Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 22. februarja 2024(1)
Zadeva C-40/23 P
Evropska komisija
proti
Kraljevini Nizozemski
„Pritožba – Državne pomoči – Člena 107 PDEU in 108 PDEU – Uredba (EU) 2015/1589 – Člen 4(3) – Razglasitev združljivosti ukrepa, ki ni opredeljen kot državna pomoč, z notranjim trgom – Načelo pravne varnosti“
1. Evropska komisija v okviru te pritožbe izpodbija sodbo Splošnega sodišča z dne 16. novembra 2022, Kraljevina Nizozemska/Komisija,(2) s katero je bil Sklep C(2020) 2998 final(3) razglašen za ničen.
2. Po mnenju Splošnega sodišča je Komisija prekoračila svoje pristojnosti s tem, da je v tem sklepu ugotovila, da je ukrep, ki ga predhodno ni opredelila kot „pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU, združljiv z notranjim trgom.
3. Razprava med Komisijo in nizozemsko vlado daje Sodišču možnost, da prvič (če se ne motim) odloči o vprašanju, ki je pomembno za sistem nadzora nad pomočmi, ki jih dodelijo države, kot je določen v členih 107 in 108 PDEU ter opisan v Uredbi (EU) 2015/1589.(4)
I. Dejansko stanje
4. Ozadje spora je opisano v točkah od 2 do 18 izpodbijane sodbe in ga je mogoče povzeti tako.
– Nizozemski organi so 27. marca 2019 v skladu z Direktivo (EU) 2015/1535(5) Komisijo obvestili o osnutku zakona o prepovedi uporabe premoga za proizvodnjo električne energije.
– Cilj osnutka zakona, ki ni bil priglašen Komisiji v skladu s členom 108(3) PDEU, je bilo zmanjšanje emisij ogljikovega dioksida (CO2). V njem je bila predvidena možnost povračila škode, povzročene termoelektrarni na premog, ki bi jo prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije nesorazmerno prizadela v primerjavi z drugimi elektrarnami.
– Komisija je po priglasitvi osnutka zakona v skladu z Direktivo 2015/1535 začela na lastno pobudo preučevati informacije o domnevni pomoči.
– Komisija je nizozemske organe zaprosila za nekatere informacije, ti pa so večkrat odgovorili, da zakonsko določeno nadomestilo ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
– Zakon je bil sprejet 11. decembra 2019 in je začel veljati 20. decembra 2019. Takrat je bilo na Nizozemskem pet termoelektrarn na premog.(6)
– Ker termoelektrarna Hemweg 8 zaradi svojih značilnosti(7) ni mogla izkoristiti prehodnega obdobja petih do desetih let, ki je bilo odobreno drugim štirim termoelektrarnam, in jo je bilo treba konec leta 2019 zapreti, je njen upravljavec (družba Vattenfall) od nizozemskega ministrstva za gospodarske zadeve in podnebno politiko prejel nadomestilo v višini 52,5 milijona EUR.
– Komisija je 12. maja 2020 sprejela Sklep, v katerem je ugotovila, da je ukrep nadomestila, ki je bil družbi Vattenfall odobren zaradi zaprtja elektrarne Hemweg 8, združljiv z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU.
– V točki 48 Sklepa je bilo v zvezi z morebitnim obstojem državne pomoči navedeno, da „glede na informacije, ki so jih predložili nizozemski organi, ni mogoče z zadostno stopnjo gotovosti sklepati, da […] obstaja pravica do nadomestila v višini 52,5 milijona EUR“. Komisija je na podlagi tega sklepala, da ni mogoče izključiti, da je z obravnavanim ukrepom „zadevnemu podjetju dodeljena državna pomoč“.
– Komisija je v točki 49 obrazložitve Sklepa trdila, da vsekakor „ni treba dokončno ugotoviti, ali ukrep daje prednost gospodarskemu subjektu in ali zato pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, saj [je menila, da] je ukrep združljiv z notranjim trgom, tudi če gre za državno pomoč“.(8)
II. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
5. Kraljevina Nizozemska je 27. julija 2020 pri Splošnem sodišču vložila tožbo zoper Sklep.
6. V utemeljitev tožbe je navedla pet tožbenih razlogov:
– prvi trije so bili navedeni „za primer, da je treba izpodbijani sklep razumeti tako, da je v njem zadevni ukrep nujno opredeljen kot pomoč“;(9)
– četrti in peti tožbeni razlog sta bila uperjena „zoper izpodbijani sklep, ker v njem ni bilo odločeno o vprašanju, ali zadevni ukrep pomeni državno pomoč“.(10) Nanašala sta se na (a) nepristojnost Komisije za to, da ukrep razglasi za združljiv z notranjim trgom na podlagi člena 107(3) PDEU, ne da bi ga prej opredelila za državno pomoč, oziroma na (b) kršitev načela pravne varnosti.
