NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 22. februára 2024(1)
Vec C‑40/23 P
Európska komisia
proti
Holandskému kráľovstvu
„Odvolanie – Štátna pomoc – Články 107 a 108 ZFEÚ – Nariadenie (EÚ) 2015/1589 – Článok 4 ods. 3 – Vyhlásenie opatrenia, ktoré nie je kvalifikované ako štátna pomoc, za zlučiteľné s vnútorným trhom – Zásada právnej istoty“
1. Európska komisia týmto odvolaním napadla rozsudok Všeobecného súdu zo 16. novembra 2022, Holandské kráľovstvo/Komisia(2), ktorým bolo zrušené rozhodnutie C(2020) 2998 final(3).
2. Podľa názoru Všeobecného súdu Komisia prekročila svoje právomoci tým, že v tomto rozhodnutí vyhlásila opatrenie, ktoré predtým nekvalifikovala ako „pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, za zlučiteľné s vnútorným trhom.
3. Diskusia medzi Komisiou a holandskou vládou poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť po prvýkrát (ak sa nemýlim) rozhodnúť o otázke týkajúcej sa systému kontroly pomoci poskytovanej štátmi, ktorá je stanovená v článkoch 107 a 108 ZFEÚ a spresnená v nariadení (EÚ) 2015/1589(4).
I. Okolnosti predchádzajúce sporu
4. Okolnosti predchádzajúce sporu sú uvedené v bodoch 2 až 18 napadnutého rozsudku a možno ich zhrnúť takto:
– dňa 27. marca 2019 holandské orgány v súlade so smernicou (EÚ) 2015/1535(5) oznámili Komisii návrh zákona o zákaze používania uhlia na výrobu elektrickej energie,
– cieľom návrhu zákona, ktorý nebol oznámený Komisii podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ, bolo zníženie emisií oxidu uhličitého (CO2). V tomto zákone sa stanovila možnosť priznať kompenzáciu za ujmu spôsobenú tej elektrárni, ktorá by bola v porovnaní s ostatnými elektrárňami neprimerane dotknutá zákazom používania uhlia na výrobu elektrickej energie,
– po oznámení návrhu zákona podľa smernice 2015/1535 Komisia začala z vlastnej iniciatívy preskúmanie informácií týkajúcich sa údajnej pomoci,
– Komisia požiadala holandské orgány o určité informácie, a tieto orgány opakovane odpovedali, že kompenzácia upravená v zákone nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ,
– zákon bol prijatý 11. decembra 2019 a nadobudol účinnosť 20. decembra 2019. V tom čase existovalo v Holandsku päť uhoľných elektrární,(6)
– keďže elektráreň Hemweg 8 vzhľadom na svoje vlastnosti(7) nemohla využiť prechodné obdobie piatich až desiatich rokov, ktoré sa poskytlo ostatným štyrom elektrárňam, a bola nútená ukončiť prevádzku na konci roka 2019, jej vlastník (Vattenfall) získal od holandského ministra pre hospodárske záležitosti a klímu kompenzáciu vo výške 52,5 milióna eur,
– dňa 12. mája 2020 Komisia prijala rozhodnutie, v ktorom dospela k záveru, že opatrenie na kompenzáciu spoločnosti Vattenfall za uzavretie elektrárne Hemweg 8 je zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ,
– v bode 48 rozhodnutia sa v súvislosti s možnou existenciou štátnej pomoci uvádza, že „vzhľadom na informácie poskytnuté holandskými orgánmi nemožno s dostatočnou istotou dospieť k záveru, že v tejto veci existuje nárok na kompenzáciu vo výške 52,5 milióna eur“. Komisia z tejto skutočnosti vyvodila, že nemožno vylúčiť, že skúmaným opatrením „sa dotknutému podniku poskytuje štátna pomoc“,
– v bode 49 rozhodnutia Komisia uviedla, že v každom prípade „nie je potrebné dospieť ku konečnému záveru, pokiaľ ide o otázku, či opatrenie poskytuje alebo neposkytuje prevádzkovateľovi výhodu, a teda či predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, pretože aj v prípade existencie štátnej pomoci sa domnieva, že opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom“(8).
II. Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
5. Dňa 27. júla 2020 Holandské kráľovstvo podalo proti rozhodnutiu žalobu na Všeobecný súd.
6. Holandské kráľovstvo na podporu svojej žaloby uviedlo päť žalobných dôvodov:
– prvé tri žalobné dôvody „pre prípad, že by sa napadnuté rozhodnutie malo chápať v tom zmysle, že nevyhnutne zahŕňa kvalifikáciu predmetného opatrenia ako pomoci“(9),
– štvrtý a piaty žalobný dôvod smerovali „proti napadnutému rozhodnutiu v rozsahu, v akom sa nevyjadruje k otázke, či predmetné opatrenie predstavuje alebo nepredstavuje štátnu pomoc“(10). Boli založené na: a) nedostatku právomoci Komisie vyhlásiť opatrenie za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článku 107 ods. 3 ZFEÚ bez toho, aby ho predtým kvalifikovala ako štátnu pomoc, a b) porušení zásady právnej istoty.
