto e il quinto motivo a sostegno del ricorso vertevano, rispettivamente, sull’incompetenza della Commissione ad adottare la decisione e sulla violazione del principio della certezza del diritto. Alla luce di quanto esposto finora, entrambi i motivi sono infondati.
79. Occorre pertanto respingere il ricorso del governo dei Paesi Bassi.
D. Sulle spese
80. Ai sensi dell’articolo 184 del regolamento di procedura della Corte di giustizia e avendolo chiesto la Commissione, il Regno dei Paesi Bassi deve essere condannato alle spese.
V. Conclusioni
81. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di giustizia di:
– accogliere l’impugnazione;
– annullare la sentenza pronunciata dal Tribunale il 16 novembre 2022, Regno dei Paesi Bassi/Commissione (T‑469/20, EU:T:2022:713);
– esercitare il potere di cui all’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea di statuire definitivamente sulla controversia, respingendo il ricorso di annullamento proposto dal Regno dei Paesi Bassi in quanto infondato;
– condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese.