Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL M. CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 22 februarie 2024(1)
Cauza C‑40/23 P
Comisia Europeană
împotriva
Regatului Țărilor de Jos
„Recurs – Ajutoare de stat – Articolele 107 și 108 TFUE – Regulamentul (UE) 2015/1589 – Articolul 4 alineatul (3) – Declararea compatibilității cu piața internă a unei măsuri care nu a fost calificată drept ajutor de stat – Principiul securității juridice”
1. Prin prezentul recurs, Comisia Europeană atacă Hotărârea Tribunalului din 16 noiembrie 2022, Țările de Jos/Comisia(2), prin care a fost anulată Decizia C(2020) 2998 final(3).
2. În opinia Tribunalului, Comisia și‑a depășit competențele prin faptul că a declarat în această decizie compatibilitatea cu piața internă a unei măsuri pe care nu a calificat‑o în prealabil drept „ajutor” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
3. Dezbaterea dintre Comisie și guvernul neerlandez oferă Curții ocazia de a se pronunța pentru prima dată (dacă nu ne înșelăm) cu privire la o chestiune importantă pentru regimul de control al ajutoarelor de stat, prevăzut la articolele 107 și 108 TFUE și configurat de Regulamentul (UE) nr. 2015/1589(4).
I. Istoricul litigiului
4. Istoricul litigiului a fost prezentat la punctele 2-18 din hotărârea atacată și poate fi rezumat după cum urmează:
– La 27 martie 2019, autoritățile neerlandeze au notificat Comisiei Europene, în conformitate cu Directiva (UE) 2015/1535, un proiect de lege privind interzicerea utilizării cărbunelui pentru producerea de energie electrică(5).
– Acest proiect de lege, care nu a fost notificat Comisiei în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE, avea ca obiect reducerea emisiilor de dioxid de carbon (CO2). Proiectul prevedea posibilitatea de a compensa prejudiciul cauzat unei centrale pe bază de cărbune care, în raport cu celelalte centrale, ar fi afectată în mod disproporționat de interdicția utilizării cărbunelui pentru producerea de energie electrică.
– În urma notificării proiectului de lege în temeiul Directivei 2015/1535, Comisia a început să examineze, din proprie inițiativă, informațiile privind un potențial ajutor.
– Comisia a solicitat autorităților neerlandeze să îi furnizeze anumite informații, iar acestea au răspuns afirmând în repetate rânduri că despăgubirea prevăzută de lege nu constituia un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
– Legea a fost aprobată la 11 decembrie 2019 și a intrat în vigoare la 20 decembrie 2019. La acel moment, în Țările de Jos existau cinci centrale electrice pe bază de cărbune(6).
– Întrucât centrala Hemweg 8, datorită caracteristicilor sale(7), nu a putut beneficia de perioada tranzitorie de între cinci și zece ani acordată celorlalte patru centrale, aceasta a trebuit să fie închisă la sfârșitul anului 2019, titularul acesteia (Vattenfall) primind din partea ministrului neerlandez al economiei și climei o despăgubire de 52,5 milioane de euro.
– La 12 mai 2020, Comisia a adoptat decizia prin care a declarat că măsura de despăgubire a Vattenfall ca urmare a închiderii Hemweg 8 este compatibilă cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE.
– În considerentul (48) al deciziei se afirma, în ceea ce privește posibila existență a unui ajutor de stat, că, „având în vedere informațiile furnizate de autoritățile neerlandeze, nu se poate concluziona, cu un grad suficient de certitudine, că […] există un drept la despăgubire în valoare de 52,5 milioane de euro”. Comisia a dedus de aici că nu este exclus ca măsura în discuție „să acorde un ajutor de stat întreprinderii vizate”.
– În considerentul (49) al deciziei, Comisia a apreciat că, în orice caz, „nu trebuie să se ajungă la o concluzie definitivă […] cu privire la faptul dacă măsura conferă sau nu un avantaj operatorului și constituie, așadar, un ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, întrucât, chiar în prezența unui ajutor de stat, [ea] consideră că măsura este compatibilă cu piața internă”(8).
II. Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
5. La 27 iulie 2020, Regatul Țărilor de Jos a atacat decizia la Tribunal.
6. În susținerea acțiunii sale, Regatul Țărilor de Jos a invocat cinci motive:
– Primele trei motive au fost invocate „în ipoteza în care decizia atacată ar trebui înțeleasă în sensul că implică în mod necesar calificarea măsurii în cauză drept ajutor”(9).
– Al patrulea și al cincilea motiv erau îndreptate „împotriva deciziei atacate în măsura în care nu se pronunță cu privire la problema dacă măsura în cauză constituie sau nu un ajutor de stat”(10). Acestea se întemeiau pe: a) necompetența Comisiei pentru a declara o măsură compatibilă cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) TFUE, fără să o fi calificat în prealabil drept ajutor de stat și, respectiv, b) încălcarea principiului securității juridice.
7. Tribunalul a admis ultimele două motive și a anulat decizia.
8. Considerațiile care au determinat admiterea celui de al patrulea motiv au fost în esență următoarele:
– „Utilizarea termenului «ajutor» la articolul 107 alineatul (3) TFUE înseamnă că compatibilitatea unei măsuri naționale cu piața internă poate fi examinată numai după ce această măsură a fost calificată drept ajutor”(11).
– „Potrivit unei jurisprudențe constante, în cazul în care Comisia nu poate dobândi, la încheierea fazei preliminare de examinare, convingerea că măsura de stat fie nu constituie un «ajutor» în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, fie, dacă este calificată drept ajutor, este compatibilă cu tratatul sau în cazul în care această procedură nu i‑a permis să înlăture toate dificultățile ridicate de aprecierea compatibilității măsurii respective, această instituție are obligația de a deschide procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE fără a dispune în această privință de o marjă de apreciere”(12).
– „[N]umai o măsură care intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE, cu alte cuvinte, o măsură calificată drept ajutor de stat, poate fi considerată de Comisie ca fiind compatibilă cu piața internă”(13).
– Această concluzie este susținută de dispozițiile articolului 4 din Regulamentul 2015/1589, interpretat în lumina jurisprudenței Curții.
– Din considerațiile anterioare rezultă că „articolul 4 din Regulamentul 2015/1589, aplicabil în speță în temeiul articolului 15 alineatul (1) din regulamentul menționat […], stabilește […] o listă exhaustivă a deciziilor pe care Comisia le poate adopta în urma examinării preliminare a măsurii naționale în cauză, printre care nu figurează posibilitatea de a adopta o decizie prin care o măsură națională este declarată compatibilă cu piața internă fără ca, în prealabil, Comisia să se fi pronunțat cu privire la calificarea acestei măsuri drept ajutor de stat”(14).
– În speță, „este cert că Comisia avea îndoieli cu privire la calificarea măsurii în cauză drept ajutor […], astfel încât […] a decis să nu se pronunțe cu privire la acest aspect în decizia atacată, deși a concluzionat că măsura în cauză era compatibilă cu piața internă”. Prin urmare, „Comisia a adoptat o decizie contrară atât articolului 107 alineatul (3) TFUE, cât și articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589”(15).
– În concluzie, „prin faptul că a considerat în decizia atacată că măsura în cauză este compatibilă cu piața internă fără să se pronunțe în prealabil cu privire la aspectul dacă o asemenea măsură constituie un ajutor, Comisia și‑a depășit competențele”(16).
9. În ceea ce privește încălcarea principiului securității juridice, admiterea celui de al cincilea motiv s‑a bazat pe următoarele considerente ale Tribunalului:
– „[Î]n decizia atacată, Comisia a declarat că măsura în cauză este compatibilă cu piața internă. Totuși, nu s‑a procedat la calificarea acestei măsuri, deși […] este vorba despre o condiție prealabilă necesară pentru examinarea compatibilității măsurii respective cu piața internă”(17).
– „[Î]n ipoteza în care concurenții Vattenfall ar iniția o procedură în fața instanțelor naționale cu privire la legalitatea măsurii în cauză și dacă acestea din urmă ar califica‑o drept ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, ar rezulta că articolul 108 alineatul (3) TFUE ar fi fost încălcat din cauză că măsura respectivă nu a fost notificată Comisiei și că Regatului Țărilor de Jos i‑ar reveni sarcina de a solicita Vattenfall dobânzi aferente duratei nelegalității”(18).
– „[L]ipsa calificării măsurii în cauză a pus Regatul Țărilor de Jos într‑o situație incertă în ceea ce privește acordarea unui ajutor nou în temeiul normelor referitoare la cumularea ajutoarelor”(19).
– „Prin urmare, nu se poate concluziona că decizia atacată permitea Regatului Țărilor de Jos, destinatarul deciziei atacate, să cunoască cu exactitate drepturile și obligațiile sale și să acționeze în consecință”(20).
– „În aceste împrejurări, trebuie să se statueze că, prin faptul că a decis să nu se pronunțe cu privire la problema dacă măsura în cauză trebuie calificată drept ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, Comisia a încălcat principiul securității juridice”(21).
III. Recursul și procedura în fața Curții de Justiție
10. Prin recursul înregistrat la Curte la 26 ianuarie 2023, Comisia solicită:
– anularea hotărârii atacate;
– respingerea celui de al patrulea și a celui de al cincilea motiv invocate în cauza în fața Tribunalului;
– exercitarea competenței conferite la articolul 61 primul paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene de a soluționa litigiul și de a declara acțiunea nefondată în totalitate;
– obligarea Regatului Țărilor de Jos la plata cheltuielilor de judecată.
11. În recursul formulat, Comisia invocă un singur motiv, compus din două aspecte. În acestea, Comisia susține următoarele: a) interpretarea eronată a articolului 107 alineatul (3) TFUE și a articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 și, respectiv, b) o eroare de drept în interpretarea principiului securității juridice.
12. În ipoteza anulării hotărârii atacate, Comisia solicită să se declare inadmisibile sau cel puțin nefondate, primele trei motive, iar cel de al patrulea și cel de al cincilea motiv să fie respinse ca neîntemeiate.
13. Guvernul neerlandez solicită respingerea recursului și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
14. Au fost prezentate mai multe memorii în replică și în duplică.
IV. Apreciere
A. Primul aspect al motivului de recurs: interpretarea eronată a articolului 107 alineatul (3) TFUE și a articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589
1. Argumentele Comisiei și ale Regatului Țărilor de Jos
15. Comisia susține că hotărârea atacată s‑a bazat pe o interpretare excesiv de restrictivă a articolului 107 alineatul (3) TFUE și a articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 atunci când a apreciat că această instituție nu are competență pentru a adopta decizia.
16. În opinia Comisiei:
– Tribunalul pornește de la premisa (neîntemeiată) potrivit căreia competența ar trebui să fie prevăzută în mod expres într‑o dispoziție concretă din Regulamentul 2015/1589.
– Interpretarea dispozițiilor menționate în lumina obiectivelor lor confirmă faptul că niciuna dintre acestea nu impune calificarea în prealabil a unei măsuri drept ajutor de stat pentru a se pronunța în legătură cu compatibilitatea acesteia cu piața internă.
– Dimpotrivă, interpretarea susținută de Tribunal prezintă toate dezavantajele incertitudinii inerente unei proceduri inutil de lungi în situații în care poate exclude în prealabil incompatibilitatea unei măsuri cu piața internă.
17. Guvernul neerlandez susține că hotărârea atacată este corectă. În opinia sa:
– Termenul „ajutor”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, este determinant pentru competențele Comisiei. Potrivit jurisprudenței, Comisia trebuie să examineze, în primul rând, dacă există un ajutor de stat și, în continuare, să stabilească dacă acesta este compatibil cu piața internă.
– În anumite situații, poate fi mai simplu să se stabilească dacă o măsură este compatibilă cu piața internă decât să se determine dacă aceasta constituie un ajutor de stat. Totuși, Comisia nu ar putea să excludă incompatibilitatea decât dacă nu există divergențe de opinii între statul membru și Comisie cu privire la calificarea măsurii în cauză drept ajutor de stat.
– Întrucât în prezenta cauză există un litigiu în această privință, iar măsura contestată nu a fost notificată, Comisia nu putea, în rolul său de gardian al tratatelor, să omită un element esențial al sistemului de ajutoare de stat.
2. Analiză
18. Problema pe care o ridică această primă parte a motivului de recurs pare, în principiu, simplă în expunerea sa, însă este delicată și complexă în ceea ce privește răspunsul.
19. Precizăm încă de pe acum că, în opinia noastră, Tribunalul a reproșat în mod eronat Comisiei că „și‑a depășit competențele”(22) într‑o decizie prin care își exercita tocmai competențele pe care i le atribuie articolele 107 și 108 TFUE și Regulamentul 2015/1589.
20. În opinia Tribunalului, Comisia nu are, în niciun caz, competență pentru a adopta o decizie în care să declare compatibilitatea unei măsuri de stat cu piața internă dacă nu a calificat‑o în prealabil drept ajutor de stat.
21. În opinia noastră, această concluzie conține o eroare de drept care trebuie corectată(23).
22. Printre competențele pe care articolele 107 și 108 le atribuie Comisiei, se numără cea de a încheia o procedură de examinare preliminară (desfășurată în temeiul articolului 4 din Regulamentul 2015/1589) fără a ridica obiecții cu privire la măsura națională analizată. Aceasta a fost situația în speță.
23. Situația este diferită dacă, statuând astfel, o anumită decizie ar fi afectată de un viciu de invaliditate (altul decât competența) ca urmare a aplicării articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE în cazul unei măsuri examinate fără a se fi stabilit în prealabil dacă aceasta constituie un ajutor de stat(24).
24. Prin urmare, lăsând la o parte chestiunea referitoare la competența Comisiei, prezentul recurs trebuie să se axeze pe aspectul dacă regimul de control al ajutoarelor de stat (articolele 107 și 108 TFUE și Regulamentul 2015/1589) trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte sau, dimpotrivă, permite admiterea tezei Comisiei. Această instituție pledează pentru o interpretare teleologică și funcțională a sarcinilor care îi sunt încredințate în calitate de garant al concurenței pe piața internă.
25. Argumentele în favoarea unei interpretări stricte, precum cea reținută de Tribunal și susținută în prezenta cauză de guvernul neerlandez nu sunt, cu siguranță, nici puține și nici lipsite de motive temeinice.
26. Cu toate acestea, după părerea noastră, în împrejurări precum cele din prezenta cauză, ar putea fi necesară o relectură a legislației aplicabile pentru a completa sensul literal al acesteia cu o amprentă teleologică, conducând în cele din urmă la acceptarea validității deciziei.
27. Ne vom referi, în primul rând, la interpretarea pe care se bazează hotărârea atacată.
a) Interpretarea strictă
28. Într‑o primă abordare, Tribunalul interpretează articolele 107 și 108 TFUE într‑o succesiune logică:
– În primul rând, trebuie să se stabilească dacă măsura constituie un „ajutor”. Cu alte cuvinte, dacă fondurile sau avantajele publice acordate unei întreprinderi sau unui sector de producție sunt acordate cu alt titlu decât simpla voință de a oferi un ajutor sau un avantaj(25).
– În cazul în care Comisia are îndoieli cu privire la calificarea măsurii examinate drept „ajutor”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, aceasta trebuie să inițieze procedura formală de investigare stabilită la articolul 108 alineatul (2) TFUE.
29. Aceeași succesiune poate fi dedusă din articolul 4 din Regulamentul 2015/1589, referitor la ajutoarele notificate(26). După cum menționează Tribunalul(27), organizarea procedurii de examinare a ajutoarelor de stat în două etape succesive și orientate pe aspecte diferite este confirmată de dispozițiile cuprinse în acest articol, în temeiul cărora:
– Comisia trebuie să constate, în primul rând, „după o examinare preliminară”, că măsura preconizată și notificată de un stat membru „nu constituie un ajutor” [alineatul (2)].
– „În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că nu există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața internă, în măsura în care intră în sfera de aplicare a articolului 107 alineatul (1) din TFUE, aceasta decide că măsura este compatibilă cu piața internă (denumită în continuare «decizie de a nu ridica obiecții»). Decizia precizează excepția aplicată în temeiul TFUE” [alineatul (3)](28).
– „În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața internă, aceasta decide să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE […]” [alineatul (4)].
30. Prin urmare, din conținutul articolelor 107 și 108 TFUE coroborate cu articolul 4 din Regulamentul 2015/1589 ar rezulta că examinarea ajutoarelor reprezintă o procedură în care: a) în primul rând, trebuie să se constate existența unui ajutor de stat și b) în continuare, trebuie să se aprecieze dacă, chiar dacă ar fi, în principiu, ilegal, ajutorul respectiv este compatibil cu piața internă.
31. A accepta această abordare, care este cea susținută în hotărârea atacată, ar însemna că Comisia nu ar putea să se pronunțe cu privire la compatibilitatea măsurii în cauză cu piața internă fără a decide în prealabil că aceasta constituie un ajutor, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
32. Trebuie să recunoaștem că această interpretare are un sprijin solid în textele normative aplicabile. Cu toate acestea, considerăm, pentru motivele pe care le vom expune în continuare, că aceasta nu este singura posibilă și nici cea care ar trebui aplicată în cazul de față. Și, chiar dacă lectura a nu puține hotărâri ale Curții ar părea să o susțină, este discutabil dacă această jurisprudență poate fi extrapolată la cazuri precum cel din speță.
b) Interpretare derivată din jurisprudența Curții?
33. Înainte de a continua, trebuie să precizăm că soluția susținută de hotărârea atacată nu a făcut până în prezent (dacă nu ne înșelăm) obiectul unei decizii explicite a Curții, pronunțată în împrejurări similare celor din prezenta cauză.
34. După cum a indicat Comisia(29), Hotărârea British Aggregates, citată la punctul 54 din hotărârea atacată, se referă, în ceea ce privește partea citată de Tribunal, la întinderea controlului jurisdicțional (exhaustiv) asupra aprecierilor Comisiei cu privire la calificarea unei măsuri drept ajutor de stat. Această hotărâre nu se pronunță cu privire la competența Comisiei de a declara că o măsură este compatibilă cu piața internă fără a determina în prealabil dacă aceasta constituie un ajutor de stat(30).
35. Aceasta este și cazul Hotărârii din 24 mai 2011, Comisia/Kronoply și Kronotex(31), ale cărei puncte 43 și 44 sunt citate la punctul 58 din hotărârea atacată:
– Pe de o parte, punctele 43 și 44 menționate se limitează la a reproduce în esență articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999(32).
– Pe de altă parte, în acel caz, decizia Comisiei confirma existența unui ajutor de stat față de care a decis să nu ridice obiecții la încheierea examinării preliminare privind compatibilitatea unei măsuri cu piața internă. Dezbaterea pe fond s‑a axat pe elementele utilizate de Comisie pentru a declara compatibilitatea.
36. În realitate, nu lipsesc pronunțări ale Curții în care, într‑adevăr, se afirmă că aspectul privind calificarea unei măsuri drept ajutor trebuie soluționat înainte de aprecierea compatibilității acesteia cu piața internă. Totuși, este vorba despre aprecieri care, după părerea noastră, se formulează cu titlu incident, nefiind neapărat relevante pentru motivarea deciziei adoptate de Curte în fiecare caz.
37. De exemplu, Hotărârea din 16 martie 2021, Comisia/Polonia(33), precizează că „Comisia este obligată să inițieze procedura formală de investigare dacă, în urma examinării preliminare prevăzute la articolul 4 din Regulamentul 2015/1589, nu a fost în măsură să ajungă la convingerea că măsura notificată este compatibilă cu piața internă. Situația este aceeași atunci când aceasta are în continuare îndoieli cu privire la însăși calificarea acestei măsuri drept «ajutor», în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE”(34).
38. Obiectul hotărârii menționate îl făceau însă mai multe recursuri formulate împotriva inițierii de către Comisie a unei proceduri formale de investigare și decizia ulterioară prin care aceasta a apreciat că măsura fiscală în cauză constituia un ajutor de stat incompatibil cu piața internă.
39. În ceea ce privește Hotărârea din 24 noiembrie 2020, Viasat Broadcasting UK(35), în aceasta s‑a stabilit că „aspectul dacă o măsură trebuie să fie calificată drept ajutor de stat intervine în amonte față de cel care constă în verificarea, după caz, a faptului dacă un ajutor incompatibil în sensul articolului 107 TFUE este totuși necesar pentru îndeplinirea misiunii încredințate beneficiarului măsurii în discuție, în temeiul articolului 106 alineatul (2) TFUE […]. În consecință, înainte de a examina eventual o măsură în raport cu această dispoziție, Comisia trebuie să poată controla dacă măsura respectivă constituie un ajutor de stat […]”(36).
40. Or, în acel recurs ceea ce se punea în discuție era obligația de a „plăti dobânzi corespunzătoare perioadei în cursul căreia au fost puse în aplicare în mod nelegal măsuri de ajutor de care ea a beneficiat înainte de adoptarea deciziei finale a Comisiei Europene prin care acestea au fost declarate compatibile cu piața internă”.
41. În sfârșit, Hotărârea din 31 ianuarie 2023, Comisia/Braesch și alții(37), stabilește că, „în cazul în care Comisia constată, la finalul fazei preliminare de examinare instituite la articolul 108 alineatul (3) TFUE, că măsura notificată constituie un «ajutor de stat», în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, cu privire la care nu există îndoieli referitoare la compatibilitatea sa cu piața internă, aceasta adoptă o decizie […] prin care declară că măsura respectivă este compatibilă cu piața internă, în temeiul dispozițiilor articolului 107 alineatul (3) TFUE”.
42. Din nou, nici cu această ocazie, Curtea nu a abordat chestiunea care este în discuție în prezenta cauză. Decizia Comisiei în cauza respectivă a stabilit că anumite măsuri constituiau „ajutoare de stat”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, care puteau fi considerate compatibile cu piața internă pentru motive de stabilitate financiară, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE(38).
43. În ceea ce privește deciziile anterioare ale Tribunalului, Comisia subliniază că, în Hotărârea din 20 iunie 2019(39), acesta a recunoscut că Comisia poate aprecia compatibilitatea unei măsuri de stat cu piața internă „în ipoteza în care această măsură ar constitui un ajutor”. Prin urmare, a admis că o decizie a Comisiei poate declara o măsură compatibilă cu piața internă fără a fi necesar să se fi pronunțat în prealabil cu privire la calificarea măsurii respective drept ajutor(40).
44. Problema ridicată în prezenta cauză nu a fost soluționată până în prezent (din nou, dacă nu ne înșelăm) de Curte, care nu a fost confruntată cu o situație în care se pune la îndoială competența Comisiei de a declara compatibilitatea cu piața internă a unei măsuri care nu a fost calificată în prealabil drept ajutor, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
c) Interpretarea integrată și funcțională
45. Considerăm că o interpretare alternativă celei expuse până acum este posibilă, dacă se pornește de la premisa că legalitatea oricărui ajutor de stat este condiționată de evaluarea compatibilității acestuia cu piața internă.
46. În circumstanțele prezentei cauze, chestiunea decisivă nu este atât, subliniem din nou, dacă Comisia are competența de a declara că o măsură este compatibilă cu piața internă, cât în ce condiții poate declara incompatibilitatea acesteia.
47. În opinia noastră, articolele 107 și 108 TFUE conferă Comisiei competența generală de a supraveghea nedenaturarea concurenței pe piața internă. Această competență îi este conferită în scopul de a garanta că statele membre nu denaturează și nici nu amenință să denatureze concurența prin acordarea de ajutoare finanțate din resurse de stat(41).
48. Dovada existenței acestei competențe generale este conținutul articolului 12 alineatul (1) din Regulamentul 2015/1589: „Comisia poate, din proprie inițiativă, să examineze informații provenind din orice sursă cu privire la un ajutor presupus ilegal”(42).
49. Competența prevăzută la articolul respectiv demonstrează că revine Comisiei obligația de a veghea activ pentru a garanta nedenaturarea concurenței pe piața internă. Această obligație nu se limitează la examinarea proiectelor de ajutoare notificate de statele membre sau la plângerile pe care le‑ar putea prezenta părțile interesate, ci se extinde, în general, la orice măsuri publice de natură să denatureze concurența pe piața internă.
50. În lumina acestei obligații generale de supraveghere, tăcerea Comisiei în cazul unei măsuri care nu i‑a fost notificată, care nu a făcut obiectul unei plângeri din partea unei părți interesate sau care, indiferent de modul în care a ajuns la cunoștința sa, nu i‑a suscitat suspiciuni care să o determine să acționeze din proprie inițiativă echivalează, în ultimă instanță, cu o declarație implicită de compatibilitate cu piața internă; cu alte cuvinte, cu presupunerea că nu este vorba despre o măsură de natură să denatureze concurența.
51. În același sens, amintim că, în temeiul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul 2015/1589, ajutorul se consideră a fi autorizat de Comisie în cazul în care aceasta nu adoptă o decizie în conformitate cu alineatul (2), (3) sau (4) ale acestui articol în termenul prevăzut la alineatul (5) al aceluiași articol. Cu alte cuvinte, autorizația se consideră a fi acordată fără ca Comisia să se fi pronunțat în mod explicit, într‑un sens sau în altul, cu privire la calificarea măsurii drept ajutor.
52. Or, împărtășim opinia Comisiei(43) potrivit căreia este greu de înțeles că ceea ce această instituție poate provoca prin inacțiunea sa (autorizarea, prin tăcerea sa, a măsurii în pofida faptului că nu s‑a pronunțat în prealabil cu privire la calificarea acesteia drept ajutor) nu poate face decizând în mod expres că nu va ridica obiecții la aceeași măsură întrucât o consideră compatibilă cu piața internă, indiferent dacă este sau nu vorba despre un ajutor de stat.
53. Spre deosebire de o declarație de compatibilitate, care, subliniem, nu necesită în mod obligatoriu calificarea prealabilă a măsurii examinate drept ajutor, Comisia poate adopta o declarație explicită de incompatibilitate a unui ajutor public doar în cazuri determinate: atunci când, în temeiul articolului 107 TFUE și după parcurgerea procedurilor prevăzute la articolul 108 TFUE, trebuie să se efectueze o astfel de declarație concretă cu privire la măsuri care constituie un ajutor, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Mai exact, cu privire la măsurile care corespund în totalitate definiției prevăzute de această din urmă dispoziție, care trebuie apoi imediat examinate din punctul de vedere al incompatibilității cu piața internă(44).
54. Prin urmare, în ceea ce privește situația din prezenta cauză, atunci când Comisia exclude fără echivoc, în cadrul unei prime examinări preliminare, că măsura în cauză este incompatibilă cu piața internă, aceasta nu face decât să își îndeplinească obligația generală de a veghea la nedenaturarea concurenței.
55. Indiferent dacă constituie sau nu un ajutor, în sensul articolului 107 alineatul (1), ceea ce era relevant era faptul că, în orice caz, măsura în cauză nu avea efecte negative nejustificate asupra concurenței(45) și asupra comerțului dintre statele membre și contribuia la realizarea unui obiectiv de interes comun definit în mod clar (conservarea mediului înconjurător prin reducerea emisiilor poluante).
56. În cazul în care Comisia ar fi ajuns la o concluzie contrară și ar fi constatat, prima facie, că măsura în cauză ar putea fi incompatibilă cu piața internă, ar fi trebuit să deschidă procedura formală de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE. În cadrul acestei proceduri, după ce verifica, sub toate aspectele(46), că este vorba despre un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, putea adopta, după caz, o decizie de declarare a ilegalității.
57. În plus, suntem de acord cu Comisia(47) în sensul că articolul 107 TFUE nu specifică ordinea în care această instituție trebuie să abordeze examinarea aspectului dacă o măsură națională constituie un ajutor de stat sau dacă este compatibilă cu piața internă, în scopul adoptării unei decizii precum cea din cauză. Interpretarea acestei dispoziții de către Tribunal restrânge în mod nejustificat posibilitățile de acțiune acordate Comisiei.
58. Această abordare, pe lângă faptul că clarifică competența generală conferită Comisiei în domeniul protecției pieței interne împotriva posibilelor denaturări cauzate de ajutoarele publice, se conciliază în mod natural cu cerințele principiului bunei administrări, după cum susține însăși Comisia.
59. Astfel, nu ar avea prea mult sens să se aloce resursele limitate ale unei instituții a Uniunii pentru a desfășura o procedură formală de investigare precum cea prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE (uneori delicată și complexă) doar pentru a se stabili dacă o măsură constituie un ajutor de stat, în măsura în care, în urma unei examinări preliminare riguroase(48) se poate exclude fără echivoc că aceasta este incompatibilă cu piața internă, chiar și în ipoteza în care ar fi vorba despre un ajutor(49).
60. În definitiv, în opinia noastră, primul aspect al motivului de recurs trebuie admis, întrucât Comisia era competentă pentru a adopta decizia, iar aceasta nu este afectată de niciun viciu care să determine nevaliditatea sa în măsura în care declară compatibilitatea măsurii naționale în cauză cu piața internă (și nu ridică nicio obiecție cu privire la aceasta), indiferent dacă această măsură ar constitui sau nu un ajutor de stat.
B. Al doilea aspect al motivului de recurs
1. Argumentele Comisiei și argumentele Regatului Țărilor de Jos
61. Comisia critică hotărârea atacată pentru săvârșirea unei erori de drept în interpretarea principiului securității juridice. În acest sens, invocă două argumente:
– Declarând măsura în cauză compatibilă cu piața internă, decizia consolidează securitatea juridică. În special, în aceasta se indică în mod clar faptul că Comisia nu va iniția o procedură formală de investigare și nici nu va solicita recuperarea despăgubirii în cauză.
– Dimpotrivă, soluția Tribunalului implică faptul că, în cazuri similare celui din speță, Comisia va trebui să procedeze la o examinare minuțioasă și complexă pentru a stabili dacă măsura constituie un ajutor, ceea ce, în loc de a o întări, va aduce atingere securității juridice.
– Potrivit jurisprudenței Curții(50), deși Comisia trebuie să informeze statul membru în cazul în care consideră că o măsură este compatibilă cu piața internă, aceasta nu este însă obligată să adopte o decizie dacă în cursul examinării preliminare ajunge la concluzia că nu este necesară deschiderea procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE.
– Prin urmare, dacă principiul securității juridice nu este afectat de faptul că Comisia nu adoptă o decizie (și, în consecință, nu se pronunță cu privire la calificarea măsurii drept ajutor de stat), acesta nu ar fi încălcat nici dacă, așa cum este cazul în speță, Comisia decide să nu ridice obiecții întrucât consideră că măsura este compatibilă cu piața internă (fără a se pronunța cu privire la calificarea acesteia drept ajutor de stat).
– Chiar și în cazul în care Comisia ar fi concluzionat că nu a existat un ajutor de stat, concurenții ar fi avut posibilitatea de a ataca această decizie. În mod similar, aceștia ar fi putut să solicite plata unor dobânzi corespunzătoare perioadei de nelegalitate, chiar dacă Comisia ar fi considerat că măsura constituia un ajutor de stat sau dacă nu ar fi examinat‑o.
– Regulamentul 2015/1589 nu impune inițierea unei examinări preliminare în legătură cu o măsură nenotificată. În cazul în care ar exista o incertitudine juridică în prezenta cauză, aceasta ar fi imputabilă Regatului Țărilor de Jos și societății despăgubite, care au decis să plătească și, respectiv, să accepte despăgubirea fără să o fi notificat Comisiei.
– Pretinsa incertitudine creată în cazul cumulului cu plăți ulterioare ar fi pur ipotetică și absolut neconvingătoare.
– Chiar dacă ar fi constatat existența unui ajutor de stat, Comisia, contrar opiniei Tribunalului, ar fi putut să nu îl cuantifice în mod exact.
62. Guvernul neerlandez insistă asupra faptului că Comisia nu era competentă să adopte decizia în cauză și, prin urmare, a încălcat principiul legalității, ceea ce implică o încălcare a principiului securității juridice. La acesta adaugă următoarele argumente:
– Prin faptul că nu s‑a pronunțat cu privire la existența unui ajutor de stat, Comisia a pus guvernul neerlandez într‑o situație de incertitudine întrucât situația și raporturile juridice nu sunt nici clare, nici previzibile. Nu este clar de ce securitatea juridică, în loc să fie consolidată, ar avea de suferit în cazul unei examinări în detaliu a chestiunii, și nu se explică motivul pentru care această examinare ar trebui să fie în mod necesar îndelungată și complexă.
– Este lipsit de relevanță aspectul că, în acest stadiu, nu a fost deschisă nicio procedură în fața instanței naționale, întrucât posibilitatea inițierii unei astfel de proceduri reprezintă unul dintre motivele pentru care decizia încalcă principiul securității juridice.
– Cumulul măsurii cu plăți ulterioare este adesea ipotetic, dat fiind că este vorba despre un eveniment viitor, dar ceea ce este decisiv este faptul că este posibil și că statele membre trebuie să țină seama de acesta.
2. Analiză
63. În cazul în care se admite, după cum propunem, că Comisia este competentă pentru a declara compatibilitatea cu piața internă a unei măsuri pe care nu a calificat‑o în prealabil drept ajutor, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, decizia s‑a adoptat în conformitate cu principiul legalității. În aceeași măsură, aceasta a respectat principiul securității juridice.
64. Dacă, așa cum am încercat să explicăm, Comisia poate declara compatibilitatea unei măsuri de finanțare publică cu piața internă [dar, insistăm, nu poate declara incompatibilitatea acesteia fără a o califica în prealabil drept ajutor, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE], această declarație are de fapt ca efect excluderea existenței însăși a unui ajutor ilegal din punctul de vedere al dreptului Uniuni.
65. Caracterul ilegal al unui (ipotetic) ajutor de stat depinde în mod indisociabil de compatibilitatea acestuia cu piața internă. Doar ajutoarele care, întrucât afectează schimburile comerciale dintre statele membre, pe lângă faptul că sunt publice, denaturează sau amenință să denatureze concurența sunt incompatibile cu piața internă și, așadar, ilegale.
66. Prin urmare, constatarea compatibilității unei astfel de măsuri cu piața internă, indiferent dacă în cele din urmă este sau nu un ajutor de stat, echivalează cu a stabili că, în cazul în care ar constitui un ajutor, acesta nu ar fi un ajutor ilegal, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
67. În aceste împrejurări, declararea compatibilității cu piața internă efectuată în decizia atacată reprezintă o confirmare implicită a inexistenței unui ajutor ilegal, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
68. Pornind de la această premisă, nu găsim niciun motiv pentru a constata o încălcare a principiului securității juridice în prezenta cauză.
69. În primul rând, prin faptul că nu ridică obiecții cu privire la măsură, decizia confirmă validitatea acesteia și, indirect, evaluarea guvernului neerlandez, dând cale liberă aplicării sale fără rezerve din perspectiva dreptului Uniunii.
70. În al doilea rând, considerăm nefondată îngrijorarea cu privire la o ipotetică hotărâre viitoare a unei instanțe naționale care să declare ajutorul contrar articolului 107 alineatul (1) TFUE, măsură pe care Comisia a declarat‑o compatibilă cu piața internă și, prin urmare, legală din punctul de vedere al dreptului Uniunii. Decizia adoptată astfel de Comisie nu poate fi supusă controlului instanțelor naționale.
71. Tribunalul achiesează la teza guvernului neerlandez susținând, la punctul 65 din hotărârea atacată, că concurenții întreprinderii Vattenfall ar putea iniția o procedură în fața instanțelor naționale pentru ca acestea „să califice [măsura în cauză] drept ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE”. Însă, după cum tocmai am indicat, decizia Comisiei practic exclude această posibilitate.
72. În al treilea rând, apreciem de asemenea că nu ar putea să apară probleme ulterioare cu privire la un viitor cumul de ajutoare noi prin nerespectarea normelor care impun luarea în considerare a cuantumului total al ajutoarelor primite sau care impun anumite limite pentru un astfel de cumul(51).
73. Caracterul ipotetic al acestei critici reiese, printre alte motive, din faptul că nu rezultă că guvernul neerlandez a notificat în mod oficial Comisiei deciziile (ulterioare) derivate din aplicarea Legii privind interzicerea utilizării cărbunelui pentru producerea de energie electrică(52). Dacă aceasta este situația, nu înțelegem cum ar putea exista a posteriori un cumul de ajutoare de această natură.
74. În concluzie, considerăm că și acest al doilea aspect al motivului de recurs trebuie să fie admis.
C. Soluționarea definitivă a litigiului
75. În temeiul articolului 61 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, admiterea recursului determină anularea de către Curte a hotărârii atacate, și după caz, soluționarea definitivă a litigiului de către Curte, atunci când acesta este în stare de judecată.
76. În opinia noastră, litigiul este în stare de judecată, astfel încât Curtea poate să îl soluționeze definitiv.
77. Primele trei motive de anulare invocate de guvernul neerlandez în fața Tribunalului se refereau la ipoteza în care decizia ar fi calificat măsura drept ajutor de stat. Or, după cum a recunoscut Tribunalul atunci când nu a procedat la analiza acestora(53), cele trei motive se întemeiază pe o premisă inexactă: decizia nu se pronunță cu privire la natura măsurii, limitându‑se la a declara că, chiar dacă ar constitui un ajutor de stat, ar fi compatibilă cu piața internă.
78. Cel de al patrulea și cel de al cincilea motiv de anulare se întemeiau pe necompetența Comisiei pentru a adopta decizia și, respectiv, pe încălcarea principiului securității juridice. Ținând cont de cele expuse până acum, ambele motive sunt nefondate.
79. Prin urmare, acțiunea formulată de guvernul neerlandez trebuie respinsă.
D. Cheltuielile de judecată
80. În temeiul articolului 184 din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție și întrucât a fost în mod expres solicitată de Comisie, se impune obligarea Regatului Țărilor de Jos la plata cheltuielilor de judecată.
E. Concluzie
81. În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții:
– admiterea recursului;
– anularea Hotărârii Tribunalului din 16 noiembrie 2022, Regatul Țărilor de Jos/Comisia (T‑469/20, EU:T:2022:713);
– exercitarea competenței stabilite la articolul 61 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene de a soluționa în mod definitiv litigiul, respingând ca nefondată acțiunea în anulare formulată de Regatul Țărilor de Jos;
– obligarea Regatului Țărilor de Jos la plata cheltuielilor de judecată.