7. Splošno sodišče je sprejelo zadnja dva tožbena razloga in Sklep razglasilo za ničen.
8. Argumenti, na podlagi katerih je ugodilo četrtemu tožbenemu razlogu, so bili v bistvu ti:
– „[u]poraba izraza ,pomoč‘ v členu 107(3) PDEU kaže na to, da je združljivost nacionalnega ukrepa z notranjim trgom mogoče preučiti šele potem, ko je bil ta ukrep opredeljen kot pomoč“;(11)
– „v skladu z ustaljeno sodno prakso [mora Komisija], če po fazi predhodne preučitve ne more ugotoviti, da neki državni ukrep bodisi ni ,pomoč‘ v smislu člena 107(1) PDEU bodisi je združljiv s Pogodbo, če je opredeljen kot pomoč, ali če s tem postopkom ni mogla premagati vseh težav, ki so nastale s presojo združljivosti obravnavanega ukrepa, sprožiti postopek iz člena 108(2) PDEU, ne da bi v zvezi s tem imela diskrecijsko pravico“;(12)
– „Komisija [lahko] za združljivega z notranjim trgom šteje le ukrep, ki spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU, to je ukrep, ki je opredeljen kot državna pomoč“;(13)
– to ugotovitev potrjuje člen 4 Uredbe 2015/1589 v povezavi s sodno prakso Sodišča;
– iz navedenega izhaja, da „člen 4 Uredbe 2015/1589, ki se v obravnavani zadevi uporablja na podlagi člena 15(1) navedene uredbe […], torej določa izčrpen seznam sklepov, ki jih Komisija lahko sprejme po predhodni preučitvi zadevnega nacionalnega ukrepa, ki ne vključuje možnosti sprejetja sklepa o razglasitvi nacionalnega ukrepa za združljivega z notranjim trgom, ne da bi se Komisija predhodno izrekla o opredelitvi tega ukrepa kot državne pomoči“;(14)
– v obravnavani zadevi „ni sporno, da je Komisija imela dvome o opredelitvi zadevnega ukrepa kot pomoči […], tako da se je […] odločila, da se o tem vprašanju v izpodbijanem sklepu ne bo izrekla, pri čemer je hkrati ugotovila, da je zadevni ukrep združljiv z notranjim trgom“. Zato je „Komisija sprejela sklep, ki je v nasprotju tako s členom 107(3) PDEU kot s členom 4(3) Uredbe 2015/1589“;(15)
– skratka, „Komisija [je] s tem, ko je v izpodbijanem sklepu štela, da je sporni ukrep združljiv z notranjim trgom, ne da bi se prej izrekla o vprašanju, ali tak ukrep pomeni pomoč, prekoračila svoja pooblastila“.(16)
9. Kar zadeva kršitev načela pravne varnosti, je ugoditev petemu tožbenemu razlogu temeljila na tem razlogovanju Splošnega sodišča:
– „Komisija [je] v izpodbijanem sklepu sicer res razglasila, da je zadevni ukrep združljiv z notranjim trgom. Vendar tega ukrepa ni opredelila, čeprav je […] to nujen pogoj za preučitev združljivosti navedenega ukrepa z notranjim trgom“;(17)
– „[č]e bi […] konkurenti družbe Vattenfall pred nacionalnimi sodišči sprožili postopek v zvezi z zakonitostjo zadevnega ukrepa in če bi ga ta sodišča opredelila kot državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, bi to pomenilo kršitev člena 108(3) PDEU zaradi neobstoja priglasitve zadevnega ukrepa Komisiji in Kraljevina Nizozemska bi morala od družbe Vattenfall zahtevati obresti za obdobje nezakonitosti“;(18)
– „zaradi neopredelitve zadevnega ukrepa je Kraljevina Nizozemska v negotovem položaju glede dodelitve nove pomoči v skladu s pravili o kumulaciji pomoči“;(19)
– „[z]ato ni mogoče ugotoviti, da je izpodbijani sklep Kraljevini Nizozemski, naslovnici izpodbijanega sklepa, omogočil, da se natančno seznani s svojimi pravicami in obveznostmi ter da ravna v skladu s tem“;(20)
– „[v] teh okoliščinah je treba šteti, da je Komisija kršila načelo pravne varnosti s tem, da se je odločila, da se ne bo izrekla o vprašanju, ali je treba zadevni ukrep opredeliti kot državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU“.(21)
III. Pritožba in postopek pred Sodiščem
10. Komisija v pritožbi, ki je bila pri Sodišču vpisana 26. januarja 2023, predlaga, naj:
– izpodbijano sodbo razveljavi;
– četrti in peti tožbeni razlog, navedena v postopku pred Splošnim sodiščem, zavrne;
– uporabi pooblastilo iz člena 61, prvi odstavek, drugi stavek, Poslovnika Sodišča Evropske unije, da odloči o sporu, in tožbo v celoti zavrne kot neutemeljeno;
– Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov.
