GENERALINIO ADVOKATO
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA IŠVADA,
pateikta 2024 m. vasario 22 d.(1)
Byla C-40/23 P
Europos Komisija
prieš
Nyderlandų Karalystę
„Apeliacinis skundas – Valstybės pagalba – SESV 107 ir 108 straipsniai – Reglamentas (ES) 2015/1589 – 4 straipsnio 3 dalis – Pripažinimas, kad priemonė, kuri nekvalifikuota kaip valstybės pagalba, yra suderinama su vidaus rinka – Teisinio saugumo principas“
1. Šiuo apeliaciniu skundu Europos Komisija skundžia 2022 m. lapkričio 16 d. Bendrojo Teismo sprendimą Nyderlandų Karalystė / Komisija(2), kuriuo panaikintas Sprendimas C(2020) 2998 final(3).
2. Bendrasis Teismas nusprendė, kad Komisija viršijo savo įgaliojimus, nes šiame sprendime pripažino priemonę suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, prieš tai jos nekvalifikavusi kaip „pagalbos“.
3. Komisijos ir Nyderlandų vyriausybės ginčas suteikia Teisingumo Teismui progą pirmą kartą (jeigu neklystu) priimti sprendimą dėl svarbaus klausimo, susijusio su valstybių teikiamos pagalbos kontrolės sistema, nustatyta SESV 107 ir 108 straipsniuose ir apibrėžta Reglamente (ES) 2015/1589(4).
I. Bylos aplinkybės
4. Bylos aplinkybės išdėstytos skundžiamo sprendimo 2–18 punktuose; jas galima apibendrinti taip:
– 2019 m. kovo 27 d. Nyderlandų institucijos, vadovaudamosi Direktyva (ES) 2015/1535(5), pranešė Komisijai apie Įstatymo dėl draudimo naudoti anglis elektros energijos gamybai projektą,
– įstatymo projektu, apie kurį nepranešta Komisijai pagal SESV 108 straipsnio 3 dalį, buvo siekiama sumažinti išmetamo anglies dioksido (CO2) kiekį. Jame numatyta galimybė skirti kompensaciją už žalą, padarytą anglimis kūrenamai elektrinei, kuriai, palyginti su kitomis elektrinėmis, draudimas naudoti anglis elektros energijos gamybai darė neproporcingą poveikį,
– pranešus apie įstatymo, kuriuo įgyvendinama Direktyva 2015/1535, projektą, Komisija savo iniciatyva pradėjo nagrinėti informaciją apie tariamą pagalbą,
– Komisija paprašė Nyderlandų institucijų pateikti tam tikrą informaciją; atsakydamos šios institucijos ne kartą tvirtino, kad įstatyme numatyta kompensacija nėra valstybės pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį,
– įstatymas buvo priimtas 2019 m. gruodžio 11 d., o įsigaliojo 2019 m. gruodžio 20 d. Tuo metu Nyderlanduose veikė penkios anglimis kūrenamos elektrinės(6),
– kadangi elektrinė Hemweg 8 dėl savo savybių(7) negalėjo pasinaudoti kitoms keturioms elektrinėms suteiktu 5–10 metų pereinamuoju laikotarpiu ir buvo priversta užsidaryti 2019 m. pabaigoje, jos operatorius (Vattenfall) iš Nyderlandų ekonomikos reikalų ir klimato politikos ministro gavo 52,5 mln. EUR kompensaciją,
– 2020 m. gegužės 12 d. Komisija priėmė sprendimą, kuriame konstatavo, kad už Hemweg 8 uždarymą skirtos kompensacijos Vattenfall priemonė yra suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą,
– sprendimo 48 punkte dėl galimo valstybės pagalbos buvimo nurodyta, kad, „atsižvelgiant į Nyderlandų valdžios institucijų pateiktą informaciją, negalima daryti pakankamai patikimos išvados, kad <…> buvo teisė į 52,5 mln. EUR kompensaciją“. Tuo remdamasi Komisija nusprendė, kad negalima atmesti galimybės, jog taikant nagrinėjamą priemonę „atitinkamai įmonei buvo suteikta valstybės pagalba“,
– sprendimo 49 punkte Komisija nurodė, kad bet kuriuo atveju „nereikia daryti galutinės išvados dėl to, ar priemone suteikiamas, ar nesuteikiamas pranašumas ir todėl ji yra valstybės pagalba, kaip [tai] suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, nes net ir esant valstybės pagalbai, [ji] laiko, kad priemonė yra suderinama su vidaus rinka“(8).
II. Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiamas sprendimas
5. 2020 m. liepos 27 d. Nyderlandų Karalystė dėl sprendimo pareiškė ieškinį Bendrajame Teisme.
6. Grįsdama ieškinį ji nurodė penkis pagrindus:
– trimis pirmaisiais pagrindais „remiamasi tuo atveju, jei ginčijamas sprendimas turi būti suprantamas kaip būtinai reiškiantis, kad juo nagrinėjama priemonė kvalifikuojama kaip pagalba“(9),
– ketvirtasis ir penktasis pagrindai pateikti dėl „ginčijamo sprendimo, kiek [nes] jame nepareikšta pozicijos dėl klausimo, ar nagrinėjama priemonė yra valstybės pagalba“(10). Jie buvo grindžiami atitinkamai: a) Komisijos kompetencijos pripažinti priemonę suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalį, prieš tai jos nekvalifikavus kaip valstybės pagalbos, nebuvimu ir b) teisinio saugumo principo pažeidimu.
