Ediție provizorie
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a treia extinsă)
5 iunie 2024(*)
„Politica economică și monetară – Supravegherea instituțiilor de credit – Atribuții specifice de supraveghere încredințate BCE – Stabilirea cerințelor prudențiale – Angajamente de plată irevocabile – Autoritate de lucru judecat – Exces de putere – Eroare vădită de apreciere – Principiul bunei administrări – Proporționalitate”
În cauza T‑186/22,
BNP Paribas, cu sediul în Paris (Franța), reprezentată de A. Gosset‑Grainville și M. Trabucchi, avocați,
reclamantă,
împotriva
Băncii Centrale Europene (BCE), reprezentată de E. Yoo, D. Segoin și F. Bonnard, în calitate de agenți,
pârâtă,
TRIBUNALUL (Camera a treia extinsă),
compus din domnul F. Schalin (raportor), președinte, doamna P. Škvařilová‑Pelzl, domnul I. Nõmm, doamna G. Steinfatt și domnul D. Kukovec, judecători,
grefier: domnul L. Ramette, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii,
în urma ședinței din 20 iunie 2023,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin acțiunea întemeiată pe articolul 263 TFUE, reclamanta, BNP Paribas, solicită anularea, pe de o parte, a punctului 1.10 și a punctelor 3.10.1-3.10.8 din Decizia ECB‑SSM-2022-FRBNP-7 a Băncii Centrale Europene (BCE) din 2 februarie 2022 (denumită în continuare „decizia din 2 februarie 2022”), inclusiv a anexelor la aceasta, în măsura în care prevede măsuri care trebuie luate cu privire la angajamentele de plată irevocabile (denumite în continuare „API‑uri”) referitoare la sistemele de garantare a depozitelor sau la fondurile de rezoluție, și, pe de altă parte, a punctului 1.10 și a punctelor 3.9.1-3.9.8 din Decizia ECB‑SSM-2022-FRBNP-86 a BCE din 21 decembrie 2022 (denumită în continuare „decizia din 21 decembrie 2022”), inclusiv anexele la aceasta, în măsura în care prevede măsuri care trebuie luate cu privire la API‑urile referitoare la sistemele de garantare a depozitelor sau la fondurile de rezoluție.
Istoricul cauzei
2 Reclamanta, în calitate de entitate semnificativă în sensul articolului 6 alineatul (4) din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 al Consiliului din 15 octombrie 2013 de conferire a unor atribuții specifice BCE în ceea ce privește politicile legate de supravegherea prudențială a instituțiilor de credit (JO 2013, L 287, p. 63), face obiectul supravegherii prudențiale directe din partea BCE.
3 La 31 martie 2021, în cadrul atribuției sale de supraveghere prudențială, BCE a trimis reclamantei un chestionar privind tratamentul de către aceasta din urmă a API‑urilor, care constituie o posibilitate de a îndeplini obligația de contribuție la fondurile de rezoluție sau la sistemele de garantare, încheind un contract prin care s‑a convenit că suma datorată va fi plătită la prima cerere a autorității responsabile cu fondurile de rezoluție sau cu sistemele de garantare, contractul menționat fiind însoțit de o garanție de punere la dispoziție exclusivă a fondurilor, în practică sub forma unui depozit în numerar, în cuantum egal cu cotizația datorată.
4 La 29 aprilie 2021, reclamanta a transmis răspunsurile sale la chestionar.
5 La 10 noiembrie 2021, BCE a adresat reclamantei un proiect de decizie la finalul procesului de supraveghere și evaluare (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), care cuprindea printre altele cerința prudențială ca cuantumul cumulat al API‑urilor să fie dedus din fondurile de nivel 1 de bază (denumite în continuare „CET 1”). Reclamanta a fost invitată să se pronunțe cu privire la acest proiect.
6 Prin scrisoarea din 22 noiembrie 2021, reclamanta și‑a prezentat observațiile.
7 În temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (f) și al articolului 16 din Regulamentul nr. 1024/2013, BCE a adoptat decizia din 2 februarie 2022.
8 În această decizie, BCE a stabilit că, în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013, cadrul, strategiile, procesele și mecanismele puse în aplicare de reclamantă și fondurile proprii și lichiditatea deținute de aceasta nu asigurau o administrare sănătoasă și o acoperire a riscurilor sale în măsura în care reclamanta supraestima nivelul CET 1 ale sale.
9 Pentru a acoperi acest risc, BCE a impus, pe de o parte, o măsură în temeiul articolului 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013 (denumită în continuare „măsura de deducere”) și, pe de altă parte, o obligație în temeiul articolului 16 alineatul (2) litera (j) din același regulament (denumită în continuare „obligația de raportare”).
10 Măsura de deducere impusă echivalează, potrivit formulei de calcul care figurează la punctul 1.10 din decizia din 2 februarie 2022, cu valoarea sumelor plasate drept garanție și înscrise în activul bilanțului reclamantei, din care se scad elementele susceptibile să reducă riscul, și anume elemente ale CET 1 deținute de reclamantă, referitoare la sumele plasate în garanție și, dacă este cazul, valoarea economică pozitivă atribuită activului înregistrat, ținând seama de sumele plasate în garanție pentru API‑uri.
11 Obligația de raportare urmărește să permită BCE să se asigure de luarea în considerare corectă a deducerii impuse reclamantei.
Concluziile părților și faptele ulterioare introducerii acțiunii
12 La 12 aprilie 2022, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
13 În cadrul unui nou ciclu al SREP, BCE a adoptat decizia din 21 decembrie 2022, care a înlocuit decizia din 2 februarie 2022 (denumite în continuare, împreună, „deciziile atacate”), începând de la 1 ianuarie 2023, și care menține măsura de deducere și obligația de raportare.
14 Pentru a ajunge la această decizie, BCE a urmat aceeași procedură precum cea descrisă la punctele 3-6 de mai sus.
15 La 15 februarie 2023, reclamanta a depus la grefa Tribunalului un memoriu în adaptarea cererii introductive, în care solicită de asemenea anularea în parte a deciziei din 21 decembrie 2022, invocând aceleași motive ca cele invocate inițial în cererea introductivă împotriva deciziei din 2 februarie 2022.
16 Prin scrisoarea din 14 martie 2023, BCE a prezentat observații cu privire la memoriul în adaptarea cererii introductive.
17 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea în parte a deciziei din 2 februarie 2022;
– anularea în parte a deciziei din 21 decembrie 2022;
– obligarea BCE la plata cheltuielilor de judecată.
18 BCE solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
19 În susținerea acțiunii formulate, reclamanta invocă patru motive, întemeiate, în primul rând, pe o încălcare a autorității de lucru judecat și pe un abuz de putere, în al doilea rând, pe o eroare vădită de apreciere și pe o încălcare a principiului bunei administrări, în al treilea rând, pe o eroare de drept care rezultă din privarea de efect util a reglementării referitoare la recurgerea la API și, în al patrulea rând, pe o încălcare a principiului proporționalității.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o încălcare a autorității de lucru judecat și pe un exces de putere
20 Reclamanta susține în esență că BCE și‑a depășit competențele care îi sunt conferite în temeiul Regulamentului nr. 1024/2013, astfel cum au fost precizate prin Hotărârea din 9 septembrie 2020, Société Générale/BCE (T‑143/18, nepublicată, EU:T:2020:389), Hotărârea din 9 septembrie 2020, Crédit Agricole și alții/BCE (T‑144/18, nepublicată, EU:T:2020:390), Hotărârea din 9 septembrie 2020, Confédération nationale du Crédit Mutuel și alții/BCE (T‑145/18, nepublicată, EU:T:2020:391), Hotărârea din 9 septembrie 2020, BPCE și alții/BCE (T‑146/18, nepublicată, EU:T:2020:392), Hotărârea din 9 septembrie 2020, Arkéa Direct Bank și alții/BCE (T‑149/18, nepublicată, EU:T:2020:393), și Hotărârea din 9 septembrie 2020, BNP Paribas/BCE (T‑150/18 și T‑345/18, EU:T:2020:394) (denumite în continuare „hotărârile din 2020”), prin impunerea unei măsuri generale care nu ține seama de situația sa prudențială individuală. Procedând astfel, BCE ar fi încălcat articolul 266 TFUE, precum și articolul 4 alineatul (1) litera (f) și articolul 16 alineatul (1) litera (c) și alineatul (2) literele (d) și (j) din Regulamentul nr. 1024/2013.
21 Mai precis, reclamanta reproșează BCE că și‑a întemeiat decizia pe un raționament care nu putea decât să conducă la o deducere totală a cuantumului garanțiilor asociate API. Prin urmare, BCE nu s‑ar fi conformat obligațiilor care îi reveneau în temeiul articolului 266 TFUE.
22 În această privință, reclamanta susține că o comparație între, pe de o parte, deciziile anulate de Tribunal în hotărârile din 2020 și, pe de altă parte, deciziile atacate demonstrează că deciziile menționate sunt întemeiate pe motive în esență identice.
23 În plus, BCE nu ar fi efectuat o examinare specială a situației sale individuale. În această privință, reclamanta arată că BCE a intenționat să ofere iluzia unei examinări individuale prin menționarea elementelor pe care ea le‑a declarat cu ocazia răspunsurilor sale din 29 aprilie 2021 la chestionarul care îi fusese trimis de BCE la 31 martie 2021 și prin extinderea formală a motivării deciziilor atacate. Cu toate acestea, partea din deciziile atacate care se referă la cuantificarea riscurilor API ar fi complet standardizată și nu s‑ar întemeia pe considerații specifice reclamantei, ci pe constatări de natură generală, susceptibile să se aplice oricărei instituții de credit care optează pentru tratamentul extrabilanțier al API.
24 BCE contestă argumentele reclamantei.
25 În speță, reclamanta reproșează în esență BCE nu numai că a încălcat articolul 4 alineatul (1) litera (f) și articolul 16 alineatul (1) litera (c) și alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, astfel cum au fost precizate în hotărârile din 2020, precum și articolul 16 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul nr. 1024/2013, ci și articolul 266 TFUE din cauza pretinsei nerespectări a interpretării acestui regulament care decurge din hotărârile menționate. BCE ar fi adoptat din nou o măsură de deducere și nu ar fi efectuat în mod real o examinare individuală.
26 Potrivit articolului 266 primul paragraf TFUE, instituția emitentă a actului anulat este obligată să ia măsurile impuse de executarea hotărârii de anulare. Aceste dispoziții prevăd o repartizare a competențelor între autoritatea judiciară și autoritatea administrativă, potrivit căreia instituția emitentă a actului anulat are sarcina să determine măsurile necesare pentru executarea unei hotărâri de anulare (a se vedea Hotărârea din 5 septembrie 2014, Éditions Odile Jacob/Comisia, T‑471/11, EU:C:2014:739, punctul 55 și jurisprudența citată).
27 În această privință, pentru a se conforma unei hotărâri de anulare și pentru a‑i asigura executarea integrală, instituția vizată este obligată să respecte nu doar dispozitivul hotărârii, ci și motivele pe baza cărora a fost pronunțat și care constituie temeiul necesar al hotărârii, în sensul că sunt indispensabile pentru a determina sensul exact a ceea ce s‑a hotărât în dispozitiv. Astfel, aceste motive sunt cele care, pe de o parte, identifică dispoziția exactă considerată nelegală și, pe de altă parte, relevă motivele exacte ale nelegalității constatate în dispozitiv și pe care instituția vizată trebuie să le ia în considerare atunci când înlocuiește actul anulat (Hotărârea din 26 aprilie 1988, Asteris și alții/Comisia, 97/86, 99/86, 193/86 și 215/86, EU:C:1988:199, punctul 27, Hotărârea din 6 martie 2003, Interporc/Comisia, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, punctul 29, și Hotărârea din 13 septembrie 2005, Recalde Langarica/Comisia, T‑283/03, EU:T:2005:315, punctul 50).
28 Articolul 266 TFUE impune instituției vizate să evite ca orice act menit să înlocuiască actul atacat să fie afectat de aceleași nereguli care au fost identificate în hotărârea de anulare (Hotărârea din 6 martie 2003, Interporc/Comisia, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, punctul 30, și Hotărârea din 13 septembrie 2005, Recalde Langarica/Comisia, T‑283/03, EU:T:2005:315, punctul 51).
29 În plus, trebuie subliniat că articolul 266 TFUE nu impune o obligație instituției emitente a actului anulat decât în limitele a ceea ce este necesar pentru a asigura executarea hotărârii de anulare (Hotărârea din 6 martie 2003, Interporc/Comisia, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, punctul 30, și Hotărârea din 5 septembrie 2014, Éditions Odile Jacob/Comisia, T‑471/11, EU:T:2014:739, punctul 57). Procedura prin care se urmărește înlocuirea unui asemenea act poate fi astfel reluată la momentul precis la care a apărut nelegalitatea (a se vedea Hotărârea din 29 noiembrie 2007, Italia/Comisia, C‑417/06 P, nepublicată, EU:C:2007:733, punctul 52 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 5 septembrie 2014, Éditions Odile Jacob/Comisia, T‑471/11, EU:T:2014:739, punctul 58).
30 Cu titlu introductiv, este necesar să se observe că BCE nu a formulat recursuri împotriva hotărârilor din 2020 prin care au fost anulate în parte deciziile sale vizate de hotărârile menționate. Cu toate acestea, deciziile atacate în prezenta cauză nu au ca obiectiv înlocuirea deciziilor care au fost anulate prin Hotărârea din 9 septembrie 2020, BNP Paribas/BCE (T‑150/18 și T‑345/18, EU:T:2020:394). Astfel, BCE adoptă în fiecare an o decizie în cadrul SREP care intră în vigoare la data specificată în această decizie. La aceeași dată, decizia referitoare la SREP din anul precedent își încetează aplicarea, cu excepția cazului în care noua decizie referitoare la SREP prevede altfel. Astfel, în măsura în care reclamanta invocă încălcarea articolului 266 TFUE, prezentul motiv nu poate fi admis. Cu toate acestea, trebuie să se aprecieze dacă BCE a săvârșit un abuz de putere prin adoptarea, cu încălcarea articolului 4 alineatul (1) litera (f) și a articolului 16 alineatul (1) litera (c) și alineatul (2) literele (d) și (j) din Regulamentul nr. 1024/2013, astfel cum au fost precizate în hotărârile din 2020, unei măsuri de deducere fără să fi efectuat în mod real o examinare individuală.
31 În acest context, trebuie amintit că Regulamentul nr. 1024/2013 a instituit mecanismul unic de supraveghere și are drept scop garantarea siguranței și a solidității instituțiilor de credit. Regulamentul menționat conferă BCE prerogativa de a executa atribuțiile de supraveghere prudențială menționate la articolul 4 alineatul (1) din acesta. Potrivit articolului 6 din același regulament, BCE își îndeplinește atribuțiile în cadrul unui mecanism unic de supraveghere compus din BCE și autoritățile naționale competente. BCE are în special prerogativa de a asigura supravegherea prudențială a instituțiilor de credit din zona euro clasificate drept „semnificative”. În acest cadru, ea evaluează anual entitățile semnificative pe baza SREP, cu scopul, printre altele, de a stabili „dacă cadrul, strategiile, procedurile și mecanismele puse în aplicare de instituții și fondurile proprii și lichiditatea deținute de acestea asigură o gestionare și o acoperire adecvată a riscurilor lor”. BCE adoptă, așadar, astfel cum s‑a arătat deja la punctul anterior, în fiecare an sau cel puțin la intervale regulate, o decizie în cadrul SREP care intră în vigoare la data specificată în această decizie.