11. Komisija v pritožbi navaja en sam pritožbeni razlog, ki je razdeljen na dva dela. V njiju zatrjuje: (a) napačno razlago člena 107(3) PDEU in člena 4(3) Uredbe 2015/1589; in (b) napačno uporabo prava pri razlagi načela pravne varnosti.
12. V primeru razveljavitve izpodbijane sodbe Komisija predlaga, naj se prvi trije tožbeni razlogi razglasijo za nedopustne ali vsaj neutemeljene, četrti in peti tožbeni razlog pa naj se zavrneta kot neutemeljena.
13. Nizozemska vlada predlaga, naj se pritožba zavrne in naj se Komisiji naloži plačilo stroškov.
14. Vloženi sta bili replika in duplika.
IV. Presoja
A. Prvi del pritožbenega razloga: napačna razlaga člena 107(3) PDEU in člena 4(3) Uredbe 2015/1589
1. Trditve Komisije in Kraljevine Nizozemske
15. Komisija trdi, da izpodbijana sodba temelji na preozki razlagi člena 107(3) PDEU in člena 4(3) Uredbe št. 2015/1589, ker je bilo ugotovljeno, da Komisija ni pristojna za sprejetje Sklepa.
16. Po mnenju Komisije:
– Splošno sodišče izhaja iz (neutemeljene) predpostavke, da bi morala biti pristojnost izrecno določena v posebni določbi Uredbe 2015/1589;
– razlaga navedenih določb ob upoštevanju njihovih ciljev potrjuje, da nobena od njih ne zahteva predhodne opredelitve ukrepa kot državne pomoči, da bi bilo mogoče odločiti o njegovi združljivosti z notranjim trgom;
– po drugi strani razlaga, ki jo je sprejelo Splošno sodišče, prinaša vse slabosti negotovosti, ki so povezane z nepotrebno dolgotrajnim postopkom v položajih, v katerih je mogoče nezdružljivost ukrepa z notranjim trgom vnaprej izključiti.
17. Nizozemska vlada trdi, da je izpodbijana sodba pravilna. Po njenem mnenju:
– je za pristojnosti Komisije odločilen pojem „pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU. V skladu s sodno prakso naj bi morala Komisija najprej preveriti, ali gre za državno pomoč, nato pa presoditi, ali je združljiva z notranjim trgom;
– je v nekaterih primerih morda lažje ugotoviti, ali je ukrep združljiv z notranjim trgom, kot to, ali gre za državno pomoč. Vendar naj bi Komisija lahko izključila nezdružljivost le, če med državo članico in Komisijo ne bi bilo razhajanj o tem, ali se zadevni ukrep šteje za državno pomoč;
– ker v obravnavani zadevi obstaja spor v zvezi s tem in ker zadevni ukrep ni bil priglašen, Komisija kot varuhinja Pogodb ne bi smela izpustiti bistvenega elementa sistema državnih pomoči.
2. Analiza
18. Zdi se, da je problem, ki ga odpira ta prvi del pritožbenega razloga, načeloma preprosto opisati, vendar je njegovo reševanje občutljivo in zapleteno.
19. Naj že na začetku navedem, da po mojem mnenju Splošno sodišče napačno pripisuje „prekoračitev pristojnosti“(22) Sklepu Komisije, ki s tem sklepom izvaja ravno pristojnosti, ki so ji podeljene s členoma 107 in 108 PDEU ter Uredbo 2015/1589.
20. Splošno sodišče meni, da Komisija v nobenem primeru ni pristojna za sprejetje sklepa, s katerim bi ukrep države razglasila za združljivega z notranjim trgom, če ga prej ni opredelila kot državno pomoč.
21. Menim, da je bilo pri tej trditvi napačno uporabljeno pravo, kar je treba popraviti.(23)
22. Pristojnosti, ki so Komisiji podeljene s členoma 107 in 108 PDEU, vključujejo pristojnost, da zaključi postopek predhodne preučitve (izveden v skladu s členom 4 Uredbe 2015/1589) brez nasprotovanja obravnavanemu nacionalnemu ukrepu. Tako je bilo v obravnavani zadevi.
23. Nekaj drugega je, če je pri taki odločitvi v nekem sklepu ugotovljena napaka, ki povzroči neveljavnost, (kar ne bi pomenilo nepristojnosti), ker je bil za obravnavani ukrep uporabljen člen 107(3)(c) PDEU, ne da bi se prej ugotovilo, ali gre za državno pomoč.(24)
24. Če torej pustimo ob strani vprašanje pristojnosti Komisije, se je treba v tej pritožbi osredotočiti na to, ali je treba sistem nadzora nad državnimi pomočmi (člena 107 in 108 PDEU ter Uredba 2015/1589) razlagati ozko ali pa je, nasprotno, mogoče sprejeti trditev Komisije. Ta institucija zagovarja teleološko in funkcionalno razumevanje nalog, ki so ji zaupane kot varuhinji konkurence na notranjem trgu.