7. Bendrasis Teismas patenkino du pastaruosius pagrindus ir panaikino sprendimą.
8. Ketvirtąjį pagrindą jis patenkino remdamasis iš esmės tokiais argumentais:
– „[t]ai, kad SESV 107 straipsnio 3 dalyje vartojamas žodis „pagalba“, reiškia, jog nacionalinės priemonės suderinamumas su vidaus rinka gali būti nagrinėjamas tik po to, kai ši priemonė kvalifikuota kaip pagalba“(11),
– „pagal suformuotą jurisprudenciją, jei, pasibaigus preliminaraus tyrimo etapui, Komisija negali įsitikinti, kad valstybės priemonė nėra „pagalba“, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, arba, kai ji kvalifikuojama kaip pagalba, kad yra suderinama su Sutartimi, arba jei taikydama šią procedūrą negali įveikti visų sunkumų, kilusių vertinant atitinkamos priemonės suderinamumą su vidaus rinka, ji privalo pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą ir šiuo atžvilgiu neturi diskrecijos“(12),
– „Komisija gali laikyti suderinama su vidaus rinka tik tokią priemonę, kuri patenka į SESV 107 straipsnio 1 dalies taikymo sritį, t. y. priemonę, kuri kvalifikuota kaip valstybės pagalba“(13),
– šią išvadą patvirtina Reglamento 2015/1589 4 straipsnis, aiškinamas atsižvelgiant į Teisingumo Teismo jurisprudenciją,
– atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pažymėtina, kad „Reglamento 2015/1589 4 straipsnyje, nagrinėjamu atveju taikomame pagal to reglamento 15 straipsnio 1 dalį, <…> nustatytas išsamus sąrašas sprendimų, kuriuos atlikusi preliminarų atitinkamos nacionalinės priemonės tyrimą gali priimti Komisija, ir tarp jų nėra numatytas toks, kuriuo nacionalinė priemonė pripažįstama suderinama su vidaus rinka, prieš tai Komisijai nenusprendus, kad ši priemonė yra valstybės pagalba“(14),
– nagrinėjamu atveju „neginčijama, kad Komisijai kilo abejonių dėl nagrinėjamos priemonės kvalifikavimo kaip pagalbos, <…> vis dėlto <…> Komisija nusprendė nereikšti pozicijos dėl šio klausimo ginčijamame sprendime ir padarė išvadą, kad nagrinėjama priemonė yra suderinama su vidaus rinka“. Taigi „Komisija priėmė sprendimą, prieštaraujantį SESV 107 straipsnio 3 daliai ir Reglamento 2015/1589 4 straipsnio 3 daliai“(15),
– galiausiai „ginčijamame sprendime konstatavusi, kad nagrinėjama priemonė suderinama su vidaus rinka, prieš tai nepareiškusi pozicijos dėl klausimo, ar tokia priemonė yra pagalba, Komisija viršijo savo įgaliojimus“(16).
9. Dėl teisinio saugumo principo pažeidimo pažymėtina, kad penktasis ieškinio pagrindas buvo patenkintas remiantis tokiais Bendrojo Teismo argumentais:
– „Komisija ginčijamame sprendime <…> pripažino, kad nagrinėjama priemonė yra suderinama su vidaus rinka. Tačiau ši priemonė nebuvo kvalifikuota, nors <…> tai yra būtina išankstinė sąlyga šios priemonės suderinamumui su vidaus rinka išnagrinėti“(17),
– „[j]ei [Vattenfall] konkurentai nacionaliniuose teismuose inicijuotų procesą dėl nagrinėjamos priemonės teisėtumo, o tie teismai ją kvalifikuotų kaip valstybės pagalbą pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, tai reikštų, kad SESV 108 straipsnio 3 dalis buvo pažeista, nes Komisijai nebuvo pranešta apie nagrinėjamą priemonę, ir Nyderlandų Karalystė turėtų reikalauti iš [Vattenfall] palūkanų už pagalbos neteisėtumo laikotarpį“(18),
– „dėl to, kad nagrinėjama priemonė nebuvo kvalifikuota, Nyderlandų Karalystė atsidūrė neaiškioje padėtyje, kiek tai susiję su naujos pagalbos teikimu pagal pagalbos sumavimo taisykles“(19),
– „[t]aigi negalima daryti išvados, kad ginčijamas sprendimas leido Nyderlandų Karalystei, kuriai jis skirtas, tiksliai žinoti savo teises bei pareigas ir imtis atitinkamų veiksmų“(20),
– „[š]iomis aplinkybėmis reikia pripažinti, kad nusprendusi nepriimti sprendimo dėl klausimo, ar nagrinėjama priemonė turi būti kvalifikuojama kaip valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, Komisija pažeidė teisinio saugumo principą“(21).
III. Apeliacinis skundas ir procesas Teisingumo Teisme
10. Savo apeliaciniu skundu, kuris Teisingumo Teisme gautas 2023 m. sausio 26 d., Komisija prašo:
– panaikinti skundžiamą sprendimą,
– atmesti ketvirtąjį ir penktąjį pagrindus, pateiktus nagrinėjant bylą Bendrajame Teisme,
– pasinaudoti Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnio pirmos pastraipos antrame sakinyje suteikta teise paskelbti sprendimą byloje ir atmesti visą ieškinį kaip nepagrįstą,
– priteisti iš Nyderlandų Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
11. Komisija savo apeliaciniame skunde nurodė vienintelį pagrindą, kurį padalijo į dvi dalis. Jose ji atitinkamai teigia, kad: a) klaidingai aiškinama SESV 107 straipsnio 3 dalis ir Reglamento 2015/1589 4 straipsnio 3 dalis; b) padaryta teisės klaida aiškinant teisinio saugumo principą.