7. Všeobecný súd vyhovel posledným dvom žalobným dôvodom a rozhodnutie zrušil.
8. Argumenty, ktoré ho viedli k vyhoveniu štvrtému žalobnému dôvodu, boli v podstate tieto:
– „použitie pojmu ‚pomoc‘ v článku 107 ods. 3 ZFEÚ znamená, že zlučiteľnosť vnútroštátneho opatrenia s vnútorným trhom môže byť preskúmaná až potom, ako bolo toto opatrenie kvalifikované ako pomoc“(11),
– „z ustálenej judikatúry vyplýva, že ak Komisia nemôže na záver fázy predbežného preskúmania dospieť k presvedčeniu, že štátne opatrenie buď nie je ‚pomocou‘ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, alebo ak aj je kvalifikované ako pomoc, je zlučiteľné so Zmluvou, alebo ak jej toto konanie neumožnilo prekonať všetky ťažkosti, ktoré vznikli pri posúdení zlučiteľnosti skúmaného opatrenia, je táto inštitúcia povinná začať konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ, pričom v tomto ohľade nedisponuje voľnou úvahou“(12),
– „za zlučiteľné s vnútorným trhom môže Komisia považovať iba opatrenie patriace do pôsobnosti článku 107 ods. 1 ZFEÚ, to znamená opatrenie kvalifikované ako štátna pomoc“(13),
– tento záver potvrdzuje článok 4 nariadenia 2015/1589, ktorý sa vykladá v zmysle judikatúry Súdneho dvora,
– z uvedeného vyplýva, že „článok 4 nariadenia 2015/1589, ktorý sa v prejednávanej veci uplatňuje na základe článku 15 ods. 1 uvedeného nariadenia… stanovuje taxatívny zoznam rozhodnutí, ktoré Komisia môže prijať na záver predbežného preskúmania predmetného vnútroštátneho opatrenia, medzi ktorými nie je uvedená možnosť prijať rozhodnutie vyhlasujúce vnútroštátne opatrenie za zlučiteľné s vnútorným trhom bez toho, aby sa Komisia predtým vyjadrila ku kvalifikácii tohto opatrenia ako štátnej pomoci“(14),
– v prejednávanej veci „je nesporné, že Komisia mala pochybnosti o kvalifikácii predmetného opatrenia ako pomoci… takže… rozhodla, že sa k tejto otázke v napadnutom rozhodnutí nevyjadrí, pričom dospela k záveru, že predmetné opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom“. V dôsledku toho „Komisia prijala rozhodnutie, ktoré je v rozpore tak s článkom 107 ods. 3 ZFEÚ, ako aj s článkom 4 ods. 3 nariadenia 2015/1589“(15),
– stručne povedané, „Komisia tým, že v napadnutom rozhodnutí konštatovala, že predmetné opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom, a to bez toho, aby sa predtým vyjadrila k otázke, či takéto opatrenie predstavuje pomoc, prekročila svoje právomoci“(16).
9. Pokiaľ ide o porušenie zásady právnej istoty, vyhovenie piatemu žalobnému dôvodu bolo založené na týchto úvahách Všeobecného súdu:
– „Komisia v napadnutom rozhodnutí vyhlásila, že predmetné opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom. Nedošlo však ku kvalifikácii tohto opatrenia, hoci… ide o nevyhnutný predpoklad na preskúmanie zlučiteľnosti uvedeného opatrenia s vnútorným trhom“(17),
– „v prípade, že by konkurenti spoločnosti Vattenfall začali pred vnútroštátnymi súdmi konanie týkajúce sa zákonnosti predmetného opatrenia a tieto súdy by ho kvalifikovali ako štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, vyplývalo by z toho, že článok 108 ods. 3 ZFEÚ bol porušený z dôvodu neoznámenia predmetného opatrenia Komisii a že Holandskému kráľovstvu prináleží požadovať od spoločnosti Vattenfall úroky za obdobie nezákonnosti“(18).
– „neexistencia kvalifikácie predmetného opatrenia ponechala Holandské kráľovstvo v neistej situácii, pokiaľ ide o poskytnutie novej pomoci podľa pravidiel týkajúcich sa kumulácie pomoci“(19),
– „z uvedeného tak nemožno vyvodiť, že by napadnuté rozhodnutie umožňovalo Holandskému kráľovstvu, ktorému je napadnuté rozhodnutie určené, presne poznať svoje práva a povinnosti a podľa toho konať“(20),
– „za týchto okolností treba rozhodnúť, že Komisia tým, že rozhodla, že sa nevyjadrí k otázke, či sa má predmetné opatrenie kvalifikovať ako štátna pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, porušila zásadu právnej istoty“(21).
III. Odvolanie a konanie na Súdnom dvore
10. Komisia vo svojom odvolaní, ktoré bolo doručené do kancelárie Súdneho dvora 26. januára 2023, navrhuje:
– zrušiť napadnutý rozsudok,
– zamietnuť štvrtý a piaty žalobný dôvod, ktoré boli uplatnené v konaní pred Všeobecným súdom,
– uplatniť právomoc priznanú článkom 61 prvým odsekom druhou vetou Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, a to vydať rozhodnutie vo veci a zamietnuť žalobu v celom rozsahu ako nedôvodnú,
– uložiť Holandskému kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.