25. Argumentov, ki govorijo v prid ozki razlagi, kakršno je sprejelo Splošno sodišče in jo v okviru te pritožbe zagovarja nizozemska vlada, vsekakor ni malo, prav tako pa niso brez tehtnih razlogov.
26. Vendar menim, da bi bilo v položajih, kot je ta v obravnavani zadevi, morda potrebno ponovno branje veljavne zakonodaje, da bi se njen dobesedni pomen povezal s teleološkim vidikom, kar bi na koncu privedlo do priznanja veljavnosti Sklepa.
27. Najprej se bom posvetil razlagi, na kateri temelji izpodbijana sodba.
a) Ozka razlaga
28. Na prvi pogled Splošno sodišče člena 107 in 108 PDEU razlaga v logičnem zaporedju:
– najprej je treba ugotoviti, ali ukrep pomeni „pomoč“. Z drugimi besedami, ali javna sredstva ali ugodnosti, dodeljene podjetju ali proizvodnemu sektorju, ne ustrezajo drugemu naslovu kot zgolj namenu dodelitve pomoči ali ugodnosti;(25)
– če Komisija dvomi o opredelitvi obravnavanega ukrepa kot „pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU, mora začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU.
29. Enako zaporedje bi bilo mogoče izpeljati iz člena 4 Uredbe 2015/1589 v zvezi s priglašenimi pomočmi.(26) Kot navaja Splošno sodišče(27), ureditev preučitve državnih pomoči v dveh zaporednih fazah in s poudarkom na različnih vprašanjih potrjujejo določbe tega člena, v skladu s katerimi:
– mora Komisija najprej „po predhodni preučitvi“ ugotoviti, ali načrtovani ukrep, ki ga je priglasila država članica, „ni pomoč“ (odstavek 2);
– „[č]e Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, kolikor sodi na področje uporabe člena 107(1) PDEU, odloči, da je ukrep združljiv z notranjim trgom (v nadaljnjem besedilu: sklep o nenasprotovanju). V sklepu se navede, katera izjema na podlagi PDEU je bila uporabljena“ (odstavek 3);(28)
– „[č]e Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena 108(2) PDEU […]“ (odstavek 4).
30. Iz členov 107 in 108 PDEU v povezavi s členom 4 Uredbe 2015/1589 naj bi torej izhajalo, da je preučitev pomoči postopek, v katerem: (a) je treba najprej ugotoviti obstoj državne pomoči in (b) nato presoditi, ali je ta pomoč, čeprav je načeloma nezakonita, združljiva z notranjim trgom.
31. Sprejetje tega pristopa, ki je bil uporabljen v izpodbijani sodbi, bi pomenilo, da se Komisija ne bi mogla izreči o združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom, ne da bi predhodno odločila, da je ta ukrep državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
32. Ugotavljam, da ima ta razlaga močno podporo v veljavnih zakonodajnih besedilih. Vendar iz razlogov, ki jih bom navedel v nadaljevanju, menim, da ni edina možna niti tista, ki jo je treba uporabiti v tem primeru. In čeprav se zdi, da razlaga nemalo sodb Sodišča to potrjuje, je vprašljivo, ali je to sodno prakso mogoče prenesti na primere, kakršen je obravnavani.
b) Razlaga, ki izhaja iz sodne prakse Sodišča?
33. Preden nadaljujem, naj pojasnim, da rešitev, ki jo zagovarja izpodbijana sodba, doslej (če se ne motim) ni bila sprejeta v nobeni izrecni sodbi Sodišča, izdani v okoliščinah, podobnih okoliščinam v tej zadevi.
34. Kot je poudarila Komisija(29), se sodba British Aggregates, na katero napotuje točka 54 izpodbijane sodbe, v delu, ki ga navaja Splošno sodišče, nanaša na obseg (izčrpnega) sodnega nadzora nad ugotovitvami Komisije glede tega, ali je treba ukrep šteti za državno pomoč. V tej sodbi ni odločeno o pristojnosti Komisije, da razglasi ukrep za združljiv z notranjim trgom, ne da bi predhodno ugotovila, ali gre za državno pomoč.(30)
35. Enako velja za sodbo z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex,(31) na točki 43 in 44 katere je napoteno v točki 58 izpodbijane sodbe:
– po eni strani je v navedenih točkah 43 in 44 v bistvu le povzet člen 4 Uredbe (ES) št. 659/1999;(32)
– po drugi strani pa je Komisija v tej zadevi s tem sklepom potrdila obstoj državne pomoči, glede katere se je ob koncu predhodne preučitve združljivosti ukrepa z notranjim trgom odločila, da ji ne bo nasprotovala. Vsebinska razprava se je nanašala na elemente, ki jih je Komisija uporabila za ugotovitev te združljivosti.
36. Dejansko obstaja precej sodb Sodišča, v katerih je sicer navedeno, da je treba o opredelitvi ukrepa kot pomoči odločiti pred presojo njegove združljivosti z notranjim trgom. Vendar gre za trditve, ki so po mojem mnenju podane naključno in niso nujno pomembne za obrazložitev odločitve Sodišča v posamezni zadevi.