32 Faptul că BCE nu a formulat recurs împotriva hotărârilor din 2020 înseamnă că acestea au dobândit autoritate de lucru judecat. Chiar dacă BCE nu a înlocuit propriu‑zis deciziile anulate cu noi decizii referitoare la SREP din anul vizat de cauzele menționate, nu este mai puțin adevărat că, în noile cicluri ale deciziilor referitoare la SREP, pentru a evita ca noile decizii să fie afectate de aceleași neregularități ca cele identificate în hotărârile din 2020, BCE este obligată să respecte termenii hotărârilor Tribunalului (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 26 aprilie 1988, Asteris și alții/Comisia, 97/86, 99/86, 193/86 și 215/86, EU:C:1988:199, punctele 27 și 29, și Hotărârea din 23 octombrie 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiliul, T‑256/07, EU:T:2008:461, punctul 62).
33 Trebuie amintit de asemenea că, în hotărârile din 2020, Tribunalul a statuat că:
– articolul 36 din Regulamentul (UE) nr. 575/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind cerințele prudențiale pentru instituțiile de credit și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1, rectificări în JO 2013, L 208, p. 68, și în JO 2013, L 321, p. 6), regulament care cuprinde cerințe cu aplicabilitate generală, fiind de asemenea identificate, în acest context, ca făcând parte din „primul pilon”, nu împiedica identificarea unui risc care putea fi remediat printr‑o măsură adoptată în temeiul Regulamentului nr. 1024/2013, și anume în cadrul prerogativei BCE care face parte din „al doilea pilon”;
– astfel, articolul 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013 prevedea că, pentru exercitarea atribuțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1024/2013, BCE dispunea de prerogative, astfel cum sunt prevăzute la articolul 16 alineatul (2) din același regulament, de a solicita oricărei instituții de credit să ia măsurile necesare pentru a aborda problemele relevate în anumite circumstanțe (Hotărârea din 9 septembrie 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 și T‑345/18, EU:T:2020:394, punctul 58);
– printre aceste situații figura cea în care, în cadrul unui proces de supraveghere prudențială desfășurat în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul nr. 1024/2013, BCE constata că cadrul, strategiile, procesele și mecanismele puse în aplicare de instituția de credit, precum și fondurile proprii și lichiditatea deținute de aceasta nu asigurau o administrare sănătoasă și o acoperire a riscurilor (Hotărârea din 9 septembrie 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 și T‑345/18, EU:T:2020:394, punctul 58);
– articolul 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013 prevedea că BCE dispunea în special de prerogativa de a solicita instituțiilor să aplice o politică specifică de provizionare sau un tratament specific al activelor în ceea ce privește cerințele de fonduri proprii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 și T‑345/18, EU:T:2020:394, punctele 49-60);
– riscul pe care BCE l‑a identificat în cauzele menționate (precum în prezenta cauză) era supraevaluarea CET 1, risc care își are originea în faptul că API erau tratate ca un element extrabilanțier, că acestea nu erau, așadar, înscrise în pasivul bilanțului instituției de credit și că garanția aferentă API era indisponibilă până la plata API (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 și T‑345/18, EU:T:2020:394, punctul 63);
– având în vedere în special importanța CET 1 în soliditatea financiară a instituțiilor și, mai general, în stabilitatea sectorului financiar, existența riscului identificat astfel de BCE nu putea fi negată (Hotărârea din 9 septembrie 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 și T‑345/18, EU:T:2020:394, punctul 67);
– BCE a putut să considere, fără a săvârși o eroare de drept cu privire la acest aspect, că tratamentul prudențial al API și, prin urmare, al garanției care îi era indisociabilă putea conduce la punerea în aplicare a uneia dintre măsurile prevăzute la articolul 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, și aceasta în pofida faptului că, pe plan contabil, API, ca atare, erau contabilizate ca elemente extrabilanțiere (Hotărârea din 9 septembrie 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 și T‑345/18, EU:T:2020:394, punctul 70);
– cu toate acestea, dat fiind că BCE nu a efectuat examinarea individuală a situației reclamantelor, astfel cum este impusă de articolul 4 alineatul (1) litera (f) și de articolul 16 alineatul (1) litera (c) și alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, aceste dispoziții au fost încălcate, iar deciziile atacate în cadrul acestor cauze au fost anulate în această măsură (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 și T‑345/18, EU:T:2020:394, punctele 77-84);
34 Astfel, rezultă de aici că BCE își poate utiliza prerogativele (care fac parte din „al doilea pilon”) precum o măsură de deducere, dacă sunt îndeplinite o serie de condiții, și anume dacă o instituție de credit este expusă unui risc și dacă acest risc nu este acoperit în mod suficient. Cu toate acestea, constatarea existenței unui asemenea risc și aspectul dacă acest risc este acoperit sau nu necesită o examinare individuală de la caz la caz.
35 În hotărârile din 2020, Tribunalul a considerat că deciziile atacate nu menționau nicio examinare individuală efectuată de BCE pentru a verifica dacă reclamantele implementaseră cadrul, strategiile, procesele și mecanismele în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (f) și al articolului 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013 pentru a face față riscurilor prudențiale legate de tratamentul extrabilanțier al API și, dacă este cazul, pentru a se asigura de relevanța lor în raport cu astfel de riscuri.
36 Procedând astfel, Tribunalul a apreciat că din abordarea BCE rezulta că aceasta a apreciat că, din moment ce o instituție opta să recurgă la API și să le trateze extrabilanțier, exista un risc care făcea inutilă orice examinare mai detaliată a situației proprii acestei instituții.
37 Prin urmare, trebuie să se constate că Tribunalul, în hotărârile din 2020, a anulat deciziile care i‑au fost deferite pentru motivul că BCE nu a efectuat examinarea prudențială individuală a reclamantelor, astfel cum impun articolul 4 alineatul (1) litera (f) și articolul 16 alineatul (1) litera (c) și alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013.
38 Tribunalul nu a repus în discuție importanța CET 1, nici riscul identificat de BCE în deciziile menționate, și anume riscul supraestimării CET 1, nici posibilitatea de a impune o măsură de deducere.
39 De asemenea, nici faptul că BCE a impus, în deciziile atacate, o măsură de deducere care era cvasiidentică cu cea impusă prin deciziile anulate prin hotărârile din 2020 nu implică faptul că BCE nu s‑a conformat hotărârilor menționate sau că a adoptat o poziție de principiu care face parte din „primul pilon”.
40 Astfel, Tribunalul nu a statuat că măsura era, ca atare, nelegală. Dimpotrivă, acesta a statuat că BCE avea competența de a impune o astfel de măsură. În ceea ce privește aspectul dacă măsura impusă reclamanților era sau nu justificată, din moment ce deciziile atacate care făceau obiectul hotărârilor din 2020 au fost anulate în lipsa unei examinări individuale, Tribunalul nu l‑a soluționat. Prin urmare, argumentul reclamantei potrivit căruia BCE nu ar fi respectat obligația de a exclude orice măsură cu un conținut identic cu cel considerat nelegal nu poate fi admis.
41 Pe de altă parte, Tribunalul a recunoscut de asemenea că riscurile identice pot fi acoperite prin măsuri identice (Hotărârea din 9 septembrie 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 și T‑345/18, EU:T:2020:394, punctul 80).
42 În plus, faptul că riscul identificat în deciziile atacate este același cu cel care a fost identificat în deciziile anulate prin hotărârile din 2020 nu implică, în sine, că BCE nu s‑a conformat concluziilor care decurg din hotărârile menționate.