11. Komisia formuluje svoje odvolanie do jedného odvolacieho dôvodu, ktorý rozdeľuje na dve časti. Uvádza v nich: a) nesprávny výklad článku 107 ods. 3 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 nariadenia 2015/1589, a b) nesprávne právne posúdenie pri výklade zásady právnej istoty.
12. V prípade zrušenia napadnutého rozsudku Komisia navrhuje, aby prvé tri žalobné dôvody boli vyhlásené za neprípustné, alebo prinajmenšom za nedôvodné, a aby štvrtý a piaty žalobný dôvod boli zamietnuté ako nedôvodné.
13. Holandská vláda navrhuje odvolanie zamietnuť a uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
14. Boli predložené repliky a dupliky.
IV. Posúdenie
A. Prvá časť odvolacieho dôvodu: nesprávny výklad článku 107 ods. 3 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 nariadenia 2015/1589
1. Argumentácia Komisie a Holandského kráľovstva
15. Komisia tvrdí, že napadnutý rozsudok je založený na príliš reštriktívnom výklade článku 107 ods. 3 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 nariadenia 2015/1589, keďže sa domnieva, že táto inštitúcia nemá právomoc prijať rozhodnutie.
16. Podľa názoru Komisie:
– Všeobecný súd vychádza z (neopodstatneného) predpokladu, že právomoc by mala byť výslovne stanovená v osobitnom ustanovení nariadenia 2015/1589,
– výklad uvedených ustanovení vzhľadom na ich ciele by potvrdil, že žiadne z nich nevyžaduje predchádzajúcu kvalifikáciu opatrenia ako štátnej pomoci, aby bolo možné rozhodnúť o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom,
– výklad prijatý Všeobecným súdom naopak zahŕňa všetky nevýhody neistoty, ktorá je spojená so zbytočne zdĺhavým konaním v situáciách, keď je možné vopred vylúčiť nezlučiteľnosť opatrenia s vnútorným trhom.
17. Holandská vláda obhajuje správnosť napadnutého rozsudku. Podľa jej názoru:
– pojem „pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ je rozhodujúci pre právomoci Komisie. Podľa judikatúry Komisia musí najprv preskúmať, či existuje štátna pomoc, a potom posúdiť, či je zlučiteľná s vnútorným trhom,
– v určitých situáciách môže byť jednoduchšie stanoviť, či je opatrenie zlučiteľné s vnútorným trhom, než určiť, či predstavuje štátnu pomoc. Komisia by však mohla vylúčiť nezlučiteľnosť len vtedy, ak by neexistoval rozdielny názor medzi členským štátom a Komisiou, pokiaľ ide o to, či sa má predmetné opatrenie považovať za štátnu pomoc,
– keďže v prejednávanej veci ide v tejto súvislosti o spor a sporné opatrenie nebolo notifikované, Komisia ako strážkyňa Zmlúv nemohla opomenúť podstatný prvok systému štátnej pomoci.
2. Analýza
18. Problém nastolený touto prvou časťou odvolacieho dôvodu sa zdá byť v zásade jednoduchý vo svojom opise, ale jeho riešenie je delikátne a zložité.
19. Hneď na úvod uvediem, že podľa môjho názoru Všeobecný súd nesprávne prisudzuje „prekročenie právomocí“(22) rozhodnutiu Komisie, ktorá len vykonáva právomoci, ktoré sú jej zverené článkami 107 a 108 ZFEÚ, ako aj nariadením 2015/1589.
20. Podľa Všeobecného súdu Komisia v žiadnom prípade nemá právomoc prijať rozhodnutie, ktorým vyhlási štátne opatrenie za zlučiteľné s vnútorným trhom, ak ho predtým nekvalifikovala ako štátnu pomoc.
21. Podľa môjho názoru toto tvrdenie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia, ktoré treba napraviť.(23)
22. Medzi právomoci, ktoré sú Komisii zverené článkami 107 a 108 ZFEÚ, patrí právomoc ukončiť konanie vo veci predbežného preskúmania (uskutočnené podľa článku 4 nariadenia 2015/1589) bez toho, aby vzniesla námietky proti skúmanému vnútroštátnemu opatreniu. To bol aj prípad prejednávanej veci.
23. Inou otázkou je, či je rozhodnutie v tomto zmysle postihnuté vadou, ktorá spôsobuje neplatnosť (inou ako nedostatok právomoci) z dôvodu uplatnenia článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ na skúmané opatrenie bez toho, aby sa predtým objasnila jeho povaha ako štátnej pomoci.(24)
24. Bez ohľadu na právomoc Komisie sa toto odvolanie musí teda zamerať na to, či sa systém kontroly štátnej pomoci (články 107 a 108 ZFEÚ a nariadenie 2015/1589) musí vykladať reštriktívne alebo či možno naopak prijať tvrdenie Komisie. Táto inštitúcia presadzuje teleologické a funkčné chápanie úloh, ktoré jej boli zverené ako garantovi hospodárskej súťaže v oblasti vnútorného trhu.
25. Argumenty, ktoré svedčia v prospech reštriktívneho výkladu, ktorý prijal Všeobecný súd a ktorý v tomto odvolaní obhajuje holandská vláda, rozhodne nechýbajú, nie je ich málo a nie sú ani nedostatočne odôvodnené.
26. Podľa môjho názoru by sa však v situáciách, o akú ide v prejednávanej veci, mohol vyžadovať opätovný výklad uplatniteľných právnych predpisov tak, aby sa ich doslovný význam začlenil do teleologického imperatívu, a v konečnom dôsledku by viedol k uznaniu platnosti rozhodnutia.
27. Najprv sa budem zaoberať výkladom, na ktorom je založený napadnutý rozsudok.
a) Reštriktívny výklad
28. V rámci prvého prístupu Všeobecný súd vykladá články 107 a 108 ZFEÚ v logickej postupnosti:
– najskôr je potrebné určiť, či opatrenie predstavuje „pomoc“. To znamená, či sa verejné prostriedky alebo výhody poskytnuté podniku alebo výrobnému odvetviu neposkytujú z iného dôvodu ako len s úmyslom poskytnúť pomoc alebo výhodu,(25)
– ak má Komisia pochybnosti o tom, či sa skúmané opatrenie považuje za „pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, musí začať konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
29. Rovnakú postupnosť možno odvodiť z článku 4 nariadenia 2015/1589, ktorý sa týka notifikovanej pomoci.(26) Ako uvádza Všeobecný súd,(27) proces preskúmania štátnej pomoci v dvoch po sebe nasledujúcich fázach, ktoré sú zamerané na rôzne otázky, potvrdzujú ustanovenia tohto článku, podľa ktorých:
– Komisia musí najprv „po predbežnom preskúmaní“ overiť, či navrhované a notifikované opatrenie členského štátu „nepredstavuje pomoc“ (bod 2),
– „keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že nevznikli žiadne pochybnosti o zlučiteľnosti notifikovaného opatrenia s vnútorným trhom, pokým spadá do rámca článku 107 ods. 1 ZFEÚ, rozhodne, že opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom (ďalej len ‚rozhodnutie o nevznesení námietok‘). Rozhodnutie určí, ktorá výnimka zo ZFEÚ sa použila“ (bod 3),(28)
– „keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že vznikli pochybnosti, čo sa týka zlučiteľnosti notifikovaného opatrenia s vnútorným trhom, rozhodne o začatí konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ…“ (bod 4).
30. Z článkov 107 a 108 ZFEÚ v spojení s článkom 4 nariadenia 2015/1589 teda vyplýva, že posudzovanie pomoci je proces, v ktorom: a) najprv sa musí zistiť existencia štátnej pomoci, a b) potom sa musí posúdiť, či je táto pomoc, hoci je v zásade nezákonná, zlučiteľná s vnútorným trhom.
31. Prijatie tohto prístupu, ktorý je uvedený v napadnutom rozsudku, by znamenalo, že Komisia by nemohla rozhodnúť o zlučiteľnosti sporného opatrenia s vnútorným trhom bez toho, aby predtým rozhodla, že toto opatrenie predstavuje pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
32. Uznávam, že tento výklad má silnú oporu v platných právnych predpisoch. Z toho, čo ďalej uvediem, si však nemyslím, že ide o jedinú možnosť, ani o tú, ktorá by sa mala uplatniť na tento prípad. A hoci sa zdá, že znenie mnohých rozsudkov Súdneho dvora to potvrdzuje, je sporné, či možno túto judikatúru uplatniť na prípad, o aký ide v prejednávanej veci.
b) Výklad vyplývajúci z judikatúry Súdneho dvora
33. Predtým, ako budem pokračovať ďalej, je potrebné spresniť, že riešenie, ktoré presadzuje napadnutý rozsudok, nebolo doteraz (ak sa nemýlim) prijaté v žiadnom výslovnom rozsudku Súdneho dvora vydanom za okolností podobných okolnostiam tohto sporu.
34. Ako uviedla Komisia,(29) rozsudok British Aggregates, na ktorý sa odvoláva bod 54 napadnutého rozsudku, sa v časti, na ktorú odkazuje Všeobecný súd, týka rozsahu (vyčerpávajúceho) súdneho preskúmania týkajúceho sa posúdení Komisie, pokiaľ ide o to, či sa opatrenie považuje za štátnu pomoc. Tento rozsudok sa nevyjadruje k právomoci Komisie vyhlásiť opatrenie za zlučiteľné s vnútorným trhom bez toho, aby sa najprv určilo, či má povahu štátnej pomoci.(30)
35. Tak je to aj v prípade rozsudku z 24. mája 2011, Komisia/Kronoply a Kronotex(31), ktorého body 43 a 44 cituje bod 58 napadnutého rozsudku:
– na jednej strane uvedené body 43 a 44 v podstate len preberajú článok 4 nariadenia (ES) č. 659/1999,(32)
– na druhej strane v tomto prípade rozhodnutie Komisie potvrdilo existenciu štátnej pomoci, proti ktorej sa rozhodla nevzniesť žiadne námietky na konci predbežného preskúmania zlučiteľnosti opatrenia s vnútorným trhom. Vecná diskusia sa týkala skutočností, ktoré Komisia uviedla na vyhlásenie tejto zlučiteľnosti.
36. V skutočnosti nechýbajú rozsudky Súdneho dvora, v ktorých sa jasne uvádza, že o kvalifikácii opatrenia ako pomoci sa musí rozhodnúť pred posúdením jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom. Ide však o tvrdenia, ktoré sú podľa môjho názoru vedľajšie a ktoré nie sú nevyhnutne relevantné na odôvodnenie rozhodnutia, ktoré Súdny dvor v každom jednotlivom prípade prijal.
37. V rozsudku zo 16. marca 2021, Komisia/Poľsko(33), sa napríklad uvádza, že „Komisia je povinná začať konanie vo veci formálneho zisťovania, ak po predbežnom preskúmaní uvedenom v článku 4 nariadenia 2015/1589 nenadobudne presvedčenie, že oznámené opatrenie pomoci je zlučiteľné s vnútorným trhom. To isté platí, ak má naďalej pochybnosti o samotnej kvalifikácii tohto opatrenia ako ‚pomoci‘ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ“(34).
38. Tento rozsudok sa však týkal dvoch žalôb podaných proti začatiu konania vo veci formálneho zisťovania Komisiou a následnému rozhodnutiu, ktorým sa sporné daňové opatrenie kvalifikovalo ako štátna pomoc, ktorá je nezlučiteľná s vnútorným trhom.
39. Pokiaľ ide o rozsudok z 24. novembra 2020, Viasat Broadcasting UK(35), tento uvádza, že „otázka, či opatrenie treba kvalifikovať ako štátnu pomoc, sa uplatní ešte predtým, ako otázka spočívajúca v prípadnom overení, či je nezlučiteľná pomoc v zmysle článku 107 ZFEÚ napriek tomu nevyhnutná na splnenie poslania zvereného príjemcovi predmetného opatrenia podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ… V dôsledku toho musí byť Komisii predtým, ako prípadne preskúma opatrenie z hľadiska tohto ustanovenia, umožnené preskúmať, či toto opatrenie predstavuje štátnu pomoc…“(36).
40. V tejto žalobe išlo o to, či treba „zaplatiť úroky za obdobie, počas ktorého boli opatrenia pomoci, ktorá jej bola priznaná, nelegálne vykonávané predtým, ako Európska komisia prijala konečné rozhodnutie, v ktorom ich vyhlásila za zlučiteľné s vnútorným trhom“.
41. Napokon v rozsudku z 31. januára 2023, Komisia/Braesch a i.(37), sa uvádza, že „keď Komisia po skončení fázy predbežného preskúmania, zavedenej v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, zistí, že notifikované opatrenie predstavuje ‚štátnu pomoc‘ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, ktorá nevyvoláva žiadne pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom, prijme rozhodnutie…, ktorým vyhlasuje, že toto opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom na základe ustanovení článku 107 ods. 3 ZFEÚ“.
42. Ani v tomto prípade sa Súdny dvor nezaoberal tým, čo je predmetom prejednávanej veci. V rozhodnutí Komisie, ktoré je predmetom sporu, sa konštatovalo, že určité opatrenia predstavujú „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, ktorú možno považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom z dôvodov finančnej stability podľa článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ.(38)
43. Pokiaľ ide o predchádzajúce rozhodnutia Všeobecného súdu, Komisia zdôrazňuje, že Všeobecný súd vo svojom rozsudku z 20. júna 2019(39) uznal, že Komisia môže posúdiť zlučiteľnosť štátneho opatrenia s vnútorným trhom „za predpokladu, že toto opatrenie predstavuje pomoc“. Pripustil teda, že Komisia môže svojím rozhodnutím vyhlásiť opatrenie za zlučiteľné s vnútorným trhom bez toho, aby predtým rozhodla o kvalifikácii tohto opatrenia ako pomoci.(40)
44. Súdny dvor doteraz neriešil (opäť, ak sa nemýlim) otázku, ktorá je nastolená v tomto konaní, keďže sa nestretol s prípadom, v ktorom by bola spochybnená právomoc Komisie vyhlásiť zlučiteľnosť opatrenia, ktoré predtým nebolo kvalifikované ako pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, s vnútorným trhom.
c) Integrovaný a funkčný výklad
45. Domnievam sa, že k doteraz uvedenému výkladu je možný aj alternatívny výklad, ak sa vychádza z predpokladu, že zákonnosť akejkoľvek štátnej pomoci je podmienená posúdením jej zlučiteľnosti s vnútorným trhom.
46. Opakujem, že za okolností prejednávanej veci nie je rozhodujúca otázka, či má Komisia právomoc vyhlásiť opatrenie za zlučiteľné s vnútorným trhom, ale za akých podmienok môže vyhlásiť jeho nezlučiteľnosť.
47. Podľa môjho názoru články 107 a 108 ZFEÚ priznávajú Komisii všeobecnú právomoc zabezpečiť, aby nedošlo k narušeniu hospodárskej súťaže na vnútornom trhu. Táto právomoc jej bola zverená s cieľom zabezpečiť, aby členské štáty nenarušovali hospodársku súťaž alebo nehrozili jej narušením prostredníctvom poskytnutia pomoci financovanej zo štátnych prostriedkov.(41)
48. Dôkazom existencie tejto všeobecnej právomoci je obsah článku 12 ods. 1 nariadenia 2015/1589: „Komisia [môže] z vlastnej iniciatívy preskúmať informácie týkajúce sa údajnej neoprávnenej pomoci z akéhokoľvek zdroja“(42).