37. V sodbi z dne 16. marca 2021, Komisija/Poljska,(33) je na primer navedeno, da „mora Komisija začeti formalni postopek preiskave, če se po predhodni preučitvi iz člena 4 Uredbe 2015/1589 ni mogla prepričati, da je priglašeni ukrep združljiv z notranjim trgom. Enako velja, kadar ima ta še vedno dvome v zvezi z opredelitvijo tega ukrepa za ,pomoč‘ v smislu člena 107(1) PDEU“.(34)
38. Vendar se je ta sodba nanašala na dve tožbi, vloženi zoper začetek formalnega postopka preiskave s strani Komisije, in poznejši sklep, s katerim je bil zadevni davčni ukrep opredeljen kot državna pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom.
39. Kar zadeva sodbo z dne 24. novembra 2020, Viasat Broadcasting UK,(35) je bilo v njej odločeno, da „[v]prašanje, ali je treba ukrep opredeliti kot državno pomoč, […] nastopi pred vprašanjem, na podlagi katerega se, če je to potrebno, preuči, ali je pomoč, ki je nezdružljiva v smislu člena 107 PDEU, vseeno nujna za izvršitev naloge, ki je bila dodeljena upravičencu zadevnega ukrepa na podlagi člena 106(2) PDEU […]. Zato mora imeti Komisija možnost, da pred morebitno preučitvijo ukrepa glede na to določbo preveri, ali ta ukrep pomeni državno pomoč […]“.(36)
40. V tej tožbi je šlo za vprašanje, ali je treba „plača[ti] obresti za obdobje, v katerem so bili ukrepi pomoči, ki jih je prejela [družba TV2], nezakonito izvedeni pred sprejetjem dokončnega sklepa Evropske komisije, s katerim so bili ti ukrepi razglašeni za združljive z notranjim trgom“.
41. Nazadnje, v sodbi z dne 31. januarja 2023, Komisija/Braesch in drugi,(37) je navedeno, da „če Komisija po fazi predhodne preučitve, uvedene s členom 108(3) PDEU, ugotovi, da priglašeni ukrep pomeni ,državno pomoč‘ v smislu člena 107(1) PDEU, glede katere ne obstajajo dvomi o njeni združljivosti z notranjim trgom, sprejme sklep […], s katerim razglasi, da je na podlagi določb člena 107(3) PDEU ta ukrep združljiv z notranjim trgom“.
42. Tudi tu Sodišče ni obravnavalo tega, kar je predmet obravnavane zadeve. Komisija je v spornem sklepu menila, da nekateri ukrepi pomenijo „državne pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU, ki se lahko štejejo za združljive z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(b) PDEU zaradi finančne stabilnosti.(38)
43. V zvezi s prejšnjimi odločitvami Splošnega sodišča Komisija poudarja, da je Splošno sodišče v sodbi z dne 20. junija 2019(39) priznalo, da lahko Komisija oceni združljivost državnega ukrepa z notranjim trgom „ob predpostavki, da ta ukrep pomeni pomoč“. Priznalo je torej, da lahko Komisija s sklepom ugotovi združljivost ukrepa z notranjim trgom, ne da bi predhodno odločila o opredelitvi tega ukrepa kot pomoči.(40)
44. O vprašanju, ki se postavlja v tem postopku, Sodišče doslej še ni odločalo (ponovno, razen če se motim), saj ni bilo soočeno s primerom, v katerem bi bila sporna pristojnost Komisije, da ugotovi združljivost ukrepa, ki predhodno ni bil opredeljen kot pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, z notranjim trgom.
c) Celostna in funkcionalna razlaga
45. Menim, da je mogoča drugačna razlaga od zgoraj navedene, če izhajamo iz tega, da je zakonitost vsake državne pomoči pogojena s presojo njene združljivosti z notranjim trgom.
46. V okoliščinah obravnavane zadeve odločilno vprašanje ni toliko, ponavljam, ali je Komisija pristojna za ugotovitev združljivosti ukrepa z notranjim trgom, temveč pod katerimi pogoji lahko ugotovi njegovo nezdružljivost.
47. Menim, da iz členov 107 in 108 PDEU izhaja splošna pristojnost Komisije, da zagotovi neizkrivljenost konkurence na notranjem trgu. Ta pristojnost je bila prenesena na Komisijo, da bi se zagotovilo, da države članice z dodeljevanjem pomoči, financiranih iz državnih sredstev, ne izkrivljajo ali ne morejo izkrivljati konkurence.(41)
48. Obstoj te splošne pristojnosti je razviden iz vsebine člena 12(1) Uredbe 2015/1589: „Komisija [lahko] na lastno pobudo preuči podatke o domnevno nezakoniti pomoči iz katerega koli vira“.(42)
49. Pristojnost iz navedenega člena potrjuje, da ima Komisija dolžnost dejavnega nadzora, da zaščiti neizkrivljenost konkurence na notranjem trgu. Ta dolžnost ni omejena na preučitev načrtov pomoči, ki jih priglasijo države članice, ali pritožb, ki ji jih lahko predložijo zainteresirane stranke, temveč na splošno zajema vse javne ukrepe, ki bi lahko izkrivljali konkurenco na notranjem trgu.