12. Tuo atveju, jeigu skundžiamas sprendimas būtų panaikintas, Komisija prašo pripažinti pirmuosius tris ieškinio pagrindus nepriimtinais arba bent nepagrįstais, o ketvirtąjį ir penktąjį pagrindus atmesti kaip nepagrįstus.
13. Nyderlandų vyriausybė prašo apeliacinį skundą atmesti ir iš Komisijos priteisti bylinėjimosi išlaidas.
14. Buvo pateikti dublikas ir triplikas.
IV. Vertinimas
A. Apeliacinio skundo pagrindo pirma dalis: SESV 107 straipsnio 3 dalies ir Reglamento 2015/1589 4 straipsnio 3 dalies klaidingas aiškinimas
1. Komisijos ir Nyderlandų Karalystės argumentai
15. Komisija teigia, kad skundžiamas sprendimas pagrįstas pernelyg siauru SESV 107 straipsnio 3 dalies ir Reglamento 2015/1589 4 straipsnio 3 dalies aiškinimu, nes jame konstatuota, kad Komisija neturi kompetencijos priimti sprendimą.
16. Komisija pažymi, kad:
– Bendrasis Teismas remiasi (nepagrįsta) prielaida, kad kompetencija turėtų būti aiškiai numatyta konkrečioje Reglamento 2015/1589 nuostatoje,
– aiškinant minėtas nuostatas pagal jų tikslus, galima patvirtinti, kad nė vienoje iš jų nereikalaujama visų pirma kvalifikuoti priemonės kaip valstybės pagalbos, siekiant nuspręsti dėl jos suderinamumo su vidaus rinka,
– priešingai, Bendrojo Teismo aiškinimas yra visapusiškai žalingas, nes nepagrįstai užsitęsus procedūrai kyla neaiškumų tais atvejais, kai galima iš anksto paneigti, jog priemonė yra nesuderinama su vidaus rinka.
17. Nyderlandų vyriausybė teigia, kad skundžiamas sprendimas teisingas. Ji mano, kad:
– „pagalbos“ sąvoka, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, yra esminis veiksnys kalbant apie Komisijos įgaliojimus. Pagal jurisprudenciją Komisija visų pirma turi išnagrinėti, ar egzistuoja valstybės pagalba, o tada įvertinti, ar ji suderinama su vidaus rinka,
– tam tikrais atvejais gali būti paprasčiau nustatyti, ar priemonė suderinama su vidaus rinka, nei nustatyti, ar ji yra valstybės pagalba. Vis dėlto paneigti, kad priemonė yra nesuderinama, Komisija gali tik tuo atveju, jeigu sutampa valstybės narės ir Komisijos nuomonės dėl atitinkamos priemonės laikymo valstybės pagalba,
– kadangi nagrinėjamu atveju kilo ginčas šiuo klausimu ir apie nagrinėjamą priemonę nebuvo pranešta, Komisija, kaip Sutarčių sergėtoja, negalėjo praleisti esminio valstybės pagalbos schemos elemento.
2. Analizė
18. Pirmoje apeliacinio skundo pagrindo dalyje iškeltas klausimas iš esmės atrodo paprastas, tačiau atsakymas į jį – subtilus ir sudėtingas.
19. Visų pirma atkreipiu dėmesį į tai, kad, mano nuomone, Bendrasis Teismas neteisingai nusprendė, jog Komisija „viršijo įgaliojimus“(22) priėmusi sprendimą, kuriuo įgyvendinamos SESV 107 ir 108 straipsniuose ir Reglamente 2015/1589 jai suteiktos teisės.
20. Bendrasis Teismas nurodė, kad Komisija jokiu atveju neturi kompetencijos priimti sprendimo, kuriame valstybės priemonę pripažįsta suderinama su vidaus rinka, jeigu prieš tai jos nekvalifikavo kaip valstybės pagalbos.
21. Laikausi nuomonės, kad toks teiginys teisiškai klaidingas ir šią teisės klaidą reikia ištaisyti(23).
22. Pagal SESV 107 ir 108 straipsnius Komisijai suteikti įgaliojimai apima įgaliojimą nutraukti pirminio patikrinimo procedūrą (vykdomą pagal Reglamento 2015/1589 4 straipsnį), nepateikus prieštaravimų dėl nagrinėjamos nacionalinės priemonės. Tokiu įgaliojimu pasinaudota ir nagrinėjamu atveju.
23. Visai kas kita, jei šiuo klausimu yra priimtas konkretus sprendimas, turintis jo negaliojimą lemiantį trūkumą (nesusijusį su kompetencijos nebuvimu), nes SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas nagrinėjamai priemonei taikomas prieš tai neišsiaiškinus, ar ji yra valstybės pagalba(24).
24. Taigi, paliekant nuošalyje Komisijos kompetencijos klausimą, daugiausia dėmesio šio apeliacinio skundo atveju turi būti skiriama tam, ar valstybės pagalbos kontrolę reglamentuojanti sistema (įtvirtinta SESV 107 ir 108 straipsniuose ir Reglamente 2015/1589) turi būti aiškinama siaurai, ar, priešingai, pagal ją galima pritarti Komisijos teiginiui. Komisija pasisako už teleologinį ir funkcinį jai, kaip konkurenciją vidaus rinkoje prižiūrinčiai institucijai, pavestų užduočių aiškinimą.
25. Žinoma, yra daug gerai pagrįstų argumentų, kad aiškinimas turi būti siauras, – toks, kokį pateikė Bendrasis Teismas ir kokį nagrinėjant šį apeliacinį skundą palaiko Nyderlandų vyriausybė.
26. Vis dėlto manau, kad tokiais atvejais, kaip nagrinėjamas šioje byloje, gali prireikti iš naujo išaiškinti taikytinas teisės normas, todėl pažodinis jų aiškinimas turi būti taikomas kartu su teleologiniu ir galiausiai turi būti pripažinta, jog sprendimas galioja.
27. Visų pirma nagrinėsiu aiškinimą, kuriuo pagrįstas skundžiamas sprendimas.
a) Siauras aiškinimas
28. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad Bendrasis Teismas SESV 107 ir 108 straipsnius aiškino vadovaudamasis tokia logine seka:
– visų pirma reikia nustatyti, ar priemonė yra „pagalba“. Tai reiškia, kad turi būti išsiaiškinta, ar valstybės lėšos arba lengvatos įmonei ar gamybos sektoriui skirtos nesiekiant jokio kito tikslo, kaip tik suteikti pagalbą ar pranašumą(25),
– jeigu Komisija abejoja, ar nagrinėjama priemonė kvalifikuotina kaip „pagalba“ pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, ji turi pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą oficialią tyrimo procedūrą.
29. Tokią pačią seką galima nustatyti ir remiantis Reglamento 2015/1589 4 straipsniu dėl pagalbos, apie kurią pranešta(26). Kaip pažymėjo Bendrasis Teismas(27), tvarką, pagal kurią valstybės pagalba nagrinėjama dviem vienas po kito einančiais etapais ir iš esmės analizuojant įvairius klausimus, patvirtina šio straipsnio nuostatos; pagal jas:
– Komisija „po pirminio patikrinimo“ visų pirma turi patvirtinti, kad valstybės narės planuojama priemonė, apie kurią ji pranešė, „nėra pagalba“ (2 dalis),
– „[j]eigu po pirminio patikrinimo Komisijai nekyla jokių abejonių dėl pranešime nurodytos priemonės suderinamumo su vidaus rinka, tiek kiek minėtoji priemonė priskiriama SESV 107 straipsnio 1 dalies taikymo sričiai, Komisija nusprendžia, kad minėtoji priemonė suderinama su vidaus rinka (toliau – „sprendimas nepateikti prieštaravimų“). Šiame sprendime nurodoma išimtis, kuri buvo taikyta pagal SESV“ (3 dalis)(28),
– „[j]eigu po pirminio patikrinimo Komisijai kyla abejonių dėl pranešime nurodytos priemonės suderinamumo su vidaus rinka, ji nusprendžia pradėti bylos procesą [procedūrą] pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį <…>“ (4 dalis).
30. Taigi iš SESV 107 ir 108 straipsnių, siejamų su Reglamento 2015/1589 4 straipsniu, matyti, kad pagalbos vertinimas yra procesas, per kurį: a) pirmiausia turi būti nustatyta, kad valstybės pagalba egzistuoja; b) tada turi būti įvertinta, ar ta pagalba, net jei iš esmės neteisėta, yra suderinama su vidaus rinka.
31. Jeigu būtų pritarta tokiam požiūriui (jo laikomasi skundžiamame sprendime), Komisija negalėtų priimti sprendimo dėl nagrinėjamos priemonės suderinamumo su vidaus rinka, prieš tai nenusprendusi, kad ji yra pagalba, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
32. Pripažįstu, kad šis aiškinimas yra tvirtai pagrįstas taikomais teisės aktais. Vis dėlto atsižvelgdamas į tai, kas nurodyta toliau, nemanau, kad jis yra vienintelis galimas ar kad jį reikia taikyti šioje byloje. Net jei perskaičius nemažai Teisingumo Teismo sprendimų atrodytų, kad juose toks aiškinimas patvirtintas, abejotina, ar šią jurisprudenciją galima taikyti tokiems atvejams, kaip šis.
b) Ar aiškinimas kyla iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos?
33. Prieš nagrinėjant toliau, reikia patikslinti, kad skundžiamame sprendime pateikta išvada iki šiol (jeigu neklystu) nebuvo patvirtinta jokiame aiškiame Teisingumo Teismo sprendime, priimtame panašiomis aplinkybėmis į susiklosčiusias nagrinėjamoje byloje.
34. Kaip pažymėjo Komisija(29), skundžiamo sprendimo 54 punkte minimo Sprendimo British Aggregates dalis, kurią nurodė Bendrasis Teismas, yra susijusi su Komisijos atliktų vertinimų, ar priemonė laikytina valstybės pagalba, (išsamios) teisminės kontrolės apimtimi. Sprendime British Aggregates nepateikta pozicijos dėl Komisijos kompetencijos pripažinti priemonę suderinama su vidaus rinka prieš tai neįsitikinus, ar ji yra valstybės pagalba(30).
35. Tą patį galima pasakyti apie 2011 m. gegužės 24 d. Sprendimą Komisija / Kronoply ir Kronotex(31), kurio 43 ir 44 punktai minimi skundžiamo sprendimo 58 punkte:
– pirma, minėtuose 43 ir 44 punktuose iš esmės tik pakartojamas Reglamento (EB) Nr. 659/1999(32) 4 straipsnis,
– antra, toje byloje Komisijos sprendimu buvo patvirtinta, kad egzistuoja valstybės pagalba, dėl kurios ji nusprendė nepateikti prieštaravimų pasibaigus pirminiam priemonės suderinamumo su vidaus rinka patikrinimui. Ginčas iš esmės buvo susijęs su elementais, kuriais Komisija rėmėsi siekdama pripažinti tokį suderinamumą.
36. Iš tiesų Teisingumo Teismas ne kartą yra nurodęs, kad dėl priemonės laikymo valstybės pagalba turi būti nuspręsta prieš priimant sprendimą dėl jos suderinamumo su vidaus rinka. Vis dėlto manau, kad šie teiginiai pateikti kaip papildomi argumentai ir nebūtinai yra svarbūs siekiant kiekvienu atveju pagrįsti Teisingumo Teismo priimamą sprendimą.
37. Pavyzdžiui, 2021 m. kovo 16 d. Sprendime Komisija / Lenkija(33) nurodyta, kad „Komisija privalo pradėti oficialią tyrimo procedūrą, jei atlikusi Reglamento 2015/1589 4 straipsnyje nurodytą pirminį patikrinimą negalėjo įsitikinti, kad priemonė, apie kurią pranešta, yra suderinama su vidaus rinka. Tas pats pasakytina ir tuo atveju, kai jai kyla abejonių dėl paties šios priemonės kvalifikavimo kaip „pagalbos“, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį“(34).
38. Vis dėlto minėtas sprendimas buvo susijęs su tam tikrais ieškiniais, pareikštais dėl Komisijos pradėtos oficialios tyrimo procedūros ir vėlesnio sprendimo, kuriuo atitinkama mokesčių priemonė buvo kvalifikuota kaip su vidaus rinka nesuderinama valstybės pagalba.
39. Kalbant apie 2020 m. lapkričio 24 d. Sprendimą Viasat Broadcasting UK(35), pažymėtina, jog jame nurodyta, kad „[k]lausimas, ar priemonė turi būti laikoma valstybės pagalba, yra ankstesnis už klausimą, kurio esmė – patikrinimas (jei būtina), ar pagal SESV 107 straipsnį nesuderinama pagalba vis dėlto yra reikalinga uždaviniui, patikėtam subjektui, kuriam taikoma atitinkama priemonė, vykdyti, kaip tai suprantama pagal SESV 106 straipsnio 2 dalį <…>. Todėl prieš galimą priemonės nagrinėjimą šios nuostatos atžvilgiu Komisija turi galėti patikrinti, ar ši priemonė yra valstybės pagalba <…>“(36).
40. Toje byloje ginčas buvo susijęs su tuo, ar reikia „mokėti palūkanas už laikotarpį, kuriuo buvo neteisėtai įgyvendintos pagalbos, kurią [bendrovė] gavo, priemonės, prieš Europos Komisijai priimant galutinį sprendimą, kuriuo jos pripažintos suderinamomis su vidaus rinka“.
41. Galiausiai 2023 m. sausio 31 d. Sprendime Komisija / Braesch ir kt.(37) nurodyta, kad, „jeigu Komisija, pasibaigus SESV 108 straipsnio 3 dalyje numatytam pirminio patikrinimo etapui, konstatuoja, kad priemonė, apie kurią pranešta, yra „valstybės pagalba“, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, kuri nekelia abejonių dėl savo suderinamumo su vidaus rinka, ji priima sprendimą <…>, kuriuo pripažįsta, kad ši priemonė yra suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies nuostatas“.
42. Toje byloje Teisingumo Teismas vėlgi nenagrinėjo klausimo, dėl kurio yra kilęs ginčas šioje byloje. Komisijos sprendime, su kuriuo buvo susijusi ta byla, konstatuota, kad tam tikros priemonės yra „valstybės pagalba“, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, ir dėl finansinio stabilumo motyvų ta pagalba gali būti laikoma suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą(38).
43. Dėl ankstesnių Bendrojo Teismo sprendimų Komisija pabrėžia, kad 2019 m. birželio 20 d. sprendime(39) Bendrasis Teismas pripažino, jog Komisija gali vertinti valstybės priemonės suderinamumą su vidaus rinka „tuo atveju, jei ši priemonė yra pagalba“. Taigi jis sutiko su tuo, kad Komisijos sprendimu priemonė gali būti pripažinta suderinama su vidaus rinka ir nereikia prieš tai priimti sprendimo, kuriuo ši priemonė būtų kvalifikuota kaip valstybės pagalba(40).
44. Teisingumo Teismas iki šiol nėra priėmęs sprendimo (jeigu vėlgi neklystu) dėl šioje byloje iškelto klausimo, nes jam neteko nagrinėti bylos, kurioje būtų ginčijama Komisijos kompetencija pripažinti, kad priemonė, kuri anksčiau nebuvo kvalifikuota kaip pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, yra suderinama su vidaus rinka.
c) Integruotas ir funkcinis aiškinimas
45. Manau, kad įmanomas ir kitoks aiškinimas, nei pateiktas iki šiol, jeigu remiamasi prielaida, kad bet kokios valstybės pagalbos teisėtumas priklauso nuo jos suderinamumo su vidaus rinka vertinimo.
46. Kartoju, atsižvelgiant į šios bylos aplinkybes lemiamas klausimas yra ne tiek tai, ar Komisija turi kompetenciją pripažinti priemonę suderinama su vidaus rinka, kiek tai, kokiomis sąlygomis ji gali pripažinti ją nesuderinama.
47. Laikausi nuomonės, kad pagal SESV 107 ir 108 straipsnius Komisijai yra suteikti bendrieji įgaliojimai užtikrinti, kad nebūtų pažeista konkurencija vidaus rinkoje. Šie įgaliojimai jai suteikti siekiant, kad valstybės narės, teikdamos valstybės lėšomis finansuojamą pagalbą, neiškraipytų konkurencijos ar nekeltų grėsmės ją iškraipyti(41).
48. Tai, kad tokie bendrieji įgaliojimai egzistuoja, galima patvirtinti remiantis Reglamento 2015/1589 12 straipsnio 1 dalimi: „Komisija gali savo iniciatyva patikrinti iš bet kokio šaltinio gautą informaciją apie įtariamą neteisėtą pagalbą“(42).
49. Iš šiame straipsnyje numatytų įgaliojimų matyti, kad Komisija privalo vykdyti aktyvią priežiūrą siekdama užtikrinti konkurencijos apsaugą vidaus rinkoje. Ši pareiga reiškia, kad ji turi patikrinti ne tik pagalbos projektus, apie kuriuos pranešė valstybės narės, ar skundus, kuriuos jai gali pateikti suinteresuotieji asmenys, bet ir apskritai bet kokias viešąsias priemones, galinčias iškraipyti konkurenciją vidaus rinkoje.
50. Atsižvelgiant į šią bendrą priežiūros pareigą pažymėtina, kad tai, jog Komisija nepateikė savo pozicijos dėl priemonės, apie kurią jai nepranešta ir dėl kurios nebuvo gautas suinteresuotojo asmens skundas arba dėl kurios jai nekilo abejonių, galėjusių priversti imtis veiksmų savo iniciatyva (nesvarbu, kaip ji apie tą priemonę sužinojo), galiausiai reiškia, kad Komisija netiesiogiai pripažino suderinamumą su vidaus rinka, t. y. padarė prielaidą, kad priemonė negali iškraipyti konkurencijos.
51. Šiuo klausimu primenu, kad pagal Reglamento 2015/1589 4 straipsnio 6 dalį tuo atveju, jeigu Komisija nepriima sprendimo pagal šio straipsnio 2, 3 ar 4 dalis per jo 5 dalyje numatytą terminą, tokia priemonė laikoma Komisijos patvirtinta. Kitaip tariant, leidimas laikomas suteiktu, Komisijai nepriėmus vienokio ar kitokio aiškaus sprendimo, kuriuo nacionalinė priemonė kvalifikuojama kaip pagalba.
52. Taigi sutinku su Komisija(43), kad sunku suprasti, kodėl to, ką ši institucija gali padaryti savo neveikimu (nesiimdama veiksmų ir taip leisdama taikyti priemonę, nors prieš tai nebuvo priimtas sprendimas laikyti šią priemonę pagalba), ji negali padaryti aiškiai nuspręsdama, kad neprieštaraus tai pačiai priemonei, nes mano, kad ji yra suderinama su vidaus rinka, nesvarbu, ar ta priemonė yra valstybės pagalba.
53. Kitaip nei tuo atveju, kai nagrinėjama priemonė pripažįstama suderinama (kartoju, tam nebūtinai reikia ją iš anksto apibrėžti kaip pagalbą), Komisija valstybės pagalbą nesuderinama gali aiškiai pripažinti tik konkrečiais atvejais, kai pagal SESV 107 straipsnį, laikantis SESV 108 straipsnyje numatytos tvarkos, priemonės yra konkrečiai pripažintos pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Tiksliau kaip tokia pagalba turi būti kvalifikuojamos priemonės, kurios atitinka visą pagalbos nuostatos apibrėžtį ir kurių nesuderinamumas su vidaus rinka turės būti vertinamas vėliau(44).
54. Taigi kalbant apie šią bylą pažymėtina, kad, kai atlikusi pirminį patikrinimą Komisija nedviprasmiškai nusprendžia, jog nagrinėjama priemonė nėra nesuderinama su vidaus rinka, ji tik vykdo savo bendrą pareigą užtikrinti, kad nebūtų iškraipyta konkurencija.
55. Neatsižvelgiant į tai, ar nagrinėjama priemonė buvo pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, svarbiausia, kad bet kuriuo atveju ji neturėjo nederamo neigiamo poveikio konkurencijai(45) ir valstybių narių prekybai ir padėjo siekti aiškiai apibrėžto bendro intereso tikslo (užtikrinti aplinkos apsaugą mažinant išmetamų teršalų kiekį).
56. Jeigu Komisija būtų padariusi priešingą išvadą ir būtų prima facie nustačiusi, kad priemonė gali būti nesuderinama su vidaus rinka, ji būtų turėjusi pradėti oficialią tyrimo procedūrą, numatytą SESV 108 straipsnio 2 dalyje. Vykdydama šią procedūrą ir patvirtinusi, kad atsižvelgiant į visus aspektus(46) priemonė yra valstybės pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, Komisija prireikus būtų galėjusi pripažinti ją neteisėta.
57. Be to, sutinku su Komisija(47), kad SESV 107 straipsnyje nenurodyta tvarka, pagal kurią Komisija turi išnagrinėti, ar nacionalinė priemonė yra valstybės pagalba, arba patikrinti, ar ta priemonė suderinama su vidaus rinka, siekdama priimti tokį sprendimą, koks nagrinėjamas šioje byloje. Pagal Bendrojo Teismo pateiktą šios nuostatos aiškinimą nepagrįstai apribojamos Komisijai suteiktos galimybės imtis veiksmų.
58. Toks požiūris ne tik atitinka Komisijai suteiktus bendruosius įgaliojimus apsaugoti vidaus rinką nuo konkurencijos iškraipymo, kurį gali lemti valstybės pagalba, bet ir, kaip teigia pati Komisija, yra natūraliai suderinamas su gero administravimo principo reikalavimais.
59. Iš tiesų būtų beprasmiška skirti ribotus Sąjungos institucijos išteklius oficialiai tyrimo procedūrai, kaip antai numatytai SESV 108 straipsnio 2 dalyje (ši procedūra kartais būna sudėtinga ir kompleksiška), vien siekiant nustatyti, ar priemonė yra valstybės pagalba, kai atlikus išsamų pirminį patikrinimą(48) galima vienareikšmiškai paneigti, kad ji nesuderinama su vidaus rinka, net jeigu ir yra pagalba(49).
60. Galiausiai manau, kad apeliacinio skundo pagrindo pirma dalis turi būti patenkinta, nes Komisija turėjo kompetenciją priimti sprendimą ir šis sprendimas neturi jokių negaliojimą lemiančių trūkumų, kadangi nagrinėjama nacionalinė priemonė jame pripažinta suderinama su vidaus rinka (ir dėl to nepateikta prieštaravimų), neatsižvelgiant į tai, ar ši priemonė buvo valstybės pagalba.
B. Apeliacinio skundo pagrindo antra dalis
1. Komisijos ir Nyderlandų Karalystės argumentai
61. Komisija tvirtina, kad skundžiamame sprendime padaryta teisės klaida aiškinant teisinio saugumo principą. Grįsdama savo teiginį ji pateikia šiuos argumentus:
– nurodant, kad nagrinėjama priemonė yra suderinama su vidaus rinka, sprendimu siekta teisinio saugumo. Visų pirma sprendime aiškiai nustatyta, kad Komisija nepradės oficialios tyrimo procedūros ir nenurodys susigrąžinti nagrinėjamos kompensacijos,
– priešingai, Bendrojo Teismo sprendimas reiškia, kad Komisija tokiais atvejais, kaip šis, turės atlikti išsamų ir sudėtingą tyrimą siekdama nustatyti, ar priemonė yra pagalba, o tai ne sustiprins, bet sumažins teisinį saugumą,
– pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją(50), nors Komisija, nusprendusi, kad priemonė yra suderinama su vidaus rinka, turi informuoti apie tai valstybę narę, vis dėlto ji neprivalo priimti sprendimo, jeigu atlikdama pirminį patikrinimą padaro išvadą, kad nereikia pradėti procedūros pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį,
– taigi, jeigu teisinio saugumo principui neturi įtakos tai, kad Komisija nepriima sprendimo (ir dėl to nenusprendžia dėl priemonės kvalifikavimo kaip valstybės pagalbos), šis principas taip pat nepažeidžiamas ir tuo atveju, jei, kaip nagrinėjamoje byloje, Komisija nusprendžia nepateikti prieštaravimų, nes laiko priemonę suderinama su vidaus rinka (ir nenusprendžia dėl priemonės kvalifikavimo kaip valstybės pagalbos),
– net jeigu Komisija būtų nusprendusi, kad valstybės pagalbos nebuvo, konkurentai būtų turėję galimybę užginčyti šį sprendimą. Jie taip pat būtų galėję reikalauti palūkanų už laikotarpį, kuriuo pagalba teikta neteisėtai, net jei Komisija priemonę būtų pripažinusi valstybės pagalba arba jos nebūtų nagrinėjusi,
– Reglamente 2015/1589 nenustatyta, kad turi būti pradėtas pirminis priemonės, apie kurią nepranešta, patikrinimas. Jeigu nagrinėjamu atveju egzistuotų teisinis nesaugumas, dėl to būtų galima kaltinti Nyderlandų Karalystę ir kompensaciją gavusią bendrovę, kurios nusprendė atitinkamai išmokėti ir priimti kompensaciją nepranešusios apie ją Komisijai,
– tariamas nesaugumas, kuris atsirastų kompensaciją susumavus su vėlesniais mokėjimais, yra vien hipotetinis ir visiškai neįtikinamas,
– net jeigu Komisija būtų konstatavusi, kad suteikta valstybės pagalba, ji galėjo nenustatyti tikslaus jos dydžio, priešingai, nei teigia Bendrasis Teismas.
62. Nyderlandų vyriausybė pabrėžia, kad Komisija neturėjo kompetencijos priimti ginčijamą sprendimą, todėl pažeidė teisėtumo principą, o tai reiškia, kad buvo pažeistas teisinio saugumo principas. Šį teiginį ji papildo tokiais argumentais:
– kadangi Komisija nepriėmė sprendimo dėl valstybės pagalbos buvimo, Nyderlandų vyriausybė atsidūrė nesaugioje situacijoje, nes padėtis ir teisiniai santykiai nėra nei aiškūs, nei nuspėjami. Ji nesupranta, kodėl išsamiai išnagrinėjus šį klausimą saugumas turėtų sumažėti, o ne sustiprėti, taip pat nepaaiškinta, kodėl toks nagrinėjimas būtinai turėtų būti ilgas ir sudėtingas,
– nesvarbu, kad nacionaliniame teisme šiuo metu nėra pradėta jokio proceso, nes galimybė jį pradėti yra viena iš priežasčių, dėl kurių sprendimu pažeistas teisinio saugumo principas,
– priemonės susumavimas su vėlesniais mokėjimais dažnai yra hipotetinis, nes tai būsimas įvykis, tačiau lemiamą reikšmę turi tai, kad toks įvykis galimas ir kad valstybės narės turi į jį atsižvelgti.
2. Analizė
63. Jeigu, kaip siūlau, būtų pripažinta, kad Komisija turi kompetenciją paskelbti, jog priemonė, kurios ji anksčiau nekvalifikavo kaip pagalbos pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, yra suderinama su vidaus rinka, tai reikštų, kad sprendimas priimtas pagal teisėtumo principą. Jis taip pat atitiktų teisinio saugumo principą.