43 Prin urmare, este necesar să se verifice dacă BCE a efectuat o examinare individuală a situației reclamantei.
44 În această privință, este necesar să se constate că BCE, în urma anulării deciziilor care au făcut obiectul hotărârilor din 2020, a dezvoltat o metodologie pentru a efectua, în cadrul evaluării sale referitoare la SREP pentru anii următori, o examinare mai concretă a situației instituțiilor de credit care subscriu API.
45 În speță, examinarea a fost efectuată în conformitate cu metodologia menționată a BCE și constă într‑un chestionar care a determinat BCE să examineze, având în vedere răspunsurile instituțiilor supravegheate și care contribuie la finanțarea Fondului unic de rezoluție (FUR) și la sistemele de garantare a depozitelor prin subscrierea API, dacă acestea erau expuse riscului de supraestimare a CET 1 și, după caz, dacă acest risc era acoperit.
46 În acest scop, întrebările adresate priveau cuantumurile API subscrise, garanțiile furnizate, tratamentul contabil și prudențial al API și al garanțiilor și posibilele scenarii de recuperare a garanțiilor sau de solicitare a plății API, inclusiv legăturile dintre aceste diferite scenarii. În plus, pentru a evalua cadrul, strategiile, procesele și mecanismele puse în aplicare de instituția de credit în cauză pentru a gestiona riscul, precum și fondurile proprii și lichiditatea deținute pentru a acoperi acest risc, BCE a solicitat informații suplimentare privind, printre altele, tratamentul contabil și prudențial, măsurile de reducere a riscurilor, măsurile de lichiditate și de capital, precum și orice altă măsură utilizată pentru reducerea riscului de supraestimare a CET 1.
47 Într‑o primă etapă a exercitării prerogativelor conferite de articolul 16 alineatul (1) litera (c) și de articolul 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, BCE a stabilit dacă reclamanta era expusă unui risc de supraestimare a CET 1 și, într‑o a doua etapă, a efectuat o examinare a situației individuale a reclamantei pentru a stabili dacă cadrul, strategiile, procesele și mecanismele pe care le punea în aplicare și dacă fondurile proprii și lichiditatea deținute de aceasta asigurau o administrare sănătoasă și o acoperire a riscului de supraestimare a CET 1.
48 Astfel, după exercițiul de cuantificare a riscului, BCE a evaluat, în cadrul celei de a doua etape, dacă CET 1 deținute de reclamantă asigurau o administrare și o acoperire sănătoase ale riscului de supraestimare a CET 1 și a urmat o abordare în cinci etape.
49 În primul rând, BCE a evaluat dacă reclamanta acoperise parțial riscul de supraestimare a CET 1 cu CET 1 pe care era deja obligată să le dețină în cadrul dispozitivului de fonduri proprii aplicabile și care ar putea contribui la acoperirea acestui risc. În al doilea rând, ea a verificat dacă nivelul CET 1, deținute de reclamantă peste cerințele globale de fonduri proprii care îi erau aplicabile, era susceptibil să acopere riscul de supraestimare a CET 1. În al treilea rând, BCE a evaluat dacă garanțiilor furnizate pentru garantarea API din punct de vedere prudențial li se putea atribui o valoare economică pozitivă și astfel se putea reduce efectul subscrierii API și al constituirii garanțiilor corespunzătoare asupra capacității CET 1 de a suporta riscurile. În al patrulea rând, BCE a evaluat dacă existau active sau pasive de impozit amânat susceptibile să reducă nivelul supraestimării CET 1 și, în al cincilea rând, BCE a examinat dacă existau alte împrejurări sau alte măsuri speciale aplicate de reclamantă, susceptibile să atenueze riscul de supraestimare a CET 1.
50 În urma examinării descrise mai sus și care a privit fondurile proprii, BCE a examinat dacă lichiditatea deținută de reclamantă asigura o administrare și o acoperire sănătoase ale riscului identificat.
51 În plus, BCE a examinat dacă și în ce mod cadrul, strategiile, procesele și mecanismele puse în aplicare de reclamantă asigurau o administrare și o acoperire sănătoase ale riscului de supraestimare a CET 1.
52 BCE a ajuns în cele din urmă la concluzia că cadrul, strategiile, procesele și mecanismele puse în aplicare și fondurile proprii și lichiditatea deținute de reclamantă nu asigurau o administrare sănătoasă și o acoperire a riscului identificat, ceea ce a justificat măsura de deducere.
53 Trebuie să se constate că rezultă de aici că BCE a luat în considerare elementele relevante, astfel cum sunt menționate la articolul 4 alineatul (1) litera (f) și la articolul 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013, și că a efectuat o examinare individuală a situației reclamantei.
54 În plus, trebuie înlăturat argumentul reclamantei potrivit căruia BCE nu ar fi făcut dovada unui risc care i‑ar fi propriu în măsura în care riscul identificat ar fi „propriu” tuturor instituțiilor care au recurs la API, astfel încât, în realitate, exercițiul efectuat de BCE nu ar fi decât o fațadă care are drept scop crearea unei norme cu aplicabilitate generală.
55 În primul rând, trebuie să se observe că, contrar susținerilor reclamantei, BCE a identificat un risc care îi este propriu. Astfel, în cadrul atribuției sale de supraveghere prudențială, BCE a luat în considerare, ca punct de plecare, tratamentul contabil aplicat de reclamantă, ca element de fapt, printre altele, pentru a stabili dacă și în ce mod reclamanta a gestionat și a acoperit riscurile prudențiale la care era expusă ca urmare a subscrierii API și a constituirii de garanții.
56 Astfel, BCE a constatat că reclamanta optase pentru un tratament contabil combinat, constând într‑un tratament extrabilanțier al API, înscriind în același timp în bilanțul său, printre active, ca creanță de restituire, sume plasate în garanție la valoarea lor nominală totală. O asemenea alegere implica, pentru BCE, că contribuția la finanțarea fondurilor de rezoluție și de garantare a depozitelor nu se reflecta în bilanț, ceea ce avea drept consecință un risc de supraestimare a CET 1.
57 În al doilea rând, trebuie să se constate că BCE nu a creat nicio normă cu aplicabilitate generală din moment ce tratamentul contabil al API și garanția aferentă sunt proprii fiecărei instituții, iar normele contabile aplicabile lasă o anumită marjă sau chiar o anumită alegere de care beneficia reclamanta.
58 În această privință, astfel cum a arătat BCE, sunt posibile mai multe alegeri, fie pentru a evita acest risc, fie pentru a‑l remedia prin alte mijloace, ceea ce nu se poate stabili, de altfel, decât pe baza unei examinări individuale.
59 Astfel, este posibil să se includă angajamentul de plată în bilanț, ca pasiv, sau contractul de garanție în contul de profit și pierderi. Instituția care ar aplica un astfel de tratament ar înregistra o pierdere, astfel încât, la momentul subscrierii angajamentului, ar fi dedusă o sumă echivalentă din CET 1 al acesteia. Este de asemenea posibil să nu se înregistreze în bilanț API‑urile ca pasiv, așadar, să se opereze un tratament extrabilanțier și, în același timp, să se înscrie numerarul furnizat cu titlu de garanție în activul bilanțului ca creanță de restituire din FUR. Un astfel de tratament contabil nu se reflectă într‑o diminuare a elementelor CET 1, deși garanțiile nu sunt la dispoziția instituției în cauză. De asemenea, din punctul de vedere al tratamentului prudențial, este posibil să se efectueze o reducere voluntară în temeiul articolului 3 din Regulamentul nr. 575/2013 sau să se considere că activul înregistrat în bilanț, reprezentând creanța de restituire a sumelor plasate în garanție, generează o expunere la un risc căruia trebuie să i se atribuie o ponderare specifică, ceea ce va determina cerințe de fonduri proprii și care, prin urmare, va acoperi parțial riscul de supraestimare a CET 1.
60 Toate aceste posibilități se reflectă în special în deciziile adoptate în cadrul SREP privind anul 2022 pe care BCE le‑a prezentat în urma unei măsuri de organizare a procedurii și care demonstrează că examinarea situației individuale a diferitelor instituții care subscriu API a condus la concluzii diferite. Astfel, cuantumul sumelor plasate în garanție și devenite, în consecință, indisponibile a făcut obiectul unei deduceri parțiale, al unei deduceri totale sau al niciunei măsuri de deducere în funcție de instituțiile în cauză.
61 Prin urmare, rezultă din cele de mai sus că primul motiv trebuie să fie respins.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o eroare vădită de apreciere și pe încălcarea principiului bunei administrări
62 Reclamanta reproșează BCE că a încălcat principiul bunei administrări și că a adoptat o decizie de principiu care nu ține seama în mod real de situația specială a instituției, mai ales în ceea ce privește siguranța prudențială și lichiditățile, și, procedând astfel, că a săvârșit o eroare vădită de apreciere a tratamentului prudențial aplicabil API‑urilor. Or, prin excluderea „amortizoarelor de siguranță” pentru a aprecia dacă reclamanta era în măsură să răspundă la riscul eventual al API‑urilor, BCE ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere. De asemenea, apreciind că riscul legat de lichidități era legat în mod intrinsec de contabilizarea extrabilanțieră a API‑urilor și că nicio alternativă la măsura deducerii – în special o cerință suplimentară de lichiditate – nu ar putea remedia această situație, BCE ar fi adoptat o poziție de principiu fără să fi apreciat existența unui risc pentru reclamantă. Reclamanta apreciază de asemenea că BCE a răsturnat sarcina probei și că nu a luat în considerare răspunsurile la chestionar, întrucât acestea nu au influențat poziția sa finală.
63 BCE subliniază că argumentele reclamantei se întemeiază pe riscul la care ar fi expusă în cazul solicitării plății API‑urilor, în timp ce riscul pe care ea l‑a identificat era cel al supraestimării CET 1 ale reclamantei. Ea consideră de asemenea că a evaluat în mod corect adecvarea fondurilor proprii și pe cea a lichidităților reclamantei având în vedere riscul identificat.
64 În speță, din înscrisurile reclamantei rezultă că aceasta reproșează BCE că a încălcat principiul bunei administrări întrucât aceasta din urmă s‑ar fi întemeiat pe un raționament abstract și pe riscuri a căror probabilitate nu a fost examinată. BCE nu ar fi examinat dacă solicitarea API‑urilor ar fi sau nu susceptibilă să pună reclamanta în situație de fragilitate și ar fi adoptat o motivare generală și stereotipă.
65 Rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că, deși instituția competentă dispune de o putere discreționară, controlul jurisdicțional pe care Tribunalul trebuie să îl exercite asupra temeiniciei motivării deciziei atacate nu trebuie să conducă la substituirea aprecierii instituției competente cu propria apreciere, ci urmărește să verifice că decizia atacată nu se bazează pe fapte inexacte din punct de vedere material și că nu este afectată de nicio eroare de drept și de nicio eroare vădită de apreciere sau de un abuz de putere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punctul 55 și jurisprudența citată).
66 Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, instanța Uniunii trebuie în special nu doar să verifice exactitatea materială a elementelor de probă invocate, fiabilitatea și coerența acestora, ci și să controleze dacă aceste elemente constituie ansamblul datelor pertinente care trebuie luate în considerare pentru aprecierea unei situații complexe și dacă acestea sunt de natură să susțină concluziile deduse (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punctul 56 și jurisprudența citată).
67 Rezultă de asemenea dintr‑o jurisprudență constantă că, în cazurile în care instituțiile dispun de o asemenea putere de apreciere, respectarea garanțiilor conferite de ordinea juridică a Uniunii în procedurile administrative are, cu atât mai mult, o importanță fundamentală. Printre aceste garanții conferite de ordinea juridică a Uniunii în cadrul procedurilor administrative se înscrie în special principiul bunei administrări, care implică obligația instituției competente de a examina, cu atenție și imparțialitate, toate elementele relevante ale cauzei (Hotărârea din 21 noiembrie 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, punctul 14, și Hotărârea din 29 martie 2012, Comisia/Estonia, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, punctul 95).
68 Trebuie amintit că riscul identificat de BCE este riscul de supraestimare a CET 1 și că scopul măsurii de deducere este de a remedia acest risc, însă nu de a remedia riscurile generate de o eventuală solicitare a plății API. Riscul de supraestimare a CET 1 este generat de indisponibilitatea sumelor plasate cu titlu de garanție a angajamentului subscris de reclamantă. Pe de altă parte, reclamanta nu a contestat niciodată, în înscrisurile sale, nici indisponibilitatea acestor sume, nici riscul identificat ca atare. Deși există o legătură între riscul identificat și subscrierea API‑urilor, riscul de supraestimare a CET 1 este un alt risc decât cel al unei solicitări a plății API‑urilor. Riscul pe care îl prezintă solicitarea plății API‑urilor reprezintă pentru instituția respectivă riscul de a suporta pierderi după solicitarea API‑urilor și după ce API‑urile extrabilanțiere devin o cheltuială reală care determină pierderi ce trebuie înregistrate în contul său de profit și pierderi.
69 Rezultă că BCE nu era obligată să examineze dacă reclamanta era în măsură să suporte riscul de a i se solicita plata API‑urilor. Prin urmare, reproșul reclamantei, în temeiul principiului bunei administrări, potrivit căruia BCE nu ar fi examinat dacă situația sa individuală asigura acoperirea unui risc diferit de cel identificat de BCE este inoperant.
70 În ceea ce privește argumentele potrivit cărora BCE ar fi răsturnat sarcina probei și nu ar fi luat în considerare elementele declarate de reclamantă în chestionar, acestea trebuie respinse.
71 Desigur, revine BCE sarcina de a demonstra existența unui risc. Cu toate acestea, ea poate face acest lucru numai pe baza unor informații specifice și „proprii” fiecărei instituții de credit. Pentru acest motiv, a fost trimis un chestionar detaliat pentru a se obține informațiile necesare pentru evaluarea situației individuale a reclamantei. Astfel, chestionarul menționat se înscrie în cadrul obligației de cooperare prevăzute la articolul 28 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 468/2014 al BCE din 16 aprilie 2014 de instituire a cadrului de cooperare la nivelul Mecanismului unic de supraveghere între Banca Centrală Europeană și autoritățile naționale competente și cu autoritățile naționale desemnate („Regulamentul‑cadru privind MUS”) (JO 2014, L 141, p. 1). Această dispoziție prevede că reclamanta, în cadrul unei proceduri în materie de supraveghere prudențială, precum în speță, este obligată să ofere asistență BCE pentru clarificarea faptelor. Prin urmare, chestionarul nu a avut ca efect dispensarea BCE de realizarea unei examinări individuale, nici răsturnarea sarcinii probei. Dimpotrivă, pe baza informațiilor primite, BCE a efectuat analiza sa, a identificat riscul și a ajuns la concluzia, în ceea ce o privește pe reclamantă, că riscul menționat nu era acoperit, justificând astfel măsura de deducere și obligația de raportare.
72 În ceea ce privește obligația de raportare, trebuie să se constate că o astfel de măsură este posibilă în temeiul articolului 16 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul nr. 1024/2013. Faptul că informațiile trebuie furnizate utilizând modelul COREP C 01.00, rândul 0529, ID 1.1.1.28 „Elemente ale fondurilor proprii de nivel 1 de bază sau deduceri din acestea – altele”, astfel cum figurează în anexa I la Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/451 al Comisiei din 17 decembrie 2020 de stabilire a standardelor tehnice de punere în aplicare pentru aplicarea Regulamentului (UE) nr. 575/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește raportarea în scopuri de supraveghere a instituțiilor și de abrogare a Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 680/2014 (JO 2021, L 97, p. 1), nu permite să se concluzioneze, contrar celor pretinse de reclamantă, că este vorba despre o măsură care aparține „primului pilon”. Utilizarea acestei anexe se explică, astfel cum rezultă din deciziile atacate, prin faptul că regulamentul de punere în aplicare menționat nu prevede, în acest stadiu, un punct specific pentru a raporta informații în temeiul unor cerințe impuse de BCE în exercitarea prerogativei menționate la articolul 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013.
73 În ceea ce privește argumentul potrivit căruia BCE ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere întrucât ar fi negat importanța „amortizoarelor de siguranță” pentru a aprecia dacă reclamanta era în măsură să răspundă la riscul la care ar putea fi expusă ca urmare a subscrierii API‑lor și a tratamentului lor extrabilanțier, trebuie să se remarce că BCE a examinat acest aspect. Ea a concluzionat că amortizoarele respective, mai precis fondurile proprii deținute de reclamantă peste cerințele normative minime și recomandarea de fonduri proprii în cadrul celui de „al doilea pilon”, nu pot fi considerate fonduri proprii destinate acoperirii riscului de supraestimare a CET 1. În această privință, după cum rezultă din deciziile atacate, iar acest lucru nu este contestat de reclamantă, aceasta din urmă este liberă în continuare să utilizeze „amortizoarele de siguranță” pentru orice risc, și nu în mod specific pentru riscul legat de API‑uri. De asemenea, ea rămâne liberă să distribuie „amortizoarele de siguranță” prin distribuiri de profit autorizate, în orice moment înainte ca riscul să se concretizeze, cu excepția cazului în care BCE solicită o deducere sau interzice distribuirile de profituri. În plus, reclamanta nu a menționat niciun angajament obligatoriu din punct de vedere juridic care să o împiedice să dispună de „amortizorul său de siguranță” în mod liber, în alte scopuri decât acoperirea riscului API‑urilor. Pe de altă parte, trebuie arătat, asemenea BCE, că reclamanta pare să confunde riscul de supraestimare cu consecințele sale potențiale. Riscul de supraestimare a CET 1 constă într‑o supraevaluare potențială a CET 1 având în vedere capacitățile reale de absorbție a pierderilor reclamantei, ceea ce ar putea să îi permită să subscrie expuneri neacoperite de fonduri proprii. Deși „amortizoarele de siguranță” compuse din CET 1 ar putea acoperi pierderile rezultate din expunerile respective, acestea nu acoperă riscul de supraestimare a CET 1 în sine.
74 Argumentul reclamantei referitor la „amortizoarele de siguranță” și afirmația potrivit căreia BCE nu le‑ar fi luat în considerare nu pot fi, așadar, admise.
75 De asemenea, critica privind lichiditățile nu poate fi admisă. Potrivit reclamantei, BCE ar fi adoptat o poziție de principiu fără să fi apreciat existența unui risc pentru ea. Astfel, BCE ar fi apreciat că riscul legat de lichidități era legat în mod intrinsec de contabilizarea extrabilanțieră a API‑urilor și că nicio alternativă la măsura deducerii – în special o cerință suplimentară de lichiditate – nu ar putea remedia acest lucru.
76 În această privință, trebuie subliniat că BCE a considerat, în deciziile atacate, că lichiditățile deținute de reclamantă nu erau relevante pentru a garanta o administrare sănătoasă și o bună acoperire a riscului legat de API‑uri. Astfel, aceasta a arătat, după cum reiese din cuprinsul punctului 3.10.4 din decizia din 2 februarie 2022 și din cuprinsul punctului 3.9.4 din decizia din 21 decembrie 2022, că, în caz de solicitare a API‑urilor, fie entitățile supuse supravegherii prudențiale în cauză ar livra numerar în schimbul recuperării garanțiilor, cu titlu de reechilibrare, fie FUR, fondul național de rezoluție sau sistemul de garantare a depozitelor ar executa în mod direct garanțiile. Indiferent de situație, acest lucru nu ar avea niciun impact asupra lichidităților nete ale instituției de credit. În orice caz, ieșirea de lichidități ar fi avut deja loc cu ocazia furnizării inițiale a garanției și, prin urmare, riscul legat de lichidități s‑ar fi materializat deja, astfel cum s‑ar reflecta acest lucru în gestiunea riscului legat de lichiditățile garanțiilor de către entitățile în cauză.
77 Or, trebuie să se constate că aprecierea potrivit căreia garanția fusese deja constituită, consecințele acestei operațiuni asupra lichidităților erau deja luate în considerare de reclamantă, iar impactul asupra ratelor de lichidități se materializase deja nu este lipsită de relevanță. Pe de altă parte, din înscrisurile reclamantei reiese de asemenea că aceasta admite că faptul că API‑urile sunt acoperite de o garanție sub forma unui depozit în numerar presupune că ieșirile de lichidități au avut deja loc și că garanția furnizată nu va conduce, așadar, la ieșiri complementare din partea reclamantei în cadrul API‑urilor.
78 BCE a examinat, de asemenea, dacă deținerea unor lichidități suplimentare ar atenua preocupările aferente riscurilor legate de API‑uri.
79 În această privință, BCE a concluzionat în deciziile atacate, ținând seama de informațiile comunicate de reclamantă, că lichiditățile suplimentare nu acoperă riscul unei supraestimări a CET 1. Deținerea de lichidități suplimentare ar fi avut un impact direct asupra riscului privind capitalul, dat fiind că în mod obișnuit lichidităților li se atribuie o pondere de risc scăzută. Totuși, aceste efecte pozitive ar fi luate deja în considerare în mod automat în sistemele reclamantei care determină active ponderate în funcție de riscuri. Faptul de a reflecta de asemenea acest impact în calculul deducerii pentru riscul API‑urilor ar însemna o dublă contabilizare a efectelor pozitive obținute din deținerea unor lichidități suplimentare.
80 Ținând seama de riscul identificat, raționamentul menționat este lipsit de eroare.
81 Faptul că acest raționament se aplică și altor instituții de credit care subscriu API‑uri nu înseamnă că BCE nu a efectuat o examinare a situației individuale a reclamantei și că ar fi adoptat o motivare care ar fi generală și stereotipă, cu încălcarea principiului bunei administrări.
82 Rezultă din cele de mai sus că al doilea motiv trebuie respins.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe o eroare de drept care rezultă din privarea de efect util a reglementării referitoare la recurgerea la API‑uri
83 Reclamanta susține că deciziile atacate privează API‑urile de orice efect util.
84 În primul rând, tratamentul contabil și prudențial diferențiat al API‑urilor (care nu determină înregistrarea în debitul contului) în raport cu contribuțiile directe în numerar (care nu determină înregistrarea în debitul contului) ar fi în concordanță cu obiectivul legiuitorului care constă în menținerea capacității instituțiilor care contribuie de a finanța economia reală. Prin impunerea unui tratament prudențial nediferențiat între API‑uri și contribuțiile în numerar, deciziile atacate ar amenința echilibrul stabilit de legiuitor între finanțarea fondurilor de rezoluție și a sistemelor de garantare a depozitelor, pe de o parte, și finanțarea economiei reale, pe de altă parte, și ar ignora diferența în natură care există între aceste două categorii de contribuții.
85 În al doilea rând, măsura de deducere ar fi contrară obiectivelor privind flexibilitatea, rapiditatea și efectivitatea urmărite de legiuitor, astfel cum reiese din geneza textelor care au stat la baza Uniunii bancare și din lectura dezbaterilor parlamentare, întrucât ar face mai constrângătoare instituirea contribuțiilor ex ante la fondurile de rezoluție și la sistemele de garantare a depozitelor.
86 BCE contestă argumentația reclamantei.
87 Potrivit unei jurisprudențe constante, cu ocazia interpretării unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul ei și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție (Hotărârea din 26 ianuarie 2012, ADV Allround, C‑218/10, EU:C:2012:35, punctul 26, și Hotărârea din 19 iulie 2012, A, C‑33/11, EU:C:2012:482, punctul 27, precum și jurisprudența citată).
88 Faptul că API‑uri pot fi utilizate, pe lângă contribuțiile ex ante în numerar, pentru a contribui la fondurile de rezoluție și la sistemele de garantare a depozitelor nu dau naștere la divergențe, având în vedere formularea clară:
– a Regulamentului (UE) nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2014 de stabilire a unor norme uniforme și a unei proceduri uniforme de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții în cadrul unui mecanism unic de rezoluție și al unui fond unic de rezoluție și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1);
– a Directivei 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții și de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului și a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE și 2013/36/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Regulamentelor (UE) nr. 1093/2010 și (UE) nr. 648/2012 ale Parlamentului European și ale Consiliului (JO 2014, L 173, p. 190);
– a Directivei 2014/49/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 aprilie 2014 privind schemele de garantare a depozitelor (JO 2014, L 173, p. 149).
89 În această privință, articolul 70 alineatul (3) din Regulamentul nr. 806/2014 precizează că „[m]ijloacele financiare disponibile pentru a fi luate în considerare în scopul atingerii nivelului‑țintă menționat la articolul 69 pot include [API‑uri] care sunt garantate în întregime prin active cu risc scăzut negrevate de drepturi ale unor terți, aflate la dispoziția comitetului și alocate pentru uzul exclusiv al acestuia în scopurile menționate la articolul 76 alineatul (1)” și că „[c]ota parte a acestor [API‑uri] nu depășește 30 % din cuantumul total al contribuțiilor percepute în conformitate cu prezentul articol”. Textul articolului 103 alineatul (3) din Directiva 2014/59 este identic, în ceea ce privește conținutul său, cu cel al articolului 70 alineatul (3) din regulamentul citat anterior. În sfârșit, în ceea ce privește sistemele de garantare a depozitelor, articolul 10 alineatul (3) din Directiva 2014/49 prevede de asemenea posibilitatea de a contribui prin intermediul API‑urilor.
90 Cu toate acestea, trebuie constatat că dispozițiile citate anterior nu abordează și nu au ca obiect reglementarea tratamentului contabil și a tratamentului prudențial ale API‑urilor.
91 Problema efectului util al dispozițiilor relevante privește, așadar, articularea reglementării care instituie fonduri de rezoluție și sisteme de garantare a depozitelor și care autorizează utilizarea API‑urilor ca contribuție la acestea cu Regulamentul nr. 575/2013 și cu Regulamentul nr. 1024/2013, care au prevăzut cerințe prudențiale și, respectiv, au instituit mecanismul unic de supraveghere. Prin urmare, trebuie să se stabilească dacă aplicarea Regulamentului nr. 575/2013 și a Regulamentului nr. 1024/2013 poate avea ca efect pierderea efectului util de către anumite dispoziții ale Regulamentului nr. 806/2014, printre care articolul 70 alineatul (3). Aceeași situație se regăsește în ceea ce privește Directiva 2014/59, în special articolul 103 alineatul (3) din aceasta, și în ceea ce privește Directiva 2014/49, în special articolul 10 alineatul (3) din aceasta.
92 În această privință, nu se poate concluziona că legiuitorul ar fi dorit ca recurgerea la API‑uri să poată permite instituțiilor subscriitoare să își asume riscuri neacoperite de fonduri proprii.
93 Astfel, o asemenea interpretare ar fi în contradicție cu măsurile mai stricte adoptate ca răspuns la criza financiară din anul 2008, care a fost declanșatorul unei consolidări a cadrului normativ și a supravegherii prudențiale. În acest context, au fost instituite de asemenea mecanismele de rezoluție menite să prevină consecințele nefaste ale falimentelor bancare survenite în trecut și să se facă față mai bine acestora în viitor.
94 În această privință, s‑a constatat deja, în cadrul primului și al celui de al doilea motiv, că BCE putea concluziona în mod întemeiat, pe baza examinării individuale, că reclamanta era expusă unui risc de supraestimare a CET 1, acesta fiind rezultatul modului în care reclamanta contabiliza API și garanția aferentă, și implicând că ea ar putea finanța activități care nu erau acoperite de fondurile sale proprii.
95 În plus, citatele preluate din considerațiile care fac parte din textele care au stat la baza Uniunii bancare sau dezbaterile parlamentare invocate de reclamantă în înscrisurile sale nu sunt convingătoare. Desigur, acestea arată că legiuitorul a încercat să identifice un anumit echilibru între, pe de o parte, cerințele necesare unei uniuni bancare sănătoase și, pe de altă parte, marja de manevră lăsată băncilor în activitatea lor comercială. Cu toate acestea, considerațiile invocate de reclamantă au o aplicabilitate generală și nu vizează API‑urile. În plus, pasajele pe care le citează sunt selective și incomplete și nu se poate trage nicio concluzie cu privire la tratamentul contabil și la eventualele consecințe prudențiale.
96 Cu titlu de exemplu, trimiterea făcută de reclamantă la considerentul (18) al Regulamentului nr. 1024/2013, pentru a‑și susține argumentele în cadrul prezentului motiv și mai ales pe cele legate de tratamentul contabil, nu este pertinentă în măsura în care extrasul citat din considerentul menționat nu îl reflectă în întregime pe acesta. Desigur, din fraza citată reiese că BCE trebuie să țină cont de condițiile macroeconomice relevante din statele membre, în special de stabilitatea ofertei de credit și de facilitarea activităților productive pentru economie în general. Cu toate acestea, teza precedentă indică, la rândul său, că BCE trebuie, în exercitarea atribuțiilor sale, să evite „hazardul moral și asumarea de riscuri excesive de către instituțiile de credit asociată acestuia”.
97 Or, faptul că BCE, în exercitarea atribuțiilor sale, este obligată să ia în considerare elemente macroeconomice relevante nu înseamnă că i se interzice să ia măsuri corective la nivel individual dacă acest lucru este necesar din punct de vedere prudențial.
98 De asemenea, în ceea ce privește trimiterea la considerentul (15) al unei versiuni a Propunerii de regulament de punere în aplicare privind Regulamentul nr. 806/2014 [devenit Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/81 al Consiliului din 19 decembrie 2014 de stabilire a condițiilor uniforme de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește contribuțiile ex ante la FUR (JO 2015, L 15, p. 1)], citată de reclamantă în înscrisurile sale, trebuie arătat că aceasta nu este relevantă. Astfel, conținutul său nu a fost reluat în versiunea finală a regulamentului de punere în aplicare, ceea ce tinde să indice că legiuitorul nu a considerat‑o oportună.
99 În plus, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia un tratament nediferențiat ar anihila efectul util al API‑urilor, trebuie arătat că din deciziile adoptate de BCE și evocate la punctul 60 de mai sus reiese că alte instituții bancare, care au subscris de asemenea API‑uri, au prevăzut un tratament contabil diferit al API‑urilor lor și al sumelor plasate în garanție care nu ridica nicio problemă din punct de vedere prudențial. De altfel, acest lucru tinde să demonstreze că API‑urile nu sunt lipsite de dobânzi pentru acestea din urmă.
100 În această privință, independent de tratamentul contabil privind API‑urile, trebuie să se observe că sumele plasate în garanție pe lângă fondul de rezoluție sau pe lângă schema de garantare a depozitelor produc dobânzi în beneficiul instituțiilor care au subscris API‑uri, ceea ce constituie un avantaj în raport cu o contribuție în numerar.
101 În plus, lipsa unei dispoziții în Regulamentul nr. 575/2013, care să prevadă în mod expres un tratament contabil și prudențial specific al API‑urilor, tinde să consolideze concluziile care precedă.
102 Pe de altă parte, faptul că, prin introducerea instrumentului referitor la API‑uri, legiuitorul nu a avut intenția de a acorda un avantaj preferențial subscriitorilor tinde să reiasă de asemenea din avizul exprimat de Autoritatea Bancară Europeană (ABE).
103 În această privință, ABE a apreciat, astfel cum rezultă din răspunsurile sale la comentariile formulate în cadrul consultării desfășurate referitor la proiectul de ghid al ABE privind API‑urile conform Directivei 2014/49, că nici considerentele, nici articolele din Directiva 2014/49 nu prevedeau că obiectivul urmărit de legiuitorul Uniunii, prin introducerea API‑urilor, era de a acorda instituțiilor de credit un tratament contabil preferențial. În plus, potrivit ABE, contrar contribuțiilor directe în numerar, instituțiile care subscriu API‑uri pot beneficia de angajamentele menționate păstrând produsul sumelor transferate drept garanție. În plus, tot potrivit ABE, API‑urile oferă instituțiilor de credit un tratament preferențial al lichidităților (reflectat în tabelul fluxurilor de numerar).
104 Deși interpretarea ABE nu are caracter obligatoriu, luarea în considerare a acesteia poate fi relevantă în speță având în vedere că ABE este o sursă de referință în domeniul Uniunii bancare.
105 Pe de altă parte, Ghidul privind API‑urile pe care ABE l‑a elaborat în temeiul articolului 10 alineatul (3) al doilea paragraf din Directiva 2014/49 și al articolului 16 din Regulamentul (UE) nr. 1093/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 de instituire a ABE, de modificare a Deciziei nr. 716/2009/CE și de abrogare a Deciziei 2009/78/CE a Comisiei (JO 2010, L 331, p. 12) confirmă de asemenea că tratamentul contabil al API‑urilor și al sumelor plasate drept garanție poate conduce la luarea unor măsuri prudențiale.
106 Interpretarea preconizată de reclamantă trebuie, așadar, înlăturată și, prin urmare, al treilea motiv trebuie respins în totalitate.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității
107 Mai întâi, reclamanta amintește că riscul potențial generat de API‑uri nu se poate materializa decât în cazul unei solicitări a plății și că acest risc, a cărui producere este ipotetică, întrucât probabilitatea de a i se solicita plata API‑urilor este scăzută, este, în orice caz, acoperit prin aplicarea corectă a cerințelor prudențiale, precum activele ponderate în funcție de risc (risk weighted assets). Ar rezulta de aici că BCE nu ar fi ținut seama de situația sa specifică, că măsura de deducere ar fi nejustificată și ar aduce atingere, numai în acest temei, principiului proporționalității.
108 În continuare, BCE ar fi înlăturat orice măsură alternativă la măsura de deducere, în temeiul unei poziții de principiu, sub pretextul că, fără deducere, cuantumul CET 1 comunicat participanților la piață nu ar reflecta capacitățile reale de absorbție a pierderilor.
109 Reclamanta consideră, așadar, că impunerea măsurii de deducere, care produce efecte negative asupra sa, este vădit inadecvată și disproporționată în raport cu obiectivul declarat de a obține, în scopul supravegherii, o informație adecvată cu privire la riscuri.
110 În sfârșit, reclamanta apreciază că BCE a recunoscut, în cadrul răspunsurilor la observațiile pe care le‑a formulat, că adecvarea fondurilor sale proprii, evaluată cu un „risc în medie scăzut” în speță, era un parametru indiferent. Aceasta concluzionează că BCE admite, în consecință, că și unei instituții care prezintă o situație de capital adecvată i s‑ar aplica aceeași măsură de deducere, ceea ce este în contradicție totală cu principiul proporționalității.
111 BCE contestă argumentele reclamantei.
112 Cu titlu introductiv, trebuie amintit faptul că, în conformitate cu articolul 5 alineatul (4) TUE, în temeiul principiului proporționalității, acțiunea Uniunii, în conținut și formă, nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor. Instituțiile Uniunii aplică principiul proporționalității în conformitate cu Protocolul nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, anexat la TFUE.
113 În temeiul unei jurisprudențe constante, principiul proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor Uniunii să fie apte pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea acestor obiective, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE, T‑122/15, EU:T:2017:337, punctul 67 și jurisprudența citată).
114 În plus, potrivit Curții, aprecierea proporționalității unei măsuri trebuie să se concilieze cu respectarea marjei de apreciere eventual recunoscute instituțiilor Uniunii cu ocazia adoptării sale (a se vedea Hotărârea din 8 mai 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punctul 53 și jurisprudența citată).
115 În speță, după ce a constatat că existența riscului identificat neacoperit dădea naștere situației problematice prevăzute la articolul 16 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1024/2013 și că, pentru a remedia această problemă, ea putea exercita prerogativele pe care i le conferea articolul 16 alineatul (2) litera (d) din același regulament pentru a impune instituției în cauză să aplice activelor sale o politică specială de provizionare sau un tratament special în ceea ce privește cerințele de fonduri proprii, BCE a examinat proporționalitatea măsurii de deducere.
116 În primul rând, BCE a stabilit că cerința deducerii era adecvată pentru a remedia riscul de supraestimare a CET 1, întrucât remedia în mod specific pierderea unor resurse economice deja survenită. În al doilea rând, BCE a evaluat dacă cerința deducerii era necesară și în special dacă existau alte măsuri alternative, mai puțin oneroase și susceptibile să atingă în același mod obiectivul de a raporta numai CET 1 capabile să suporte riscurile.
117 BCE a considerat că acest obiectiv nu ar fi atins prin recurgerea la alte măsuri în cadrul celui de „al doilea pilon” în temeiul articolului 16 alineatul (2) litera (a), care vizează majorarea cerințelor de fonduri proprii, și litera (i), care vizează limitarea distribuirii de dividende, din Regulamentul nr. 1024/2013.
118 Trebuie să se constate că examinarea efectuată de BCE cu privire la proporționalitatea măsurii de deducere a fost structurată și efectuată în mod corect. Aceasta nu este viciată de nelegalitate și nu conține erori de apreciere. În plus, acest raționament al BCE nu este repus în discuție de argumentele invocate de reclamantă.
119 În primul rând, argumentul potrivit căruia materializarea solicitării de plată a API‑urilor rămâne foarte ipotetică nu este relevant în raport cu riscul identificat.
120 În al doilea rând, reclamanta nu poate, ca urmare a faptului că BCE a examinat și, ulterior, a înlăturat măsuri alternative la măsura de deducere, să concluzioneze că măsura impusă era inaptă și disproporționată pentru obținerea de informații cu privire la riscuri. În orice caz, reclamanta nu a explicat motivul pentru care raționamentul BCE în această privință ar fi eronat. În plus, măsura de deducere urmărește să remedieze pierderea resurselor economice deja survenită, comunicarea către piață sau către autoritățile de supraveghere a nivelului exact al capacității de absorbție a pierderilor CET 1 ale reclamantei fiind doar o consecință indirectă a măsurii impuse, însă nu un scop în sine.
121 În al treilea rând, faptul că adecvarea fondurilor proprii a condus la o evaluare ca „riscuri în medie scăzute” nu înseamnă că măsura de deducere impusă ar fi disproporționată și, în orice caz, trebuie arătat că această calificare nu remediază riscul de supraestimare identificat.
122 Rezultă din cele ce precedă că al patrulea motiv trebuie respins și, pe cale de consecință, acțiunea în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
123 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor BCE.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a treia extinsă)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Obligă BNP Paribas la plata cheltuielilor de judecată.
Schalin | Škvařilová‑Pelzl | Nõmm |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 5 iunie 2024.
Semnături