50. Glede na to splošno obveznost nadzora molk Komisije v zvezi z ukrepom, ki ji ni bil priglašen, zoper katerega zainteresirana stranka ni vložila pritožbe ali ki ji ne glede na način, na katerega se je z njim seznanila, ni vzbudil pomislekov in je spodbudil k ukrepanju na lastno pobudo, pomeni implicitno ugotovitev združljivosti z notranjim trgom oziroma domnevo, da ne gre za ukrep, ki bi lahko izkrivljal konkurenco.
51. V zvezi s tem naj spomnim, da se v skladu s členom 4, odstavek 6, Uredbe 2015/1589 šteje, da je Komisija odobrila ukrep, če ne sprejme sklepa v skladu z odstavki 2, 3 ali 4 tega člena v roku, ki je določen v odstavku 5 iste določbe. Z drugimi besedami, šteje se, da je odobritev dana, ne da bi se Komisija tako ali drugače izrecno izrekla o tem, ali nacionalni ukrep pomeni pomoč.
52. Strinjam se s Komisijo(43), da je težko razumeti, da tega, kar lahko povzroči s svojim neukrepanjem (s svojim molkom odobri ukrep kljub temu, da ni predhodno presodila, ali gre za pomoč ali ne), ne bi smela storiti z izrecno odločitvijo, da ne bo nasprotovala temu ukrepu, ker meni, da je združljiv z notranjim trgom, ne glede na to, ali gre za državno pomoč ali ne.
53. Za razliko od ugotovitve združljivosti, ki – vztrajam – ne zahteva nujno predhodne opredelitve obravnavanega ukrepa kot pomoči, lahko Komisija izrecno ugotovitev o nezdružljivosti javne pomoči izda le v določenih primerih: če je v skladu s členom 107 PDEU in po postopkih, določenih v členu 108 PDEU, ta konkretna ugotovitev ustrezna v zvezi z ukrepi, ki pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Natančneje, v zvezi z ukrepi, ki v vseh vidikih ustrezajo opredelitvi zadnjenavedenega pojma in ki jih je treba nato oceniti z vidika nezdružljivosti z notranjim trgom.(44)
54. Zato, kar zadeva obravnavano zadevo, kadar Komisija v okviru predhodne preučitve nedvoumno ugotovi, da zadevni ukrep ni nezdružljiv z notranjim trgom, le izpolni svojo splošno obveznost zagotavljanja neizkrivljenosti konkurence.
55. Ne glede na to, ali gre za pomoč v smislu člena 107(1) PDEU ali ne, je bilo pomembno, da zadevni ukrep v nobenem primeru ni imel nedovoljenih negativnih učinkov na konkurenco(45) in trgovino med državami članicami ter je prispeval k uresničitvi jasno opredeljenega cilja skupnega interesa (ohranjanje okolja z zmanjšanjem emisij onesnaževal).
56. Če bi Komisija prišla do nasprotnega sklepa in bi prima facie ugotovila, da bi bil lahko ta ukrep nezdružljiv z notranjim trgom, bi morala začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU. V okviru tega postopka bi lahko po ugotovitvi, da gre z vseh vidikov(46) za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, po potrebi ugotovila nezakonitost ukrepa.
57. Poleg tega se strinjam s Komisijo(47), da člen 107 PDEU ne določa vrstnega reda, po katerem mora ta institucija preučiti, ali nacionalni ukrep pomeni državno pomoč oziroma ali je združljiv z notranjim trgom, za namene sprejetja sklepa, kakršen je ta v obravnavani zadevi. Razlaga te določbe, ki jo je sprejelo Splošno sodišče, neupravičeno omejuje možnosti ukrepanja Komisije.
58. Ta pristop je poleg tega, da je v skladu s splošno pristojnostjo, podeljeno Komisiji na področju zaščite notranjega trga pred morebitnimi izkrivljanji zaradi državnih pomoči, po mnenju same Komisije seveda v skladu z zahtevami načela dobrega upravljanja.
59. Dejansko ne bi bilo smiselno, da bi se omejena sredstva institucije Unije namenila za izvedbo formalnega postopka preiskave, kot je postopek iz člena 108(2) PDEU (ki je včasih kočljiv in zapleten), samo zato, da bi se ugotovilo, ali je ukrep državna pomoč, če je po temeljiti predhodni preučitvi(48) mogoče nedvoumno izključiti njegovo nezdružljivost z notranjim trgom, tudi v primeru, da bi šlo za pomoč.(49)
60. Skratka, prvemu delu pritožbenega razloga je treba po mojem mnenju ugoditi, saj je bila Komisija pristojna za sprejetje Sklepa, ta pa ne vsebuje nobenega razloga za neveljavnost, ker je v njem ugotovljena združljivost spornega nacionalnega ukrepa z notranjim trgom (in ni izraženo nasprotovanje temu ukrepu), ne glede na to, ali ta ukrep pomeni državno pomoč ali ne.