49. Právomoc uvedená v tomto článku potvrdzuje, že Komisia má povinnosť aktívneho dohľadu na účely ochrany hospodárskej súťaže na vnútornom trhu. Táto povinnosť sa neobmedzuje na preskúmanie notifikovanej plánovanej pomoci zo strany členských štátov alebo na sťažnosti, ktoré jej môžu adresovať dotknuté osoby, ale vo všeobecnosti sa vzťahuje na všetky opatrenia verejnej povahy, ktoré by mohli narušiť hospodársku súťaž na vnútornom trhu.
50. Vzhľadom na túto všeobecnú povinnosť dohľadu mlčanie Komisie v súvislosti s opatrením, ktoré jej nebolo notifikované, ktoré nebolo predmetom sťažnosti dotknutej osoby alebo ktoré bez ohľadu na spôsob, akým sa o ňom dozvedela, nevzbudilo jej pochybnosti, ktoré by ju podnietili k tomu, aby konala z vlastnej iniciatívy, predstavuje v konečnom dôsledku implicitné vyhlásenie zlučiteľnosti s vnútorným trhom, teda predpoklad, že nejde o opatrenie, ktoré by mohlo narušiť hospodársku súťaž.
51. V tomto zmysle pripomínam, že podľa článku 4 ods. 6 nariadenia 2015/1589 platí, že Komisia schváli opatrenie, ak neprijme rozhodnutie o zlučiteľnosti s odsekmi 2, 3 alebo 4 tohto článku v lehote stanovenej v odseku 5 tohto článku. Inými slovami, povolenie sa považuje za udelené bez toho, aby sa Komisia výslovne vyjadrila k povahe pomoci vnútroštátneho opatrenia, či už kladne alebo záporne.
52. Súhlasím však s Komisiou v tom,(43) že je ťažko pochopiteľné, že to, čo táto inštitúcia môže spôsobiť svojou nečinnosťou (svojím mlčaním schváliť opatrenie napriek tomu, že nebola vopred posúdená jeho povaha ako pomoci), nemôže spôsobiť tým, že výslovne rozhodne, že nevznesie námietky proti tomu istému opatreniu, pretože ho považuje za zlučiteľné s vnútorným trhom, či už ide o štátnu pomoc alebo nie.
53. Na rozdiel od vyhlásenia o zlučiteľnosti, ktoré, zdôrazňujem, nevyžaduje nevyhnutne predchádzajúce vymedzenie skúmaného opatrenia ako pomoci, Komisia môže vydať výslovné vyhlásenie o nezlučiteľnosti verejnej pomoci len v presne vymedzených prípadoch: ak sa podľa článku 107 ZFEÚ a na základe postupov stanovených v článku 108 ZFEÚ takéto osobitné vyhlásenie vydá v súvislosti s opatreniami, ktoré predstavujú pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Presnejšie, v súvislosti s opatreniami, ktoré spĺňajú definíciu uvedeného ustanovenia vo všetkých ohľadoch, ktoré potom bude treba posúdiť z hľadiska nezlučiteľnosti s vnútorným trhom.(44)
54. V dôsledku toho, pokiaľ ide o prejednávanú vec, ak Komisia v rámci prvého predbežného preskúmania jednoznačne vylúči, že sporné opatrenie je nezlučiteľné s vnútorným trhom, plní len svoju všeobecnú povinnosť zabezpečiť, aby nedošlo k narušeniu hospodárskej súťaže.
55. Bez ohľadu na to, či išlo o pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ alebo nie, podstatné bolo, že sporné opatrenie v každom prípade nemalo neprimerané negatívne účinky na hospodársku súťaž(45) a obchod medzi členskými štátmi a že prispelo k dosiahnutiu jasne vymedzeného cieľa spoločného záujmu (ochrana životného prostredia znížením emisií znečisťujúcich látok).
56. Ak by Komisia dospela k opačnému záveru a prima facie by zistila, že toto opatrenie by mohlo byť nezlučiteľné s vnútorným trhom, musela by začať konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ. V rámci tohto konania by po overení všetkých aspektoch,(46) že ide o štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, mohla v prípade potreby vydať vyhlásenie o nezákonnosti.
57. Okrem toho súhlasím s Komisiou v tom,(47) že článok 107 ZFEÚ nestanovuje poradie, v akom musí Komisia preskúmať, či vnútroštátne opatrenie predstavuje štátnu pomoc alebo či je zlučiteľné s vnútorným trhom na účely prijatia rozhodnutia, o aké ide v prejednávanej veci. Výklad tohto ustanovenia, ktorý podal Všeobecný súd, neprimerane obmedzuje možnosti konať, ktoré priznáva Komisii.
58. Tento prístup je nielen v súlade so všeobecnou právomocou zverenou Komisii v oblasti ochrany vnútorného trhu pred možným narušením spôsobeným štátnou pomocou, ale je prirodzene v súlade s požiadavkami zásady riadnej správy vecí verejných, ako tvrdí samotná Komisia.
59. V skutočnosti by nemalo zmysel venovať obmedzené zdroje inštitúcie Únie na začatie konania vo veci formálneho zisťovania, akým je konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ (niekedy delikátne a zložité), len na účely zistenia povahy opatrenia ako štátnej pomoci, ak po dôkladnom predbežnom preskúmaní(48) možno jednoznačne vylúčiť, že je nezlučiteľné s vnútorným trhom, a to aj za predpokladu, že by išlo o pomoc.(49)
60. V konečnom dôsledku je podľa môjho názoru potrebné prvej časti odvolacieho dôvodu vyhovieť, pretože Komisia bola oprávnená prijať rozhodnutie a toto rozhodnutie nemá žiadnu vadu, ktorá by spôsobila jeho neplatnosť z dôvodu, že vyhlasuje sporné vnútroštátne opatrenie za zlučiteľné s vnútorným trhom (a nevznáša proti nemu žiadnu námietku) bez ohľadu na to, či toto opatrenie malo povahu štátnej pomoci alebo nie.
B. Druhá časť odvolacieho dôvodu
1. Argumentácia Komisie a Holandského kráľovstva
61. Komisia tvrdí, že v napadnutom rozsudku došlo k nesprávnemu právnemu posúdeniu pri výklade zásady právnej istoty. Na podporu svojho tvrdenia uvádza tieto argumenty:
– rozhodnutie tým, že uvádza, že sporné opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom, je v záujme právnej istoty. Konkrétne sa v ňom jasne uvádza, že Komisia nezačne konanie vo veci formálneho zisťovania ani nenariadi vymáhanie spornej kompenzácie,
– riešenie Všeobecného súdu naopak znamená, že Komisia bude musieť v prípadoch, akým je tento, vykonať podrobné a zložité preskúmanie s cieľom určiť, či opatrenie predstavuje pomoc, čo skôr oslabí právnu istotu, než aby ju posilnilo,
– podľa judikatúry Súdneho dvora,(50) ak sa Komisia domnieva, že opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom, musí o tom informovať členský štát, nie je však povinná prijať rozhodnutie, ak v rámci predbežného preskúmania dospeje k záveru, že nie je potrebné začať konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ,
– v dôsledku toho, ak zásada právnej istoty nie je dotknutá tým, že Komisia neprijme rozhodnutie (a teda sa nevyjadrí ku kvalifikácii opatrenia ako štátnej pomoci), nebude porušená ani vtedy, ak sa Komisia rozhodne nevzniesť námietky z dôvodu, že opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom (bez toho, aby sa vyjadrila k jeho kvalifikácii ako štátnej pomoci), ako je to v prejednávanej veci,
– aj keby Komisia dospela k záveru, že nejde o štátnu pomoc, konkurenti by mali možnosť tento záver spochybniť. Rovnako mohli požadovať zaplatenie úrokov za obdobie nezákonnosti, aj keby sa Komisia domnievala, že opatrenie je štátnou pomocou alebo by ho nepreskúmala,
– nariadenie 2015/1589 neukladá povinnosť začať predbežné preskúmanie neoznámeného opatrenia. Ak by v prejednávanej veci existovala právna neistota, bola by pripísaná Holandskému kráľovstvu a odškodnenej spoločnosti, ktoré sa rozhodli zaplatiť a prijať kompenzáciu bez toho, aby ju oznámili Komisii,
– údajná neistota, ktorá by vznikla v prípade kumulácie s následnými platbami, by bola čisto hypotetická a vôbec nie presvedčivá,
– aj keby Komisia konštatovala existenciu štátnej pomoci, nemusela by na rozdiel od názoru Všeobecného súdu vyčísliť jej presnú výšku.
62. Holandská vláda trvá na tom, že Komisia nemala právomoc prijať sporné rozhodnutie, a preto porušila zásadu zákonnosti, čo má za následok porušenie zásady právnej istoty. K tomu pridáva tieto argumenty:
– Komisia tým, že sa nevyjadrila k existencii štátnej pomoci, uviedla holandskú vládu do situácie neistoty, keďže situácia a právne vzťahy nie sú jasné ani predvídateľné. Nie je jasné, prečo by mala istota utrpieť, namiesto toho, aby sa posilnila podrobným preskúmaním otázky bez toho, aby sa vysvetlilo, prečo by toto preskúmanie malo byť nevyhnutne zdĺhavé a zložité,
– je irelevantné, že v súčasnosti nebolo pred vnútroštátnym súdom začaté žiadne konanie, pretože možnosť začať toto konanie predstavuje jeden z dôvodov, prečo rozhodnutie porušuje zásadu právnej istoty,
– kumulácia opatrenia s následnými platbami je často hypotetická, keďže ide o budúcu udalosť, ale rozhodujúce je, že je možná a že členské štáty ju musia zohľadniť.
2. Analýza
63. Ak by sa pripustilo, ako navrhujem, že Komisia má právomoc vyhlásiť opatrenie, ktoré predtým nekvalifikovala ako pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, za zlučiteľné s vnútorným trhom, rozhodnutie by bolo prijaté v súlade so zásadou zákonnosti. V rovnakom rozsahu by rešpektovalo zásadu právnej istoty.
64. Ako som sa snažil vysvetliť, ak Komisia môže vyhlásiť zlučiteľnosť opatrenia verejného financovania s vnútorným trhom (nie však vyhlásiť jeho nezlučiteľnosť bez toho, aby ho najskôr kvalifikovala ako pomoc v zmysle článku 107 ZFEÚ ods. 1, čo zdôrazňujem), toto vyhlásenie má v skutočnosti za následok vylúčenie samotnej existencie nezákonnej pomoci z hľadiska práva Únie.
65. Nezákonnosť (hypotetickej) verejnej pomoci neoddeliteľne závisí od jej zlučiteľnosti s vnútorným trhom. Len pomoc, ktorá ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi a ktorá okrem toho, že je verejnou pomocou, narúša alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, a preto je nezákonná.
66. V dôsledku toho posúdiť zlučiteľnosť takéhoto opatrenia, či už je alebo nie je v konečnom dôsledku štátnou pomocou, s vnútorným trhom, je to isté, ako určiť, že ak by išlo o pomoc, nešlo by o nezákonnú pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
67. Za týchto okolností vyhlásenie zlučiteľnosti s vnútorným trhom, ktoré bolo prijaté v rozhodnutí, znamená implicitné potvrdenie neexistencie nezákonnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
68. Na základe tohto predpokladu nevidím dôvod, aby som v tomto prípade konštatoval porušenie zásady právnej istoty.
69. Po prvé rozhodnutie tým, že nevznáša žiadne námietky proti opatreniu, potvrdzuje jeho platnosť a nepriamo aj posúdenie holandskej vlády, čím umožňuje jeho vykonanie bez výhrad z hľadiska práva Únie.
70. Po druhé obava z budúceho a hypotetického vnútroštátneho súdneho rozhodnutia, ktoré kvalifikuje opatrenie, ktoré Komisia vyhlásila za zlučiteľné s vnútorným trhom, a teda za zákonné z hľadiska práva Únie, ako pomoc v rozpore s článkom 107 ods. 1 ZFEÚ, sa mi zdá neopodstatnená. Rozhodnutie Komisie v tomto zmysle nemôže byť preskúmané vnútroštátnymi súdmi.
71. Všeobecný súd súhlasí s tvrdením holandskej vlády, keď v bode 65 napadnutého rozsudku uviedol, že konkurenti spoločnosti Vattenfall mohli podať žalobu na vnútroštátny súd, aby tento súd „kvalifikoval [sporné opatrenie] ako štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ“. Ako som však práve uviedol, rozhodnutie Komisie v podstate bráni tejto možnosti.
72. Po tretie si nemyslím ani to, že by mohli vzniknúť ďalšie problémy v súvislosti s budúcou kumuláciou novej pomoci z dôvodu nedodržania pravidiel, ktoré vyžadujú zohľadnenie celkovej výšky prijatej pomoci alebo ukladajú určité obmedzenia tejto kumulácie.(51)
73. Hypotetická povaha tejto námietky vyplýva okrem iného zo skutočnosti, že nebolo preukázané, že holandská vláda formálne oznámila Komisii (následné) rozhodnutia vyplývajúce z uplatňovania zákona o zákaze používania uhlia na výrobu elektrickej energie.(52) Ak je to tak, nie je jasné, ako by mohlo dôjsť ku kumulácii a posteriori pomoci z tohto dôvodu.
74. V konečnom dôsledku sa domnievam, že aj tejto druhej časti odvolacieho dôvodu by sa malo vyhovieť.
C. Konečné rozhodnutie sporu
75. Podľa článku 61 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie v prípade, ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor zruší napadnutý rozsudok a prípadne vydá konečné rozhodnutie vo veci, ak to stav konania dovoľuje.
76. Podľa môjho názoru stav konania dovoľuje Súdnemu dvoru vydať konečné rozhodnutie.
77. Prvé tri žalobné dôvody, ktoré holandská vláda uviedla pred Všeobecným súdom, sa týkali prípadu, že rozhodnutie viedlo k tomu, že napadnuté opatrenie sa považuje za štátnu pomoc. Ako však uznal Všeobecný súd tým, že nevykonal svoju analýzu,(53) tieto tri dôvody vychádzajú z nesprávneho predpokladu: rozhodnutie sa nevyjadruje k povahe opatrenia, ale len konštatuje, že aj keby išlo o štátnu pomoc, bolo by zlučiteľné s vnútorným trhom.
78. Štvrtý a piaty žalobný dôvod sa zakladali na nedostatku právomoci Komisie prijať rozhodnutie a na porušení zásady právnej istoty. Vzhľadom na uvedené skutočnosti sú oba žalobné dôvody nedôvodné.
79. Žalobu holandskej vlády je preto potrebné zamietnuť.
D. O trovách
80. V súlade s článkom 184 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora a na návrh Komisie je potrebné uložiť Holandskému kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.
V. Návrh
81. Vzhľadom na všetko vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor:
– vyhovel odvolaniu,
– zrušil rozsudok Všeobecného súdu zo 16. novembra 2022, Holandské kráľovstvo/Komisia (T‑469/20, EU:T:2022:713),
– uplatnil právomoc stanovenú v článku 61 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a vydal konečné rozhodnutie vo veci, ktorým zamietne žalobu o neplatnosť podanú Holandským kráľovstvom ako nedôvodnú,
– uložil Holandskému kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.