64. Jeigu, kaip bandžiau paaiškinti, Komisija gali pripažinti viešojo finansavimo priemonę suderinama su vidaus rinka (bet ne, kartoju, pripažinti ją nesuderinama, prieš tai nekvalifikavusi jos kaip pagalbos pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį), toks pripažinimas iš tiesų reiškia, kad paneigiamas pats neteisėtos pagalbos egzistavimas pagal Sąjungos teisę.
65. (Hipotetinės) valstybės pagalbos neteisėtumas neatsiejamai priklauso nuo to, ar ši pagalba yra suderinama su vidaus rinka. Su vidaus rinka nesuderinama ir todėl neteisėta yra tik tokia pagalba, kuri, darydama poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai, ne tik yra valstybės pagalba, bet ir iškraipo ar gali iškraipyti konkurenciją.
66. Vadinasi, vertinant tokios priemonės (nesvarbu, ar galiausiai ji buvo pripažinta valstybės pagalba) suderinamumą su vidaus rinka reikia nustatyti, kad, jeigu priemonė yra pagalba, ji nėra neteisėta pagalba, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
67. Tokiomis aplinkybėmis sprendimo išvada, kad priemonė suderinama su vidaus rinka, netiesiogiai patvirtina, jog pagalba nėra neteisėta, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
68. Remdamasis šia prielaida nematau pagrindo nuspręsti, kad nagrinėjamoje byloje pažeistas teisinio saugumo principas.
69. Pirma, sprendimu, kuriuo neprieštaraujama priemonei, patvirtintas jos galiojimas ir netiesiogiai – Nyderlandų vyriausybės vertinimas, o tai leidžia be išlygų įgyvendinti priemonę pagal Sąjungos teisę.
70. Antra, man atrodo nepagrįstas susirūpinimas, kad ateityje bus priimtas hipotetinis nacionalinio teismo sprendimas, kuriuo priemonė, Komisijos pripažinta suderinama su vidaus rinka ir todėl teisėta pagal Sąjungos teisę, būtų kvalifikuota kaip pagalba, prieštaraujanti SESV 107 straipsnio 1 daliai. Toks Komisijos sprendimas negali būti peržiūrėtas nacionaliniuose teismuose.
71. Bendrasis Teismas sutinka su Nyderlandų vyriausybės argumentu, kad skundžiamo sprendimo 65 punkte jis nurodė, jog Vattenfall konkurentai gali inicijuoti procesą nacionaliniuose teismuose, kad šie teismai „kvalifikuotų [nagrinėjamą priemonę] kaip valstybės pagalbą pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį“. Vis dėlto, kaip minėjau, Komisijos sprendimas iš esmės užkerta kelią tokiai galimybei.
72. Trečia, taip pat nemanau, kad dėl teisės normų, pagal kurias privaloma atsižvelgti į visą gautos pagalbos sumą arba taikomi tam tikri pagalbos sumavimo apribojimai(51), nesilaikymo ateityje galėtų kilti kokių nors problemų, susijusių su būsimu naujos pagalbos sumavimu.
73. Tai, kad šis prieštaravimas yra hipotetinis, matyti, be kita ko, iš aplinkybės, kad nenustatyta, jog Nyderlandų vyriausybė oficialiai pranešė Komisijai apie (vėlesnius) sprendimus, priimtus taikant Įstatymą dėl draudimo naudoti anglis elektros energijos gamybai(52). Tokiu atveju neaišku, kaip pagalba šiuo pagrindu galėtų būti sumuojama a posteriori.
74. Taigi manau, kad antroji apeliacinio skundo pagrindo dalis taip pat turi būti patenkinta.
C. Galutinis sprendimas byloje
75. Pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnį, jeigu apeliacinis skundas yra pagrįstas, Teisingumo Teismas skundžiamą sprendimą panaikina ir prireikus paskelbia galutinį sprendimą byloje, jei toje bylos stadijoje tai galima daryti.
76. Manau, kad dabartinėje nagrinėjamos bylos stadijoje Teisingumo Teismas gali paskelbti galutinį sprendimą.
77. Pirmieji trys Bendrajame Teisme Nyderlandų vyriausybės nurodyti panaikinimo pagrindai buvo pateikti tuo atveju, jeigu nagrinėjama priemonė sprendime būtų pripažinta valstybės pagalba. Kaip pažymėjo analizės neatlikęs Bendrasis Teismas(53), šie trys ieškinio pagrindai grindžiami klaidinga prielaida: sprendime nenurodytas priemonės pobūdis, o tik konstatuota, kad net jei priemonė būtų valstybės pagalba, ji būtų suderinama su vidaus rinka.
78. Ketvirtasis ir penktasis ieškinio pagrindai buvo grindžiami atitinkamai Komisijos kompetencijos priimti sprendimą nebuvimu ir teisinio saugumo principo pažeidimu. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, abu ieškinio pagrindai yra nepagrįsti.
79. Taigi Nyderlandų vyriausybės ieškinys turi būti atmestas.
D. Bylinėjimosi išlaidos
80. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 184 straipsnį, atsižvelgiant į Komisijos reikalavimus, iš Nyderlandų Karalystės turi būti priteistos bylinėjimosi išlaidos.
V. Išvada
81. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui:
– patenkinti apeliacinį skundą,
– panaikinti 2022 m. lapkričio 16 d. Bendrojo Teismo sprendimą Nyderlandų Karalystė / Komisija (T‑469/20, EU:T:2022:713),
– pasinaudoti Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnyje numatyta teise paskelbti galutinį sprendimą byloje, atmetus Nyderlandų Karalystės ieškinį dėl panaikinimo kaip nepagrįstą,
– priteisti iš Nyderlandų Karalystės bylinėjimosi išlaidas.