B. Drugi del pritožbenega razloga
1. Trditve Komisije in Kraljevine Nizozemske
61. Komisija trdi, da je v izpodbijani sodbi napačno uporabljeno pravo pri razlagi načela pravne varnosti. V podporo svoji trditvi navaja te argumente:
– sklep, s katerim je bilo ugotovljeno, da je zadevni ukrep združljiv z notranjim trgom, naj bi bil v interesu pravne varnosti. V njem je zlasti jasno navedeno, da Komisija ne bo začela formalnega postopka preiskave ali odredila izterjave spornega nadomestila;
– po drugi strani naj bi rešitev Splošnega sodišča pomenila, da bo morala Komisija v primerih, kot je obravnavani, opraviti podrobno in zapleteno preverjanje, da bi ugotovila, ali ukrep pomeni pomoč, kar naj bi pravno varnost prej oslabilo kot okrepilo;
– v skladu s sodno prakso Sodišča(50) naj bi bila Komisija sicer dolžna obvestiti državo članico, če meni, da je ukrep združljiv z notranjim trgom, vendar naj ji ne bi bilo treba sprejeti sklepa, če med predhodno preučitvijo ugotovi, da ni treba začeti postopka na podlagi člena 108(2) PDEU;
– če torej na načelo pravne varnosti ne vpliva dejstvo, da Komisija ne sprejme sklepa (in torej ne odloči o opredelitvi ukrepa kot državne pomoči), naj to načelo tudi ne bi bilo kršeno, če se Komisija odloči, kot v tem primeru, da ne bo izrazila nasprotovanja, ker meni, da je ukrep združljiv z notranjim trgom (ne da bi se izrekla, ali gre za državno pomoč);
– tudi če bi Komisija ugotovila, da ne gre za državno pomoč, naj bi imeli konkurenti možnost izpodbijati to ugotovitev. Prav tako naj bi lahko zahtevali obresti za obdobje nezakonitosti, tudi če bi Komisija ukrep štela za državno pomoč ali ga ne bi preučila;
– Uredba 2015/1589 ne nalaga začetka predhodne preučitve neprijavljenega ukrepa. Če bi v obravnavanem primeru obstajala pravna negotovost, naj bi jo bilo mogoče pripisati Kraljevini Nizozemski, ki se je odločila plačati nadomestilo, in družbi, ki se je odločila sprejeti nadomestilo, ne da bi katera od njiju o tem obvestila Komisijo;
– domnevna negotovost, ki naj bi nastala v primeru kumulacije s poznejšimi plačili, naj bi bila zgolj hipotetična in nikakor ne prepričljiva;
– tudi če bi Komisija ugotovila obstoj državne pomoči, naj ji v nasprotju s tem, kar je navedlo Splošno sodišče, ne bi bilo nujno treba določiti natančnega zneska pomoči.
62. Nizozemska vlada vztraja, da Komisija ni bila pristojna za sprejetje izpodbijanega sklepa in da je zato kršila načelo zakonitosti, kar ima za posledico kršitev načela pravne varnosti. K temu dodaja naslednje argumente:
– Komisija naj bi s tem, ko ni odločila o obstoju državne pomoči, nizozemsko vlado postavila v položaj negotovosti, saj stanje in pravna razmerja niso niti jasna niti predvidljiva. Nejasno naj bi bilo, zakaj bi bila pravna varnost okrnjena, namesto da bi se okrepila s podrobno preučitvijo vprašanja, pri čemer naj ne bi bilo pojasnjeno, zakaj mora biti ta preučitev nujno dolga in zapletena;
– nepomembno naj bi bilo, da na tej stopnji pred nacionalnim sodiščem ni bil sprožen noben postopek, saj naj bi bila možnost sprožitve takega postopka eden od razlogov, zaradi katerih je s Sklepom kršeno načelo pravne varnosti;
– kumulacija ukrepa s poznejšimi plačili naj bi bila pogosto hipotetična, saj gre za prihodnji dogodek, odločilno pa naj bi bilo, da je mogoča in da jo morajo države članice upoštevati.
2. Analiza
63. Če se sprejme, kot predlagam, da je Komisija pristojna za ugotovitev združljivosti ukrepa, ki ga predhodno ni opredelila kot pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, z notranjim trgom, bi bil Sklep sprejet v skladu z načelom zakonitosti. Prav tako bi bilo to v skladu z načelom pravne varnosti.
