FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 10 september 2020(1)
Mål C‑62/19
Star Taxi App SRL
mot
Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General,
Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
ytterligare deltagare i rättegången:
IB,
Camera Naţională a Taximetriştilor din România,
D’Artex Star SRL,
Auto Cobălcescu SRL,
Cristaxi Service SRL
(begäran om förhandsavgörande från Tribunalul București (Förstainstansdomstolen i Bukarest, Rumänien))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv (EU) 2015/1535 – Artikel 1.1 b – Begreppet ’informationssamhällets tjänster’ – Tjänst som går ut på att sätta taxikunder och taxiförare i direkt förbindelse med varandra – Taxibokningscentralers tjänster är obligatoriska för godkända taxitransportörer – Artikel 1.1 e – Föreskrift för tjänster – Anmälningsskyldighet – Direktiv 2000/31/EG – Artikel 4 – Bestämmelser om förhandstillstånd – System för tillstånd som inte särskilt och uteslutande avser informationssamhällets tjänster – Direktiv 2006/123/EG – Artiklarna 9 och 10 – Tillståndsförfaranden för tjänsteverksamhet”
Inledning
1. I unionslagstiftningen föreskrivs särskilda bestämmelser för en viss kategori av tjänster, nämligen de tjänster som kallas informationssamhällets tjänster, det vill säga tjänster som tillhandahålls på distans på elektronisk väg eller, helt enkelt uttryckt, huvudsakligen via internet. Sådana tjänster omfattas enligt unionsrätten av principen om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna och av vissa lättnader i att etablera sig i respektive leverantörs ursprungsmedlemsstat.
2. Det är dock inte alltid lätt att skilja på en av informationssamhällets tjänster och en ”klassisk” tjänst när tjänster av olika slag utgör integrerade delar av en komplex tjänst. Så är bland annat fallet med lokaltrafiktjänster genom vilka en resa bokas på elektronisk väg. EU-domstolen har redan haft tillfälle att ge vissa riktlinjer om vad som skiljer dem åt under särskilda omständigheter.(2) Dessa riktlinjer ska inte nödvändigtvis tillämpas under andra omständigheter.
3. En andra svårighet uppstår när nationella bestämmelser reglerar ”klassiska” tjänster av samma ekonomiska art som informationssamhällets tjänster. Då är det fråga om att fastställa om, och eventuellt under vilka förutsättningar, unionsrätten gör det möjligt att tillämpa bestämmelserna på den andra tjänstekategorin. Ytterligare ett problem uppkommer i en situation där det råder tvivel om huruvida de bestämmelser som antagits för att reglera ”klassiska” tjänster verkligen kan tillämpas på informationssamhällets tjänster på grund av dessa tjänsters specifika eller nyskapande karaktär.(3)
4. Alla dessa olika frågor är aktuella i förevarande mål och ger således domstolen tillfälle att precisera sin rättspraxis på området.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
5. Följande föreskrivs i artikel 2 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (nedan kallat e-handelsdirektivet)(4):
”I detta direktiv avses med
a) informationssamhällets tjänster: tjänster i den mening som avses i artikel 1 [led] 2 i direktiv 98/34/EG, ändrat genom direktiv 98/48/EG[(5)],”
6. I artikel 4 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall säkerställa att start och bedrivande av verksamhet som leverantör av informationssamhällets tjänster inte underkastas bestämmelser om förhandstillstånd eller andra krav som har motsvarande effekt.
2. Punkt 1 påverkar inte tillämpningen av system för tillstånd som inte särskilt och uteslutande avser informationssamhällets tjänster …”
7. I artikel 2.1 och 2.2 d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden(6) föreskrivs följande:
”1. Detta direktiv skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.
2. Detta direktiv skall inte tillämpas på följande verksamheter:
…
d) Tjänster på transportområdet, inbegripet hamntjänster, som omfattas av avdelning [VI] i [EUF]-fördraget.
…”
8. I artikel 3.1 första meningen i direktivet föreskrivs följande:
”Om bestämmelserna i detta direktiv stridet mot en bestämmelse i en annan gemenskapsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, skall bestämmelsen i den andra gemenskapsrättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken.”
9. I artikel 9.1 i direktivet anges följande:
”1. Medlemsstaterna får endast kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet om följande villkor är uppfyllda:
a) Tillståndsförfarandet diskriminerar inte tjänsteleverantören i fråga.
b) Behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset.
c) Det eftersträvade målet kan inte uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.”
10. Slutligen har artikel 10.1 och 10.2 i samma direktiv följande lydelse:
”1. Tillståndsförfaranden skall grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning.
2. De kriterier som avses i punkt 1 skall vara
a) icke-diskriminerande,
b) motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset,
c) proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset,
d) tydliga och entydiga,
e) objektiva,
f) offentliggjorda i förväg,
g) öppna för insyn och tillgängliga.”
11. I artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster(7) föreskrivs följande:
”1. I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
b) tjänst: alla informationssamhällets tjänster, det vill säga tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare.
I denna definition avses med
i) på distans: tjänster som tillhandahålls utan att parterna är närvarande samtidigt,
ii) på elektronisk väg: en tjänst som sänds vid utgångspunkten och tas emot vid slutpunkten med hjälp av utrustning för elektronisk behandling (inbegripet digital signalkomprimering) och lagring av uppgifter, och som i sin helhet sänds, befordras och tas emot genom tråd, radio, optiska medel eller andra elektromagnetiska medel,
iii) på individuell begäran av en tjänstemottagare: en tjänst som tillhandahålls genom överföring av uppgifter på individuell begäran.
En vägledande förteckning över tjänster som inte omfattas av denna definition finns i bilaga I.
…
e) föreskrift för tjänster: ett krav av allmän art rörande tillträde till och utövande av verksamhet med sådana tjänster som avses i led b, särskilt bestämmelser om dem som tillhandahåller tjänster, tjänster och tjänstemottagare, med undantag av föreskrifter som inte specifikt avser de tjänster som definieras i det ledet.
Såvitt avser denna definition
i) ska en föreskrift anses särskilt avse informationssamhällets tjänster om föreskriften enligt motiveringen och enligt texten i den normativa delen har till särskilt syfte och föremål att, i sin helhet eller i vissa bestämmelser, uttryckligen och riktat reglera sådana tjänster,
ii) ska en föreskrift inte anses särskilt avse informationssamhällets tjänster om föreskriften endast indirekt eller accessoriskt gäller sådana tjänster.
f) teknisk föreskrift: tekniska specifikationer och andra krav eller föreskrifter för tjänster, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, tillhandahållande av tjänster, etablering av en aktör som tillhandahåller tjänster eller användning i en medlemsstat eller en större del därav, samt, med undantag av dem som anges i artikel 7, medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt eller som förbjuder tillhandahållande eller utnyttjande av en tjänst eller etablering som tillhandahållare av tjänster.
…
Här omfattas de tekniska föreskrifter som antas av de myndigheter som utsetts av medlemsstaterna och som finns upptagna i en förteckning som upprättas och i förekommande fall uppdateras av kommissionen inom ramen för den kommitté som avses i artikel 2.
…”.
12. Artikel 5.1 första stycket i samma direktiv har följande lydelse:
”Om inte annat följer av artikel 7 ska medlemsstaterna omedelbart till kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter, såvida inte föreskriften utgör endast en överföring av den fullständiga texten till en internationell eller europeisk standard, då det är tillräckligt med information om den aktuella standarden. De ska också till kommissionen redovisa skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa skäl inte redan framgår av utkastet.”
13. Slutligen anges följande i artikel 10 i nämnda direktiv:
”Direktiv 98/34/EG i dess lydelse enligt de rättsakter som anges i del A i bilaga III till det här direktivet, ska upphöra att gälla, utan att det påverkar medlemsstaternas skyldigheter vad gäller tidsfristerna för införlivande med nationell lagstiftning av de direktiv som anges i del B i bilaga III till det upphävda direktivet och i del B i bilaga III till det här direktivet.
Hänvisningar till det upphävda direktivet ska förstås som hänvisningar till det här direktivet och ska läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga IV.”
Rumänsk rätt
14. I artikel 1 bis j och artikel 15 i Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere (lag nr 38/2003 om transport med taxi och hyrfordon) av den 20 januari 2003(8) (nedan kallad lag nr 38/2003) föreskrivs följande:
”Artikel 1 bis
…
j) taxiförmedling: verksamhet som har samband med taxitransport och som består i att ta emot kunders beställningar via telefon eller på annat sätt och att befordra beställningarna till taxiförarna via en radiosändare/mottagare.
…
Artikel 15
1. Taxiförmedling kan endast utövas inom gränserna för den ort som avses i det tillstånd som en juridisk person, nedan kallad bokningscentral, förfogar över och som har utfärdats av behörig myndighet i enlighet med denna lag.
2. Tillstånd för taxiförmedling kan erhållas genom att inge följande handlingar:
a) En kopia av det registreringscertifikat som utfärdats av handelsregistret.
b) En förklaring på heder och samvete från den som driver taxiföretaget eller hyrfordonsföretaget om att bokningscentralen förfogar över nödvändig teknisk utrustning, en radiosändare/mottagare, säker radiofrekvens, godkänd personal och nödvändiga utrymmen.
c) En kopia av radiooperatörscertifikatet för de anställda vid bokningscentralen, utfärdat av den behöriga kommunikationsmyndigheten.
d) En kopia av licensen för att få använda radiofrekvenser, utfärdad av den behöriga myndigheten.
…
5. Godkända transportörer som tillhandahåller taxitjänster ska anlita en bokningscentral i enlighet med förevarande lag på grundval av ett avtal om förmedling som ingåtts på icke-diskriminerande villkor.
6. Förmedlingstjänster är obligatoriska för samtliga godkända taxitransportörer som utövar sin verksamhet på en ort, med undantag för orter där färre än hundra taxilicenser har utfärdats, där är tjänsten fakultativ.
…
8. Avtal om taxiförmedling som har ingåtts med godkända transportörer ska innehålla klausuler om parternas skyldigheter att iaktta bestämmelser i fråga om den tillhandahållna tjänstens kvalitet och lagenlighet och den överenskomna avståndstaxan.
9. Taxibilar som betjänas av en bokningscentral kan tillhandahålla transporttjänsten genom att tillämpa en enhetlig taxa eller olika taxor beroende på fordonskategori i enlighet med förmedlingsavtalet.
10. På grundval av ett hyresavtal som ingås på icke-diskriminerande villkor tillhandahåller bokningscentralen de godkända transportörer som centralen betjänar radiosändare/mottagare för att utrusta taxibilarna.”
15. I Bukarests kommun (Rumänien) regleras taxitjänster genom bestämmelserna i Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Bukarests kommunfullmäktiges beslut nr 178/2008 om att godkända ramföreskrifterna, regelverket och avtalet om koncession genom delegerad förvaltning för organisation och tillhandahållande av lokala allmänna persontransporttjänster med taxi) av den 21 april 2008 (nedan kallat beslut nr 178/2008). Artikel 21.1 i bilaga 1 till detta beslut hade ursprungligen följande lydelse:
”Inom Bukarests kommun är förmedlingstjänster obligatoriska för alla godkända taxitransportörer och de kan endast tillhandahållas av de bokningscentraler som godkänts av den behöriga tillståndsmyndigheten i Bukarest kommun, på villkor som ger kunden möjlighet att anlita dessa tjänster per telefon eller på annat sätt via bokningscentralerna.”
16. Beslut nr 178/2008 ändrades genom Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 626/19.12.2017 pentru modificarea și completarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Bukarests kommunfullmäktiges beslut nr 626/19.12.2017 om ändring av och komplettering till beslut nr 178/2008) av den 19 december 2017 (nedan kallat beslut nr 626/2017).
17. I artikel 3 i bilaga 1 till beslut nr 178/2008 i dess ändrade lydelse, som härrör från artikel I i beslut nr 626/2017, föreskrivs följande:
”De begrepp som används och definieras i lag nr 38/2003 har här samma innebörd och vid tillämpning av förevarande ramföreskrifter gäller följande begrepp:
…
I bis) förmedling på annat sätt: verksamhet som bedrivs av en bokningscentral som av behörig myndighet är godkänd att ta emot beställningar från kunder genom en it-applikation eller beställningar som görs på den godkända bokningscentralens webbplats och att befordra dem till taxiförare via en radiosändare/mottagare.
I ter) it-applikation: programvara, installerad och som fungerar på en mobil- eller stationär apparat som uteslutande tillhör den godkända bokningscentralen vars namn applikationen bär.
…”
18. Artikel 21 i bilaga 1 till beslut nr 178/2008 i ändrad lydelse, som härrör från artiklarna II och III i beslut nr 626/2017, har följande lydelse:
”1. Inom Bukarests kommun är förmedlingstjänster obligatoriska för alla godkända taxitransportörer och de kan endast tillhandahållas av de bokningscentraler som godkänts av den behöriga tillståndsmyndigheten i Bukarest kommun, på villkor som ger kunden möjlighet att anlita dessa tjänster per telefon eller på annat sätt, inbegripet genom applikationer som är anslutna till internet och som ska bära det namn på bokningscentralen som är angivet i det tillstånd att bedriva förmedling som har utfärdats av den behöriga tillståndsmyndigheten i Bukarests kommun.
…
3 bis. Förmedlingstjänster är obligatoriska för samtliga godkända taxitransportörer som utövar taxiverksamhet inom Bukarests kommun och de kan endast tillhandahållas av bokningscentraler som har godkänts av den behöriga tillståndsmyndigheten i Bukarest kommun, på villkor som säkerställer att kunden har möjlighet att anlita dessa tjänster per telefon eller på annat sätt (it-applikation, beställningar på en bokningscentrals webbplats) och att de befordras till taxiförare via en radiosändare/mottagare.”
19. I artikel 41.2 bis i bilaga 1 till det ändrade beslutet, som härrör från artikel IV i beslut nr 626/2017, föreskrivs att taxiförare vid utövandet av taxiverksamhet bland annat är skyldiga att inte använda telefoner eller andra mobila apparater när transporttjänsten tillhandahålls.
20. I artikel 59.6 bis i bilaga 1 till det ändrade beslutet, som härrör från artikel V i beslut nr 626/2017, anges följande:
”Den som åsidosätter de skyldigheter som fastställs i artikel 21.3 bis, vilka är tillämpliga på samtliga likställda verksamheter, oavsett medel och miljö som används för att utföra verksamheten, och vilka får till följd att en icke-godkänd förare eller en godkänd taxitransportör kontaktas för att transportera en person eller en grupp av personer inom Bukarests kommun, ska påföras böter mellan 4 500 och 5 000 [rumänska leu (RON) (mellan cirka 929 och 1032 euro)].”
Målet vid den nationella domstolen, förfarandet och tolkningsfrågorna
21. S.C. Star Taxi App SRL (nedan kallat Star Taxi App), ett bolag bildat enligt rumänsk rätt med säte i Bukarest, driver en applikation för smarta mobiltelefoner med samma namn och sätter användare av taxitjänster i förbindelse med taxiförare.
22. Applikation gör det möjligt att genomföra en sökning som ger upphov till en förteckning över taxiförare som är tillgängliga för att utföra en körning. Kunden kan då fritt välja en viss förare. Star Taxi App befordrar inte beställningarna till taxiförarna och fastställer inte priset för körningen, vilket betalas direkt till föraren när körningen är avslutad.
23. Star Taxi App ingår direkt avtal om tillhandahållande av tjänster med taxiförare som är godkända och har behörighet att tillhandahålla taxitjänster, utan att bolaget vare sig väljer ut eller rekryterar dem. Dessa avtal går ut på att tillhandahålla förarna en it-applikation, en smart mobiltelefon på vilken applikationen är installerad och ett SIM-kort med en begränsad mängd data för användning av applikationen, mot att taxiförarna i utbyte varje månad erlägger betalning till Star Taxi App. Bolaget kontrollerar dessutom inte kvaliteten på fordonen eller förarna och inte heller förarnas beteenden.
24. Den 19 december 2017 antog Bukarest kommunfullmäktige beslut nr 626/2017, genom vilket skyldigheten att ansöka om tillstånd för så kallad förmedlingsverksamhet utökades till att omfatta de som driver it-applikationer såsom Star Taxi App. Star Taxi App ålades böter på 4 500 RON (cirka 929 euro) för att ha åsidosatt dessa bestämmelser.
25. Star Taxi App ansåg att verksamheten utgjorde en av informationssamhällets tjänster på vilken principen om att utesluta förhandstillstånd i artikel 4.1 i direktiv 2000/31 var tillämplig. Star Taxi App ingav således ett föregående administrativt klagomål varigenom bolaget begärde att beslut nr 626/2017 skulle återkallas. Begäran avslogs med motiveringen att den omtvistade lagstiftningen dels hade blivit nödvändig på grund av att det konstaterats att det förelåg en omfattande olaglig användning av former för att ta emot beställningar som icke-godkända juridiska enheter förfogade över, dels inte stred mot friheten att tillhandahålla tjänster på elektronisk väg, eftersom den reglerade en förmedlingstjänst som hade samband med persontransport med taxi.
26. Star Taxi App väckte således talan vid Tribunalul București (Förstainstansdomstolen i Bukarest, Rumänien) om ogiltigförklaring av beslut nr 626/2017.
27. Mot denna bakgrund beslutade Tribunalul București (Förstainstansdomstolen i Bukarest) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska bestämmelserna i direktiv [98/34] (artikel 1 led 2), i dess lydelse enligt direktiv [98/48], och direktiv [2000/31] (artikel 2 a), enligt vilka det med informationssamhällets tjänster avses ’tjänster som … utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare’, tolkas så, att en verksamhet som den som bedrivs av Star Taxi App (det vill säga en tjänst som med hjälp av en elektronisk applikation upprättar en direkt förbindelse mellan taxikunder och taxichaufförer) ska anses utgöra en specifik tjänst inom informationssamhället och den samarbetsbaserade ekonomin (eftersom Star Taxi App inte uppfyller de kriterier för att kvalificeras som transportverksamhet som EU-domstolen tog i beaktande i punkt 39 i dom av den 20 december 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, med avseende på Uber)?
2) Om Star Taxi Apps [applikation] ska anses utgöra en av informationssamhällets tjänster, medför bestämmelserna i artikel 4 i direktiv [2000/31], artiklarna 9, 10 och 16 i direktiv [2006/123] samt artikel 56 FEUF då att den verksamhet som bedrivs av Star Taxi App omfattas av principen om frihet att tillhandahålla tjänster? Om frågan besvaras jakande, utgör dessa bestämmelser då hinder för föreskrifter såsom de i [beslut nr 626/2017] –artiklarna I–V?
3) Om direktiv 2000/31 är tillämpligt på den tjänst som tillhandahålls av Star Taxi App, ska då inskränkningar som en medlemsstat tillämpar på det fria tillhandahållandet av en elektronisk tjänst, i form av krav på tillstånd eller licens, anses utgöra åtgärder för undantag från artikel 3.2 i direktiv 2000/31 som är tillåtna enligt artikel 3.4 i samma direktiv?
4) Utgör bestämmelserna i artikel 5 i direktiv [2015/1535] hinder för att det utan föregående meddelande till Europeiska kommissionen antas föreskrifter såsom de i [beslut nr 626/2017] – artiklarna I–V?”
28. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 29 januari 2019. Skriftliga yttranden har inkommit från Star Taxi App, Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General (Bukarests territoriella förvaltningsenhet, nedan kallad Bukarests kommun), den nederländska regeringen och kommissionen. Star Taxi App och kommissionen besvarade även skriftligen domstolens frågor, eftersom domstolen hade beslutat att avgöra målet utan att hålla muntlig förhandling, på grund av de risker som är förknippade med Covid-19-pandemin.
Bedömning
29. Den hänskjutande domstolen har ställt fyra frågor om tolkningen av flera unionsbestämmelser i ett sammanhang som det i det nationella målet. Jag kommer att analysera dessa frågor i den ordning de ställts och behandla den andra och den tredje frågan tillsammans. Det ska dock påpekas att inte alla de bestämmelser i unionsrätten som den hänskjutande domstolen har hänvisat till är tillämpliga i en situation som den nu aktuella. De frågor som ställts ska därför omformuleras.
Den första tolkningsfrågan
Inledande anmärkningar
30. I den första tolkningsfrågan hänvisar den hänskjutande domstolen till artikel 1 led 2 i direktiv 98/34, i dess lydelse enligt direktiv 98/48. Direktiv 98/34 hade dock upphävts och ersatts genom direktiv 2015/1535 innan beslut nr 626/2017 antogs. Enligt artikel 10 andra stycket i direktiv 2015/1535 ska hänvisningar till det upphävda direktivet förstås som hänvisningar till direktiv 2015/1535.
31. Såsom kommissionen med rätta har påpekat i sitt yttrande har vidare begreppet ”samarbetsbaserad ekonomi” ingen rättslig betydelse i unionsrätten, den tillerkänner endast informationssamhällets tjänster en särskild ställning.
32. Den hänskjutande domstolen har således ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2 a i direktiv 2000/31, jämförd med artikel 1.1 b i direktiv 2015/1535, ska tolkas så, att en tjänst som med hjälp av en elektronisk applikation upprättar en direkt förbindelse mellan taxikunder och taxiförare utgör en av ”informationssamhällets tjänster”.
Artikel 1.1 b i direktiv 2015/1535
33. Det ska erinras om att artikel 2 a i direktiv 2000/31 definierar informationssamhällets tjänster med hänvisning till artikel 1.1 b i direktiv 2015/1535.
34. Informationssamhällets tjänster är enligt den sistnämnda bestämmelsen ”tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare”. Dessa begrepp är själva föremål för definition. På elektronisk väg utförs bland annat ”en tjänst som sänds vid utgångspunkten och tas emot vid slutpunkten med hjälp av utrustning för elektronisk behandling … och lagring av uppgifter, och som i sin helhet sänds, befordras och tas emot genom tråd, radio, optiska medel eller andra elektromagnetiska medel”.
35. Det tycks inte råda något tvivel om att en sådan tjänst som Star Taxi App erbjuder uppfyller den ovannämnda definitionen.
36. Tjänsten tillhandahålls nämligen mot ersättning, eftersom taxiförarna betalar en avgift för att använda den. Även om passagerarna använder den gratis, ska även de anses vara tjänstemottagare. Detta påverkar inte den omständigheten att Star Taxi App tillhandahåller en tjänst mot ersättning. Det räcker nämligen att tjänsten är avgiftsbelagd för en av kategorierna av användare, här taxiförarna.(9)
37. Dessutom tillhandhålls tjänsten på distans, den kräver inte att tjänsteleverantören (Star Taxi App) och tjänstemottagarna (förarna och passagerarna) är närvarande samtidigt. Det är naturligtvis nödvändigt att de två kategorierna av tjänsteanvändare därefter samtidigt är närvarande för att den efterföljande transporttjänsten ska kunna tillhandahållas. Den sistnämnda tjänsten skiljer sig dock från den förmedlingstjänst som är aktuell i förevarande mål.
38. Den tjänst som är aktuell i förevarande fall tillhandahålls vidare på individuell begäran av en tjänstemottagare. Det är närmare bestämt nödvändigt att de båda tjänstemottagarna framställer en begäran samtidigt. Förarens begäran när denne är ansluten till tjänsten och passagerarens begäran när personen önskar erhålla information om tillgängliga förare.
39. Slutligen tillhandahålls tjänsten på elektronisk väg. Tjänsten fungerar nämligen med hjälp av en applikation, det vill säga en programvara för smarta mobiltelefoner, alltså en utrustning för elektronisk behandling och lagring av uppgifter. Den befordras via mobiltelefoni eller via en annan internetuppkoppling, det vill säga via elektroniska kommunikationsmedel.
40. Det är riktigt att enligt den hänskjutande domstolens uppgifter tillhandahåller även Star Taxi App taxiförarna smarta mobiltelefoner på vilka dess applikation är installerad för att de ska kunna använda den aktuella tjänsten. Denna del av tjänsten tillhandahålls varken på distans eller på elektronisk väg och motsvarar således inte ovannämnda definition. Detta tillhandahållande utgör emellertid en accessorisk del av tjänsten, vars ändamål är att underlätta för den huvudsakliga tjänsten som går ut på att sätta förare i förbindelse med passagerare. Förevarande del påverkar således inte det faktum att Star Taxi Apps verksamhet utgör en tjänst som tillhandahålls på distans.
41. En sådan verksamhet som den som Star Taxi App bedriver ska således anses omfattas av definitionen av ”informationssamhällets tjänster” i den mening som avses i artikel 1.1 b i direktiv 2015/1535.(10)
Domen Asociación Profesional Elite Taxi
42. Det framgår dock av domstolens praxis att under vissa omständigheter är det möjligt att en tjänst inte anses omfattas av begreppet ”informationssamhällets tjänster”, även om den, åtminstone vad gäller en del av de tjänster som den består av, uppvisar de kännetecken som anges i definitionen i artikel 1.1 b i direktiv 2015/1535.(11)
43. Så är bland annat fallet när den tjänst som utförs på elektronisk väg har en så nära anknytning till en annan tjänst som utgör den huvudsakliga tjänsten och som inte utförs på elektronisk väg, såsom en transporttjänst, att den inte kan skiljas från denna.(12)
44. Denna oskiljaktiga anknytning kännetecknas enligt domstolen av att den som tillhandahåller tjänsten på elektronisk väg kontrollerar de väsentliga aspekterna av den andra tjänsten, däribland rekrytering (sélection)(13) av tjänsteleverantörer av den andra tjänsten.(14)
45. Situationen tycks dock skilja sig från ett fall med en tjänst såsom den som Star Taxi App tillhandahåller. För det första behöver Star Taxi App inte rekrytera taxiförare, eftersom de innehar licenser och förfogar över nödvändiga resurser för att utföra lokaltrafiktjänster. Star Taxi App erbjuder dem endast sin tjänst som ett komplement som gör deras egna tjänster effektivare. För Star Taxi App är taxiförarna inte medarbetare, vilket Ubers förare är, utan kunder, med andra ord tjänstemottagare. För det andra utövar Star Taxi App ingen kontroll och har inget avgörande inflytande över villkoren för taxiförarnas tillhandahållande av transporttjänster. Förarna fastställer fritt dessa villkor inom de gränser som eventuellt har fastställts genom gällande lagstiftning.(15)
46. Jag delar således inte Bukarests kommuns uppfattning att situationen i det nationella målet är jämförbar med situationen i det mål som avgjordes genom domen Asociación Profesional Elite Taxi.(16)
47. Det är riktigt att Star Taxi Apps tjänst är accessorisk i förhållande till transporttjänsterna med taxi och är ekonomiskt beroende av dessa tjänster, eftersom den skulle sakna mening utan de förra.
48. Ett sådant beroende skiljer sig dock helt från det beroende som kännetecknar relationen mellan operatören av UberPop-applikationen och de förare som är verksamma inom ramen för denna applikation. För att Uber skulle kunna tillhandahålla sin förmedlingstjänst med hjälp av applikationen, var Uber nämligen tvungen att från början skapa motsvarande transporttjänst som utfördes av förare som inte var yrkesförare, och som dessförinnan inte fanns, och följaktligen sköta administrationen på ett övergripande sätt.(17) UberPop-applikationen kunde således inte fungera utan de tjänster som förarna utförde och de kunde inte erbjuda dessa tjänster på ett ekonomiskt tillförlitligt sätt utan applikationen. Det är skälet till att Ubers ekonomiska modell och kommersiella strategi kräver att bolaget fastställer de väsentliga villkoren för transporttjänsten, till att börja med priset, vilket innebär att bolaget i själva verket, även om det är indirekt, blir tjänsteleverantör.(18)
49. Den tjänst som Star Taxi App tillhandahåller tillkommer däremot utöver en redan befintlig och organiserad transporttjänst med taxi. Star Taxi App har en roll som är begränsad till en extern tjänsteleverantör av en accessorisk tjänst som är användbar men inte väsentlig för den huvudsakliga tjänsten som är transporttjänsten. Även om den tjänst som Star Taxi App tillhandahåller följaktligen är ekonomiskt beroende av transporttjänsten, kan den vara oberoende i ett funktionellt hänseende och tillhandahållas av en annan tjänsteleverantör än den som tillhandahåller transporttjänsten. Dessa två tjänster har således inte en så nära anknytning att de inte kan skiljas åt i den mening som avses i domstolens rättspraxis som det hänvisas till i föregående punkt.(19)
50. Bukarest kommun har hävdat att Star Taxi Apps tjänst ska anses utgöra en integrerad del av transporttjänsten med taxi, eftersom en sådan tjänst, enligt den nationella lagstiftningen, ska kvalificeras som ”förmedlingstjänst”, som är obligatorisk för alla transportföretag med taxi.
51. Det räcker härvidlag att notera att det står medlemsstaterna fritt att, inom ramen för bestämmelserna om transporttjänster, kräva att transportörer använder andra tjänster, inklusive informationssamhällets tjänster. Detta krav kan emellertid inte innebära att de sistnämnda tjänsterna faller utanför bestämmelserna i direktiv 2000/31 och att medlemsstaterna undantas från de skyldigheter som följer av direktivet.
Svaret på den första tolkningsfrågan
52. En förmedlingstjänst mellan taxiförare som är yrkesförare och passagerare med hjälp av en applikation för smarta mobiltelefoner, såsom den tjänst som Star Taxi App tillhandahåller, uppvisar således kännetecken för en av informationssamhällets tjänster i den mening som avses i artikel 1.1 b i direktiv 2015/1535, dock utan att ha en så nära anknytning till en transporttjänst att de inte kan skiljas från denna i den mening som avses i domstolens ovannämnda praxis.(20)
53. Jag föreslår således att den första tolkningsfrågan ska besvaras på följande sätt: Artikel 2 a i direktiv 2000/31, jämförd med artikel 1.1 b i direktiv 2015/1535, ska tolkas så, att en tjänst som består i att sätta kunder och taxiförare i direkt förbindelse med varandra med hjälp av en elektronisk applikation utgör en av informationssamhällets tjänster när denna tjänst inte har en så nära anknytning till transporttjänsten med taxi att de inte kan skiljas åt, vilket innebär att den inte utgör en integrerad del av den sistnämnda tjänsten, i den mening som avses i domen Asociación Profesional Elite Taxi.(21)
Den andra och den tredje tolkningsfrågan
54. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje tolkningsfrågan för att domstolen ska göra en bedömning av beslut nr 626/2017 mot bakgrund av artiklarna 3 och 4 i direktiv 2000/31, artiklarna 9, 10 och 16 i direktiv 2006/123 och artikel 56 FEUF. Jag kommer att analysera frågorna i förhållande till varje angiven normativ rättsakt och börja med den rättsakt som innehåller de bestämmelser som mest specifikt rör informationssamhällets tjänster, det vill säga direktiv 2000/31.
Direktiv 2000/31
55. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 3 och 4 i direktiv 2000/31 ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som, i likhet med beslut nr 178/2008, i dess lydelse enligt beslut nr 626/2017, föreskriver att förmedlingstjänster på elektronisk väg mellan taxiförare och eventuella passagerare ska omfattas av samma krav för att erhålla tillstånd som ankommer på operatörer av taxiförmedlingstjänster som utförs med andra medel, bland annat radio.
– Artikel 3 i direktiv 2000/31
56. Det ska inledningsvis konstateras att Star Taxi App är ett bolag bildat enligt rumänsk rätt med säte i Bukarest och att det nationella målet därför är begränsat till en enda medlemsstat.
57. I artikel 3.1 i direktiv 2000/31 föreskrivs endast att medlemsstaterna ska se till att de av informationssamhällets tjänster som en på dess territorium etablerad tjänsteleverantör tillhandahåller överensstämmer med de gällande nationella bestämmelser som omfattas av det samordnade område som definieras i artikel 2 h i direktivet. Vidare är det enligt artikel 3.2 i direktivet i princip förbjudet för medlemsstaterna att begränsa den fria rörligheten för de av informationssamhällets tjänster som har ursprung i en annan medlemsstat, medan artikel 3.4 inför undantag till förbudet.
58. I artikel 3 i direktiv 2000/31 fastställs således en sorts princip om ömsesidigt erkännande av informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna. Av detta följer att artikeln inte är tillämplig på den situation i vilken en leverantör av informationssamhällets tjänster befinner sig i sin egen ursprungsmedlemsstat. Artikel 3 i direktiv 2000/31 är således inte tillämplig i det nationella målet.
– Artikel 4 i direktiv 2000/31
59. Vad gäller artikel 4 i direktiv 2000/31 förbjuder den medlemsstaterna att underkasta start och bedrivande av verksamhet som leverantör av informationssamhällets tjänster bestämmelser om förhandstillstånd eller andra krav som har motsvarande effekt.
60. Bestämmelsen finns i kapitel II i direktiv 2000/31, med rubriken ”Principer”, under avsnitt 1 ”Krav angående etablering och information”. I kapitel II fastställs en rad rättigheter och skyldigheter för leverantörer av informationssamhällets tjänster och medlemsstaterna ska säkerställa att de iakttas. Dessa bestämmelser syftar till att harmonisera medlemsstaternas lagstiftningar om förevarande tjänster för att säkerställa att principen om ömsesidigt erkännande, som följer av artikel 3 i direktiv 2000/31, faktiskt säkerställs. Bestämmelserna i kapitel II i direktivet harmoniserar således de bestämmelser som medlemsstaterna föreskriver för de leverantörer av informationssamhällets tjänster som är etablerade på deras territorier.(22)
61. Logiskt sett förhåller det sig på samma sätt när det gäller förbudet mot system för tillstånd för sådana tjänster. Detta förbud är således giltigt på situationen med leverantörer som tillhandahåller dessa tjänster i sina egna ursprungsmedlemsstater. Artikel 4.1 i direktiv 2000/31 är således i princip tillämplig i det nationella målet.
62. Enligt artikel 4.2 i direktivet ska förbudet i artikel 4.1 i direktivet dock inte påverka tillämpningen av system för tillstånd som inte särskilt och uteslutande avser informationssamhällets tjänster. Det ska således prövas huruvida det system för tillstånd som är aktuellt i det nationella målet särskilt och uteslutande avser informationssamhällets tjänster.
63. Jag vill inledningsvis påpeka att artikel 4.2 i direktiv 2000/31 är mer krävande än det liknande förbehållet i artikel 1.1 e i direktiv 2015/1535 i definitionen av ”föreskrift för tjänster”. Enligt den sistnämnda bestämmelsen undantas nämligen föreskrifter som inte särskilt avser informationssamhällets tjänster. Däremot är det enligt artikel 4.2 i direktiv 2000/31 endast tillåtet att tillämpa förbudet i artikel 4.1 i direktivet på system för tillstånd som inte endast särskilt avser informationssamhällets tjänster, utan även uteslutande.
64. Enligt uppgifterna i begäran om förhandsavgörande följer enligt rumänsk rätt, kravet på tillstånd för att få utöva taxiförmedlingsverksamhet av artikel 15.1 i lag nr 38/2003. I de följande punkterna i artikeln definieras vilka krav som ska vara uppfyllda för att erhålla ett tillstånd, villkoren för utfärdande av tillståndet och de bestämmelser som är tillämpliga på utövandet av verksamheten.
65. Dessa bestämmelser genomförs därefter på lokal nivå av olika myndigheter som är behöriga att utfärda tillstånd, i förevarande fall Bukarests kommun. Denna kommun antog i detta syfte beslut nr 178/2008. Beslutet ändrades därefter genom beslut nr 626/2017, som genom att införa begreppet ”förmedling på annat sätt”(23) klargjorde att skyldigheten att inneha tillstånd var tillämplig på tjänster av det slag som Star Taxi App tillhandahåller, det vill säga informationssamhällets tjänster som består i förmedling mellan taxiförare och passagerare.
66. Den rättsfråga som således ska besvaras är om huruvida en nationell bestämmelse som innebär att leverantörer av informationssamhällets tjänster underkastas en skyldighet att erhålla tillstånd, vilken dessutom redan föreligger för leverantörer av liknande tjänster som inte är informationssamhällets tjänster, utgör ett system för tillstånd som särskilt och uteslutande avser leverantörer av den andra tjänstekategorin, i den mening som avses i artikel 4.2 i direktiv 2000/31.
67. Jag anser att denna fråga ska besvaras nekande.
68. Syftet med artikel 4.2 i direktiv 2000/31 är att undvika att informationssamhällets tjänster och liknande tjänster som inte omfattas av detta begrepp behandlas olika. När ett allmänt system för tillstånd är avsett att även tillämpas på tjänster som tillhandahålls på distans på elektronisk väg är det nämligen troligt att dessa tjänster ekonomiskt sett utgör ett substitut för tjänster som tillhandahålls med ”klassiska” metoder och därmed befinner sig i en situation där de direkt konkurrerar med den sistnämnda tjänstekategorin. Utan skyldigheten att erhålla tillstånd skulle informationssamhällets tjänster hamna i en priviligierad konkurrensställning, i strid med principen om lojal konkurrens och likabehandling.(24) Även om unionslagstiftaren hade för avsikt att uppmuntra utvecklingen av informationssamhällets tjänster när lagstiftaren antog direktiv 2000/31, var inte syftet att möjliggöra för ekonomiska aktörer att komma undan varje rättslig skyldighet med endast den förevändningen att de är verksamma ”på internet”. Enligt min mening var det dessa farhågor som låg till grund för det mål som gav upphov till domen Asociación Profesional Elite Taxi.(25)
69. Eftersom informationssamhällets tjänster är resultatet av en särskilt snabb teknisk utveckling under den senaste tiden, är det vanligt att dessa tjänster inträder på marknader som redan är upptagna av ”klassiska” tjänster. Dessa klassiska tjänster kan omfattas av system för tillstånd. Beroende på de aktuella nationella bestämmelsernas område och lydelse kan det vara mer eller mindre uppenbart om vissa bestämmelser, däribland system för tillstånd, som är utformade för tjänster som inte tillhandahålls på distans eller på elektronisk väg, är tillämpliga på liknande tjänster som tillhandahålls på detta sätt och som således omfattas av begreppet ”informationssamhällets tjänster”. Det kan således bli nödvändigt att klargöra de gällande bestämmelserna på lagstiftnings- eller genomförandenivå för att bekräfta att de är tillämpliga på informationssamhällets tjänster. En sådan lagstiftningsåtgärd eller administrativ åtgärd, enligt vilken informationssamhällets tjänster omfattas av redan gällande bestämmelser, kan emellertid inte likställas med inrättandet av ett nytt system för tillstånd som särskilt och uteslutande avser dessa tjänster. Den kännetecknas snarare av en anpassning av det befintliga systemet till nya omständigheter.
70. Det skulle således enligt min mening strida mot den ändamålsenliga verkan av artikel 4.2 i direktiv 2000/31 om förbudet i punkt 1 i samma artikel utgjorde hinder för att tillämpa vissa befintliga system för tillstånd på informationssamhällets tjänster på grund av ett sådant ”teknisk” ingripande, medan andra system skulle kunna tillämpas på dem självständigt med stöd av artikel 4.2.
71. Samma resonemang är tillämpligt när ett redan befintligt system för tillstånd utvidgas till att omfatta informationssamhällets tjänster vilket kräver anpassningar på grund av tjänsternas särdrag i förhållande till de tjänster för vilka detta system ursprungligen utformades. Dessa anpassningar kan bland annat avse villkoren för att erhålla tillstånd. Som jag kommer att visa nedan är det nämligen just avsaknaden av sådana anpassningar som kan påverka frågan om huruvida tillämpningen av ett system för tillstånd för informationssamhällets tjänster är lagenlig.
72. Slutligen anser jag inte, såsom kommissionen föreslog, att den lösning som domstolen valde i domen i målet Falbert m.fl.(26) är tillämplig analogt i förevarande fall. I domen(27) ansåg domstolen att en nationell regel som hade till syfte och föremål att utsträcka tillämpningsområdet för en existerande regel till att även omfatta informationssamhällets tjänster ska betraktas som en ”föreskrift för tjänster” i den mening som avses i artikel 1 led 5 i direktiv 98/34.(28) Som jag redan angett i punkt 63 ovan är dock föreskrifter för tjänster i den mening som avses i direktiv 2015/1535 de som särskilt avser informationssamhällets tjänster, medan artikel 4.1 i direktiv 2000/31 endast förbjuder de system för tillstånd som särskilt och uteslutande avser dessa tjänster. Det framgår dessutom av fast rättspraxis att nationella bestämmelser i vilka det endast föreskrivs villkor för etablering av företag eller för deras tillhandahållande av tjänster, såsom bestämmelser enligt vilka det krävs ett förhandstillstånd för att utöva en yrkesverksamhet, inte utgör tekniska föreskrifter i den mening som avses i direktiv 2015/1535, och denna princip även är tillämplig på bestämmelser om tjänster.(29) Det skulle således vara motsägelsefullt att göra en analog tolkning mellan artikel 1.1 e i direktiv 2015/1535 och artikel 4.2 i direktiv 2000/31, som avser just system för tillstånd.
73. Av dessa skäl anser jag att artikel 4.2 i direktiv 2000/31 ska tolkas så, att en nationell bestämmelse som utvidgar skyldigheten att erhålla tillstånd, som redan omfattade leverantörer av liknande tjänster som inte är informationssamhällets tjänster, till att även omfatta leverantörer av informationssamhällets tjänster, inte utgör ett system för tillstånd som specifikt och uteslutande avser leverantörer av sistnämnda tjänstekategori. Förbudet i artikel 4.1 i direktivet utgör således inte hinder för att ett sådant system tillämpas på informationssamhällets tjänster.
74. Detta konstaterande förutsätter emellertid att de tjänster som omfattas av det befintliga systemet för tillstånd, vilka inte tillhandahålls på elektronisk väg, och de av informationssamhällets tjänster som systemet kom att omfatta faktiskt är ekonomiskt likvärdiga. Denna likvärdighet ska bedömas ur tjänsteanvändarens synvinkel, det vill säga att tjänsterna ska vara utbytbara ur användarens synpunkt.
75. Denna fråga tycks emellertid vara tvistig mellan parterna i det nationella målet. Bukarests kommun har nämligen i sitt yttrande hävdat att en sådan verksamhet som den som Star Taxi App bedriver är likvärdig med taxiförmedlingsverksamhet i den mening som avses i lag nr 38/2003 och således omfattas av bokningscentralernas skyldighet att erhålla tillstånd som följer därav. Följaktligen antogs beslut nr 626/2017, liksom beslut nr 178/2008, med stöd av denna lag. Star Taxi App har däremot bestridit detta påstående och hävdat att dess verksamhet är av ett annat slag, att den är begränsad till att sätta taxiförare i förbindelse med kunder och att den således inte omfattas av bestämmelserna i nämnda lag.
76. Tyvärr tycks denna fråga inte ha avgjorts av den hänskjutande domstolen, som dels hänvisar till lag nr 38/2003 bland de bestämmelser som är relevanta för att avgöra det nationella målet, dels hävdar att en utvidgning av begreppet ”förmedling” till it-applikationer ”går utöver den rättsliga ramen”. Enbart EU-domstolens tolkning av direktiv 2000/31 kan inte lösa detta dilemma, eftersom detta dilemma är avhängigt bedömningar av de faktiska omständigheterna som endast den hänskjutande domstolen kan göra.
77. Artikel 4.1 i direktiv 2000/31 utgör således inte hinder för sådana nationella bestämmelser som dem i beslut nr 178/2008, i dess lydelse enligt beslut nr 626/2017, under förutsättning att det konstateras att de tjänster som regleras i dessa bestämmelser är ekonomiskt likvärdiga. Om den hänskjutande domstolen däremot konstaterar att sådana tjänster som Star Taxi App tillhandahåller inte är ekonomiskt likvärdiga med taxiförmedlingstjänster, vilket innebär att beslut nr 626/2017 faktiskt ska betraktas som ett självständigt system för tillstånd, omfattas systemet av förbudet i artikel 4.1 i direktiv 2000/31.(30)
– Avslutande anmärkningar
78. Kommissionen har i sitt yttrande påpekat att bestämmelserna i beslut nr 626/2017, bland annat de som avser skyldigheten att befordra beställningar till förarna via radio och förbudet att använda mobiltelefoner vid tillhandahållandet av transporttjänster,(31) kan tolkas som ett de facto-förbud mot att tillhandahålla sådana tjänster som Star Taxi App erbjuder.
79. Den hänskjutande domstolen tog dock inte upp fråga i sin begäran om förhandsavgörande, som rör skyldigheten att erhålla tillstånd. Star Taxi App medgav dessutom i sitt svar på en uttrycklig fråga från domstolen i detta avseende att bolaget kunde fortsätta sin verksamhet under förutsättning att de uppfyllde de krav som uppställs för bokningscentralerna och för att erhålla tillstånd.
80. Jag anser således att frågan om huruvida Star Taxi Apps verksamhet är förbjuden är alltför hypotetiskt för att bedöma målet ur denna synvinkel. Dessutom har inte domstolen tillräckligt med uppgifter om förevarande fråga.
Direktiv 2006/123
81. Det ska, såsom jag har angett, anses att förbudet mot alla system för tillstånd i artikel 4.1 i direktiv 2000/31 inte är tillämpligt på det system som är aktuellt i det nationella målet, eftersom systemet inte särskilt och uteslutande avser informationssamhällets tjänster, utan även tjänster av samma slag som inte omfattas av denna kvalificering. Dessa andra tjänster kan emellertid omfattas av direktiv 2006/123. Det ska således prövas huruvida det direktivet är tillämpligt i förevarande fall och, om så är fallet, huruvida det utgör hinder för ett sådant system för tillstånd som det nu aktuella.
– Huruvida direktiv 2006/123 är tillämpligt
82. Enligt artikel 2.1 i direktiv 2006/123 ska direktivet tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat, vilket utan tvivel inbegriper de tjänster som är aktuella i det nationella målet.
83. Enligt artikel 2.2 i direktivet undantas dock vissa tjänster från direktivets tillämpningsområde, bland annat tjänster på transportområdet som omfattas av avdelning VI i EUF-fördraget.(32) I skäl 21 i direktivet preciseras att begreppet ”transport” i den aktuella bestämmelsen omfattar taxi. Omfattar begreppet även förmedlingstjänster mellan taxiförare och deras kunder?
84. Domstolen har redan tolkat artikel 2.2 d i direktiv 2006/123. Domstolen slog bland annat fast, vad gäller fordonsbesiktningstjänster, att denna bestämmelse inte endast omfattar den fysiska verksamheten att flytta personer eller varor från en plats till en annan med fordon, luftfartyg eller fartyg, utan även alla andra tjänster med en nära anknytning till denna verksamhet.(33)
85. När det gäller fordonsbesiktningstjänster fann domstolen att dessa tjänster hade en nära anknytning till transporttjänster i egentlig mening, eftersom det utgör en i förväg fastställd och oundgänglig förutsättning genom att den säkerställer trafiksäkerheten.(34)
86. Dessutom påpekade domstolen att harmoniseringsåtgärderna för dessa tjänster hade antagits med stöd av de bestämmelser i EUF-fördraget som avser transporter.(35) I motsats till kommissionens åsikt i förevarande mål är detta konstaterande enligt min mening avgörande vid tolkningen av artikel 2.2 d i direktiv 2006/123. I bestämmelsen hänvisas nämligen uttryckligen till EUF‑fördragets avdelning om transporter (nu avdelning VI i EUF-fördraget). Så är fallet, eftersom friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet enligt artikel 58.1 FEUF regleras av EUF-fördragets avdelning om transporter. Direktiv 2006/123 kan således inte reglera friheten att tillhandahålla tjänster på detta område. Genom att anta direktiven om fordonsbesiktningstjänster på grundval av bestämmelserna i avdelning VI i EUF-fördraget har unionslagstiftaren underförstått inkluderat dessa tjänster på området för transporter i den mening som avses i såväl artikel 58.1 FEUF som artikel 2.2 d i direktiv 2006/123. Förevarande val av rättslig grund för harmoniseringsåtgärderna är således avgörande för att de aktuella tjänsterna ska undantas från tillämpningsområdet för direktiv 2006/123.(36)
87. Vad gäller sådana förmedlingstjänster som de nu aktuella tycks de inte ha en så nära anknytning till taxitjänster i den mening som avses i domstolens ovannämnda praxis, eftersom de inte utgör en i förväg fastställd och oundgänglig förutsättning för att tillhandahålla de sistnämnda tjänsterna på samma sätt som fordonsbesiktning. Det är riktigt att det enligt rumänsk lagstiftning är obligatoriskt för alla leverantörer av taxitjänster att anlita förmedlingstjänster. En sådan skyldighet som åläggs på nationell nivå kan dock inte vara avgörande för hur en tjänstekategori ska kvalificeras utifrån unionsrätten.
88. Vidare omfattas inte dessa förmedlingstjänster av någon specifik harmoniseringsåtgärd som antagits med stöd av EUF-fördragets bestämmelser om transporter.
89. Jag ser således ingen anledning att undanta dessa tjänster från tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 med stöd av artikel 2.2 d i direktivet.
90. Dessutom innehåller artikel 3.1 i direktiv 2006/123 en bestämmelse enligt vilken bestämmelser i unionsrättsakter som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av tjänster inom särskilda områden har företräde framför bestämmelserna i direktiv 2006/123 om de strider mot varandra. Direktiv 2000/31 anges förvisso inte uttryckligen i andra meningen i artikel 3.1 i direktivet, medan andra direktiv anges, men jag anser dock att det är uppenbart att bestämmelsen även avser direktiv 2000/31. I den mån direktivet reglerar tillträdet till och utövande av informationssamhällets tjänster utgör den nämligen en lex specialis i förhållande till direktiv 2006/123.(37)
91. Eftersom förbudet mot alla system för tillstånd i artikel 4.1 i direktiv 2000/31 inte är tillämpligt på sådana tjänster som de nu aktuella, står dock inte de två direktiven i strid med varandra. Att förbudet inte är tillämpligt enligt artikel 4.2 i direktiv 2000/31 innebär nämligen inte att medlemsstaterna ges en ovillkorlig möjlighet att tillämpa system för tillstånd i de situationer som omfattas av förevarande bestämmelse. Det är endast artikel 4.1 i direktiv 2000/31 som inte är tillämplig, och dessa system för tillstånd omfattas däremot av andra unionsrättsliga bestämmelser, bland annat bestämmelserna i direktiv 2006/123, även när de avser informationssamhällets tjänster.
92. Artikel 3.1 i direktiv 2006/123 utgör således inte hinder för att direktivet tillämpas på det system för tillstånd som är aktuellt i det nationella målet, även i den mån det rör informationssamhällets tjänster.
93. Den hänskjutande domstolen har i sin tolkningsfråga nämnt artiklarna 9, 10 och 16 i direktiv 2006/123. Artikel 16 i direktivet rör dock friheten att tillhandahålla tjänster i andra medlemsstater än den där leverantören är etablerad. Som jag har angett i punkt 56 ovan avser det nationella målet ett rumänskt bolag som utövar tjänsteverksamhet i Rumänien. Artikel 16 i direktiv 2006/123 är således inte tillämplig i målet.
94. Däremot är de bestämmelser i direktivet som avser etableringsfriheten tillämpliga i förevarande fall, nämligen artiklarna 9–15. Domstolen har nämligen slagit fast att dessa artiklar är tillämpliga på rent inhemska situationer.(38)
– Artiklarna 9 och 10 i direktiv 2006/123
95. Artikel 9 i direktiv 2006/123 utgår från principen att tjänsteverksamhet inte ska omfattas av tillståndsförfaranden. Medlemsstaterna har likväl under vissa förutsättningar möjlighet att låta tillträde till en tjänsteverksamhet omfattas av ett sådant förfarande.(39) Villkoren är följande: Tillståndsförfarandet får inte vara diskriminerande, det ska vara motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset och det ska inte finnas någon mindre begränsande åtgärd som gör det möjligt att uppnå samma mål.
96. Jag har inte tillgång till några uppgifter om huruvida det tillståndsförfarande för taxiförmedlingsverksamhet som följer av lag nr 38/2003 är motiverat. Vad gäller beslut nr 626/2017 har Bukarest kommun i sitt yttrande angett att det är nödvändigt att säkerställa lika konkurrensvillkor mellan ”klassiska” bokningscentraler och elektroniska förmedlingstjänster. Det förklarar dock inte själva syftet med tillståndsförfarandet som sådant.
97. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida det föreligger tvingande hänsyn till allmänintresset som motiverar tillståndsförfarandet för taxiförmedlingstjänster. Det ska endast påpekas att tillståndsförfarandet avser en förmedlingstjänst på en marknad som redan omfattas av ett tillståndsförfarande, det som avser tillhandahållandet av transporttjänster med taxi.(40) Allmänintresset för konsumentskydd tycks således till exempel redan vara tillgodosett. Den hänskjutande domstolen ska därmed pröva vilka andra tvingande hänsyn som kan motivera förevarande ytterligare tillståndsförfarande.
98. Följande avslutande anmärkningar ska göras. I artikel 10.1 och 10.2 i direktiv 2006/123 krävs det att tillstånd utfärdas på grundval av kriterier som är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset.
99. Enligt artikel 15.2 i lag nr 38/2003 krävs det, för att erhålla tillstånd, bland annat en radiosändare/mottagare, en säker radiofrekvens, personal med radiooperatörscertifikat och en licens för att få använda radiofrekvenser. Det framgår inte klart av handlingarna i målet om dessa krav är tillämpliga på leverantörer av förmedlingstjänster mellan taxiförare och kunder med hjälp av en applikation för smarta mobiltelefoner. Detta tycks dock inte vara uteslutet.
100. Det är uppenbart att dessa krav, som är utformade för bokningscentraler via radio, inte är utformade för tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg, eftersom leverantörerna av dessa tjänster åläggs avgifter och kostnader som inte är motiverade. Dessa krav kan således per definition inte motiveras av något tvingande hänsyn till allmänintresset eller anses som proportionerliga i förhållande till något syfte avseende allmänintresset när de är tillämpliga på leverantörer av informationssamhällets tjänster. Dessa krav ålägger nämligen dessa tjänsteleverantörer att, utöver den teknik som de använder, även förfoga över behörigheter och utrustning som är anpassade till en annan teknik.
101. Av dessa skäl anser jag att ett tillståndsförfarande inte grundas på kriterier som är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom krävs enligt artikel 10.1 b och 10.1 c i direktiv 2006/123, när utfärdandet av tillstånd är villkorat av tekniska krav som inte är anpassade till den tjänst som en sökande planerar att utföra.
Artikel 56 FEUF
102. Den hänskjutande domstolen har i sin tolkningsfråga även åberopat artikel 56 FEUF som fastställer friheten att tillhandahålla tjänster. Som jag redan har påpekat i punkt 56 ovan avser tvisten i det nationella målet dock ett rumänskt bolag som utövar tjänsteverksamhet i Rumänien. Enligt fast rättspraxis kan EUF-fördragets bestämmelser beträffande friheten att tillhandahålla tjänster inte tillämpas i en situation där samtliga omständigheter är förlagda till en enda medlemsstat.(41) Artikel 56 FEUF är således inte tillämplig i det aktuella fallet.
Svaret på den andra och den tredje tolkningsfrågan
103. Jag föreslår att den andra och den tredje tolkningsfrågan ska besvaras på följande sätt: Artikel 4 i direktiv 2000/31 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att på en leverantör av informationssamhällets tjänster tillämpa ett system för tillstånd som är tillämpligt på leverantörer av tjänster som är ekonomiskt likvärdiga och som inte utgör informationssamhällets tjänster. Artiklarna 9 och 10 i direktiv 2006/123 utgör hinder för att tillämpa ett sådant tillståndsförfarande, såvida förfarandet inte är förenligt med de kriterier som fastställs i dessa artiklar, vilket ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva. Ett tillståndsförfarande är inte förenligt med de kriterier som anges i artikel 10 i direktiv 2006/123 när utfärdandet av tillstånd är villkorat av krav som tekniskt sett inte är anpassade till den tjänst som en sökande planerar att utföra. Artikel 3 i direktiv 2000/31, artikel 16 i direktiv 2006/123 och artikel 56 FEUF är inte tillämpliga på en situation där en leverantör önskar tillhandahålla informationssamhällets tjänster i den medlemsstat där leverantören är etablerad.
Den fjärde tolkningsfrågan
104. Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida beslut nr 626/2017 utgör en teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1.1 f i direktiv 2015/1535, som borde ha överlämnats till kommissionen i enlighet med artikel 5 i direktivet.
105. Enligt artikel 1.1 f tredje stycket i direktiv 2015/1535 omfattar denna bestämmelse dock de tekniska föreskrifter som antas av de myndigheter som utsetts av medlemsstaterna och som finns upptagna i en förteckning som upprättas och i förekommande fall uppdateras av kommissionen inom ramen för den kommitté som avses i artikel 2 i direktivet. En sådan förteckning offentliggjordes emellertid den 31 maj 2006,(42) det vill säga före Rumäniens anslutning till Europeiska unionen och omfattar således inte de rumänska myndigheterna. Kommissionen har dock i sitt yttrande angett att Rumänien, vid sin anslutning, anmälde att endast dess centralmyndigheter var behöriga att fastställa tekniska föreskrifter i den mening som avses i direktiv 2015/1535. Bukarests kommunfullmäktiges rättsakter omfattas således inte av anmälningsskyldigheten enligt artikel 5 i direktivet.
106. Detta löser emellertid inte helt problemet, eftersom det, som jag redan har angett, råder tvivel om huruvida kravet på att erhålla tillstånd för att få tillhandahålla sådana tjänster som de nu aktuella enbart följer av beslut nr 626/2017 eller av artikel 15 i lag nr 38/2003, avseende vilken beslutet i så fall endast utgör en genomförandeåtgärd. Det skulle i så fall således vara berättigat att fråga sig om inte denna lag borde ha överlämnats till kommissionen.
107. Jag anser dock att svaret ska vara nekande. I artikel 1.1 e i direktiv 2015/1535 utesluts nämligen endast den tjänstekategori som kan bli aktuell här, den som inte särskilt avser informationssamhällets tjänster, från begreppet ”föreskrift för tjänster”. Enligt andra stycket i led e ska föreskrifter anses särskilt avse sådana tjänster om föreskriften har till särskilt syfte och föremål att uttryckligen och riktat reglera sådana tjänster. Föreskrifter som endast indirekt eller accessoriskt gäller tjänsterna anses däremot inte särskilt avse dem.
108. Det ska emellertid konstateras att informationssamhällets tjänster inte nämns i lag nr 38/2003. Tvärtom bortses det från dem i lagen i en sådan utsträckning att det till och med krävs att varje leverantör av taxiförmedlingstjänster ska förfoga över radiofrekvenser och radioutrustning, oavsett om de är verksamma via radio eller via informationsteknik. Det är således enligt min mening uppenbart att även om lagen är tillämplig på informationssamhällets tjänster, såsom Bukarests kommun har gjort gällande, har den inte till föremål att uttryckligen och riktat reglera sådana tjänster och den avser dem endast indirekt eller accessoriskt, passivt skulle man kunna säga.
109. Detta förklaras för övrigt enkelt av den omständigheten att lag nr 38/2003 är från år 2003, medan bolaget Uber, som är pionjär på området för att boka transporttjänster med smarta telefoner, inte bildades förrän år 2009.
110. Artikel 15 i lag nr 38/2003 avser således inte särskilt informationssamhällets tjänster i den mening som avses i artikel 1.1 e i direktiv 2015/1535.
111. Följaktligen ska den fjärde tolkningsfrågan besvaras så, att beslut nr 626/2017 inte utgör en teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1.1 f i direktiv 2015/1535.
Förslag till avgörande
112. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som Tribunalul București (Förstainstansdomstolen i Bukarest, Rumänien) har ställt på följande sätt:
1) Artikel 2 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (”Direktiv om elektronisk handel”), jämförd med artikel 1.1 b i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, ska tolkas så, att en tjänst som består i att sätta kunder och taxiförare i direkt förbindelse med varandra med hjälp av en elektronisk applikation utgör en av informationssamhällets tjänster när denna tjänst inte har en så nära anknytning till transporttjänsten med taxi att de inte kan skiljas åt, vilket innebär att den inte utgör en integrerad del av den sistnämnda tjänsten.
2) Artikel 4 i direktiv 2000/31 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att på en leverantör av informationssamhällets tjänster tillämpa ett system för tillstånd som är tillämpligt på leverantörer av tjänster som är ekonomiskt likvärdiga och som inte utgör informationssamhällets tjänster.
Artiklarna 9 och 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden utgör hinder för att tillämpa ett sådant tillståndsförfarande, såvida förfarandet inte är förenligt med de kriterier som fastställs i dessa artiklar, vilket ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva. Ett tillståndsförfarande är inte förenligt med de kriterier som anges i artikel 10 i direktiv 2006/123 när utfärdandet av tillstånd är villkorat av krav som tekniskt sett inte är anpassade till den tjänst som den sökande planerar att utföra.
Artikel 3 i direktiv 2000/31, artikel 16 i direktiv 2006/123 och artikel 56 FEUF är inte tillämpliga på en situation där en leverantör önskar tillhandahålla informationssamhällets tjänster i den medlemsstat där leverantören är etablerad.
3) Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 626/2017 pentru modificarea și completarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Bukarests kommunfullmäktiges beslut nr 626/2017 av den 19 december 2017 om ändring av och komplettering till beslut nr 178/2008 om att godkända ramföreskrifterna, regelverket och avtalet om koncession genom delegerad förvaltning för organisation och tillhandahållande av lokala allmänna persontransporttjänster med taxi av den 21 april 2008), utgör inte en teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1.1 f i direktiv 2015/1535.