ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ΝΙΚΟΛΑ ΑΙΜΙΛΙΟΥ
της 2ας Μαρτίου 2023 (1)
Υπόθεση C‑601/21
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Δημοκρατίας της Πολωνίας
«Παράβαση κράτους μέλους – Δημόσιες συμβάσεις – Άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ – Παρεκκλίσεις – Παραγωγή εγγράφων ταυτότητας και άλλων επίσημων εγγράφων – Προστασία των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας των κρατών μελών – Λιγότερο δραστικά μέτρα»
I. Εισαγωγή
1. Για τις δημόσιες αρχές, στην Ευρωπαϊκή Ένωση και αλλού, η ανάγκη προστασίας της ακεραιότητας των δημοσίων εγγράφων (όπως τα διαβατήρια, τα ψηφοδέλτια ή τα υπηρεσιακά δελτία ταυτότητας των αστυνομικών, των στρατιωτικών και των Υπηρεσιών Πληροφοριών), καθώς και της εμπιστοσύνης των πολιτών στα εν λόγω έγγραφα, εγείρει σοβαρές ανησυχίες όσον αφορά την ασφάλεια. Ιδίως σήμερα, που οι άνθρωποι, πολλώ δε μάλλον τα δεδομένα, μπορούν να ταξιδεύουν εύκολα και γρήγορα, οι εν λόγω αρχές βρίσκονται σε έναν ατέρμονο αγώνα ταχύτητας με τους εγκληματίες, όσον αφορά την ανάπτυξη υλικών και τεχνικών που καθιστούν την πλαστογράφηση και την παραποίηση των δημοσίων εγγράφων όσο το δυνατόν δυσχερέστερη.
2. Το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (2), καθώς και το άρθρο 346, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ επιτρέπουν, κατ’ ουσίαν, στα κράτη μέλη να εξαιρούν ορισμένες δημόσιες συμβάσεις από τις διαδικασίες που προβλέπει η εν λόγω οδηγία, σε περιπτώσεις στις οποίες θα μπορούσε να διακυβευθεί η προστασία ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας τους, υπό την προϋπόθεση ότι δεν υφίστανται λιγότερο περιοριστικά μέτρα.
3. Ποια δημόσια συμφέροντα μπορούν να θεωρηθούν «ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας» προς τον σκοπό αυτόν; Τι περιθώριο ελιγμών διαθέτουν τα κράτη μέλη συναφώς; Δικαιούται ένα κράτος μέλος να επιλέξει το επίπεδο προστασίας που κρίνει ως το πλέον κατάλληλο σε σχέση με τα εν λόγω συμφέροντα; Μέχρι ποιου βαθμού φθάνει η υποχρέωση του κράτους μέλους να εξετάσει και, ενδεχομένως, να λάβει μέτρα τα οποία μπορεί να είναι λιγότερο περιοριστικά;
4. Αυτά είναι, εν ολίγοις, τα κύρια νομικά ζητήματα που τίθενται στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας και τα οποία θα επιχειρήσω να αποσαφηνίσω με τις παρούσες προτάσεις.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
5. Κατά το άρθρο 346, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ:
«Οι διατάξεις των Συνθηκών δεν αντιτίθενται προς τους ακόλουθους κανόνες:
α) κανένα κράτος μέλος δεν υποχρεούται να παρέχει πληροφορίες, τη διάδοση των οποίων θεωρεί αντίθετη προς ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας του,
[…]».
6. Το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 2014/24, σχετικά με το αντικείμενο και το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει σήμερα, ορίζει τα εξής:
«1. Η παρούσα οδηγία θεσπίζει κανόνες για τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων που πραγματοποιούνται από αναθέτουσες αρχές, […] για δημόσιες συμβάσεις […], των οποίων η αξία εκτιμάται ότι δεν υπολείπεται των κατώτατων ορίων που προβλέπονται στο άρθρο 4.
[…]
3. Η εφαρμογή της παρούσας οδηγίας υπόκειται στο άρθρο 346 της ΣΛΕΕ.»
7. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 9, της οδηγίας 2014/24 ορίζει ως «δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών» τις «δημόσιες συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών, πλην των αναφερομένων στο σημείο 6» (3).
8. Το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της ίδιας οδηγίας, το οποίο αφορά την «άμυνα και ασφάλεια», έχει ως εξής:
«2. Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις δημόσιες συμβάσεις […] που δεν εξαιρούνται διαφορετικά σύμφωνα με την παράγραφο 1, στο μέτρο που η προστασία των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας κράτους μέλους δεν μπορεί να διασφαλιστεί με λιγότερο δραστικά μέτρα, όπως, επιβάλλοντας απαιτήσεις για την προστασία του εμπιστευτικού χαρακτήρα των πληροφοριών που η αναθέτουσα αρχή καθιστά διαθέσιμες σε διαδικασία ανάθεσης σύμβασης, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία.
Επίσης, και σύμφωνα με το άρθρο 346 παράγραφος 1 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ, η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις δημόσιες συμβάσεις […] που δεν εξαιρούνται διαφορετικά σύμφωνα με την παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, στο μέτρο που η εφαρμογή της παρούσας οδηγίας θα υποχρέωνε ένα κράτος μέλος να παράσχει πληροφορίες τη δημοσιοποίηση των οποίων θεωρεί αντίθετη με τα ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας του.
3. Όταν η διαδικασία σύναψης και η εκτέλεση της δημόσιας σύμβασης […] κηρύσσεται απόρρητη ή πρέπει να συνοδεύεται από ειδικά μέτρα ασφαλείας σύμφωνα με τις νομικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις που ισχύουν σε ένα κράτος μέλος, η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται, υπό την προϋπόθεση ότι το κράτος μέλος κρίνει ότι τα εν λόγω ουσιώδη συμφέροντα δεν μπορούν να διασφαλιστούν με λιγότερο δραστικά μέτρα, όπως αυτά που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 2.»
Β. Το πολωνικό δίκαιο
9. Το άρθρο 11, παράγραφος 4, του ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (νόμου της 11ης Σεπτεμβρίου 2019 περί δημοσίων συμβάσεων, στο εξής: Pzp του 2019) ορίζει τα εξής:
«Οι διατάξεις του παρόντος νόμου δεν εφαρμόζονται στις συμβάσεις για την παραγωγή:
1) μη συμπληρωμένων δημοσίων εγγράφων που μνημονεύονται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, του νόμου της 22ας Νοεμβρίου 2018 περί δημοσίων εγγράφων […], καθώς και δημοσίων εγγράφων συμπληρωμένων με προσωπικά στοιχεία ή εξατομικευμένων·
2) φορολογικών επισημάτων·
3) νόμιμης σημάνσεως και αυτοκολλήτων ελέγχου που μνημονεύονται στον νόμο της 20ής Ιουνίου 1997 περί θεσπίσεως του κώδικα οδικής κυκλοφορίας […]·
4) ψηφοδελτίων και ψηφοδελτίων σε γραφή Braille που μνημονεύονται στα άρθρα 40, παράγραφος 1, και 40a, παράγραφος 1, αντιστοίχως, του νόμου της 5ης Ιανουαρίου 2011 περί εκλογικού κώδικα […] και στο άρθρο 20 του νόμου της 14ης Μαρτίου 2003 περί εθνικού δημοψηφίσματος […]·
5) ολογραμμάτων τοποθετούμενων σε πιστοποιητικά δικαιώματος ψήφου που μνημονεύονται στο άρθρο 32, παράγραφος 1, του νόμου της 5ης Ιανουαρίου 2011 περί εκλογικού κώδικα·
6) συστημάτων μικροεπεξεργαστών με λογισμικό που χρησιμοποιείται για τη διαχείριση δημοσίων εγγράφων, συστημάτων πληροφορικής και ηλεκτρονικών βάσεων δεδομένων αναγκαίων για τη χρήση των δημοσίων εγγράφων που μνημονεύονται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, του νόμου της 22ας Νοεμβρίου 2018 περί δημοσίων εγγράφων, τα οποία περιέχουν ηλεκτρονικό μικροκύκλωμα, σύμφωνα με τον σκοπό τους».
10. Ο ακόλουθος κατάλογος δημοσίων εγγράφων περιέχεται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, του νόμου της 22ας Νοεμβρίου 2018 περί δημοσίων εγγράφων: 1) δελτία ταυτότητας, 2) διαβατήρια, 3) ναυτικά φυλλάδια που μνημονεύονται στο άρθρο 10, παράγραφος 1, του νόμου της 5ης Αυγούστου 2015 περί ναυτικής εργασίας, 4) έγγραφα εκδιδόμενα δυνάμει του άρθρου 44, παράγραφος 1, και του άρθρου 83, παράγραφος 1, του νόμου της 28ης Νοεμβρίου 2014 περί ληξιαρχικών πράξεων, 5) έγγραφα που χορηγούνται σε αλλοδαπούς δυνάμει των άρθρων 37 και 226 του νόμου της 12ης Δεκεμβρίου 2013 περί αλλοδαπών, 6) έγγραφα που χορηγούνται στα μέλη διπλωματικών αποστολών και προξενικών υπηρεσιών ξένων κρατών ή σε πρόσωπα εξομοιούμενα προς αυτά δυνάμει νόμων, συμβάσεων ή του εθιμικού διεθνούς δικαίου, καθώς και έγγραφα που χορηγούνται στα μέλη των οικογενειών των εν λόγω προσώπων που συνοικούν με αυτά, σύμφωνα με το άρθρο 61 του νόμου της 12ης Δεκεμβρίου 2013 περί αλλοδαπών, 7) το έγγραφο που χορηγείται στους πολίτες της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 48, παράγραφος 1, του νόμου της 14ης Ιουλίου 2006 περί εισόδου, διαμονής και εξόδου από το έδαφος της Δημοκρατίας της Πολωνίας των υπηκόων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους, 8) έγγραφα που χορηγούνται στα μέλη των οικογενειών των πολιτών της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 30, παράγραφος 1, και του άρθρου 48, παράγραφος 2, του νόμου της 14ης Ιουλίου 2006, 9) έγγραφα που χορηγούνται στους αλλοδαπούς δυνάμει του άρθρου 55, παράγραφος 1, και του άρθρου 89i, παράγραφος 1, του νόμου της 13ης Ιουνίου 2003 περί παροχής προστασίας στους αλλοδαπούς στο έδαφος της Δημοκρατίας της Πολωνίας, 10) εκτελεστοί τίτλοι εκδιδόμενοι από δικαστήρια ή από δικαστικούς λειτουργούς, 11) αντίγραφα αμετάκλητων δικαστικών αποφάσεων που διαπιστώνουν την κτήση, την ύπαρξη ή την απόσβεση δικαιώματος ή αφορούν την προσωπική κατάσταση, 12) αντίγραφα δικαστικών αποφάσεων ή πιστοποιητικών που έχουν εκδοθεί από δικαστήριο και παρέχουν άδεια για την εκπροσώπηση προσώπου, την εκτέλεση δικαιοπραξίας ή τη διαχείριση συγκεκριμένου περιουσιακού αγαθού, 13) αντίγραφα διατάξεων δικαστηρίων ή δικαστικών λειτουργών που αφορούν την περιαφή εκτελεστήριου τύπου σε εκτελεστό τίτλο πέραν εκείνων που απαριθμούνται στο άρθρο 777, παράγραφος 1, σημεία 1 και 11, του νόμου της 17ης Νοεμβρίου 1964 περί εισαγωγής του κώδικα πολιτικής δικονομίας, εφόσον το αντικείμενό τους είναι εκτελεστός τίτλος μη εκδοθείς από δικαστήριο, 14) αντίγραφα και αποσπάσματα πράξεων σχετικών με τις συμβολαιογραφικές πράξεις του άρθρου 79, παράγραφοι 1 έως 1b, και παράγραφος 4, του νόμου της 14ης Φεβρουαρίου 1991 περί συμβολαιογραφικού επαγγέλματος, με τις άδειες του άρθρου 79, παράγραφος 2, του ίδιου νόμου, καθώς και με τα διαμαρτυρικά έγγραφα που μνημονεύονται στο άρθρο 79, παράγραφος 5, του νόμου αυτού, 15) το πιστοποιητικό μέλους πληρώματος αεροσκάφους, 16) προσωπικά στρατιωτικά έγγραφα που χορηγούνται σε πρόσωπα εγγεγραμμένα στο στρατιωτικό μητρώο δυνάμει του άρθρου 54, παράγραφος 1, του νόμου της 21ης Νοεμβρίου 1967 περί γενικής υποχρεώσεως υπερασπίσεως της Δημοκρατίας της Πολωνίας, 17) προσωπικά στρατιωτικά έγγραφα που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 48, παράγραφος 1, του νόμου της 11ης Σεπτεμβρίου 2003 περί επαγγελματικής στρατιωτικής υπηρεσίας, 18) δελτία ταυτότητας που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 137c, παράγραφος 1, του ίδιου νόμου της 11ης Σεπτεμβρίου 2003, 19) δελτία ταυτότητας που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 54a, παράγραφος 1, του νόμου της 21ης Νοεμβρίου 1967, 20) η σημείωση σε διαβατήριο στην οποία αναφέρεται το άρθρο 19, παράγραφος 1, του νόμου της 13ης Ιουλίου 2006 περί Διαβατηρίων, 21) η αυτοκόλλητη θεώρηση εισόδου στη χώρα, 22) η «κάρτα Πολωνού» («Karta Polaka»), 23) το δελτίο που πιστοποιεί αναπηρία ή βαθμό αναπηρίας, 24) η άδεια ασκήσεως του ιατρικού επαγγέλματος, 25) η άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του οδοντιάτρου, 26) η άδεια οδήγησης, 27) η επαγγελματική άδεια κυκλοφορίας και η άδεια κυκλοφορίας οχημάτων, εξαιρουμένων των αδειών κυκλοφορίας οχημάτων που αναφέρονται στο άρθρο 73, παράγραφος 3, του νόμου της 20ής Ιουνίου 1997 περί του κώδικα οδικής κυκλοφορίας, 28) το πιστοποιητικό ταξινομήσεως οχήματος («karta pojazdu»), 29) το προσωρινό πιστοποιητικό που μνημονεύεται στο άρθρο 71, παράγραφος 1, του νόμου της 20ής Ιουνίου 1997 περί του κώδικα οδικής κυκλοφορίας, 30) η κάρτα ταχογράφου που μνημονεύεται στο άρθρο 2, παράγραφος 4, του νόμου της 5ης Ιουλίου 2018 περί ταχογράφων, 31) το πιστοποιητικό ADR που μνημονεύεται στο άρθρο 2, παράγραφος 10, του νόμου της 19ης Αυγούστου 2011 περί μεταφορών επικίνδυνων εμπορευμάτων, 31α) το έγγραφο νηολογήσεως που αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του νόμου της 12ης Απριλίου 2018 περί της νηολογήσεως θαλαμηγών και άλλων σκαφών μέγιστου μήκους 24 μέτρων· και 32) υπηρεσιακά δελτία ταυτοτήτων: α) αστυνομικών, β) συνοριοφυλάκων, γ) πρακτόρων της κρατικής ασφάλειας, δ) στελεχών της υπηρεσίας εσωτερικής ασφάλειας, ε) στελεχών των υπηρεσιών πληροφοριών, στ) στελεχών της κεντρικής υπηρεσίας καταπολέμησης της διαφθοράς, ζ) στελεχών της στρατιωτικής υπηρεσίας αντικατασκοπείας και επαγγελματιών στρατιωτικών διορισθέντων στην εν λόγω υπηρεσία, η) στελεχών της στρατιωτικής υπηρεσίας κατασκοπείας και επαγγελματιών στρατιωτικών διορισθέντων στην εν λόγω υπηρεσία θ) στελεχών και προσωπικού της διοικήσεως φυλακών, ι) εφοριακών και τελωνειακών υπαλλήλων, ια) προσώπων που απασχολούνται σε οργανικές μονάδες της εθνικής φορολογικής διοίκησης, ιβ) επιθεωρητών της επιθεωρήσεως οδικών μεταφορών, ιγ) μελών της στρατιωτικής αστυνομίας.
III. Το ιστορικό της διαφοράς και η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
11. Κατά το άρθρο 90 της οδηγίας 2014/24, τα κράτη μέλη όφειλαν να μεταφέρουν την εν λόγω οδηγία στην εσωτερική τους έννομη τάξη μέχρι τις 18 Απριλίου 2016.
12. Στις 14 Ιουλίου 2016 οι πολωνικές αρχές κοινοποίησαν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή τα εθνικά μέτρα μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη. Η Επιτροπή έκρινε ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία και απέστειλε σε αυτήν προειδοποιητική επιστολή στις 25 Ιανουαρίου 2019.
13. Με επιστολή της 25ης Μαρτίου 2019, οι πολωνικές αρχές απάντησαν στην προειδοποιητική επιστολή ενημερώνοντας την Επιτροπή σχετικά με την πρόθεσή τους να αναθεωρήσουν ορισμένες πτυχές των μέτρων μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη, προκειμένου να διασφαλίσουν, μεταξύ άλλων, τη συμμόρφωση προς την οδηγία 2014/24. Απέρριψαν, ωστόσο, ορισμένες από τις αιτιάσεις της Επιτροπής.
14. Στις 5 Νοεμβρίου 2019 οι πολωνικές αρχές ενημέρωσαν την Επιτροπή για την έκδοση νέου νόμου, του Pzp του 2019, με σκοπό την αντικατάσταση της προϊσχύσασας εθνικής νομοθεσίας από 1ης Ιανουαρίου 2021.
15. Στις 28 Νοεμβρίου 2019 η Επιτροπή απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη στη Δημοκρατία της Πολωνίας, επισημαίνοντας ελλείψεις όσον αφορά τη μεταφορά της οδηγίας 2014/24 στην εσωτερική έννομη τάξη. Με την αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή δεχόταν ότι, με τη νέα νομοθεσία, οι πολωνικές αρχές είχαν πράγματι επιλύσει ορισμένα από τα προβλήματα που είχαν εντοπιστεί προηγουμένως. Εντούτοις, ενέμεινε στις λοιπές αιτιάσεις που είχε προβάλει με την προειδοποιητική επιστολή, τις οποίες οι πολωνικές αρχές είχαν αμφισβητήσει.
16. Με την από 28 Ιανουαρίου 2020 απάντησή τους, οι πολωνικές αρχές εξέφρασαν εκ νέου τη διαφωνία τους με τις αιτιάσεις της Επιτροπής, υποστηρίζοντας ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση ήταν σύμφωνη με τις διατάξεις της οδηγίας 2014/24.
17. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
IV. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου και τα αιτήματα της προσφυγής
18. Με την προσφυγή της, που ασκήθηκε στις 28 Σεπτεμβρίου 2021, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
– να διαπιστώσει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, καθόσον προσέθεσε εξαιρέσεις που αφορούν την παραγωγή ορισμένων εγγράφων, εντύπων, σφραγίδων και επισημάτων και που δεν προβλέπονται στην οδηγία 2014/24, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, και από το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24, σε συνδυασμό με το άρθρο 346, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, και
– να καταδικάσει τη Δημοκρατία της Πολωνίας στα δικαστικά έξοδα.
19. Με το υπόμνημα αντικρούσεως που κατέθεσε στις 17 Δεκεμβρίου 2021, η Δημοκρατία της Πολωνίας ζητεί από το Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή και
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
20. Η Επιτροπή κατέθεσε υπόμνημα απαντήσεως στις 9 Φεβρουαρίου 2022, η Δημοκρατία της Πολωνίας κατέθεσε υπόμνημα ανταπαντήσεως στις 21 Μαρτίου 2022, αμφότερες δε αγόρευσαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 1ης Δεκεμβρίου 2022.
V. Ανάλυση
Α. Τα επιχειρήματα των διαδίκων
21. Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, κατά τη μεταφορά της οδηγίας 2014/24 στην εσωτερική έννομη τάξη, εξαίρεσε από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας τις συμβάσεις παραγωγής πολλών και διαφορετικών ειδών εγγράφων και άλλων αντικειμένων (στο εξής: επίμαχα έγγραφα). Πράγματι, οι εν λόγω συμβάσεις ανατέθηκαν απευθείας στην Polska Wytwórna Papierów Wartościowych (στο εξής: PWPW) –δημόσια επιχείρηση εγκατεστημένη στην Πολωνία και ανήκουσα εξ ολοκλήρου στο κράτος– χωρίς να προκηρυχθούν δημόσιοι διαγωνισμοί για τον σκοπό αυτόν.
22. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η οδηγία 2014/24 προβλέπει ρητώς τις περιπτώσεις στις οποίες οι διατάξεις της δεν έχουν εφαρμογή. Επισημαίνει δε ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ο κατάλογος των παρεκκλίσεων είναι εξαντλητικός και ότι οι εν λόγω παρεκκλίσεις πρέπει να ερμηνεύονται στενά.
23. Κατά την Επιτροπή, η Πολωνική Κυβέρνηση δεν μπορεί βασίμως να επικαλεστεί το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24 για να δικαιολογήσει τον αποκλεισμό των επίμαχων εγγράφων από τις διατάξεις περί διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Συναφώς, η Επιτροπή παραπέμπει στις διαπιστώσεις του Δικαστηρίου στην απόφαση της 20ής Μαρτίου 2018, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Κρατικό τυπογραφείο) (4), οι οποίες –κατά την ίδια– εφαρμόζονται κατ’ αναλογίαν στην υπό κρίση υπόθεση. Με την απόφαση εκείνη, το Δικαστήριο διευκρίνισε, μεταξύ άλλων, ότι τα μέτρα που θεσπίζουν τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εξαιρεθούν συλλήβδην από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων για τον λόγο και μόνον ότι ελήφθησαν προς το συμφέρον της δημόσιας ασφάλειας ή της εθνικής άμυνας. Εναπόκειται στο κράτος μέλος που επικαλείται τις εν λόγω παρεκκλίσεις να αποδείξει ότι η ανάγκη προστασίας των ως άνω συμφερόντων δεν θα μπορούσε να έχει επιτευχθεί μέσω της προκηρύξεως δημόσιου διαγωνισμού.
24. Η Επιτροπή φρονεί ότι ορισμένα από τα συμφέροντα που επικαλείται η Πολωνική Κυβέρνηση δεν συνδέονται με την ασφάλεια του εν λόγω κράτους μέλους, πολλώ δε μάλλον με τα ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας του. Επιπλέον, ακόμη και όσον αφορά τα συμφέροντα που ενδεχομένως εμπίπτουν στην εν λόγω έννοια, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Πολωνική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι ο σκοπός της προστασίας των εν λόγω συμφερόντων δεν μπορεί να επιτευχθεί εξίσου με εναλλακτικά, λιγότερο περιοριστικά μέτρα.
25. Ειδικότερα, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Πολωνική Κυβέρνηση δεν εξήγησε για ποιον λόγο θεωρεί την PWPW ως τη μοναδική εταιρία που διαθέτει την πείρα και τις τεχνικές πιστοποιήσεις που απαιτούνται για την παραγωγή των επίμαχων εγγράφων με τα υψηλότερα πρότυπα ασφαλείας. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή επισημαίνει ότι πολλές εταιρίες που δραστηριοποιούνται στην Ευρωπαϊκή Ένωση (μεταξύ των οποίων και κάποιες εγκατεστημένες στην Πολωνία) προσφέρουν αντίστοιχες εγγυήσεις όσον αφορά την τεχνική ικανότητα, τη χρηματοοικονομική σταθερότητα και την ασφάλεια. Μάλιστα, η PWPW ανταγωνίζεται τις εν λόγω εταιρίες στο πλαίσιο δημόσιων διαγωνισμών για την παραγωγή εγγράφων αντίστοιχων με τα επίμαχα στο πλαίσιο της κρινόμενης υπόθεσης, για άλλα κράτη μέλη της Ένωσης (ή και για χώρες εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης).
26. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τίποτε δεν εμποδίζει την αναθέτουσα αρχή να επιβάλει ιδιαίτερα υψηλές απαιτήσεις (από απόψεως τεχνικών και χρηματοοικονομικών δυνατοτήτων, ηθικού κύρους κ.λπ.) στους διαγωνιζομένους και να τους ζητήσει να προσκομίσουν τα αναγκαία αποδεικτικά στοιχεία προς στήριξη της προσφοράς τους. Ειδικότερα, κατά την ίδια, τα άρθρα 42 και 58 της οδηγίας 2014/24 παρέχουν συναφώς στις εθνικές αρχές ευρύτατη διακριτική ευχέρεια. Επί παραδείγματι, μπορεί να απαιτηθεί από οικονομικό φορέα να υποβληθεί στους προσήκοντες ελέγχους από τις αρχές και να παράσχει εγγυήσεις όσον αφορά την ασφάλεια και τη ακριβόχρονη εκτέλεση της προμήθειας, καθώς και τη φερεγγυότητα. Η σύμβαση μπορεί επίσης να περιέχει ρήτρες αποζημίωσης και χρηματικής και πειθαρχικής ευθύνης σε περίπτωση μη εκπλήρωσης.
27. Η Επιτροπή εκφράζει αμφιβολίες ως προς την ορθότητα του επιχειρήματος της Πολωνικής Κυβερνήσεως σχετικά με την de facto αδυναμία πτωχεύσεως της PWPW καθόσον στις οικονομικές ενισχύσεις που χορηγούνται στην εν λόγω εταιρία από το κράτος μπορούν να έχουν εφαρμογή οι διατάξεις της Ένωσης περί του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων.
28. Από την πλευρά της, η Δημοκρατία της Πολωνίας υπογραμμίζει ότι διαθέτει εκτεταμένο σύστημα ασφαλείας των επίσημων εγγράφων και ότι η PWPW είναι φορέας τον οποίον ελέγχει πλήρως και διαχειρίζεται το κράτος. Προσθέτει δε ότι, βάσει του εθνικού δικαίου, οι μετοχές ή τα δικαιώματα που απορρέουν από μετοχές ανήκουσες στο κράτος –όπως αυτές της PWPW– δεν μπορούν, κατ’ αρχήν, να πωληθούν. Κατ’ εξαίρεση, η ενδεχόμενη πώληση των εν λόγω μετοχών μπορεί να εξαρτάται από την προϋπόθεση της έγκρισης του υπουργικού συμβουλίου, αλλά μπορεί να πραγματοποιηθεί μόνον υπέρ άλλων δημοσίων εταιριών οι οποίες δεν μπορούν να πωληθούν σε ιδιώτες μετόχους.
29. Κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, η εν λόγω ρύθμιση καθιστά δυνατή την άσκηση πλήρους ελέγχου τόσο επί της λειτουργίας των οργάνων της PWPW όσο και επί της διαδικασίας παραγωγής επίσημων εγγράφων. Υπό τις συνθήκες αυτές, η ανάθεση του έργου της παραγωγής των ως άνω εγγράφων στον εν λόγω φορέα, χωρίς να έχει προηγηθεί διαδικασία σύναψης δημοσίας συμβάσεως, περιορίζει τον κύκλο των φορέων που έχουν πρόσβαση σε πληροφορίες που θεωρούνται διαβαθμισμένες. Η λύση αυτή εξασφαλίζει επίσης τη συνέχεια της παραγωγής, εξαλείφοντας συγχρόνως τους κινδύνους που συνδέονται με την πτώχευση του παραγωγού ή την πλημμελή εκτέλεση ενδεχόμενης δημοσίας συμβάσεως.
30. Όσον αφορά τα επιχειρήματα της Επιτροπής σχετικά την πτώχευση μιας εταιρίας όπως η PWPW, η Πολωνική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι, καίτοι είναι προδήλως δυνατή η πτώχευση εταιριών που ανήκουν στο κράτος, εντούτοις ο κίνδυνος αυτός είναι σχεδόν μηδενικός, λαμβανομένης υπόψη της στρατηγικής σημασίας τους. Κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, η Επιτροπή δεν προέβαλε κανέναν λόγο για τον οποίον, σε περίπτωση οικονομικών δυσχερειών της PWPW, θα μπορούσαν να μην χορηγηθούν κρατικές ενισχύσεις στην εν λόγω εταιρία.
31. Κατά την Πολωνική Κυβέρνηση, η πραγματική και νομική κατάσταση στην υπό κρίση υπόθεση δεν είναι συγκρίσιμη με εκείνη που εξέτασε το Δικαστήριο στην προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Αυστρίας. Η ίδια επισημαίνει συναφώς ότι το νομικό καθεστώς της αυστριακής εταιρίας που είχε αναλάβει την εκτύπωση επίσημων εγγράφων διέφερε σε σημαντικό βαθμό από εκείνο της PWPW, καθόσον επρόκειτο για ιδιωτική εταιρία περιορισμένης ευθύνης, της οποίας οι μετοχές ήταν εισηγμένες στο χρηματιστήριο και ανήκε σε ιδιώτες. Επιπλέον, η Επιτροπή εκτιμά ότι ο έλεγχος της εταιρίας από την Αυστριακή Κυβέρνηση ήταν πολύ πιο περιορισμένος από αυτόν που ασκεί εν προκειμένω η Δημοκρατία της Πολωνίας. Επί της βάσεως αυτής, η Πολωνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, κατά το αυστριακό δίκαιο, το επίπεδο προστασίας των ουσιωδών συμφερόντων του κράτους που επέλεξαν οι αρχές ήταν χαμηλότερο από εκείνο που επιλέχθηκε στην Πολωνία και ότι η ίδια δεν μπορεί να υποχρεωθεί να μειώσει την προστασία αυτή στο επίπεδο άλλων κρατών.
32. Η Δημοκρατία της Πολωνίας διατείνεται περαιτέρω ότι οι συμβατικές εγγυήσεις που προτείνει η Επιτροπή δεν καθιστούν δυνατή την αποτροπή απειλής για τα συμφέροντα ασφαλείας της, η οποία απορρέει από ενδεχόμενη απόκτηση του οικείου οικονομικού φορέα ή άσκηση επιρροής επί των διοικητικών οργάνων του από τις μυστικές υπηρεσίες τρίτης χώρας ή από εγκληματική οργάνωση. Όσον αφορά τον κίνδυνο αφερεγγυότητας του παραγωγού των εγγράφων, η λύση που προτείνει η Επιτροπή με τη θέσπιση κριτηρίου επιλεξιμότητας υπό τη μορφή βεβαίωσης της χρηματοοικονομικής επάρκειας, το οποίο θα διασφαλίζει την ασφαλή και απρόσκοπτη εκτέλεση της συμβάσεως, δεν μπορεί να αποκλείσει μια ενδεχόμενη αιφνίδια επιδείνωση της οικονομικής καταστάσεως του οικείου οικονομικού φορέα.
33. Επομένως, οι εξαιρέσεις που προβλέπει το εθνικό δίκαιο συνιστούν –κατά τη γνώμη της Πολωνικής Κυβερνήσεως– μέτρο αναλογικό, κατάλληλο και αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού της διασφαλίσεως των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας της Πολωνίας στο επίπεδο που κρίνεται προσήκον. Κατά την ίδια, προκειμένου να αποδειχθεί η αναλογικότητα της χρήσης των παρεκκλίσεων, δεν χρειάζεται να αποδειχθεί ότι, σε περίπτωση εφαρμογής της επίμαχης οδηγίας, θα ήταν ιδιαίτερα πιθανή η διακινδύνευση των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας του οικείου κράτους μέλους. Πράγματι, ακόμη και η ελάχιστη πιθανότητα να προκληθεί σημαντική βλάβη στα συμφέροντα ασφαλείας του κράτους δικαιολογεί –κατά την εν λόγω κυβέρνηση– τη χρήση των εν λόγω παρεκκλίσεων.
34. Γενικότερα, κατά την Πολωνική Κυβέρνηση, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι το επίπεδο ασφαλείας του κράτους το οποίο μπορεί να επιτευχθεί με την ανάθεση της παραγωγής εγγράφων σε φορέα που επελέγη κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας 2014/24 είναι εξίσου υψηλό με εκείνο που θα προέκυπτε από την ανάθεση του έργου σε εταιρία που ανήκει στο κράτος.
Β. Εκτίμηση
35. Κατ’ αρχάς, επισημαίνεται ότι –όπως υποστηρίζει η Επιτροπή χωρίς να αντικρούεται από την Πολωνική Κυβέρνηση– η οδηγία 2014/24 έχει, κατ’ αρχήν, εφαρμογή στις δημόσιες συμβάσεις για την παραγωγή των επίμαχων εγγράφων. Πράγματι, δεν αμφισβητείται ότι οι επίμαχες δημόσιες συμβάσεις i) δεν αφορούν τις υπηρεσίες, τους τομείς και τις περιπτώσεις για τις οποίες προβλέπουν εξαιρέσεις τα άρθρα 7 έως 12 της οδηγίας 2014/24 και ii) έχουν αξία που δεν υπολείπεται των κατώτατων ορίων του άρθρου 4 της εν λόγω οδηγίας. Επιπλέον, από το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 προκύπτει σαφώς ότι η οδηγία αυτή εφαρμόζεται, κατ’ αρχήν, στην ανάθεση δημόσιων συμβάσεων που «διοργανώνονται στους τομείς της άμυνας και της ασφάλειας».
36. Ωστόσο, η Πολωνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι εν λόγω συμβάσεις θα μπορούσαν να ανατεθούν χωρίς προσφυγή στις προβλεπόμενες από την οδηγία 2014/24 διαδικασίες, δεδομένου ότι ορισμένες από τις παρεκκλίσεις του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της εν λόγω οδηγίας έχουν εφαρμογή εν προκειμένω.
37. Στις επόμενες ενότητες, θα παραθέσω, κατ’ αρχάς, το κρίσιμο πλαίσιο αναλύσεως (1) και εν συνεχεία θα εξετάσω τα επιχειρήματα των διαδίκων υπό το πρίσμα του εν λόγω πλαισίου (2). Θα καταλήξω στο συμπέρασμα ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση, στο παρόν στάδιο εξελίξεώς της, εμπίπτει πλήρως στο πεδίο εφαρμογής των παρεκκλίσεων οι οποίες εξετάζονται στις παρούσες προτάσεις και ότι, κατά συνέπεια, αντιβαίνει στις διατάξεις της οδηγίας 2014/24 (3).
1. Το κρίσιμο πλαίσιο αναλύσεως
α) Το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24 και άρθρο 346, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ
38. Το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24 προβλέπει τέσσερις περιπτώσεις στις οποίες η εν λόγω οδηγία «δεν εφαρμόζεται». Οι εν λόγω παρεκκλίσεις από την εφαρμογή της οδηγίας –οι οποίες αφορούν στο σύνολό τους διαδικασίες συνάψεως δημόσιων συμβάσεων σχετικών με τον τομέα της «άμυνας και ασφάλειας», όπως προκύπτει σαφώς από τον τίτλο της ως άνω διατάξεως (5)– είναι οι ακόλουθες.
39. Πρώτον, δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2014/24, η εν λόγω οδηγία δεν εφαρμόζεται στις δημόσιες συμβάσεις «στο μέτρο που η προστασία των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας κράτους μέλους δεν μπορεί να διασφαλιστεί με λιγότερο δραστικά μέτρα». Δεύτερον, κατά το άρθρο 15, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, η εν λόγω οδηγία δεν εφαρμόζεται στο μέτρο που η εφαρμογή της «θα υποχρέωνε ένα κράτος μέλος να παράσχει πληροφορίες τη δημοσιοποίηση των οποίων θεωρεί αντίθετη με τα ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας του». Τρίτον, το άρθρο 15, παράγραφος 3, προβλέπει δύο επιπλέον περιπτώσεις, ορίζοντας ότι η οδηγία δεν εφαρμόζεται όταν η δημόσια σύμβαση i) «κηρύσσεται απόρρητη» ή ii) «πρέπει να συνοδεύεται από ειδικά μέτρα ασφαλείας σύμφωνα με τις νομικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις που ισχύουν σε ένα κράτος μέλος». Επιπλέον, κατά την ίδια παράγραφο, τούτο ισχύει μόνον υπό την προϋπόθεση ότι «το κράτος μέλος κρίνει ότι τα εν λόγω ουσιώδη συμφέροντα δεν μπορούν να διασφαλιστούν με λιγότερο δραστικά μέτρα».
40. Κατόπιν των ως άνω διευκρινίσεων, επισημαίνω επίσης ότι το άρθρο 346, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ δεν φαίνεται να προσθέτει, όσον αφορά την επίμαχη στην κρινόμενη υπόθεση περίπτωση, κάποια συμπληρωματική (ή αυτοτελή) παρέκκλιση. Πράγματι, το άρθρο 15, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2014/24 παραπέμπει ρητώς στο άρθρο 346, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ (6), ενώ οι εν λόγω δύο διατάξεις έχουν παρεμφερή διατύπωση. Ως εκ τούτου, η πρώτη διάταξη συνιστά, κατά τη γνώμη μου, εφαρμογή της αρχής που διατυπώνεται στη δεύτερη διάταξη, στον τομέα που διέπεται από την οδηγία 2014/24. Επομένως, εφόσον τα επιχειρήματα των διαδίκων θα εξεταστούν υπό το πρίσμα των διατάξεων της οδηγίας, φρονώ ότι παρέλκει η διενέργεια χωριστής και ανεξάρτητης εξέτασης υπό το πρίσμα του άρθρου 346, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ (7). Συναφώς, επισημαίνω παρεμπιπτόντως ότι τα επιχειρήματα των διαδίκων φαίνεται να είναι σύμφωνα με την εν λόγω προσέγγιση.
41. Η Πολωνική Κυβέρνηση επικαλείται τρεις παρεκκλίσεις που προβλέπονται στο άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24: ήτοι όλες πλην εκείνης που αφορά τις απόρρητες συμβάσεις (στο εξής: επίμαχες παρεκκλίσεις). Εντούτοις, η εν λόγω κυβέρνηση δεν διατυπώνει ούτε με τις γραπτές ούτε με τις προφορικές παρατηρήσεις της επιχειρήματα που να αφορούν συγκεκριμένα κάποια εκ των εν λόγω παρεκκλίσεων. Αλλά ούτε και τα επιχειρήματα της Επιτροπής είναι περισσότερο συγκεκριμένα επί του ζητήματος, γεγονός που με οδηγεί στο συμπέρασμα ότι αμφότερες οι διάδικοι συμφωνούν –τουλάχιστον κατ’ αρχήν– ότι το πλαίσιο αναλύσεως των τριών επίμαχων παρεκκλίσεων είναι σε μεγάλο βαθμό το ίδιο.
42. Συμμερίζομαι την άποψη αυτή. Παρά κάποιες διαφορές στη διατύπωση μεταξύ των διαφόρων παραγράφων ή εδαφίων του άρθρου 15 της οδηγίας 2014/24 (8) και τη χρήση κάποιων όρων που μπορεί να δημιουργούν ασάφεια (9), οι εν λόγω διατάξεις έχουν τα ίδια βασικά στοιχεία και, ως εκ τούτου, χρήζουν σχετικά παρόμοιας εκτιμήσεως εκ μέρους του Δικαστηρίου.
β) Επί του περιεχομένου των επίμαχων παρεκκλίσεων
43. Κατ’ ουσίαν, οι επίμαχες παρεκκλίσεις παρέχουν σε κάθε κράτος μέλος τη δυνατότητα να αποκλείσει τη σύναψη ορισμένων υπηρεσιών από τις διαδικασίες που προβλέπει η οδηγία 2014/24 όταν πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις: i) τα προστατευόμενα δημόσια συμφέροντα αφορούν τα «συμφέροντα ασφαλείας» του εν λόγω κράτους μέλους, ii) τα εν λόγω συμφέροντα μπορούν να θεωρηθούν «ουσιώδη», iii) η εφαρμογή της επίμαχης οδηγίας θα μπορούσε, κατά το εν λόγω κράτος μέλος, να βλάψει την προστασία των ως άνω συμφερόντων και iv) η προστασία των εν λόγω συμφερόντων δεν μπορεί να διασφαλιστεί με λιγότερο δραστικά μέτρα.
44. Στη συνέχεια θα προσπαθήσω να αποσαφηνίσω την έννοια των ως άνω προϋποθέσεων.
1) Η έννοια των «ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας»
45. Όσον αφορά τις προϋποθέσεις i) και ii), εναπόκειται σε έκαστο κράτος μέλος να καθορίσει τα συγκεκριμένα δημόσια συμφέροντα που συνιστούν τα δικά του «ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας» (10). Ωστόσο, συγχρόνως, η διακριτική ευχέρεια που διαθέτουν συναφώς τα κράτη μέλη δεν πρέπει να είναι απεριόριστη, διότι άλλως οι όροι ουσιώδη και ασφαλείας θα στερούνταν κάθε πρακτικής αποτελεσματικότητας.
46. Μπορώ να δεχθώ ότι ο ορισμός του όρου «ασφάλεια» κατά τρόπο ακριβή και εξαντλητικό είναι κάτι ανέφικτο. Το τι καλύπτεται πράγματι από την εν λόγω έννοια εξαρτάται, κατά τη γνώμη μου, από πληθώρα παραγόντων οι οποίοι ενδέχεται να διαφέρουν στα διάφορα κράτη μέλη και να μεταβάλλονται με την πάροδο του χρόνου. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά τη διευκρίνιση ότι τα συμφέροντα που συνδέονται με την ασφάλεια που προστατεύουν τα κράτη μέλη πρέπει να είναι «ουσιώδη». Το εν λόγω επίθετο χρήζει εκτίμησης η οποία είναι αναπόφευκτα υποκειμενική, τουλάχιστον σε ορισμένο βαθμό: εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από ιστορικές, πολιτικές και γεωπολιτικές εκτιμήσεις που ενδέχεται να είναι διαφορετικές από κράτος σε κράτος (11).
47. Εντούτοις, αν δεχθούμε ότι οι προϋποθέσεις του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24 δεν αποτελούν απλώς τυπική διατύπωση, το Δικαστήριο πρέπει να είναι σε θέση να εξακριβώσει αν ένα κράτος μέλος, όταν επικαλείται τις επίμαχες παρεκκλίσεις, έχει υπερβεί τα όρια της διακριτικής του ευχέρειας (12), δεδομένου ότι ο αποκλεισμός της συμμετοχής σε διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων αποσκοπεί στην προστασία συμφερόντων που σχετίζονται ελάχιστα ή και καθόλου με την ασφάλεια (13).
48. Συναφώς, φρονώ ότι ο όρος «ασφάλεια» –ο οποίος απαντά τόσο στο άρθρο 15 της οδηγίας 2014/24 όσο και στο άρθρο 346 ΣΛΕΕ– αντιστοιχεί στις έννοιες της «δημόσιας ασφάλειας» (14) και της «εθνικής ασφάλειας» (15) που απαντούν σε πλείονες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης και συμπίπτει σε μεγάλο βαθμό (καίτοι ασφαλώς ευρύτερη) με την έννοια της «εσωτερικής ασφάλειας» (16) που απαντά σε αρκετές άλλες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης.
49. Όπως έκρινε το Δικαστήριο, ως «εθνική ασφάλεια» νοείται το «πρωταρχικό συμφέρον της προστασίας των βασικών λειτουργιών του κράτους και των θεμελιωδών συμφερόντων της κοινωνίας και περιλαμβάνει την πρόληψη και την καταστολή δραστηριοτήτων ικανών να αποσταθεροποιήσουν σοβαρά τις θεμελιώδεις συνταγματικές, πολιτικές, οικονομικές ή κοινωνικές δομές μιας χώρας και, ειδικότερα, να απειλήσουν άμεσα την κοινωνία, τον πληθυσμό ή το ίδιο το κράτος» (17). Με άλλα λόγια, ο εν λόγω όρος αφορά ζητήματα σχετικά με την ασφάλεια των θεσμικών οργάνων ή των πολιτών ενός κράτους μέλους έναντι σημαντικών απειλών οι οποίες προκύπτουν από περιστάσεις που μπορεί να είναι εσωτερικές (οργανωμένο έγκλημα, εξεγέρσεις κ.λπ.) ή εξωτερικές (κατασκοπεία ή αντικατασκοπεία, κυβερνοπόλεμος κ.λπ.) σε σχέση με το κράτος. Οι εν λόγω απειλές ενδέχεται να αφορούν μόνον το εν λόγω κράτος (όπως οι παραστρατιωτικές ή ένοπλες εθνικιστικές ομάδες) ή να έχουν παγκόσμιο χαρακτήρα (όπως μια θανατηφόρα πανδημία), να έχουν προκληθεί από τον άνθρωπο (πυρηνικά ατυχήματα, περιβαλλοντικές καταστροφές, τρομοκρατικές ενέργειες κ.λπ.) ή να έχουν φυσικά αίτια (σεισμοί, τσουνάμι, πλημμύρες κ.λπ.).
50. Ο δε όρος «ουσιώδης» συνεπάγεται κατ’ ανάγκη έναν ορισμένο βαθμό επιλεκτικότητας όσον αφορά τις δημόσιες λειτουργίες και τα συμφέροντα τα οποία (ακόμη και αν σχετίζονται με την ασφάλεια) μπορούν να εμπίπτουν στις επίμαχες παρεκκλίσεις. Φρονώ ότι ο εν λόγω όρος πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι περιορίζει τις παρεκκλίσεις αυτές στα ουσιώδη στοιχεία της πολιτικής ασφαλείας των κρατών μελών, αποκλειομένων των ζητημάτων που αφορούν μόνον έμμεσα ή ελάχιστα τη δημόσια ασφάλεια (18).
51. Για να είμαι σαφής, δεν έχω αμφιβολία ότι μια σειρά διαφορετικών περιπτώσεων –οι οποίες συνδέονται, επί παραδείγματι, με τη δημόσια υγεία, την προστασία του περιβάλλοντος, τον σεβασμό της ιδιωτικής ζωής, τα δημόσια οικονομικά κ.λπ.– μπορεί ενδεχομένως, όταν είναι συστημικού χαρακτήρα ή μεγάλης κλίμακας, να θεωρηθεί ότι θέτει επιπλέον και ζητήματα δημόσιας ασφάλειας. Εντούτοις, θα ήμουν αρκετά επιφυλακτικός έναντι μιας ερμηνείας του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24 η οποία θα είχε ως συνέπεια τη διεύρυνση των αντικειμενικών ορίων των παρεκκλίσεων που απαριθμούνται στην εν λόγω διάταξη πέραν οποιουδήποτε συμφέροντος το οποίο, αν θιγεί, δεν θα έχει άμεσο και πρόδηλο αντίκτυπο στην ασφάλεια των θεσμικών οργάνων ή των πολιτών κάποιου κράτους μέλους.
52. Η εν λόγω προσέγγιση είναι σύμφωνη με την ερμηνευτική αρχή κατά την οποία οι εξαιρέσεις από τους κανόνες γενικής εφαρμογής της Ένωσης –όπως είναι οι επίμαχες στην υπό κρίση προσφυγή– πρέπει να τυγχάνουν στενής ερμηνείας (19).
2) Βλάβη
53. Όσον αφορά τη μνημονευόμενη στο σημείο 43 των παρουσών προτάσεων προϋπόθεση iii, είναι σκόπιμο να γίνουν τρεις παρατηρήσεις, οι οποίες στηρίζονται στο ίδιο το γράμμα του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24.
54. Πρώτον, από το γράμμα της εν λόγω διατάξεως –στο οποίο τονίζεται το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτει το κράτος μέλος («θεωρεί», «κρίνει»)– προκύπτει με σαφήνεια ότι το κράτος μέλος δεν χρειάζεται να αποδεικνύει με βεβαιότητα και με αδιάσειστα στοιχεία ότι η εφαρμογή της οδηγίας 2014/24 όσον αφορά ορισμένες δημόσιες συμβάσεις θα έβλαπτε πράγματι την προστασία των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας του. Αρκεί το κράτος μέλος να εξηγεί, βάσει συγκεκριμένων και αξιόπιστων στοιχείων (20), τους λόγους για τους οποίους θεωρεί βασίμως (21) ότι η εφαρμογή των κανόνων περί σύναψης δημοσίων συμβάσεων όσον αφορά ορισμένες δημόσιες συμβάσεις θα μπορούσε να θίγει (22) τα ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας του.
55. Δεύτερον, από τα προεκτεθέντα προκύπτει επίσης ότι η προβαλλόμενη από κράτος μέλος απειλή για τα συμφέροντα ασφαλείας δεν χρειάζεται να είναι πραγματική ή βέβαιη: κατ’ εμέ, αρκούν και δυνητικοί κίνδυνοι (23). Εντούτοις, οι κίνδυνοι αυτοί πρέπει να είναι όχι αμιγώς εικαζόμενοι ή υποθετικοί, αλλά πραγματικοί.
56. Τρίτον, το γράμμα του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24 («η προστασία […] δεν μπορεί να διασφαλιστεί», «δημοσιοποίηση […] αντίθετη με», «τα εν λόγω ουσιώδη συμφέροντα δεν μπορούν να διασφαλιστούν») υποδηλώνει επίσης ότι οι (πραγματικές ή δυνητικές) απειλές για την ασφάλεια πρέπει να παρουσιάζουν έναν ελάχιστο βαθμό σοβαρότητας. Φρονώ ότι είναι δύσκολο να θεωρηθεί ότι το γράμμα της εν λόγω διατάξεως καλύπτει γεγονότα ή καταστάσεις τα οποία, λόγω της περιορισμένης κλίμακάς τους, του εύρους και των συνεπειών τους, δεν συνιστούν αρκούντως σοβαρή απειλή για την εύρυθμη λειτουργία των θεσμικών οργάνων κράτους μέλους και τη γενική ευημερία των πολιτών του (24).
57. Πρόκειται για στοιχεία τα οποία, κατά τη γνώμη μου, μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, τα μέτρα που θεσπίζουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των θεμιτών επιταγών εθνικού συμφέροντος δεν εξαιρούνται συλλήβδην από το πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης για τον λόγο και μόνον ότι λαμβάνονται προς το συμφέρον της δημόσιας ασφάλειας (25). Ειδικότερα, ούτε το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24 ούτε το άρθρο 346, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι παρέχουν στα κράτη μέλη την ευχέρεια να παρεκκλίνουν από τις διατάξεις της οδηγίας στηριζόμενα απλώς και μόνον στην επίκληση των εν λόγω συμφερόντων (26).
58. Ωστόσο, λαμβανομένης υπόψη της ευρείας διακριτικής ευχέρειας που αναγνωρίζεται συναφώς στα κράτη μέλη (27), ο έλεγχος του Δικαστηρίου πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να ασκείται επί της βάσεως του εύλογου χαρακτήρα ή της πιθανολογήσεως (28).
3) Η αναλογικότητα του μέτρου
59. Τέλος, η προϋπόθεση iv που μνημονεύεται στο σημείο 43 των παρουσών προτάσεων συνίσταται στη μη διαθεσιμότητα «λιγότερο δραστικών μέτρων». Τούτο σημαίνει ότι, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, για να μπορεί εγκύρως να επικαλεστεί τις παρεκκλίσεις που προβλέπονται στο άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24, το κράτος μέλος οφείλει να αποδείξει ότι ο αποκλεισμός των επίμαχων δημοσίων συμβάσεων από τις διαδικασίες συνάψεως δημόσιων συμβάσεων αποτελεί πρόσφορο και αναγκαίο μέτρο για την προστασία των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας του.
60. Στο πλαίσιο αυτό, ένα συγκεκριμένο σημείο χρήζει ενδεχομένως διευκρινίσεως: η Πολωνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, δυνάμει των επίμαχων διατάξεων, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να καθορίζουν τον βαθμό προστασίας των συμφερόντων ασφαλείας τους στο επίπεδο που κρίνουν ως το πλέον κατάλληλο. Κατά συνέπεια, τα εθνικά μέτρα που λαμβάνονται για τη διασφάλιση του εν λόγω επιπέδου προστασίας δεν μπορούν να θεωρηθούν δυσανάλογα, εκτός αν τυχόν διαθέσιμα εναλλακτικά μέτρα διασφαλίζουν το εν λόγω επίπεδο προστασίας. Επομένως, το κράτος μέλος δεν μπορεί να υποχρεωθεί να δεχθεί χαμηλότερο επίπεδο προστασίας από εκείνο που έχει επιλέξει, για τον λόγο ότι τα εναλλακτικά μέτρα είναι λιγότερο περιοριστικά για το εντός της Ένωσης εμπόριο.
61. Ερωτηθείσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση αν συμμερίζεται την ως άνω άποψη, η Επιτροπή απάντησε αρνητικά. Ωστόσο, φρονώ ότι δεν αιτιολόγησε επαρκώς τη θέση της και, εν πάση περιπτώσει, δεν υπέδειξε καμία διάταξη του δικαίου της Ένωσης που να παρέχει στην Ένωση την εξουσία να ελέγχει συναφώς τις επιλογές των κρατών μελών.
62. Στο πλαίσιο αυτό, τείνω να συμφωνήσω με την άποψη που εξέφρασε η Πολωνική Κυβέρνηση. Εκτός από την περίπτωση κατά την οποία ένα ζήτημα είναι τέτοιας φύσεως και μεγέθους που να επηρεάζει την ασφάλεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, επομένως, εμπίπτει στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας (29), η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει καμία ειδική αρμοδιότητα όσον αφορά την εθνική ή δημόσια ασφάλεια των κρατών μελών. Μάλιστα, οι οικείες διατάξεις της Συνθήκης αποσκοπούν κυρίως στη θέσπιση ορίων στη δράση της Ένωσης –είτε γενικώς (30) είτε όταν δρα σε ορισμένους συγκεκριμένους τομείς (όπως η εσωτερική αγορά (31) και ο χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (32))– όταν η δράση αυτή μπορεί να επηρεάσει τα συμφέροντα ασφαλείας των κρατών μελών. Όπως έχει επανειλημμένως τονίσει το Δικαστήριο, από το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ προκύπτει ότι «η προστασία της εθνικής ασφάλειας παραμένει στην αποκλειστική ευθύνη κάθε κράτους μέλους» (33).
γ) Περί του βάρους απόδειξης
63. Γίνεται παγίως δεκτό ότι, στο πλαίσιο προσφυγής βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη της προβαλλόμενης παραβάσεως. Το εν λόγω θεσμικό όργανο οφείλει να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία που απαιτούνται προκειμένου το Δικαστήριο να διαπιστώσει την ύπαρξη παραβάσεως, ενώ δεν μπορεί να στηριχθεί σε τεκμήρια για τον σκοπό αυτόν (34).
64. Αφ’ ης στιγμής η Επιτροπή προσκομίσει επαρκή στοιχεία για την απόδειξη των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών, εναπόκειται στο καθού κράτος μέλος να αμφισβητήσει ουσιαστικώς και λεπτομερώς τα προσκομισθέντα στοιχεία και τις συνέπειες που απορρέουν από αυτά (35). Ειδικότερα, όταν το κράτος μέλος επικαλείται παρέκκλιση προβλεπόμενη από το δίκαιο της Ένωσης –όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης– απόκειται στο ίδιο να αποδείξει ότι πληρούνται οι οικείες προϋποθέσεις (36). Το καθού κράτος μέλος υποχρεούται να εξετάσει την καταλληλότητα και την αναλογικότητα του μέτρου το οποίο λαμβάνει, καθώς και να προσκομίσει συγκεκριμένα στοιχεία ικανά να στηρίξουν την επιχειρηματολογία του (37).
65. Ωστόσο, το βάρος απόδειξης που φέρει το εν λόγω κράτος μέλος δεν πρέπει –όπως προσθέτει το Δικαστήριο– να φθάνει μέχρι του σημείου να υποχρεωθεί να αποδείξει τεκμηριωμένα ότι κανένα άλλο πιθανό μέτρο δεν θα μπορούσε να επιτύχει τον εν λόγω δημόσιο σκοπό υπό τους ίδιους όρους (38). Τούτο συνεπάγεται, κατά τη γνώμη μου, ότι, πριν από τη θέσπιση παρεκκλίσεων από το δίκαιο της Ένωσης, τα κράτη μέλη υποχρεούνται μεν να εξετάζουν προσεκτικά τη δυνατότητα χρησιμοποιήσεως λιγότερο περιοριστικών μέτρων (39), αλλά δεν πρέπει να απαιτείται από αυτά να προσδιορίζουν καθένα από τα εναλλακτικά μέτρα τα οποία θα μπορούσαν θεωρητικά να λάβουν και να εξηγούν γιατί όλα αυτά τα μέτρα πρέπει να απορριφθούν. Προσθέτω στα ανωτέρω ότι δεν πρέπει να απαιτείται από το κράτος μέλος να θεσπίζει εναλλακτικά μέτρα, αν τα μέτρα αυτά δεν είναι μετά βεβαιότητος εφικτά ή αποτελεσματικά ή θα συνεπάγονταν δυσβάστακτη (οργανωτική ή οικονομική) επιβάρυνση για το εν λόγω κράτος μέλος.
66. Με γνώμονα το ανωτέρω πλαίσιο αναλύσεως θα εξετάσω εν συνεχεία την ουσία των επιχειρημάτων των διαδίκων.
2. Εξέταση των επιχειρημάτων των διαδίκων
67. Προκειμένου να διαπιστωθεί αν η Δημοκρατία της Πολωνίας παρέβη εν προκειμένω τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει της οδηγίας 2014/24, πρέπει, πρώτον, να εξακριβωθεί αν τα συμφέροντα στην προστασία των οποίων αποσκοπούσε η επίμαχη εθνική ρύθμιση μπορούν να θεωρηθούν ως «ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας» κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της εν λόγω οδηγίας. Δεύτερον, πρέπει να εξακριβωθεί αν το οικείο κράτος μέλος διέθετε αρκούντως σοβαρές ενδείξεις ώστε να θεωρήσει ότι η εφαρμογή των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων στις επίμαχες δημόσιες συμβάσεις μπορούσε να συνεπάγεται πραγματικές και αρκούντως σοβαρές απειλές για τη δημόσια ασφάλεια. Τρίτον, θα πρέπει να εξεταστεί η αναλογικότητα της επίμαχης εθνικής ρυθμίσεως.
68. Ωστόσο, στο παρόν στάδιο, είναι σκόπιμο να γίνουν ορισμένες προκαταρκτικές παρατηρήσεις.
α) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
69. Επισημαίνω εκ προοιμίου ότι η νομική εκτίμηση στην υπό κρίση υπόθεση καθίσταται ενίοτε αρκετά περίπλοκη λόγω του ότι αμφότερες οι διάδικοι ανέπτυξαν κυρίως την επιχειρηματολογία τους κατά τρόπο αρκετά γενικόλογο, ενώ –όπως ορθώς υπογραμμίζει η Επιτροπή– η επίμαχη εθνική ρύθμιση αποκλείει από τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων τις συμβάσεις παραγωγής ενός ευρέος φάσματος ποικίλων εγγράφων και άλλων αντικειμένων.
70. Φρονώ ότι τα εν λόγω έγγραφα και αντικείμενα δεν πρέπει, για τους σκοπούς της παρούσας διαδικασίας, να αντιμετωπιστούν ως ανήκοντα σε ομοιογενή ομάδα. Δεν περιέχουν παρόμοιες πληροφορίες και δεν επιτελούν την ίδια λειτουργία. Επίσης, σε ορισμένο βαθμό τουλάχιστον, παράγονται από διαφορετικά υλικά και με διαφορετικές τεχνικές. Οι λόγοι για τους οποίους τα έγγραφα αυτά έχουν αποκλειστεί από τους δημόσιους διαγωνισμούς ποικίλλουν, ενώ είναι αναμφισβήτητο ότι ο ευαίσθητος χαρακτήρας τους και η ικανότητά τους να επηρεάσουν τα συμφέροντα ασφαλείας της Δημοκρατίας της Πολωνίας διαφέρουν –σε ορισμένες μάλιστα περιπτώσεις ακόμη και σε σημαντικό βαθμό.
71. Επομένως, δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι, σε πολλές περιπτώσεις, τα επιχειρήματα που προβάλλει κάποιος εκ των διαδίκων ισχύουν ενδεχομένως, αλλά μόνον όσον αφορά ορισμένα από τα επίμαχα έγγραφα. Η εν λόγω αναντιστοιχία μεταξύ των νομικών επιχειρημάτων των διαδίκων και της υποκείμενης πραγματικής κατάστασης έχει, κατά τη γνώμη μου, σημαντικό αντίκτυπο στη νομική εκτίμηση στην οποία καλείται να προβεί το Δικαστήριο όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, ειδικότερα δε, στον τρόπο με τον οποίον μπορεί να επιλυθεί η υπό κρίση διαφορά. Στο σημείο αυτό θα επανέλθω στο τέλος των παρουσών προτάσεων.
β) Η προστασία των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας
72. Η Πολωνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η παραγωγή των επίμαχων εγγράφων αποτελεί δραστηριότητα η οποία είναι ικανή να θίξει τα ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας της κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24. Κατ’ ουσίαν, το κύριο επιχείρημα της Πολωνικής Κυβερνήσεως είναι διττό. Αφενός, επικαλείται την ανάγκη να διασφαλιστεί η αδιάλειπτη προμήθεια των εγγράφων που είναι αναγκαία για την ορθή και συνεχή λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης. Αφετέρου, υπογραμμίζει ότι η παραγωγή των επίμαχων εγγράφων απαιτεί τη χρήση εμπιστευτικών (ή απόρρητων) πληροφοριών οι οποίες δεν θα πρέπει να διαρρεύσουν σε μη εξουσιοδοτημένα πρόσωπα, καθώς και ειδικών τεχνολογιών και τεχνογνωσίας οι οποίες δεν θα πρέπει να περιέλθουν εις γνώση των εν λόγω προσώπων. Συναφώς, η Πολωνική Κυβέρνηση επικαλείται τις απειλές για την ασφάλεια τις οποίες προκαλούν φαινόμενα όπως ο κυβερνοπόλεμος, η τρομοκρατία, το οργανωμένο έγκλημα, η εμπορία ανθρώπων και η λαθραία διακίνηση μεταναστών.
73. Φρονώ ότι εμπίπτει στη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει ένα κράτος μέλος το να θεωρήσει ότι η διασφάλιση της αδιάλειπτης προμήθειας των εγγράφων που απαιτούνται για την εύρυθμη λειτουργία του διοικητικού του μηχανισμού συγκαταλέγεται στα ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας του. Επίσης, συμφωνώ ανεπιφύλακτα με την Πολωνική Κυβέρνηση επί του ότι η καταπολέμηση του κυβερνοπολέμου, της τρομοκρατίας, του οργανωμένου εγκλήματος, της εμπορίας ανθρώπων και της λαθραίας διακίνησης μεταναστών όχι μόνον εμπίπτει στην έννοια της «εθνικής/δημόσιας ασφάλειας», αλλά μπορεί επιπλέον να θεωρηθεί βασική –και ως εκ τούτου «ουσιώδης»– συνιστώσα της πολιτικής ασφαλείας του εν λόγω κράτους μέλους.
74. Κατόπιν των ως άνω διευκρινίσεων, επισημαίνω ότι –τόσο με τα υπομνήματα των διαδίκων όσο και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση– τέθηκε το ζήτημα αν ο αποκλεισμός συγκεκριμένων εγγράφων από τους κανόνες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων συνδεόταν πραγματικά με την καταπολέμηση των ως άνω απειλών. Φρονώ ότι η Πολωνική Κυβέρνηση δεν παρέσχε ιδιαίτερα συγκεκριμένες απαντήσεις επί του σημείου αυτού, ενώ αναφέρθηκε, εν τέλει, και σε άλλους σκοπούς που επιδιώκονται με τις επίμαχες εξαιρέσεις. Η εν λόγω κυβέρνηση αναφέρθηκε, μεταξύ άλλων, στα ακόλουθα δημόσια συμφέροντα: i) στην προστασία των καταναλωτών και της δημόσιας υγείας όσον αφορά τις άδειες ασκήσεως των επαγγελμάτων του ιατρού ή του οδοντιάτρου, ii) στην προστασία των δημόσιων οικονομικών όσον αφορά τα φορολογικά επισήματα, iii) στην εγγύηση της ασφάλειας των οχημάτων όσον αφορά τα έγγραφα που αφορούν την κατάστασή τους και iv) στη διασφάλιση της εμπιστοσύνης των πολιτών στα αποτελέσματα των εκλογών όσον αφορά τα ψηφοδέλτια και τα ολογράμματα που τοποθετούνται σε πιστοποιητικά δικαιώματος ψήφου.
75. Μολονότι συμφωνώ ότι η διασφάλιση της εμπιστοσύνης των πολιτών στον δίκαιο χαρακτήρα των εκλογών μπορεί να θεωρηθεί ως ένα από τα ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας κράτους μέλους, εντούτοις δεν θεωρώ πειστικά τα επιχειρήματα που προβάλλει η Πολωνική Κυβέρνηση σχετικά με τα λοιπά συμφέροντα που μνημονεύονται στο προηγούμενο σημείο των παρουσών προτάσεων. Όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, μπορεί κάλλιστα να υπάρχουν περιστάσεις υπό τις οποίες θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι οι απειλές για τη δημόσια υγεία θίγουν ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας. Δεν αποκλείω επίσης το ενδεχόμενο, σε άκρως εξαιρετικές περιπτώσεις, οι απειλές για τα δημόσια οικονομικά να είναι τόσο εκτεταμένες και σοβαρές ώστε να μπορεί να θεωρηθεί ότι επηρεάζουν τα ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας ενός κράτους μέλους (40). Εντούτοις, δεν είναι εύκολο να φανταστεί κάποιος περιστάσεις υπό τις οποίες ζητήματα προστασίας των καταναλωτών ή οδικής ασφάλειας θα ενέπιπταν στην έννοια των «ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας».
76. Εντούτοις, και ανεξαρτήτως των ανωτέρω, δεν εντοπίζω –ούτε και η Πολωνική Κυβέρνηση ανέφερε– κάποια συγκεκριμένη απειλή ή κίνδυνο για τη δημόσια υγεία, την προστασία των καταναλωτών, την οδική ασφάλεια και τα δημόσια οικονομικά που θα μπορούσε εν προκειμένω να υπερβεί το ελάχιστο όριο σοβαρότητας που απαιτείται ώστε να στοιχειοθετηθεί ευλόγως ένα «ουσιώδες συμφέρον ασφαλείας». Επί παραδείγματι, οι ισχυρισμοί της Πολωνικής Κυβέρνησης ότι η ύπαρξη πλαστών ιατρικών πιστοποιητικών θα σήμαινε ότι κάποιοι θα λάμβαναν ιατρικές υπηρεσίες από πρόσωπα που δεν διαθέτουν τα κατάλληλα ιατρικά προσόντα και ότι η ύπαρξη πλαστών φορολογικών επισημάτων θα συνεπαγόταν απώλεια εσόδων για το πολωνικό Δημόσιο είναι, κατά τη γνώμη μου, προδήλως ανεπαρκείς για να δικαιολογήσουν την εφαρμογή των παρεκκλίσεων που προβλέπονται στο άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24.
77. Μεταξύ των επίμαχων εγγράφων, εξάλλου, υπάρχουν ορισμένα ως προς τα οποία η Πολωνική Κυβέρνηση δεν εξήγησε πώς συνδέονται λογικά με την προστασία των συμφερόντων ασφαλείας της. Ούτε εγώ μπορώ να διακρίνω κάποιον τέτοιο προφανή σύνδεσμο, όσον αφορά τα εν λόγω έγγραφα. Αναφέρω ενδεικτικά: η νόμιμη σήμανση και τα αυτοκόλλητα ελέγχου που αναφέρονται στον κώδικα οδικής κυκλοφορίας, τα ναυτικά φυλλάδια, τα έγγραφα που σχετίζονται με τα ληξιαρχικά βιβλία, οι εκτελεστοί τίτλοι, οι δικαστικές αποφάσεις ή οι διατάξεις που εκδίδονται από δικαστήρια ή δικαστικούς λειτουργούς, τα πιστοποιητικά μελών του πληρώματος αεροσκάφους, τα πιστοποιητικά αναπηρίας, οι άδειες οδήγησης, το πιστοποιητικό ταξινομήσεως οχήματος, οι κάρτες ταχογράφου και τα υπηρεσιακά δελτία ταυτοτήτων ορισμένων δημοσίων υπαλλήλων, όπως οι φορολογικοί και τελωνειακοί υπάλληλοι ή οι επιθεωρητές οδικών μεταφορών.
78. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, φρονώ ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας μπορεί, εν προκειμένω, να επικαλεστεί βασίμως τις επίμαχες παρεκκλίσεις, στον βαθμό που οι εξαιρέσεις από τους κανόνες για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων αποσκοπούν: i) στην προστασία του εν λόγω κράτους μέλους από τις απειλές που συνιστούν ο κυβερνοπόλεμος, η τρομοκρατία, το οργανωμένο έγκλημα, η εμπορία ανθρώπων και η λαθραία διακίνηση μεταναστών, ii) η διασφάλιση της εμπιστοσύνης των πολιτών στα εκλογικά αποτελέσματα και iii) στην εξασφάλιση της προμήθειας των αναγκαίων για την ορθή λειτουργία της δημοσίας διοικήσεως εγγράφων. Αντιθέτως, είμαι της γνώμης ότι άλλοι προβαλλόμενοι κίνδυνοι για την ασφάλεια της Δημοκρατίας της Πολωνίας –όπως οι κίνδυνοι για τη δημόσια υγεία, την προστασία των καταναλωτών, την οδική ασφάλεια και τα δημόσια οικονομικά– δεν μπορούν να δικαιολογήσουν την εφαρμογή των επίμαχων παρεκκλίσεων.
γ) Βλάβη των συμφερόντων ασφαλείας
79. Όσον αφορά την πιθανότητα και τη σοβαρότητα της βλάβης των διακυβευόμενων συμφερόντων ασφαλείας, φρονώ ότι η Πολωνική Κυβέρνηση μπορεί ευλόγως να θεωρήσει ότι η δραστηριότητα της παραγωγής των επίμαχων εγγράφων θα μπορούσε, αν ανατεθεί σε εταιρία η οποία δεν πληροί υψηλές προδιαγραφές ασφαλείας, να δημιουργήσει πραγματικές και σημαντικές απειλές για τα ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας της.
80. Υπό ορισμένες περιστάσεις, η ζημία που θα μπορούσε να προκληθεί από διαρροές θα μπορούσε να έχει σχεδόν μη αναστρέψιμο χαρακτήρα –όπως υποστηρίζουν η Πολωνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή. Πράγματι, ενδέχεται η ζημία να έχει σχετικά μεγάλη χρονική διάρκεια και η αποκατάστασή της να μην είναι εύκολη: τα παραποιημένα έγγραφα μπορεί να συνεχίσουν να κυκλοφορούν για κάποιο χρονικό διάστημα ενώ εύκολα θα μπορούσαν να παραχθούν και νέα. Ασφαλώς, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο, υπό ακραίες περιστάσεις, να απαιτηθούν αλλαγές στις διαδικασίες και στις τεχνικές που χρησιμοποιούνται για την έκδοση ορισμένων από τα επίμαχα έγγραφα ώστε να αποτραπούν περαιτέρω απειλές στο μέλλον.
81. Εντούτοις, αμφιβάλλω για το αν μια πιθανή διατάραξη της παραγωγής όλων ανεξαιρέτως των εγγράφων που περιλαμβάνονται στον επίμαχο κατάλογο θα μπορούσε να θεωρηθεί αρκούντως σοβαρή απειλή για την εύρυθμη λειτουργία της πολωνικής δημόσιας διοίκησης. Κατά τη γνώμη μου, η ανάγκη διασφάλισης της αδιάλειπτης προμήθειας μπορεί να προβληθεί βασίμως μόνον ως προς τα έγγραφα εκείνα που είναι απολύτως αναγκαία και αναντικατάστατα για τον διοικητικό μηχανισμό όσον αφορά τις βασικές λειτουργίες του κράτους, οπότε δεν θα ήταν ανεκτή έστω και μικρή σχετικά καθυστέρηση στην παράδοση των εγγράφων αυτών. Φρονώ ότι η μεγάλη πλειονότητα των επίμαχων εγγράφων δεν πληροί τα εν λόγω κριτήρια.
δ) Επί της αρχής της αναλογικότητας
82. Τρίτον, πρέπει να εξακριβωθεί αν η απόφαση της Πολωνικής Κυβερνήσεως να αποκλείσει τις επίμαχες δημόσιες συμβάσεις από την εφαρμογή των κανόνων περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας. Ωστόσο, λαμβανομένου υπόψη του ίδιου του γράμματος των επίμαχων διατάξεων (41), προκειμένου να γίνει σεβαστή η αρμοδιότητα των κρατών μελών στον τομέα της εθνικής/δημόσιας ασφάλειας, φρονώ ότι δικαιολογείται η διενέργεια ελέγχου αναλογικότητας δύο μόνον σταδίων (42). Τούτο σημαίνει ότι το Δικαστήριο καλείται απλώς να εξακριβώσει αν η επίμαχη εθνική ρύθμιση είναι κατάλληλη να διασφαλίσει την επίτευξη του προβαλλόμενου σκοπού και δεν υπερβαίνει το αυστηρώς αναγκαίο προς τούτο μέτρο.
1) Περί της καταλληλότητας του μέτρου
83. Πρώτον, όσον αφορά την καταλληλότητα του αποκλεισμού των επίμαχων συμβάσεων για την επίτευξη του επιδιωκόμενου με αυτόν σκοπού, η εκτίμηση δεν παρουσιάζει ιδιαίτερη δυσκολία: είναι, κατά τη γνώμη μου, μάλλον προφανές ότι η συγκέντρωση της παραγωγής των επίμαχων εγγράφων σε έναν μόνο φορέα, ο οποίος ανήκει εξ ολοκλήρου στο κράτος, ελέγχεται πλήρως από αυτό και δραστηριοποιείται στο πολωνικό έδαφος, μπορεί να μειώσει τον κίνδυνο i) να αποκτηθεί ενδεχομένως πρόσβαση σε ευαίσθητα υλικά και εμπιστευτικές (ή απόρρητες) πληροφορίες από πρόσωπα που δεν έχουν τη σχετική άδεια και, ως εκ τούτου, να δοθεί σε αυτά η δυνατότητα να παραποιήσουν τα επίμαχα έγγραφα ή να αντιγράψουν την αναγκαία προς τούτο τεχνολογία και τεχνογνωσία (43) και ii) η εταιρία να αντιμετωπίσει ενδεχομένως οικονομικές δυσχέρειες οι οποίες θα μπορούσαν να απειλήσουν την αδιάλειπτη προμήθεια των επίμαχων εγγράφων.
84. Πράγματι, οι δημόσιες αρχές μπορούν να επεμβαίνουν –και ενδεχομένως να έχουν τον τελευταίο λόγο– σε όλες τις βασικές επιλογές (λειτουργικές, εμπορικές, τεχνικές, ανθρώπινων πόρων κ.λπ.) που πραγματοποιεί ο εν λόγω φορέας. Οι εξουσίες ελέγχου (π.χ. επί των εγκαταστάσεων της εταιρίας ή επί του προσωπικού του φορέα) μπορούν επίσης να ασκούνται, ενδεχομένως, με τη χρήση των εξουσιών που απονέμονται στις αστυνομικές δυνάμεις. Το γεγονός ότι ο ανάδοχος ανήκει επίσης εξ ολοκλήρου στο κράτος (και ότι το εθνικό δίκαιο προβλέπει ορισμένους περιορισμούς όσον αφορά την πώληση των μετοχών του) αποτελεί επίσης διαβεβαίωση ότι η κυριότητα του αναδόχου δεν μπορεί να «πέσει στα λάθος χέρια», πράγμα το οποίο θα μπορούσε ενδεχομένως να συμβεί με τις εταιρίες των οποίων οι μετοχές είναι εισηγμένες σε χρηματιστήρια. Επιπλέον, ο δημόσιος έλεγχος θα πρέπει να παρέχει στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να εντοπίζουν ευχερέστερα και ταχύτερα καταστάσεις οικονομικής δυσχέρειας της εταιρίας και, ως εκ τούτου, να λαμβάνουν εγκαίρως τα κατάλληλα μέτρα αποκατάστασης.
85. Ως εκ τούτου, η επίμαχη εθνική ρύθμιση φαίνεται ικανή να συμβάλει ουσιαστικά στην προστασία των συμφερόντων ασφαλείας που επικαλείται η Δημοκρατία της Πολωνίας.
2) Επί της αναγκαιότητας του μέτρου
86. Η δεύτερη πτυχή –αυτή της αναγκαιότητας του μέτρου– εγείρει, κατά τη γνώμη μου, πιο περίπλοκα ζητήματα.
87. Το κρίσιμο ζήτημα είναι αν η Πολωνική Κυβέρνηση έχει αποδείξει ότι η εφαρμογή των επίμαχων παρεκκλίσεων ήταν αναγκαία για την προστασία των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας της. Προς τούτο, η εν λόγω κυβέρνηση όφειλε να αποδείξει ότι η προστασία των συμφερόντων αυτών δεν θα μπορούσε να έχει επιτευχθεί μέσω της διεξαγωγής διαδικασίας διαγωνισμού που προβλέπεται από την οδηγία 2014/24 (44).
88. Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζεται ότι, όπως υποστήριξε η Πολωνική Κυβέρνηση στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, το επίπεδο προστασίας των διακυβευόμενων συμφερόντων που επέλεξε η εν λόγω κυβέρνηση είναι ιδιαιτέρως υψηλό. Πρόκειται για στοιχείο το οποίο, όπως αναφέρθηκε στα σημεία 60 έως 62 των παρουσών προτάσεων, πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά την εκτίμηση της ύπαρξης λιγότερο περιοριστικών μέτρων.
89. Η Επιτροπή υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι ο συνδυασμός αυστηρών τεχνικών προδιαγραφών (βάσει του άρθρου 42 της οδηγίας 2014/24 (45)) και κριτηρίων επιλογής (βάσει του άρθρου 58 της οδηγίας 2014/24 (46)) θα ήταν εξίσου αποτελεσματικός για την προστασία των συμφερόντων που επικαλείται η Πολωνική Κυβέρνηση με τον αποκλεισμό από τη διενέργεια δημόσιου διαγωνισμού. Η Επιτροπή υπενθυμίζει επίσης τις διατάξεις που επιτρέπουν στις αναθέτουσες αρχές να τροποποιούν τις δημόσιες συμβάσεις (άρθρο 72 της οδηγίας 2014/24 (47)) και να τις καταγγέλλουν (άρθρο 73 της οδηγίας 2014/24 (48)), υπό συγκεκριμένες περιστάσεις.
90. Φρονώ ότι, σε ορισμένο βαθμό, το επιχείρημα που προβάλλει η Επιτροπή ευσταθεί. Πράγματι, όσον αφορά τη διασφάλιση του αδιάλειπτου της προμήθειας, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι ιδιωτικές εταιρίες προσφέρουν εξ ορισμού λιγότερες εγγυήσεις. Όπως επιβεβαίωσε η Πολωνική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η PWPW είναι «κεφαλαιουχική εταιρία ανήκουσα στο δημόσιο» (public limited company), ήτοι εταιρία περιορισμένης ευθύνης (limited liability company) η οποία –τουλάχιστον από τυπικής απόψεως– δεν παρουσιάζει διαφορές από πολλές άλλες ιδιωτικές εταιρίες. Ως εκ τούτου, η εν λόγω εταιρία ενδέχεται να αντιμετωπίσει οικονομικές δυσχέρειες, ενώ, σε περίπτωση σοβαρής επιδείνωσης της οικονομικής της κατάστασης, ενδέχεται ακόμη και να πτωχεύσει.
91. Αντιλαμβάνομαι, βεβαίως, ότι η Πολωνική Κυβέρνηση θα κατέβαλλε κάθε προσπάθεια προκειμένου να διαφυλάξει την οικονομική βιωσιμότητα της εν λόγω εταιρίας και, ενδεχομένως, να την προστατεύσει από μια διαδικασία πτώχευσης. Ωστόσο, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή, υπάρχουν κάποια όρια στη δυνατότητα της εν λόγω κυβερνήσεως να προβεί στις ως άνω ενέργειες. Μεταξύ άλλων, μπορούν πάντοτε να εφαρμοστούν οι κανόνες της Ένωσης για τον έλεγχο των κρατικών ενισχύσεων. Δεν πρέπει να παραβλέπεται, στο πλαίσιο αυτό, ότι η PWPW δραστηριοποιείται σε ένα εύρος δραστηριοτήτων (γραφιστικός σχεδιασμός, παραγωγή και εξατομίκευση διαφόρων εγγράφων, υπηρεσίες στον τομέα της πληροφορικής κ.λπ.) και γεωγραφικών αγορών (τόσο εντός όσο και εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης), όπου ανταγωνίζεται άλλες εταιρίες.
92. Κατά τη γνώμη μου, θα μπορούσαν να ληφθούν ευχερώς διάφορα μέτρα για να ελαχιστοποιηθούν οι κίνδυνοι για το αδιάλειπτο της προμήθειας τους οποίους προβάλλει η Πολωνική Κυβέρνηση. Για παράδειγμα, τίποτε δεν εμποδίζει την Πολωνική Κυβέρνηση να απαιτεί από τους προσφέροντες/αναδόχους, ιδίως, i) να πληρούν αυστηρά οικονομικά κριτήρια για τη συμμετοχή τους στον διαγωνισμό, ii) να διαβιβάζουν περιοδικώς λεπτομερείς οικονομικές καταστάσεις και εκθέσεις, προκειμένου να παρέχεται η δυνατότητα στη διοίκηση να ελέγχει την «υγεία» της εταιρίας και iii) να προβαίνουν σε μεταφορά της παραγωγής σε περίπτωση πτωχεύσεως (ή επιγενόμενης αδυναμίας ορθής εκτέλεσης της σύμβασης).
93. Επομένως, φρονώ ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση, καθόσον αποσκοπεί στη διασφάλιση της αδιάλειπτης προμήθειας των επίμαχων εγγράφων, βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για τη διασφάλιση της προστασίας των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας που επικαλείται η Πολωνική Κυβέρνηση. Το ίδιο επίπεδο προστασίας των εν λόγω συμφερόντων θα μπορούσε να επιτευχθεί ακόμη και αν η παραγωγή των επίμαχων εγγράφων ανετίθετο σε μία ή περισσότερες εταιρίες μέσω διαδικασίας δημόσιου διαγωνισμού.
94. Αντιθέτως, φρονώ ότι τα μέτρα που προτείνει η Επιτροπή δεν είναι εξίσου αποτελεσματικά με τον αποκλεισμό από δημόσιο διαγωνισμό, όσον αφορά την ανάγκη να αποφευχθούν οι διαρροές πληροφοριών ή τεχνολογιών. Με άλλα λόγια, τα εν λόγω εναλλακτικά μέτρα δεν επιτυγχάνουν, κατά τη γνώμη μου, τον βαθμό προστασίας που επέλεξε η Πολωνική Κυβέρνηση.
95. Κατ’ αρχάς, είναι κατ’ εμέ σαφές ότι η απλή εισαγωγή στη σύμβαση κανόνων σχετικά με την πειθαρχική ή οικονομική ευθύνη και την αποζημίωση σε περίπτωση διαρροών ή άλλων παραβάσεων των κανόνων ασφαλείας δεν είναι εξίσου αποτελεσματική: η λογική του αποκλεισμού ορισμένων συμβάσεων από δημόσιους διαγωνισμούς είναι ακριβώς η ελαχιστοποίηση του κινδύνου ζημίας. Πράγματι, η εκ των υστέρων καταβολή χρηματικής αποζημίωσης εκ μέρους του αναδόχου ή η επιβολή πειθαρχικών κυρώσεων στα οικεία πρόσωπα φαίνεται να έχει ελάχιστη χρησιμότητα για τη Δημοκρατία της Πολωνίας και, κατά συνέπεια, δεν μπορεί να υποκαταστήσει αποτελεσματικά την εκ των προτέρων λήψη αυστηρότερων μέτρων τα οποία θα μπορούσαν να αποτρέψουν τις παραβάσεις. Έχω προφανώς υπόψη μου ότι οι ρήτρες περί αποζημιώσεως και ευθύνης αποσκοπούν επίσης στην αποθάρρυνση των επίδοξων παραβατών. Ωστόσο, όταν πρόκειται για την αποθάρρυνση προσώπων τα οποία συνδέονται ενδεχομένως, επί παραδείγματι, με τρομοκρατικές ομάδες, με μυστικές υπηρεσίες ή με πανίσχυρες εγκληματικές οργανώσεις από την απόπειρα να αποκτήσουν πρόσβαση σε ιδιαιτέρως ευαίσθητες πληροφορίες, τα προληπτικά αποτελέσματα των εν λόγω ρητρών είναι μάλλον περιορισμένα.
96. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι, προκειμένου να διασφαλιστεί η ικανότητα της Πολωνικής Κυβερνήσεως να κάνει χρήση, ενδεχομένως, της δημόσιας εξουσίας των αστυνομικών δυνάμεων για την πραγματοποίηση ελέγχων στην επίμαχη εταιρία και στο προσωπικό της, ο ανάδοχος θα μπορούσε να υποχρεωθεί να ασκεί τις δραστηριότητές του στην Πολωνία. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή αναφέρεται στο γεγονός ότι άλλες εταιρίες εγκατεστημένες στην Πολωνία διαθέτουν ήδη τις αναγκαίες πιστοποιήσεις ασφαλείας για την άσκηση δραστηριοτήτων όπως αυτές που ασκεί η PWPW.
97. Ορισμένα από τα επιχειρήματα της Επιτροπής έχουν κάποια βάση. Πράγματι, ο ανάδοχος θα μπορούσε να κληθεί να παράγει τα πλέον ευαίσθητα έγγραφα στην Πολωνία, προκειμένου να καταστεί δυνατός ο αποτελεσματικότερος έλεγχος και, ενδεχομένως, η επιβολή του νόμου από τις δημόσιες αρχές.
98. Εντούτοις, η Πολωνική Κυβέρνηση θεωρεί ενδεχομένως –και θεμιτώς, κατά τη γνώμη μου– σημαντικό να μπορεί να ασκεί επιρροή ή εποπτεία όσον αφορά ορισμένες βασικές αποφάσεις της εταιρίας οι οποίες θα μπορούσαν να έχουν άμεσο ή έμμεσο αντίκτυπο στην ασφάλεια των δραστηριοτήτων που ασκεί η εν λόγω εταιρία (τις προσλήψεις προσωπικού, για να αναφέρω ενδεικτικά ένα παράδειγμα). Δύσκολα μπορεί να αμφισβητηθεί ότι ο βαθμός της παρεμβάσεως που θα μπορούσε να ασκήσει η δημόσια διοίκηση όταν έχει να κάνει με δημόσια εταιρία είναι μεγαλύτερος από εκείνον της παρεμβάσεως που θα μπορούσε να ασκήσει σε ιδιωτική εταιρία, ανεξαρτήτως των ρητρών και των εγγυήσεων που ενδεχομένως περιλαμβάνονται στη σύμβαση. Όπως αναφέρθηκε επανειλημμένως, εναπόκειται κατ’ αρχήν στη Δημοκρατία της Πολωνίας να επιλέξει το προσήκον επίπεδο προστασίας των διακυβευόμενων συμφερόντων.
99. Οι ίδιες διαπιστώσεις μπορούν να ισχύσουν, τηρουμένων των αναλογιών, για την παραγωγή ψηφοδελτίων και ολογραμμάτων που τοποθετούνται σε πιστοποιητικά δικαιώματος ψήφου.
100. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας μπορεί να επικαλεστεί το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24, στον βαθμό που οι αποκλεισμοί από τη διενέργεια δημόσιου διαγωνισμού αφορούν έγγραφα των οποίων η παραποίηση μπορεί να έχει αρνητικό αντίκτυπο στην εκ μέρους του κράτους καταπολέμηση του κυβερνοπολέμου, της τρομοκρατίας, της εμπορίας ανθρώπων, της λαθραίας διακινήσεως μεταναστών και του οργανωμένου εγκλήματος, καθώς και έγγραφα που μπορούν να έχουν αντίκτυπο στη σύννομη και δίκαιη διεξαγωγή των εκλογών (ή στο δημόσιο αίσθημα σχετικά με τις εκλογές).
3. Συμπεράσματα: η επίλυση της υπό κρίση υποθέσεως
101. Η προηγηθείσα ανάλυση με οδηγεί στα ακόλουθα συμπεράσματα.
102. Πρώτον, ορισμένα από τα συμφέροντα που επικαλείται η Πολωνική Κυβέρνηση στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας μπορούν να θεωρηθούν ως «ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας» κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24. Αναφέρομαι στις ανάγκες i) της καταπολέμησης του κυβερνοπολέμου, της τρομοκρατίας, της εμπορίας ανθρώπων, της λαθραίας διακίνησης μεταναστών και του οργανωμένου εγκλήματος, ii) της διασφάλισης της αδιάλειπτης προμήθειας των εγγράφων που είναι αναγκαία για την ορθή λειτουργία της δημόσιας διοίκησης και iii) της διασφάλισης της εμπιστοσύνης των πολιτών στο δίκαιο αποτέλεσμα των εκλογών. Αντιθέτως, στην υπό κρίση υπόθεση δεν εντοπίζω κανένα στοιχείο που να δικαιολογεί τον χαρακτηρισμό των συμφερόντων που συνδέονται με τη δημόσια υγεία, την προστασία των καταναλωτών, την οδική ασφάλεια και την προστασία των δημόσιων οικονομικών ως «ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας» κατά την έννοια της οδηγίας 2014/24.
103. Δεύτερον, εκτιμώ ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας διαθέτει βάσιμους λόγους να θεωρεί ότι οι απειλές τις οποίες προτίθεται να αποτρέψει ή να ελαχιστοποιήσει με την επίμαχη εθνική ρύθμιση είναι πραγματικές και αρκούντως σοβαρές. Ωστόσο, δεν διακρίνω τέτοια απειλή στην περίπτωση που τα έγγραφα των οποίων την αδιάλειπτη προμήθεια επιδιώκει να διασφαλίσει η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν είναι αναντικατάστατα ή απαραίτητα για την εύρυθμη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης.
104. Τρίτον, η επίμαχη εθνική ρύθμιση, καθόσον συγκεντρώνει την παραγωγή των επίμαχων εγγράφων σε έναν και μόνον φορέα, ο οποίος ανήκει εξ ολοκλήρου στο κράτος και ελέγχεται άμεσα από αυτό, είναι εν μέρει μόνον σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας. Ειδικότερα, μπορεί να θεωρηθεί αναγκαία για την επίτευξη του ενδεδειγμένου επιπέδου προστασίας που επέλεξε η Πολωνική Κυβέρνηση μόνον όσον αφορά τα έγγραφα των οποίων η παραποίηση είναι ικανή να θίξει πράγματι την εκ μέρους της Δημοκρατίας της Πολωνίας καταπολέμηση του κυβερνοπολέμου, της τρομοκρατίας, της εμπορίας ανθρώπων, της λαθραίας διακίνησης μεταναστών ή του οργανωμένου εγκλήματος ή να κλονίσει την εμπιστοσύνη των πολιτών στο αποτέλεσμα των εκλογών. Αντιθέτως, υπάρχουν άλλα μέτρα λιγότερο δραστικά για την πρόληψη των κινδύνων για την αδιάλειπτη προμήθεια των επίμαχων εγγράφων, τους οποίους επικαλείται η εν λόγω κυβέρνηση.
105. Όλες οι ανωτέρω διαπιστώσεις σημαίνουν –κατά τη γνώμη μου– ότι τόσο η Επιτροπή όσο και η Δημοκρατία της Πολωνίας είναι εν μέρει νικήσαντες και εν μέρει ηττηθέντες διάδικοι στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας. Αν πράγματι συμβαίνει αυτό, το κρίσιμο ζήτημα που προκύπτει είναι, προφανώς, σε ποιον βαθμό η υπό κρίση προσφυγή πρέπει να γίνει δεκτή και σε ποιον βαθμό πρέπει να απορριφθεί.
106. Για να εξετάσω το ζήτημα αυτό, πρέπει τώρα να επανέλθω στο ζήτημα που έθιξα στις προκαταρκτικές παρατηρήσεις μου: τόσο η Επιτροπή όσο και η Πολωνική Κυβέρνηση ανέπτυξαν ως επί το πλείστον τα επιχειρήματά τους κατά τρόπο αρκετά γενικόλογο, ενώ η επίμαχη εθνική νομοθεσία αποκλείει από τη διαδικασία σύναψης δημόσιων συμβάσεων την παραγωγή ενός ευρύτατου φάσματος διαφορετικών εγγράφων και άλλων αντικειμένων (49).
107. Ερωτηθείσες κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση αν θεωρούσαν ότι έχουν λάβει δεόντως υπόψη τις ιδιαιτερότητες κάθε εγγράφου, αμφότερες οι διάδικοι υποστήριξαν ότι δεν ήταν υποχρεωμένες να το πράξουν. Η μεν Πολωνική Κυβέρνηση επανέλαβε την άποψη ότι τα επίμαχα έγγραφα στο σύνολό τους είναι ζωτικής σημασίας για την προστασία των συμφερόντων ασφαλείας της Δημοκρατίας της Πολωνίας και, κατά συνέπεια, μπορούν να αποκλειστούν από τη διαδικασία σύναψης δημόσιων συμβάσεων. Από την πλευρά της, η Επιτροπή ανέφερε ότι, μέχρι σήμερα, η Πολωνική Κυβέρνηση είχε αρνηθεί να συμμετάσχει οποιαδήποτε ουσιαστική συζήτηση επί του ζητήματος και ότι, εν πάση περιπτώσει, εναπέκειτο στην εν λόγω κυβέρνηση να εξηγήσει στο Δικαστήριο τις ιδιαιτερότητες εκάστου εγγράφου.
108. Δεν κρύβω ότι οι ως άνω απαντήσεις με απογοήτευσαν. Πράγματι, λόγω της ως άνω προσεγγίσεως των διαδίκων και παρά την προσεκτική εκτίμηση των ισχυρισμών της Επιτροπής και των ενστάσεων της Δημοκρατίας της Πολωνίας, καθώς και παρά την εξέταση των αποδεικτικών στοιχείων που προσκόμισαν αμφότερες οι διάδικοι, δεν είμαι σε θέση να προβώ σε ακριβή «διαχωρισμό» των εγγράφων που μπορούν δικαιολογημένα να εξαιρεθούν από τους κανόνες περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων από εκείνα που δεν μπορούν.
109. Συνήθως, στο πλαίσιο μιας ευθείας προσφυγής, η παράλειψη ενός διαδίκου να τεκμηριώσει τους ισχυρισμούς του δεν δημιουργεί μείζον δικονομικό πρόβλημα: οι αρχές περί κατανομής του βάρους απόδειξης (50) μπορούν να καθοδηγήσουν το Δικαστήριο κατά την κρίση του επί των διαφόρων αμφισβητούμενων ζητημάτων. Ωστόσο, στην υπό κρίση υπόθεση, μου φαίνεται ιδιαίτερα δύσκολο να προσδιορίσω, σχετικά με ορισμένες πτυχές της διαφοράς, τον διάδικο ο οποίος έφερε το βάρος της απόδειξης (ή της ανταπόδειξης) ενός συγκεκριμένου γεγονότος. Σε αυτό το είδος δικονομικού πινγκ-πονγκ στο οποίο το βάρος απόδειξης αντιστρέφεται κάθε φορά που ένας διάδικος προβάλλει έναν εκ πρώτης όψεως βάσιμο ισχυρισμό (fumus boni juris), ενίοτε είναι δύσκολο να αποφασιστεί ποιος «κέρδισε τον πόντο» –μεταφορικά, πάντοτε.
110. Επιπλέον, δεν θα πρότεινα εντελώς ανεπιφύλακτα στο Δικαστήριο να αποφανθεί επί της υπό κρίση διαφοράς στηριζόμενο σε μια αυτόματη (και, κατ’ επέκταση, τυφλή, τολμώ να πω) εφαρμογή των κανόνων περί βάρους απόδειξης. Είναι αληθές ότι κάθε διάδικος θα πρέπει να επιλέγει με προσοχή την προσέγγιση που επιθυμεί να υιοθετήσει ως προς τη δικονομική του στρατηγική, καθώς οι σχετικές με το ζήτημα αυτό επιλογές είναι συχνά κρίσιμες. Όταν ένα δικαστήριο αποφαίνεται αμετάκλητα επί ενός ζητήματος, χωρίς να είναι δυνατή η άσκηση ένδικου μέσου κατά της εν λόγω αποφάσεως, το ζήτημα αποκτά ισχύ δεδικασμένου και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο νέας δικαστικής διαμάχης.
111. Επομένως, όταν μια ένδικη διαδικασία ολοκληρωθεί, η δικονομική πραγματικότητα αντικαθιστά κάθε άλλη «εναλλακτική» πραγματικότητα.
112. Ωστόσο, μολονότι κάτι τέτοιο θεωρείται συνήθως ως αναπόδραστο γεγονός, εντούτοις θα δίσταζα να υιοθετήσω μια ακραία εφαρμογή της εν λόγω προσεγγίσεως –η οποία θα μπορούσε, σε ακραίες περιπτώσεις, να οδηγήσει τους δικαστές να εγκαταλείψουν την κοινή λογική και να εκδίδουν παράλογες αποφάσεις– στο πλαίσιο διαδικασιών λόγω παραβάσεως.
113. Όπως υπενθυμίζει παγίως το Δικαστήριο, στο πλαίσιο τέτοιας διαδικασίας, εναπόκειται στο Δικαστήριο να διαπιστώνει την ύπαρξη των προβαλλόμενων παραβάσεων, έστω και αν το καθού κράτος μέλος δεν τις αμφισβητεί (51). Τούτο μπορεί να εξηγηθεί, κατά τη γνώμη μου, από τις δυνητικά εκτεταμένες συνέπειες που ενδέχεται να προκύψουν για ένα κράτος μέλος από μια δυσμενή απόφαση εκδιδόμενη κατά τα άρθρα 258 ή 259 ΣΛΕΕ: το εν λόγω κράτος μέλος θα υποχρεωθεί να τροποποιήσει το προσβαλλόμενο εθνικό μέτρο. Τούτο δε ισχύει ανεξαρτήτως του αν, με καλύτερη υπεράσπιση, θα μπορούσε να έχει αποδείξει ότι το εν λόγω μέτρο ήταν πράγματι σύμφωνο με το δίκαιο της Ένωσης (52). Η μη τροποποίηση του επίδικου εθνικού μέτρου μπορεί να εκθέσει το εν λόγω κράτος μέλος σε χρηματικές κυρώσεις (53) και σε αγωγές αποζημιώσεως (54).
114. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι, όταν δεν είναι απολύτως σαφές ποιος όφειλε να αποδείξει τι, λόγω του ότι αμφότεροι οι διάδικοι ευθύνονται για τον ελλιπή χαρακτήρα της δικογραφίας, ευλόγως το Δικαστήριο θα μπορούσε να αποφύγει να αποφανθεί επί των ζητημάτων που δεν είναι απολύτως αναγκαία για την επίλυση της διαφοράς. Φρονώ ότι τούτο είναι ιδιαιτέρως σημαντικό σε περιπτώσεις όπως η κρινόμενη, στην οποία η αποδοχή ενός επιχειρήματος της προσφεύγουσας ή της καθής θα μπορούσε να έχει άμεσο αντίκτυπο στην προστασία ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας κράτους μέλους.
115. Στο πλαίσιο αυτό, φρονώ ότι το Δικαστήριο έχει, κατ’ ουσίαν, δύο επιλογές.
116. Αφενός, το Δικαστήριο θα μπορούσε να εκδώσει παρεμπίπτουσα απόφαση –όπως σε ορισμένες παλαιότερες υποθέσεις στις οποίες έκρινε ότι τα στοιχεία που προσκόμισαν αμφότερες οι διάδικοι δεν του παρείχαν τη δυνατότητα να εκτιμήσει τα επίμαχα ζητήματα κατά τρόπο επαρκώς ασφαλή. Οι εν λόγω αποφάσεις υποχρέωναν τους διαδίκους να επανεξετάσουν ορισμένα ζητήματα που άπτονταν της διαφοράς υπό το φως των στοιχείων που περιέχονταν στις αποφάσεις αυτές και να υποβάλουν στο Δικαστήριο τις παρατηρήσεις τους εντός ορισμένης προθεσμίας, μετά την πάροδο της οποίας το Δικαστήριο θα αποφαινόταν οριστικά (55).
117. Αφετέρου, το Δικαστήριο θα μπορούσε να περιοριστεί στη διαπίστωση ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, εξαιρώντας την παραγωγή ορισμένων εγγράφων, εντύπων, σφραγίδων και επισημάτων από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων κανόνες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που προβλέπει η οδηγία 2014/24, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, και από το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της εν λόγω οδηγίας, σε συνδυασμό με το άρθρο 346, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ. Πράγματι, η ανάλυσή μου κατέδειξε ότι, αναμφισβήτητα, η επίμαχη εθνική ρύθμιση εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων έναν (πιθανώς μεγάλο) αριθμό εγγράφων ως προς τα οποία δεν έχουν εφαρμογή οι παρεκκλίσεις του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24.
118. Για λόγους οικονομίας της δίκης, τάσσομαι υπέρ της δεύτερης επιλογής. Συναφώς, υπογραμμίζω ότι, λαμβανομένων υπόψη των αιτημάτων της Επιτροπής (56), το Δικαστήριο δεν θα εξέδιδε απόφαση με περιεχόμενο μείζον ή έλασσον του ζητηθέντος. Συγχρόνως, η απόφαση του Δικαστηρίου θα παράσχει επαρκή καθοδήγηση στην Πολωνική Κυβέρνηση ως προς τον τρόπο με τον οποίον θα έπρεπε να τροποποιηθεί η επίμαχη εθνική ρύθμιση προκειμένου να επιτευχθεί συμμόρφωση προς το δίκαιο της Ένωσης. Πράγματι, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, το διατακτικό της απόφασης, το οποίο περιγράφει την παράβαση που διαπίστωσε το Δικαστήριο στο πλαίσιο προσφυγής βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα του σκεπτικού της εν λόγω αποφάσεως (57).
119. Περαιτέρω, οποιαδήποτε μελλοντική διαφωνία μεταξύ της Επιτροπής και της Δημοκρατίας της Πολωνίας ως προς το ζήτημα αν η τελευταία πέτυχε να εκτελέσει πλήρως την απόφαση του Δικαστηρίου θα μπορούσε, ενδεχομένως, να επιλυθεί, i) στο πλαίσιο διαδικασίας λόγω παραβάσεως βάσει του άρθρου 260, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και ii) στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως που θα μπορούσε να ασκήσει η Δημοκρατία της Πολωνίας βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ κατά ενδεχόμενης απόφασης της Επιτροπής περί της αναγκαιότητας και του ύψους των κυρώσεων εις βάρος του εν λόγω κράτους μέλους (58).
120. Για όλους τους ανωτέρω λόγους, φρονώ ότι το Δικαστήριο θα πρέπει να αποφανθεί ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση, στο παρόν στάδιο εξελίξεώς της, δεν πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24 και, ως εκ τούτου, αντιβαίνει στις διατάξεις της εν λόγω οδηγίας.
VI. Δικαστικά έξοδα
121. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του, εκτός αν δικαιολογείται από τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως το Δικαστήριο να αποφασίσει ότι ένας διάδικος, πέραν των δικαστικών εξόδων του, φέρει και μέρος των εξόδων του αντιδίκου.
122. Εν προκειμένω, τόσο η Επιτροπή όσο και η Δημοκρατία της Πολωνίας ζήτησαν να καταδικαστεί ο αντίδικος στα δικαστικά έξοδα, ενώ νίκησαν και ηττήθηκαν εν μέρει. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι εκάστη των διαδίκων πρέπει να φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
VII. Πρόταση
123. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο:
– να διαπιστώσει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, εξαιρώντας την παραγωγή ορισμένων εγγράφων, εντύπων, σφραγίδων και επισημάτων από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί σύναψης δημοσίων συμβάσεων που προβλέπονται στην οδηγία 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, και από το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24, σε συνδυασμό με το άρθρο 346, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, και
– να κρίνει ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Δημοκρατία της Πολωνίας φέρουν εκάστη τα δικαστικά έξοδα της.