64. Če lahko Komisija, kot sem poskušal pojasniti, ugotovi, da je ukrep javnega financiranja združljiv z notranjim trgom (ne pa – ponavljam – nezdružljiv, ne da bi ga predhodno opredelila kot pomoč v smislu člena 107(1) PDEU), ima ta ugotovitev dejansko za posledico, da se z vidika prava Unije izključi sam obstoj nezakonite pomoči.
65. Nezakonitost (hipotetične) državne pomoči je neločljivo povezana z njeno združljivostjo z notranjim trgom. Samo pomoč, ki ob vplivu na trgovino med državami članicami poleg tega, da je državna pomoč, izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco, ni združljiva z notranjim trgom in je zato nezakonita.
66. Zato je ugotovitev združljivosti takega ukrepa z notranjim trgom, ne glede na to, ali gre nazadnje za državno pomoč ali ne, hkrati ugotovitev, da če bi šlo za pomoč, ne bi šlo za nezakonito pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
67. V teh okoliščinah ugotovitev združljivosti z notranjim trgom v Sklepu implicitno potrjuje, da ne gre za nezakonito pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
68. Če izhajam iz te premise, ne vidim razloga za presojo kršitve načela pravne varnosti v tej zadevi.
69. Prvič, Sklep z nenasprotovanjem ukrepu potrjuje njegovo veljavnost in posredno tudi presojo nizozemske vlade, s čimer daje zeleno luč za njegovo izvajanje brez pridržkov z vidika prava Unije.
70. Drugič, skrb glede hipotetične prihodnje odločitve nacionalnega sodišča, da je ukrep, ki ga je Komisija razglasila za združljivega z notranjim trgom in zato zakonitega v skladu s pravom Unije, pomoč v nasprotju s členom 107(1) PDEU, se mi zdi neutemeljena. Sklepa Komisije nacionalna sodišča ne morejo preizkusiti.
71. Splošno sodišče se strinja s trditvijo nizozemske vlade, ko v točki 65 izpodbijane sodbe navaja, da bi lahko konkurenti družbe Vattenfall pri nacionalnih sodiščih začeli postopek, da bi zadnjenavedena „[zadevni ukrep] opredelila kot državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU“. Vendar, kot sem pravkar navedel, Sklep Komisije v bistvu izključuje to možnost.
72. Tretjič, prav tako ne vidim, da bi se lahko pojavile poznejše težave v zvezi s prihodnjo kumulacijo novih pomoči zaradi neupoštevanja pravil, ki zahtevajo upoštevanje skupnega zneska prejete pomoči ali nalagajo nekatere omejitve take kumulacije.(51)
73. Hipotetičnost tega očitka je med drugim razvidna iz dejstva, da ni ugotovljeno, da bi nizozemska vlada Komisiji uradno priglasila (naknadne) odločitve, ki bi izhajale iz uporabe zakona o prepovedi uporabe premoga za proizvodnjo električne energije.(52) Če je tako, ni jasno, kako bi lahko naknadno prišlo do kumulacije pomoči iz tega naslova.
74. Skratka, menim, da bi bilo treba ugoditi tudi drugemu delu pritožbenega razloga.
C. Dokončna rešitev spora
75. Sodišče v skladu s členom 61 Statuta Sodišča Evropske unije v primeru, da je pritožba utemeljena, razveljavi izpodbijano sodbo in po potrebi dokončno odloči o zadevi, če to dovoljuje stanje postopka.
76. Menim, da stanje postopka dovoljuje, da Sodišče dokončno odloči o zadevi.
77. Prvi trije razlogi za razglasitev ničnosti, ki jih je nizozemska vlada navedla pred Splošnim sodiščem, so bili vloženi za primer, da bi se zadevni ukrep na podlagi Sklepa štel za državno pomoč. Toda kot je Splošno sodišče priznalo s tem, da ni opravilo analize teh treh tožbenih razlogov,(53) ti razlogi temeljijo na napačni predpostavki: v Sklepu ni odločeno o naravi ukrepa, saj je v njem ugotovljeno le, da bi bil ukrep, tudi če bi bil državna pomoč, združljiv z notranjim trgom.
78. Četrti in peti tožbeni razlog se nanašata na nepristojnost Komisije za sprejetje Sklepa oziroma na kršitev načela pravne varnosti. Glede na zgoraj navedeno sta oba tožbena razloga neutemeljena.
79. Tožbo nizozemske vlade je torej treba zavrniti.
D. Stroški
80. V skladu s členom 184 Poslovnika Sodišča in glede na predloge Komisije je treba Kraljevini Nizozemski naložiti plačilo stroškov.
V. Predlog
81. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj:
– pritožbi ugodi;
– razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 16. novembra 2022, Kraljevina Nizozemska/Komisija (T-469/20, EU:T:2022:713);
– v skladu s členom 61 Statuta Sodišča Evropske unije dokončno odloči o sporu tako, da ničnostno tožbo Kraljevine Nizozemske zavrne kot neutemeljeno;
– Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov.