JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
2 päivänä maaliskuuta 2023 (1)
Asia C‑601/21
Euroopan komissio
vastaan
Puolan tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Julkiset hankinnat – Direktiivin 2014/24/EU 15 artiklan 2 ja 3 kohta – Poikkeukset – Henkilöasiakirjojen ja muiden virallisten asiakirjojen valmistus – Jäsenvaltioiden keskeisten turvallisuusetujen suojaaminen – Vähemmän rajoittavat toimenpiteet
I Johdanto
1. Euroopan unionissa ja muualla viranomaiset pyrkivät turvaamaan julkisten asiakirjojen (kuten passien, äänestyslippujen tai poliisin, puolustusvoimien ja tiedustelupalvelujen henkilöstön henkilöstökortit) luotettavuuden ja yleisön luottamuksen niihin, ja tähän liittyy merkittäviä turvallisuuskysymyksiä. Erityisesti nykymaailmassa, jossa ihmiset voivat matkustaa helposti ja nopeasti ja jossa tieto liikkuu vielä helpommin ja nopeammin, viranomaiset käyvät loputonta kilpajuoksua rikollisia vastaan kehittäessään materiaalia ja tekniikkaa, joilla julkisten asiakirjojen väärentämisestä ja luvattomasta muuttamisesta tehdään mahdollisimman vaikeaa.
2. Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU(2) 15 artiklan 2 ja 3 kohdan ja SEUT 346 artiklan 1 kohdan perusteella jäsenvaltiot voivat olla soveltamatta tässä direktiivissä säädettyjä menettelyjä tiettyihin hankintasopimuksiin, jos niiden keskeisten turvallisuusetujen suojaaminen voi vaarantua, edellyttäen ettei vähemmän rajoittavia toimenpiteitä voida toteuttaa.
3. Mitä yleistä etua voidaan tässä tarkoituksessa pitää ”keskeisenä turvallisuusetuna”? Millainen liikkumavara jäsenvaltioilla on tässä suhteessa? Voiko jäsenvaltio päättää, mitä suojan tasoa se pitää asianmukaisimpana turvallisuusetujensa kannalta? Kuinka pitkälle jäsenvaltion velvollisuus arvioida ja tarvittaessa toteuttaa mahdollisia vähemmän rajoittavia toimenpiteitä ulottuu?
4. Nämä ovat tiivistetysti tässä asiassa esille tulevat oikeudelliset kysymykset, joita yritän hieman selventää tässä ratkaisuehdotuksessa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
5. SEUT 346 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Perussopimusten määräykset eivät estä soveltamasta seuraavia sääntöjä:
a) mikään jäsenvaltio ei ole velvollinen antamaan tietoja, joiden ilmaisemisen se katsoo keskeisten turvallisuusetujensa vastaiseksi.
– –”
6. Direktiivin 2014/24, sellaisena kuin se on muutettuna ja tällä hetkellä voimassa, 1 artiklan, joka koskee direktiivin kohdetta ja soveltamisalaa, 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Tällä direktiivillä vahvistetaan hankintaviranomaisten noudattamia hankintamenettelyjä koskevat säännöt sellaisia hankintasopimuksia – – varten, joiden ennakoitu arvo ei alita 4 artiklassa säädettyjä kynnysarvoja.
– –
3. Tätä direktiiviä sovelletaan, jollei SEUT 346 artiklasta muuta johdu.”
7. Direktiivin 2014/24 2 artiklan 1 kohdan 9 alakohdan mukaan ”palveluhankintasopimuksilla” tarkoitetaan ”hankintasopimuksia, joiden tarkoituksena on muiden kuin 6 kohdassa tarkoitettujen palvelujen suorittaminen”.(3)
8. Saman direktiivin puolustusta ja turvallisuutta koskevan 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2. Tätä direktiiviä ei sovelleta hankintasopimuksiin – –, joita ei ole muutoin vapautettu soveltamisesta 1 kohdan nojalla, siinä määrin kuin jäsenvaltion keskeisten turvallisuusetujen suojaamista ei voida taata vähemmän rajoittavin toimenpitein, kuten asettamalla vaatimuksia, joilla pyritään suojaamaan hankintaviranomaisen saataville antamien tietojen luottamuksellisuus tämän direktiivin mukaisessa hankintamenettelyssä.
Tätä direktiiviä ei SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti sovelleta myöskään hankintasopimuksiin – –, joita ei ole muutoin vapautettu soveltamisesta tämän artiklan 1 kohdan nojalla, siinä määrin kuin tämän direktiivin soveltaminen velvoittaisi jäsenvaltion antamaan tietoja, joiden paljastamisen se katsoo olevan olennaisten turvallisuusetujensa vastaista.
3. Jos hankinta ja julkisen hankintasopimuksen toteuttaminen – – on julistettu salaisiksi tai niihin on liitettävä erityisiä turvatoimia jäsenvaltiossa voimassa olevien lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti, tätä direktiiviä ei sovelleta, edellyttäen että jäsenvaltio on määritellyt, että kyseisten olennaisten etujen suojaamista ei voida taata vähemmän rajoittavin, kuten 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuin toimenpitein.”
B Puolan oikeus
9. Julkisista hankinnoista 11.9.2019 annetun lain (ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, jäljempänä vuoden 2019 hankintalaki) 11 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tämän lain säännöksiä ei sovelleta sopimuksiin, jotka koskevat seuraavien tuotteiden valmistusta:
1) julkisista asiakirjoista 22.11.2018 annetun lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetut julkiset blankoasiakirjat – – ja niiden yksilöiminen tai yksilöllistäminen
2) valmisteveromerkit
3) tieliikennesäännöistä 20.6.1997 annetussa laissa tarkoitetut lainmukaiset merkinnät ja tarkastusmerkit – –
4) 5.1.2011 annetun vaalilain 40 §:n 1 momentissa ja 40 a §:n 1 momentissa – – ja kansanäänestyksestä 14.3.2003 annetun lain 20 §:ssä tarkoitetut äänestysliput ja pistekirjoituksen muodossa olevat äänestysliput – –
5) 5.1.2011 annetun vaalilain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetut holografiset merkit äänioikeustodistuksissa
6) julkisista asiakirjoista, jotka sisältävät elektronisen sirun tarkoituksensa mukaisesti 22.11.2018 annetun lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetut mikroprosessorijärjestelmät, jotka sisältävät julkisten asiakirjojen hallintaan tarkoitettuja ohjelmistoja, tietojenkäsittelyjärjestelmät ja tietokannat, jotka ovat julkisten asiakirjojen käytön kannalta tarpeellisia.”
10. Julkisista asiakirjoista 22.11.2018 annetun lain 5 §:n 2 momenttiin sisältyy seuraava luettelo julkisista asiakirjoista: 1) henkilökortit; 2) passit; 3) 5.8.2015 annetun merityölain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetut merimiespassit; 4) 28.11.2014 annetun väestörekisterilain 44 §:n 1 momentin ja 83 §:n 1 momentin nojalla annetut asiakirjat; 5) 12.12.2013 annetun ulkomaalaislain 37 §:n ja 226 §:n nojalla ulkomaalaisille annetut asiakirjat; 6) 12.12.2013 annetun ulkomaalaislain 61 §:n nojalla ulkovaltojen diplomaatti- ja konsuliedustustojen henkilöstön jäsenille tai tällaisiin henkilöihin lain, kansainvälisen sopimuksen tai kansainvälisen tapaoikeuden perusteella rinnastettavalle henkilölle annetut asiakirjat sekä heidän kotitalouteensa kuuluville perheenjäsenille annetut asiakirjat; 7) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä tulosta Puolan tasavallan alueelle, siellä oleskelusta ja sieltä poistumisesta 14.7.2006 annetun lain 48 §:n 1 momentin nojalla Euroopan unionin kansalaisille annetut asiakirjat; 8) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä tulosta Puolan tasavallan alueelle, siellä oleskelusta ja sieltä poistumisesta 14.7.2006 annetun lain 30 §:n 1 momentin ja 48 §:n 2 momentin nojalla Euroopan unionin kansalaisten perheenjäsenille annetut asiakirjat; 9) ulkomaalaisten suojelusta Puolan tasavallan alueella 13.6.2003 annetun lain 55 §:n 1 momentin ja 89i §:n 1 momentin nojalla ulkomaalaisille annetut asiakirjat; 10) tuomioistuinten tai virkamiesten antamat täytäntöönpanokelpoiset asiakirjat; 11) kopiot oikeuden hankkimista, olemassaoloa tai sammumista tai siviilisäätyä koskevista lainvoimaisista tuomioista; 12) kopiot henkilön edustamiseen, oikeustoimen suorittamiseen tai määrätyn omaisuuden hallintaan oikeuttavista tuomioista tai tuomioistuimen antamista todistuksista; 13) kopiot tuomioistuinten ja tuomioistuinten virkamiesten päätöksistä, jotka koskevat täytäntöönpanolausekkeen liittämistä muuhun kuin 17.11.1964 annetun siviiliprosessilain 777 §:n 1 momentin 1 ja 11 kohdassa lueteltuun täytäntöönpanokelpoiseen asiakirjaan, jos ne koskevat muuta kuin tuomioistuimen antamaa täytäntöönpanokelpoista asiakirjaa; 14) kopiot ja otteet asiakirjoista, jotka liittyvät notaarin ammatista 14.2.1991 annetun lain 79 §:n 1–1b momentissa ja 4 momentissa tarkoitettuihin notaarin vahvistamiin asiakirjoihin, 79 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin lupiin ja 79 §:n 5 momentissa tarkoitettuihin protesteihin; 15) lentomiehistön jäsenen todistus; 16) Puolan tasavallan yleisestä maanpuolustusvelvollisuudesta 21.11.1967 annetun lain 54 §:n 1 momentin nojalla asevelvollisrekisteriin merkityille henkilölle annetut sotilastietoja koskevat henkilöasiakirjat; 17) ammattisotilaan urasta 11.9.2003 annetun lain 48 §:n 1 momentin nojalla annetut sotilastietoja koskevat henkilöasiakirjat; 18) ammattisotilaan urasta 11.9.2003 annetun lain 137 c §:n 1 momentin nojalla annetut henkilökortit; 19) Puolan tasavallan yleisestä maanpuolustusvelvollisuudesta 21.11.1967 annetun lain 54 a §:n 1 momentin nojalla annetut henkilökortit; 20) 13.7.2006 annetun passilain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettu passiin tehty merkintä; 21) viisumitarra; 22) puolalainen kortti (Karta Polaka); 23) vamman tai vamman asteen osoittava kortti; 24) lupa harjoittaa lääkärin ammattia; 25) lupa harjoittaa hammaslääkärin ammattia; 26) ajokortti; 27) elinkeinonharjoittajan rekisteröintitodistus ja ajoneuvon rekisteröintitodistus, lukuun ottamatta 20.6.1997 annetun tieliikennelain 73 §:n 3 momentissa tarkoitettua ajoneuvon rekisteröintitodistusta; 28) ajoneuvokirja (karta pojazdu); 29) tieliikennesäännöistä 20.6.1997 annetun lain 71 §:n 1 momentissa tarkoitettu väliaikainen todistus; 30) ajopiirtureista 5.7.2018 annetun lain 2 §:n 4 momentissa tarkoitettu ajopiirturikortti; 31) vaarallisten aineiden kuljettamisesta 19.8.2011 annetun lain 2 §:n 10 momentissa tarkoitettu ADR-todistus; 31) huvialusten ja muiden enintään 24 metriä pitkien alusten rekisteröinnistä 12.4.2018 annetun lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu rekisteröintiasiakirja; 32) seuraavien henkilöiden henkilöstökortit: a) poliisit, b) rajavartijat, c) valtion turvallisuuspalvelun virkamiehet, d) suojelupoliisin virkamiehet, e) tiedustelupalvelun virkamiehet, f) korruptiontorjunnan keskusviraston virkamiehet, g) sotilaallisen vastatiedustelupalvelun virkamiehet ja ammattisotilaat, jotka on määrätty sotilaallisen vastatiedustelupalvelun tehtävään, h) sotilastiedustelupalvelun virkamiehet ja ammattisotilaat, jotka on määrätty sotilastiedustelupalvelun tehtävään, i) vankeinhoitolaitoksen virkamiehet ja henkilöstö, j) vero- ja tullivirkamiehet, k) kansallisen verohallinnon organisaatioyksiköissä työskentelevät henkilöt, l) tieliikenteen tarkastusviraston tarkastajat ja m) sotilaspoliisit.
III Asian tausta ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
11. Direktiivin 2014/24 90 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava tämä direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 18.4.2016.
12. Euroopan komissio sai 14.7.2016 Puolan viranomaisilta ilmoituksen kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa koskevista kansallisista toimenpiteistä. Koska komissio katsoi, että Puolan tasavalta ei ollut noudattanut tämän direktiivin mukaisia velvoitteitaan, se lähetti sille 25.1.2019 virallisen huomautuksen.
13. Puolan viranomaiset vastasivat viralliseen huomautukseen 25.3.2019 päivätyllä kirjeellä, jolla ne ilmoittivat komissiolle aikovansa tarkistaa joitakin täytäntöönpanotoimiin liittyviä seikkoja varmistaakseen muun muassa direktiivin 2014/24 noudattamisen. Puolan viranomaiset kiistivät kuitenkin osan komission väitteistä.
14. Puolan viranomaiset ilmoittivat 5.11.2019 komissiolle uudesta laista, vuoden 2019 hankintalaista, jolla oli tarkoitus korvata aiemmin voimassa ollut kansallinen lainsäädäntö 1.1.2021 lukien.
15. Komissio lähetti 28.11.2019 Puolan tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se toi esille direktiivin 2014/24 täytäntöönpanon puutteita. Komissio myönsi kyseisessä perustellussa lausunnossaan, että Puolan viranomaiset olivat uudella lainsäädännöllä todella korjanneet joitakin aiemmin todetuista ongelmista. Komissio piti kuitenkin voimassa muut virallisessa huomautuksessaan esitetyt väitteet, jotka Puolan viranomaiset olivat kiistäneet.
16. Puolan viranomaiset olivat 28.1.2020 antamassaan vastauksessa jälleen eri mieltä komission väitteistä ja katsoivat, että kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö on direktiivin 2014/24 säännösten mukainen.
17. Tässä tilanteessa komissio päätti nostaa nyt esillä olevan kanteen.
IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa ja esitetyt vaatimukset
18. Komissio vaatii 28.9.2021 nostamallaan kanteella, että unionin tuomioistuin
– toteaa, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut julkisista hankinnoista annetun direktiivin 2014/24 1 artiklan 1 ja 3 kohdan ja 15 artiklan 2 ja 3 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdan kanssa, mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön poikkeuksia, jotka liittyvät tiettyjen asiakirjojen, painotuotteiden, leimojen ja merkintöjen valmistukseen ja joista ei säädetä direktiivissä 2014/24, ja
– velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19. Puolan tasavalta vaatii 17.12.2021 toimittamassaan vastineessa, että unionin tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
20. Komissio toimitti 9.2.2022 kantajan vastauksen ja Puolan tasavalta 21.3.2022 vastaajan vastauksen. Molemmat esittivät lisäksi suulliset lausumansa 1.12.2022 pidetyssä istunnossa.
V Asian tarkastelu
A Asianosaisten lausumat
21. Komissio tuo kanteessaan esille, että Puolan tasavalta on saattaessaan direktiivin 2014/24 osaksi kansallista lainsäädäntöä jättänyt tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle sopimukset, jotka koskevat monien erilaisten asiakirjojen ja muiden esineiden (jäljempänä kyseessä olevat asiakirjat) valmistusta. Näiden sopimusten sopimuspuoleksi on valittu suoraan Polska Wytwórna Papierów Wartościowych (jäljempänä PWPW), joka on Puolan oikeuden mukaan perustettu ja valtion kokonaan omistama julkinen yritys, eikä tässä tarkoituksessa ole järjestetty minkäänlaista julkista tarjouspyyntömenettelyä.
22. Komissio huomauttaa, että direktiivissä 2014/24 säädetään nimenomaisesti tapauksista, joissa sen säännöksiä ei sovelleta. Komissio toteaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luettelo poikkeuksista on tyhjentävä ja että tällaisia poikkeuksia pitäisi tulkita suppeasti.
23. Komission mukaan Puolan hallitus ei voi pätevästi vedota direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohtaan perustellakseen sitä, että kyseessä olevien asiakirjojen valmistusta koskevat sopimukset on jätetty julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle. Komissio viittaa tältä osin 20.3.2018 annetussa tuomiossa komissio v. Itävalta (Valtion painatuskeskus)(4) esitettyihin unionin tuomioistuimen toteamuksiin, jotka ovat komission mukaan sovellettavissa tässä asiassa soveltuvin osin. Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin totesi muun muassa, että jäsenvaltioiden toimenpiteitä ei voida jättää kokonaisuudessaan julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle pelkästään siksi, että tällaiset toimenpiteet on toteutettu yleistä turvallisuutta tai maanpuolustusta koskevien etujen suojaamiseksi. Jäsenvaltion, joka vetoaa kyseisiin poikkeuksiin, on osoitettava, että tällaisten etujen suojaamista ei olisi voitu varmistaa kilpailuttamisen kautta.
24. Komission näkemyksen mukaan osa eduista, joihin Puolan hallitus vetoaa, ei koske kyseisen jäsenvaltion turvallisuutta eikä varsinkaan sen keskeisiä turvallisuusetuja. Lisäksi tähän käsitteeseen mahdollisesti kuuluvien etujen osalta komissio väittää Puolan hallituksen jättäneen näyttämättä, että tällaisten etujen suojaamista koskevaa tavoitetta ei voitaisi yhtä hyvin turvata vaihtoehtoisilla, vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.
25. Komissio vetoaa erityisesti siihen, että Puolan hallitus ei ole selittynyt, miksi PWPW olisi ainoa yhtiö, jolla on vaadittu kokemus ja vaaditut tekniset sertifikaatit kyseessä olevien asiakirjojen valmistamiseksi tiukimpia mahdollisia turvallisuusstandardeja noudattaen. Tässä yhteydessä komissio huomauttaa, että useat Euroopan unionissa toimivat yhtiöt (myös jotkin Puolaan sijoittautuneet yhtiöt) tarjoavat samankaltaiset teknistä kapasiteettia, rahoitusvakautta ja turvallisuutta koskevat takeet. PWPW kilpaileekin näiden yhtiöiden kanssa tarjouspyyntömenettelyissä, jotka koskevat tässä oikeudenkäynnissä kyseessä olevia asiakirjoja vastaavien asiakirjojen valmistusta unionin muille jäsenvaltioille (tai unionin ulkopuolisille maille).
26. Komissio väittää, ettei mikään estä hankintaviranomaisia asettamasta tarjoajille erityisen tiukkoja vaatimuksia (jotka koskevat teknisiä ja taloudellisia edellytyksiä, eettisyyttä jne.) ja vaatimasta niitä esittämään tarvittavaa näyttöä tarjouksensa tueksi. Erityisesti komissio katsoo, että direktiivin 2014/24 42 ja 58 artiklassa annetaan tässä suhteessa kansallisille viranomaisille laaja liikkumavara. Talouden toimijan voidaan esimerkiksi edellyttää suostuvan viranomaisten suorittamiin asianmukaisiin tarkastuksiin ja esittävän takeita toimitusten turvallisuudesta ja täsmällisyydestä sekä osoittavan vakavaraisuutensa. Sopimus voi myös sisältää lausekkeita, jotka koskevat korvauksia ja taloudellista ja kurinpidollista vastuuta sopimuksen rikkomisen tapauksessa.
27. Komissio esittää epäilyksensä siitä, pitääkö Puolan hallituksen väite, jonka mukaan PWPW:n konkurssiin ajautuminen olisi tosiasiallisesti mahdotonta, paikkansa, sillä unionin valtiontukisäännökset voivat olla sovellettavissa valtion kyseiselle yhtiölle antamaan taloudelliseen tukeen.
28. Puolan tasavalta puolestaan korostaa, että sillä on virallisten asiakirjojen turvallisuutta koskeva kattava järjestelmä ja että PWPW on kokonaan valtion määräysvallassa ja sen hallinnoima. Se toteaa lisäksi, että kansallisen lainsäädännön mukaan valtion omistamia osuuksia – kuten PWPW:n osuuksia – tai valtion omistamiin osuuksiin liittyviä oikeuksia ei voi lähtökohtaisesti myydä. Poikkeustapauksissa kyseisten osuuksien mahdollinen myynti saattaisi edellyttää valtioneuvoston hyväksyntää, mutta se voitaisiin antaa vain sellaisten muiden julkisten yhtiöiden hyväksi, joita ei voida myydä yksityisille osuudenomistajille.
29. Puolan tasavallan mukaan tällaisessa tilanteessa sekä PWPW:n elinten toimintaa että virallisten asiakirjojen valmistusprosessia on mahdollista valvoa täysimääräisesti. Kun näissä olosuhteissa tällaisten asiakirjojen valmistus annetaan tällaisen yksikön tehtäväksi ilman julkista hankintamenettelyä, rajoitetaan niiden yksiköiden joukkoa, joilla on pääsy turvallisuusluokitelluiksi katsottuihin tietoihin. Tällaisella ratkaisulla varmistetaan myös tuotannon jatkuvuus ja samalla vältetään riskit, jotka liittyvät valmistajan konkurssiin tai mahdollisen hankintasopimuksen puutteelliseen täytäntöönpanoon.
30. Komission väitteistä, jotka koskevat PWPW:n kaltaisen yhtiön konkurssia, Puolan hallitus korostaa, että vaikka valtion omistamien yhtiöiden konkurssi on tietysti mahdollinen, niiden strategisen merkityksen vuoksi riski on lähes olematon. Puolan tasavalta katsoo, että komissio ei ole esittänyt mitään syitä sille, miksi PWPW:lle ei olisi mahdollista antaa valtiontukea, jos se joutuisi taloudellisiin vaikeuksiin.
31. Puolan hallituksen mukaan tämän asian tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne ei ole samankaltainen kuin unionin tuomioistuimen edellä mainitussa tuomiossa komissio v. Itävalta tarkastelema tilanne. Se huomauttaa tältä osin, että virallisten asiakirjojen painamisesta vastuussa olleen itävaltalaisen yhtiön oikeudellinen asema poikkesi merkittävästi PWPW:n asemasta, koska se oli rajavastuuyhtiö, johon liittyvät osakkeet oli noteerattu pörssissä ja olivat yksityisten omistuksessa. Lisäksi se katsoo, että Itävallan hallituksen määräysvalta yhtiössä oli paljon rajatumpi kuin esillä olevassa asiassa Puolan tasavallassa. Tällä perusteella Puolan hallitus väittää, että Itävallan oikeuden mukaan viranomaisten valitsema valtion keskeisten etujen suojaamisen taso oli alhaisempi kuin Puolassa valittu taso ja että sen ei voida edellyttää alentavan tätä suojaamisen tasoa muiden valtioiden valitsemalle tasolle.
32. Puolan tasavalta väittää vielä, että komission ehdottamilla sopimukseen liitettävillä takeilla ei ole mahdollista estää sen turvallisuusetuihin kohdistuvaa uhkaa, joka voisi aiheutua siitä, että kolmannen maan tiedustelupalvelu tai järjestäytynyt rikollisryhmä mahdollisesti hankkisi kyseessä olevan talouden toimijan tai vaikuttaisi sen johtoelimiin. Komission ehdottamalla asiakirjojen valmistajan maksukyvyttömyysriskiin liittyvällä ratkaisulla, jolla pyritään vahvistamaan kelpoisuusperuste rahoitusasemaa koskevan todistuksen muodossa, jotta sopimus voidaan toteuttaa turvallisesti ja esteittä, ei voitaisi välttää kyseessä olevan talouden toimijan taloudellisen tilanteen äkillistä heikkenemistä.
33. Puolan hallituksen mukaan kansallisessa lainsäädännössä säädetyt poikkeukset ovat siten oikeasuhteinen, asianmukainen ja tarpeellinen toimenpide Puolan keskeisten turvallisuusetujen turvaamista koskevan tavoitteen toteuttamiseksi asianmukaiseksi arvioidulla tasolla. Puolan hallituksen mukaan poikkeuksiin turvautumisen oikeasuhteisuuden osoittamiseksi ei ole tarpeen näyttää, että kyseisen direktiivin soveltamisen tapauksessa jäsenvaltioiden keskeisiin turvallisuusetuihin kohdistuva uhka olisi erityisen vakava. Puolan hallituksen mukaan pienikin todennäköisyys, että valtion turvallisuusetuihin kohdistuu merkittävää vahinkoa, oikeuttaa kyseisten poikkeusten hyödyntämisen.
34. Puolan hallitus väittää, että komissio ei ole yleisesti ottaen osoittanut, että valtion turvallisuuden taso, joka voidaan saavuttaa antamalla asiakirjojen valmistus direktiivin 2014/24 mukaisesti valitun yksikön tehtäväksi, olisi yhtä korkea kuin silloin, jos tämä tehtävä annetaan valtion omistamalle yhtiölle.
B Asian arviointi
35. Aluksi on huomattava, että – kuten komissio väittää, ilman että Puolan hallitus olisi kiistänyt sitä – direktiivi 2014/24 on lähtökohtaisesti sovellettavissa kyseessä olevien asiakirjojen valmistusta koskeviin hankintasopimuksiin. On selvää, että i) kyseessä olevat hankintasopimukset eivät koske palveluja, aloja ja tilanteita, joiden osalta direktiivin 2014/24 7–12 artiklassa säädetään poikkeuksista, ja että ii) niiden arvo ei alita kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädettyjä kynnysarvoja. Lisäksi direktiivin 2014/24 15 artiklan 1 kohdassa tuodaan selvästi esille, että tätä direktiiviä sovelletaan lähtökohtaisesti ”puolustus- ja turvallisuusalan” hankintasopimusten tekoon.
36. Puolan hallitus väittää kuitenkin, että tällaiset sopimukset voitaisiin tehdä direktiivissä 2014/24 tarkoitettuihin menettelyihin turvautumatta, koska jotkin sen 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyistä poikkeuksista ovat sovellettavissa tässä asiassa.
37. Seuraavissa osissa esitän ensin asian kannalta merkityksellisen arviointikehyksen (1), minkä jälkeen arvioin asianosaisten lausumia tämän arviointikehyksen valossa (2). Johtopäätöksenäni katson, että kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön, sellaisena kuin se on nyt voimassa, ei voida katsoa kuuluvan kokonaan tässä ratkaisuehdotuksessa tarkasteltujen poikkeusten soveltamisalaan, ja se on siten direktiivin 2014/24 säännösten vastainen (3).
1. Asian kannalta merkityksellinen arviointikehys
a) Direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohta ja SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohta
38. Direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään neljästä tilanteesta, joissa tätä direktiiviä ”ei sovelleta”. Nämä direktiivin soveltamisalaa koskevat poikkeukset – jotka kaikki koskevat hankintamenettelyjä ”puolustuksen ja turvallisuuden” aloilla, kuten kyseisen säännöksen otsikosta ilmenee(5) – ovat seuraavat.
39. Ensinnäkin direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta hankintasopimuksiin ”siinä määrin kuin jäsenvaltion keskeisten turvallisuusetujen suojaamista ei voida taata vähemmän rajoittavin toimenpitein”. Toiseksi 15 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta siinä määrin kuin sen soveltaminen ”velvoittaisi jäsenvaltion antamaan tietoja, joiden paljastamisen se katsoo olevan olennaisten turvallisuusetujensa vastaista”. Kolmanneksi 15 artiklan 3 kohdassa säädetään kahdesta lisätapauksesta ja todetaan, että direktiiviä ei sovelleta, jos hankintasopimukset on i) ”julistettu salaisiksi” tai ii) ”niihin on liitettävä erityisiä turvatoimia jäsenvaltiossa voimassa olevien lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti”. Myös tämän kohdan mukaan tämä pätee vain siltä osin kuin ”jäsenvaltio on määritellyt, että kyseisten olennaisten etujen suojaamista ei voida taata vähemmän rajoittavin – – toimenpitein”.
40. Lisäksi on vielä korostettava, että SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ei näytetä lisättävän tässä asiassa kyseessä olevan tilanteen osalta uusia (tai itsenäisiä) poikkeuksia. Direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 kohdan toinen alakohta sisältää nimenomaisen viittauksen SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohtaan,(6) ja tämän direktiivin säännöksen sanamuoto on hyvin samankaltainen kuin kyseisen määräyksen sanamuoto. Tästä syystä tässä säännöksessä sovelletaan mielestäni kyseisessä määräyksessä vahvistettua periaatetta direktiivissä 2014/24 säännellyllä alalla. Kun asianosaisten lausumat on arvioitu direktiivin säännösten valossa, mielestäni ei näin ollen ole tarpeen suorittaa erillistä ja itsenäistä arviointia SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdan perusteella.(7) Tässä yhteydessä huomautan myös, että asianosaisten lausumat vaikuttavat tämän lähestymistavan mukaisilta.
41. Puolan hallitus vetoaa kolmeen direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyyn poikkeukseen eli kaikkiin niistä lukuun ottamatta sitä, joka koskee salaisia hankintasopimuksia (jäljempänä kyseessä olevat poikkeukset). Puolan hallitus ei ole kuitenkaan kirjallisissa tai suullisissa huomautuksissaan esittänyt väitteitä, jotka koskisivat erityisesti jotakin näistä poikkeuksista, eivätkä komission väitteet ole yhtään sen tarkempia tältä osin, minkä perusteella voidaan katsoa, että molemmat asianosaiset ovat yhtä mieltä – ainakin periaatteessa – siitä, että kyseessä oleviin kolmeen poikkeukseen on sovellettava pitkälti samankaltaista arviointikehystä.
42. Olen samaa mieltä. Huolimatta siitä, että direktiivin 2014/24 15 artiklan eri kohdissa tai alakohdissa on joitakin sanamuotoa koskevia eroja(8) ja sellaista terminologiaa, joka saattaa vaikuttaa hämmentävältä,(9) niissä on samat keskeiset elementit ja unionin tuomioistuimen on siten arvioitava niitä melko samankaltaisesti.
b) Kyseessä olevien poikkeusten soveltamisala
43. Kyseessä olevien poikkeusten perusteella mikä tahansa jäsenvaltio voi olla soveltamatta tiettyjen palvelujen hankintoihin direktiivissä 2014/24 säädettyjä menettelyjä seuraavien edellytysten täyttyessä: i) suojattu etu liittyy jäsenvaltion turvallisuusetuihin, ii) näitä etuja voidaan pitää keskeisinä, iii) kyseessä olevan direktiivin soveltaminen voisi tämän jäsenvaltion näkemyksen mukaan vaarantaa näiden etujen suojaamisen ja iv) kyseisten etujen suojaamista ei voida taata vähemmän rajoittavin toimenpitein.
44. Pyrin seuraavaksi selventämään, mitä kyseisillä edellytyksillä tarkoitetaan.
1) Keskeisten turvallisuusetujen käsite
45. Ensimmäisen ja toisen edellytyksen osalta kunkin jäsenvaltion tehtävänä on määrittää tietyt yleiset edut, jotka muodostavat niiden ”keskeiset turvallisuusedut”.(10) Samaan aikaan jäsenvaltioiden harkintavalta tältä osin ei kuitenkaan voi olla rajaton, sillä muutoin ilmaisuilla keskeinen ja turvallisuus ei olisi mitään käytännön merkitystä.
46. Myönnän, että ”turvallisuutta” on mahdotonta määritellä tarkasti ja tyhjentävästi. Se, mitä tämä käsite todellisuudessa kattaa, riippuu uskoakseni monista tekijöistä, jotka voivat vaihdella eri jäsenvaltioiden välillä ja myös eri aikoina. Sama pätee täsmennykseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden suojaamien turvallisuusetujen on oltava ”keskeisiä”. Tämä adjektiivi edellyttää väistämättä ainakin jossain määrin subjektiivista arviointia: pitkälti ratkaisevia ovat historialliset, poliittiset ja geopoliittiset näkökohdat, jotka voivat vaihdella valtiosta toiseen.(11)
47. Jollei direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa asetettuja edellytyksiä pidetä pelkkänä muodollisuutena, unionin tuomioistuimen on kuitenkin voitava tarkistaa, ettei jäsenvaltio ole kyseessä oleviin poikkeuksiin turvautuessaan ylittänyt harkintavaltaansa(12) pyrkiessään suojaamaan julkisen tarjouspyyntömenettelyn soveltamatta jättämisellä etuja, jotka joko eivät liity turvallisuuteen tai liittyvät siihen vain löyhästi.(13)
48. Tältä osin katson, että turvallisuuden käsite, joka esiintyy sekä direktiivin 2014/24 15 artiklassa että SEUT 346 artiklassa, vastaa yleisen turvallisuuden(14) ja kansallisen turvallisuuden(15) käsitteitä, jotka sisältyvät useisiin unionin oikeussääntöihin, ja on pitkälti päällekkäinen monissa muissa unionin oikeussäännöissä esiintyvän sisäisen turvallisuuden(16) käsitteen kanssa (mutta on kiistatta sitä laajempi).
49. Kuten unionin tuomioistuin on todennut kansallisen turvallisuuden käsitteestä, se vastaa ”ensisijaisen tärkeää intressiä suojella valtion keskeisiä tehtäviä ja yhteiskunnan perustavanlaatuisia etuja, ja siihen kuuluu sellaisten – – toimien torjuminen ja niistä rankaiseminen, jotka ovat omiaan horjuttamaan vakavasti tietyn maan perustavanlaatuisia perustuslaillisia, poliittisia, taloudellisia tai yhteiskunnallisia rakenteita ja erityisesti uhkaamaan suoraan yhteiskuntaa, väestöä tai valtiota sellaisenaan”.(17) Tällä käsitteellä viitataan toisin sanoen kysymyksiin, jotka liittyvät jäsenvaltion toimielinten tai ihmisten suojaamiseen merkittäviltä uhilta, jotka voivat johtua joko valtion sisäisistä olosuhteista (järjestäytynyt rikollisuus, mellakat jne.) tai ulkoisista olosuhteista (tiedustelu tai vastatiedustelu, kybersodankäynti jne.). Tällaiset uhat voivat olla kyseiselle valtiolle ominaisia (kuten nationalistiset puolisotilaalliset tai aseistetut ryhmät) tai globaaleja (kuten tappava pandemia), ihmisen aiheuttamia (ydinonnettomuudet, ympäristövahingot, terroriteot jne.) tai luonnon aiheuttamia (maanjäristykset, tsunamit, tulvat jne.).
50. Käsite ”keskeinen” merkitsee välttämättä tiettyä valikoivuutta kyseessä olevien poikkeusten kattamien julkisten tehtävien ja yleisten etujen osalta (vaikka ne liittyisivätkin turvallisuuteen). Mielestäni tämä käsite pitäisi ymmärtää siten, että sillä rajataan kyseiset poikkeukset jäsenvaltioiden turvallisuuspolitiikan ydinsisältöön ja että sen ulkopuolelle jäävät kysymykset, jotka koskettavat vain välillisesti tai löyhästi yleistä turvallisuutta.(18)
51. Selvyyden vuoksi totean pitäväni täysin selvänä, että monien erilaisten tilanteiden – jotka liittyvät esimerkiksi kansanterveyteen, ympäristönsuojeluun, yksityisyyden suojaan, julkiseen rahoitukseen jne. – voidaan mahdollisesti katsoa liittyvän myös yleiseen turvallisuuteen, jos ne ovat systeemisiä tai laajamittaisia. En kuitenkaan olisi valmis hyväksymään direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdan tulkintaa, joka johtaisi niissä säädettyjen poikkeusten soveltamisalan laajentamiseen siten, että ne ulotettaisiin koskemaan sellaisiakin etuja, joita vahingoitettaessa vaikutetaan välittömästi ja ilmeisesti jäsenvaltion toimielinten tai ihmisten turvallisuuteen.
52. Tämä lähestymistapa näyttää vastaavan tulkintaperiaatetta, jonka mukaan poikkeuksia yleisesti sovellettaviin unionin oikeussääntöihin – kuten nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevia poikkeuksia – on tulkittava suppeasti.(19)
2) Vahinko
53. Edellä 43 kohdassa mainitun kolmannen edellytyksen osalta on esitettävä kolme huomautusta, jotka perustuvat direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdan sanamuotoon.
54. Ensinnäkin säännöksen sanamuodon – jossa korostetaan jäsenvaltion harkintavaltaa (”katsoo”, ”on määritellyt”) – perusteella on selvää, että jäsenvaltion ei tarvitse esittää selkeää ja kiistatonta näyttöä siitä, että direktiivin 2014/24 soveltaminen tiettyihin hankintasopimuksiin tosiasiallisesti vaarantaisi sen keskeisten turvallisuusetujen suojaamisen. Riittää, että jäsenvaltio selittää nimenomaisten ja luotettavien todisteiden perusteella,(20) miksi sillä on perusteltuja syitä katsoa,(21) että julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltaminen tiettyihin hankintasopimuksiin voisi vaarantaa(22) sen keskeiset turvallisuusedut.
55. Edellä esitetystä seuraa niin ikään, että jäsenvaltion esittämiin turvallisuusetuihin kohdistuvan uhan ei tarvitse olla konkreettinen tai varma: mielestäni potentiaaliset riskit voivat olla riittäviä.(23) Nämä riskit eivät kuitenkaan voi olla pelkästään spekulatiivisia tai hypoteettisia vaan niiden on oltava todellisia.
56. Direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdan sanamuoto (”suojaamista ei voida taata”, ”paljastamisen – – olevan – – vastaista”, ”etujen suojaamista ei voida taata”) viittaa myös siihen, että (konkreettisten tai potentiaalisten) turvallisuusuhkien täytyy olla vakavuudeltaan tiettyä vähimmäistasoa. Mielestäni on vaikea katsoa, että tämän säännöksen sanamuoto kattaisi tapahtumia tai tilanteita, jotka eivät vähäisen mittakaavansa, laajuutensa ja vaikutuksensa vuoksi aiheuta riittävän vakavaa uhkaa jäsenvaltion toimielinten asianmukaiselle toiminnalle ja sen ihmisten yleiselle hyvinvoinnille.(24)
57. Nämä seikat voidaan mielestäni saattaa tuomioistuimen käsiteltäviksi. Kuten unionin tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, toimenpiteet, joita jäsenvaltiot toteuttavat kansallista etua koskevien oikeutettujen vaatimusten yhteydessä, eivät jää kokonaisuudessaan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle pelkästään siksi, että tällaiset toimenpiteet toteutetaan erityisesti yleisen turvallisuuden suojaamiseksi.(25) Direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohtaa tai SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ei voida tulkita siten, että niissä annettaisiin jäsenvaltioille valta poiketa direktiivin säännöksistä ainoastaan viittaamalla kyseisiin etuihin.(26)
58. Kun otetaan huomioon jäsenvaltiolle tässä suhteessa annettu huomattava liikkumavara,(27) mielestäni unionin tuomioistuimen harjoittaman tuomioistuinvalvonnan kriteerinä pitäisi kuitenkin olla kohtuullisuus tai uskottavuus.(28)
3) Toimenpiteen oikeasuhteisuus
59. Edellä 43 kohdassa mainittu neljäs edellytys koskee sitä, että ”vähemmän rajoittavia toimenpiteitä” ei ole käytettävissä. Tämä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltion on voidakseen pätevästi vedota direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyihin poikkeuksiin suhteellisuusperiaatteen mukaisesti osoitettava, että kyseessä olevien hankintasopimusten jättäminen tarjouspyyntömenettelyjen ulkopuolelle on toimenpide, joka soveltuu sen keskeisten turvallisuusetujen suojaamiseen ja on tarpeellinen niiden suojaamiseksi.
60. Tässä yhteydessä voi olla paikallaan selventää tiettyä seikkaa. Puolan hallitus väittää, että kyseessä olevien säännösten mukaan jäsenvaltiot voivat vapaasti vahvistaa turvallisuusetujensa suojaamisen asteen asianmukaisimmaksi arvioimalleen tasolle. Tämän vuoksi kansallisia toimenpiteitä, jotka on toteutettu tämän suojaamisen tason varmistamiseksi, ei voida pitää suhteettomina, jollei tätä tasoa voida taata myös jollain käytettävissä olevalla vaihtoehtoisella toimenpiteellä. Tästä seuraa Puolan hallituksen mukaan, että jäsenvaltiota ei voida pakottaa hyväksymään tätä valitsemaansa tasoa alhaisempaa suojaamisen tasoa sillä perusteella, että vaihtoehtoiset toimenpiteet rajoittaisivat vähemmän unionin sisäistä kauppaa.
61. Kun komissiolta kysyttiin istunnossa, yhtyykö se tähän kantaan, se vastasi kieltävästi. Minusta vaikuttaa kuitenkin siltä, että sillä oli vaikeuksia perustella kantaansa, eikä se missään tapauksessa onnistunut osoittamaan mitään unionin oikeussääntöä, jolla unionille annettaisiin toimivalta valvoa jäsenvaltioiden tässä suhteessa tekemiä päätöksiä.
62. Tässä suhteessa kallistun Puolan hallituksen ilmaisemalle kannalle. Jollei asia ole luonteeltaan ja ulottuvuudeltaan sellainen, että se vaikuttaa Euroopan unionin turvallisuuteen ja kuuluu siten yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan,(29) unionilla ei ole erityistä toimivaltaa jäsenvaltioiden kansallisen/yleisen turvallisuuden osalta. Asiaa koskevilla perussopimusten määräyksillä on ennen kaikkea tarkoitus vahvistaa rajat unionin toiminnalle, joko yleisesti(30) tai erityisillä aloilla (kuten sisämarkkinat(31) ja vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue(32)), jos tämä toiminta voi vaikuttaa jäsenvaltioiden turvallisuusetuihin. Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti korostanut, SEU 4 artiklan 2 kohdasta seuraa, että ”kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla”.(33)
c) Todistustaakka
63. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on SEUT 258 artiklaan perustuvan kanteen yhteydessä näytettävä toteen, että jäsenyysvelvoitteita ei ole noudatettu. Kyseisen toimielimen on esitettävä unionin tuomioistuimelle seikat, jotka ovat välttämättömiä, jotta unionin tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä se voi nojautua olettamiin.(34)
64. Kun komissio on esittänyt riittävästi näyttöä asian kannalta merkityksellisten tosiseikkojen osoittamiseksi, vastaajana olevan jäsenvaltion tehtävänä on kiistää esitetyt seikat ja niistä aiheutuvat seuraukset perustellusti ja yksityiskohtaisesti.(35) Erityisesti silloin, jos jäsenvaltio vetoaa unionin oikeudessa säädettyyn poikkeukseen – kuten tässä asiassa –, jäsenvaltion on näytettävä toteen, että asiaa koskevat edellytykset täyttyvät.(36) Vastaajana olevalle jäsenvaltiolle asetettu todistustaakka sisältää vaatimuksen analysoida sen toteuttaman toimenpiteen soveltuvuutta ja oikeasuhteisuutta ja esittää täsmällisiä tietoja, joilla sen väitteitä voidaan tukea.(37)
65. Unionin tuomioistuin on kuitenkin lisäksi todennut, että jäsenvaltiolle asetettu todistustaakka ei voi olla niin laaja, että kyseistä jäsenvaltiota vaadittaisiin näyttämään varmasti toteen, ettei millään muulla kuviteltavissa olevalla toimenpiteellä voida toteuttaa yleistä etua koskevaa päämäärää samoissa olosuhteissa.(38) Mielestäni tämä tarkoittaa sitä, että ennen unionin lainsäädäntöä koskevien poikkeusten käyttöön ottamista jäsenvaltioiden edellytetään tutkivan huolellisesti, onko mahdollista turvautua vähemmän rajoittaviin toimenpiteisiin,(39) mutta niiden ei voida odottaa yksilöivän jokaista hypoteettisesti ajateltavissa olevaa vaihtoehtoista toimenpidettä ja selittävän, miksi ne kaikki pitäisi hylätä. Lisäisin vielä, että jäsenvaltioiden ei voida edellyttää toteuttavan vaihtoehtoisia toimenpiteitä, jos kyseisten toimenpiteiden toteuttamiskelpoisuus tai tehokkuus on epävarmaa ja jos niistä muodostuisi kestämätön (organisatorinen tai taloudellinen) taakka kyseessä oleville jäsenvaltioille.
66. Tarkastelen seuraavaksi asianosaisten lausumien perusteltavuutta tämän arviointikehyksen valossa.
2. Asianosaisten lausumien tarkastelu
67. Jotta voidaan selvittää, onko Puolan tasavalta jättänyt noudattamatta direktiivin 2014/24 mukaisia velvoitteitaan tässä asiassa, on arvioitava, voidaanko etuja, joita kyseessä olevalla lainsäädännöllä pyritään suojaamaan, pitää tämän direktiivin 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuina keskeisinä turvallisuusetuina. On myös varmistuttava siitä, onko kyseessä olevalla jäsenvaltiolla perusteltuja syitä katsoa, että julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltaminen kyseessä oleviin hankintasopimuksiin voisi johtaa yleiseen turvallisuuteen kohdistuviin uhkiin, jotka ovat todellisia ja riittävän vakavia. Lisäksi on tarkasteltava kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön oikeasuhteisuutta.
68. Tässä vaiheessa on kuitenkin esitettävä joitakin alustavia toteamuksia.
a) Alustavat toteamukset
69. Heti alkuun on todettava, että tämän asian oikeudellista arviointia hankaloittaa ajoittain se, että molemmat asianosaiset ovat esittäneet väitteensä enimmäkseen varsin yleisluonteisesti, kun taas kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä suljetaan julkisen hankintamenettelyn ulkopuolelle – kuten komissio aivan oikein huomauttaa – sopimukset, jotka koskevat varsin monien erilaisten asiakirjojen ja muiden esineiden valmistusta.
70. Mielestäni näitä asiakirjoja ja esineitä ei voida tämän asian yhteydessä käsitellä saamaan homogeeniseen ryhmään kuuluvina asiakirjoina ja esineinä. Ne eivät sisällä samankaltaisia tietoja eikä niillä toteuteta samaa tehtävää. Ainakin jossain määrin ne myös valmistetaan eri materiaaleista ja eri tekniikoilla. Syyt näiden asiakirjojen jättämiselle julkisten tarjouspyyntömenettelyjen ulkopuolelle vaihtelevat, ja on selvää, että se, kuinka herkästi niillä vaikutetaan ja kyetään vaikuttamaan Puolan tasavallan turvallisuusetuihin, vaihtelee – jopa huomattavasti.
71. Ei siis ole yllättävää, että usein toisen asianosaisen esittämät perustelut ovat tietyllä tapaa vakuuttavia, mutta vain joidenkin kyseessä olevien asiakirjojen osalta. Tämä asianosaisten oikeudellisten perustelujen ja asian taustalla olevan tosiasiallisen tilanteen välinen epäsuhta vaikuttaa mielestäni merkittävästi oikeudelliseen arviointiin, joka unionin tuomioistuimen on tässä asiassa suoritettava, ja erityisesti tapaan, jolla tämä asia voidaan ratkaista. Palaan tähän seikkaan tämän ratkaisuehdotuksen lopussa.
b) Keskeisten turvallisuusetujen suojaaminen
72. Puolan hallitus väittää, että kyseessä olevien asiakirjojen valmistus on toimintaa, joka on omiaan vaikuttamaan sen keskeisiin turvallisuusetuihin direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Puolan hallituksen pääasiallinen väite on kaksitahoinen. Ensinnäkin se viittaa siihen, että julkishallinnon asianmukaisen ja jatkuvan toiminnan varmistamiseksi tarpeellisten asiakirjojen toimitusten jatkuvuus on tarpeen turvata. Toiseksi se korostaa, että kyseessä olevien asiakirjojen valmistusta koskevassa toiminnassa on käytettävä luottamuksellisia (tai salassa pidettäviä) tietoja, joita ei saa paljastaa sivullisille, ja erityistä teknologiaa ja tietotaitoa, jota sivullisten ei pitäisi saada käyttöönsä. Puolan hallitus viittaa tältä osin kybersodankäynnin, terrorismin, järjestäytyneen rikollisuuden, ihmiskaupan ja maahanmuuttajien salakuljetuksen kaltaisten ilmiöiden aiheuttamiin turvallisuusuhkiin.
73. Mielestäni se, että jäsenvaltio pitää hallintokoneistonsa asianmukaisen toiminnan edellyttämien asiakirjojen toimitusten jatkuvuuden varmistamista yhtenä keskeisenä turvallisuusetunaan, kuuluu sen harkintavaltaan. Minun on myös helppo yhtyä Puolan hallituksen näkemykseen, jonka mukaan kybersodankäynnin, terrorismin, järjestäytyneen rikollisuuden, ihmiskaupan ja maahanmuuttajien salakuljetuksen torjunta kuuluu suoraan (kansallisen/ yleisen) turvallisuuden käsitteeseen, minkä lisäksi sen voidaan katsoa muodostavan jäsenvaltion turvallisuuspolitiikan ydinsisällön ja siten ”keskeisen” osan.
74. Seuraavaksi on huomattava, että sekä asianosaisten kirjallisissa huomautuksissa että istunnossa tuotiin esille kysymys siitä, liittyykö tiettyjen asiakirjojen jättäminen julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle todella edellä mainittujen uhkien torjuntaan. Mielestäni Puolan hallitus oli hieman epämääräinen tähän kysymykseen vastatessaan ja lopulta viittasi muihin tavoitteisiin, joita tällä soveltamatta jättämisellä voitaisiin toteuttaa. Se viittasi erityisesti seuraaviin yleisiin etuihin: i) kuluttajansuoja ja kansanterveyden suojelu lääkärin ja hammaslääkärin ammatin harjoittamista koskevien lupien osalta, ii) julkisten varojen suojaaminen valmisteveromerkkien osalta, iii) ajoneuvojen turvallisuuden takaaminen niiden asemaa koskevien asiakirjojen osalta ja iv) vaalitulosta koskevan yleisön luottamuksen varmistaminen äänestyslippujen ja äänioikeustodistuksissa olevien holografisten merkkien osalta.
75. Vaikka olen samaa mieltä siitä, että vaalien rehellisyyteen kohdistuvan yleisön luottamuksen varmistamista voidaan pitää yhtenä jäsenvaltion keskeisenä turvallisuusetuna, en pidä Puolan hallituksen esittämiä väitteitä muista tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä kohdassa mainituista eduista vakuuttavina. Kuten edellä on todettu, joissakin olosuhteissa kansanterveyteen kohdistuvan uhan voitaisiin katsoa vaarantavan keskeiset turvallisuusedut. En myöskään pitäisi mahdottomana, että joissakin hyvin poikkeuksellisissa olosuhteissa julkiseen talouteen kohdistuvat uhat voivat olla niin laajamittaisia ja vakavia, että niiden voidaan katsoa vaikuttavan jäsenvaltion keskeisiin turvallisuusetuihin.(40) On kuitenkin vaikeaa kuvitella olosuhteita, joissa kuluttajansuojaa tai liikenneturvallisuutta koskevat kysymykset sopisivat keskeisten turvallisuusetujen käsitteeseen.
76. Edellä esitetystä huolimatta en kuitenkaan näe – eikä myöskään Puolan hallitus ole maininnut – mitään erityistä kansanterveyteen, kuluttajansuojaan, liikenneturvallisuuteen ja julkisiin varoihin kohdistuvaa uhkaa tai riskiä, joka voisi tässä tapauksessa olla vakavuudeltaan vähimmäistasoa, jotta sitä voitaisiin uskottavasti pitää keskeisenä turvallisuusetuna. Esimerkiksi pelkästään ne Puolan hallituksen esille tuomat seikat, että väärät lääkärien todistukset merkitsisivät sitä, että joitakin henkilöitä hoitaisivat henkilöt, joilla ei ole asianmukaista lääketieteellistä pätevyyttä, ja että väärät valmisteveromerkit johtaisivat Puolan valtion varojen menettämiseen, ovat mielestäni ilmeisen riittämättömiä perusteita direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyjen poikkeusten soveltamiselle.
77. Kyseessä olevien asiakirjojen joukossa on lisäksi joitakin asiakirjoja, joiden loogista yhteyttä turvallisuusetuihinsa Puolan hallitus ei ole selittänyt. En myöskään näe näillä asiakirjoilla olevan tällaista selvää yhteyttä. Näitä ovat vain joitakin mainitakseni tieliikennesäännöissä tarkoitetut lainmukaiset merkinnät ja tarkastusmerkit, merimiespassit, väestörekisteriin liittyvät asiakirjat, tuomioistuinten tai virkamiesten antamat täytäntöönpanokelpoiset asiakirjat, tuomiot tai määräykset, lentomiehistön jäsenten todistukset, vamman osoittavat kortit, ajokortit, ajoneuvokirjat, ajopiirturikortit ja tiettyjen virkamiesten, kuten vero- ja tullivirkamiesten tai tieliikenteen tarkastajien, henkilöstökortit.
78. Edellä esitetyn perusteella katson, että Puolan tasavalta voi tässä tapauksessa pätevästi vedota kyseessä oleviin poikkeuksiin siltä osin kuin julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle jättämisellä pyritään i) suojelemaan kyseistä jäsenvaltiota kybersodankäynnin, terrorismin, järjestäytyneen rikollisuuden, ihmiskaupan ja maahanmuuttajien salakuljetuksen aiheuttamilta uhilta, ii) varmistamaan yleisön luottamus vaalituloksiin ja iii) varmistamaan julkishallinnon asianmukaisen toiminnan kannalta tarpeellisten asiakirjojen toimittaminen. Sen sijaan katson, että muut Puolan tasavallan turvallisuuteen väitetysti kohdistuvat riskit – kuten kansanterveyteen, kuluttajansuojaan, liikenneturvallisuuteen ja julkisiin varoihin kohdistuvat riskit – eivät ole omiaan oikeuttamaan kyseessä olevien poikkeusten soveltamista.
c) Turvallisuusetuihin kohdistuva vahinko
79. Siltä osin kuin kyse on kyseessä oleviin turvallisuusetuihin kohdistuvan vahingon todennäköisyydestä ja vakavuudesta, nähdäkseni Puolan hallitus voi perustellusti katsoa, että jos kyseessä olevien asiakirjojen valmistusta koskeva toiminta annettaisiin sellaisen yhtiön tehtäväksi, joka ei täytä korkeita turvallisuusvaatimuksia, sen keskeisiin turvallisuusetuihin voisi kohdistua uhkia, jotka ovat sekä todellisia että merkittäviä.
80. Joissakin olosuhteissa tietovuodoista mahdollisesti aiheutuva vahinko voisi olla lähes peruuttamaton, kuten Puolan hallitus väittää ja kuten komissio myöntää. Vahinko voisi todella olla pysyvä ja vaikeasti korjattavissa: väärennetyt asiakirjat saattaisivat olla edelleen jonkin aikaa liikenteessä ja uusia voitaisiin valmistaa helposti. Ei voida sulkea pois sitä, että äärimmäisissä tapauksissa joidenkin kyseessä olevien asiakirjojen laatimisessa käytettyihin prosesseihin ja tekniikoihin täytyy tehdä joitakin muutoksia uusien uhkien välttämiseksi tulevaisuudessa.
81. Pidän kuitenkin kyseenalaisena, että jokaisen kyseessä olevaan luetteloon sisältyvän asiakirjan valmistukseen liittyvän mahdollisen häiriön voitaisiin katsoa aiheuttavan riittävän vakavan uhan Puolan julkishallinnon asianmukaiselle toiminnalle. Tarpeeseen varmistaa toimitusten jatkuvuus voidaan mielestäni pätevästi vedota vain sellaisten asiakirjojen osalta, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä ja korvaamattomia hallintokoneistolle valtion keskeisten tehtävien kannalta, siten että näiden asiakirjojen toimittamisessa ei voitaisi hyväksyä pientäkään viivästystä. Valtaosa kyseessä olevista asiakirjoista ei nähdäkseni täytä näitä edellytyksiä.
d) Suhteellisuusperiaate
82. Lisäksi on ratkaistava, onko Puolan hallituksen päätös jättää kyseessä olevat hankintasopimukset julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle suhteellisuusperiaatteen mukainen. Kyseessä olevien säännösten sanamuodon perusteella(41)näyttää kuitenkin siltä, että jäsenvaltioiden toimivallan kunnioittamiseksi kansallisen/yleisen turvallisuuden alalla ainoastaan kaksivaiheista oikeasuhteisuuden arviointia voidaan pitää perusteltuna.(42)Tämä tarkoittaa sitä, että unionin tuomioistuimen edellytetään ainoastaan tarkistavan, että kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä voidaan taata tavoitellun päämäärän toteutuminen ja että sillä ei ylitetä sitä, mikä on ehdottoman tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.
1) Toimenpiteen soveltuvuus
83. Sen arvioiminen, voidaanko soveltamisalan ulkopuolelle jättämisellä taata tavoitellun päämäärän toteutuminen, on suhteellisen yksinkertaista: mielestäni on varsin selvää, että kyseessä olevien asiakirjojen valmistuksen keskittäminen yhteen Puolan alueella toimivaan yksikköön, joka on kokonaan valtion omistama ja suoraan sen määräysvallassa, on omiaan pienentämään riskiä i) siitä, että sivulliset voisivat päästä käsiksi arkaluonteiseen aineistoon ja luottamukselliseen (tai salassa pidettävään) tietoon ja siten väärentää kyseessä olevia asiakirjoja tai jäljitellä siihen tarvittavaa teknologiaa ja tietotaitoa,(43) ja ii) siitä, että yhtiö joutuu taloudellisiin vaikeuksiin, mikä voisi vaarantaa kyseessä olevien asiakirjojen toimitusten jatkuvuuden.
84. Viranomaiset voivat todella puuttua kaikkiin kyseessä olevan yksikön tekemiin keskeisiin ratkaisuihin (operatiivisiin, kaupallisiin, teknisiin ja henkilöstöresursseja koskeviin ratkaisuihin jne.) ja mahdollisesti sanoa niiden osalta viimeisen sanan. Lisäksi valvontavaltuuksia (esimerkiksi yhtiön tiloissa tai yksikön henkilöstöön nähden) voidaan tarvittaessa käyttää turvautumalla poliisille annettuihin toimivaltuuksiin. Se, että sopimuskumppani on kokonaan valtion omistama (ja että kansallisessa lainsäädännössä asetetaan joitakin sen osakkeiden myyntiä koskevia rajoituksia) on myös vakuutus siitä, että sopimuskumppanin omistusoikeus ei voi ”päätyä vääriin käsiin”, mikä voisi mahdollisesti tapahtua yhtiöille, joiden osakkeet ovat julkisen kaupankäynnin kohteena arvopaperimarkkinoilla. Lisäksi valtion valvonnan johdosta toimivaltaisten viranomaisten pitäisi voida havaita helpommin ja nopeammin yhtiön taloudellisia vaikeuksia koskevat tilanteet ja siten toteuttaa viivytyksettä asianmukaiset toimenpiteet näiden tilanteiden korjaamiseksi.
85. Näin ollen kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö näyttää olevan omiaan edistämään merkityksellisellä tavalla Puolan tasavallan esille tuomien turvallisuusetujen suojaamista.
2) Toimenpiteen tarpeellisuus
86. Toiseen näkökohtaan, joka koskee toimenpiteen tarpeellisuutta, liittyy mielestäni monitahoisempia kysymyksiä.
87. Ratkaiseva kysymys koskee sitä, onko Puolan hallitus osoittanut tarpeen turvautua kyseessä oleviin poikkeuksiin keskeisten turvallisuusetujensa suojaamiseksi. Tässä tarkoituksessa kyseisen hallituksen oli osoitettava, että tällaisten etujen suojaamisen tarpeeseen ei olisi voitu vastata kilpailuttamisen yhteydessä, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivissä 2014/24.(44)
88. Tässä yhteydessä on muistettava, että Puolan hallituksen tässä oikeudenkäynnissä esittämän väitteen mukaisesti tämän hallituksen kyseessä oleville eduille valitsema suojan taso on erityisen korkea. Kuten edellä 60–62 kohdassa on todettu, tämä seikka on otettava huomioon arvioitaessa, onko vähemmän rajoittavia toimenpiteitä toteutettavissa.
89. Komissio ehdottaa, että tiukkojen teknisten eritelmien (direktiivin 2014/24 42 artiklan mukaisesti(45)) ja valintaperusteiden (direktiivin 2014/24 58 artiklan mukaisesti(46)) yhdistelmä olisi yhtä tehokas tapa suojata Puolan hallituksen esille tuomia etuja kuin tarjouspyyntömenettelyn ulkopuolelle jättäminen. Komissio viittaa myös säännöksiin, joiden perusteella hankintaviranomaiset voivat muuttaa hankintasopimuksia (direktiivin 2014/24 72 artikla(47)) ja irtisanoa ne (direktiivin 2014/24 73 artikla(48)) erityisissä olosuhteissa.
90. Mielestäni komission perustelu on jossain määrin pätevä. Siltä osin kuin kyse on toimitusten jatkuvuuden varmistamisesta, ei ole mitään syytä olettaa, että yksityiset yritykset pakostikin tarjoaisivat vähäisempiä takeita. Kuten Puolan hallitus vahvisti istunnossa, PWPW on osakeyhtiö eli pääomayhtiö, joka – ainakin muodollisesti – muistuttaa monia muita yksityisomistuksessa olevia yhtiöitä. Sellaisena tämä yhtiö voi joutua taloudellisiin vaikeuksiin, ja jos sen taloudellinen tilanne heikkenee vakavasti, se voitaisiin jopa asettaa konkurssiin.
91. Ymmärrän tietysti, että Puolan hallitus pyrkisi kaikin keinon säilyttämään tämän yhtiön taloudellisesti elinkelpoisena ja tarvittaessa säästämään sen konkurssimenettelyltä. Kuten komissio huomauttaa perustellusti, Puolan hallituksella saattaa kuitenkin olla jossain määrin rajalliset mahdollisuudet toimia tällä tavoin. Muun muassa unionin valtiontukisäännöt voivat tulla sovellettaviksi. Tässä yhteydessä ei pidä jättää huomiotta sitä, että PWPW harjoittaa monenlaista toimintaa (erilaisten asiakirjojen graafista suunnittelua, valmistusta ja yksilöllistämistä, tietotekniikkaratkaisujen tarjoamista jne.) useilla maantieteellisillä markkinoilla (sekä Euroopan unionissa että sen ulkopuolella), joilla se kilpailee muiden yhtiöiden kanssa.
92. Nähdäkseni on lukuisia toimenpiteitä, joilla voidaan helposti ajatella minimoitavan Puolan hallituksen esille tuomat riskit, jotka kohdistuvat toimitusten jatkuvuuteen. Mikään ei esimerkiksi estä Puolan hallitusta edellyttämästä, että tarjoajat/sopimuskumppanit muun muassa i) täyttävät tiukat taloudelliset kriteerit tarjouspyyntömenettelyyn osallistumiseksi, ii) toimittavat säännöllisesti yksityiskohtaiset tilinpäätöstiedot ja kertomukset, jotta hallinto voi seurata yhtiön tilaa, ja iii) sitoutuvat siirtämään tuotannon konkurssin tapauksessa (tai siinä tapauksessa, että sopimusta ei voida panna asianmukaisesti täytäntöön).
93. Tästä syystä katson, että siltä osin kuin kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä pyritään turvaamaan kyseessä olevien asiakirjojen toimitusten jatkuvuus, sillä ylitetään se, mikä on tarpeen Puolan hallituksen esille tuomien keskeisten turvallisuusetujen suojaamisen varmistamiseksi. Näiden etujen suojaaminen voi olla saman tasoista, vaikka kyseessä olevien asiakirjojen valmistus annettaisiin yhden tai useamman yhtiön tehtäväksi kilpailuttamisen kautta.
94. Sen sijaan näyttää siltä, että komission ehdottamat toimenpiteet eivät ole yhtä tehokkaita kuin julkisen tarjouspyyntömenettelyn ulkopuolelle jättäminen, kun otetaan huomioon tarve välttää tieto- tai teknologiavuodot. Kyseisillä vaihtoehtoisilla toimenpiteillä ei siis mielestäni päästäisi samaan suojaamisen tasoon, jonka Puolan hallitus on valinnut.
95. Ensinnäkin on selvää, että pelkästään se, että sopimukseen sisällytetään määräyksiä kurinpitotoimista tai taloudellisesta vastuusta ja korvauksista tietovuototapauksissa tai muita turvallisuussääntöjä rikottaessa, ei ole yhtä tehokasta: sillä, että tietyt sopimukset jätetään julkisten tarjouspyyntömenettelyjen ulkopuolelle, on tarkoitus nimenomaan minimoida riski vahingon aiheutumisesta. Siitä, että sopimuskumppani maksaa jälkikäteen taloudellisen korvauksen tai että asianomaisille henkilöille määrätään kurinpitoseuraamuksia, on hyvin vähän hyötyä Puolan tasavallalle, eikä sillä näin ollen voida pätevästi korvata ennalta toteutettavia järeämpiä toimenpiteitä, joilla rikkomiset voitaisiin välttää. Olen tietenkin tietoinen siitä, että vahingonkorvaus- ja vastuulausekkeilla pyritään myös tekemään sopimusten mahdollisesta rikkomisesta vähemmän houkuttelevaa. Kuitenkin silloin, jos pyritään saamaan henkilöt, joilla saattaa olla yhteyksiä esimerkiksi terroristiryhmiin, ulkomaisiin tiedustelupalveluihin tai vaikutusvaltaisiin rikollisjärjestöihin, luopumaan yrityksistä saada käsiinsä erittäin arkaluonteista tietoa, tällaisten lausekkeiden ennalta ehkäisevät vaikutukset ovat varsin rajalliset.
96. Komissio katsoo, että jotta voidaan varmistaa, että Puolan hallituksella on tarvittaessa mahdollisuus turvautua julkisen vallan käyttöä koskeviin poliisin toimivaltuuksiin kyseessä olevaan yhtiöön ja sen henkilöstöön kohdistuvien tarkastusten suorittamiseksi, sopimuskumppanin voitaisiin edellyttää toimivan Puolassa. Tässä yhteydessä komissio viittaa siihen, että jo nyt muilla Puolaan sijoittautuneilla yhtiöillä on vaaditut turvallisuussertifikaatit, jotta ne voivat harjoittaa PWPW:n harjoittaman toiminnan kaltaista toimintaa.
97. Osa komission perusteluista on tietyllä tapaa vakuuttavia. Sopimuskumppania voitaisiin todella vaatia valmistamaan kaikkein arkaluonteisimmat asiakirjat Puolassa, jotta viranomaiset voivat harjoittaa tehokkaampaa valvontaa ja tarvittaessa toteuttaa täytäntöönpanotoimia.
98. Puolan hallitus voi kuitenkin – nähdäkseni perustellusti – pitää tärkeänä sitä, että se voi vaikuttaa joihinkin yhtiön keskeisiin päätöksiin, jotka voivat vaikuttaa suoraan tai välillisesti kyseisen yhtiön toteuttamien toimien (esimerkiksi henkilöstön palkkaaminen) turvallisuuteen, tai valvoa näitä päätöksiä. Lienee kiistatonta, että julkishallinto voi puuttua voimakkaammin valtion omistaman yhtiön toimintaan kuin se voisi puuttua yksityisten omistaman yhtiön toimintaan riippumatta siitä, mitä lausekkeita ja takeita sopimukseen voitaisiin sisällyttää. Kuten on toistuvasti todettu, lähtökohtaisesti Puolan tasavallan tehtävänä on päättää kyseessä olevien etujen suojaamisen asianmukaisesta tasosta.
99. Sama pätee soveltuvin osin äänestyslippujen ja äänioikeustodistuksissa olevien holografisten merkkien valmistukseen.
100. Tämän vuoksi katson, että Puolan tasavalta voi vedota direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohtaan siltä osin kuin julkisen tarjouspyyntömenettelyn ulkopuolelle jättäminen koskee asiakirjoja, joiden väärentämisellä voi olla kielteinen vaikutus kybersodankäynnin, terrorismin, ihmiskaupan, maahanmuuttajien salakuljetuksen ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan, sekä asiakirjoja, jotka voivat vaikuttaa vaalien laillisuuteen ja rehellisyyteen (tai yleisön käsitykseen siitä).
3. Johtopäätökset: tämän asian ratkaiseminen
101. Edellä esitetyn tarkastelun perusteella päädyn seuraaviin johtopäätöksiin.
102. Ensinnäkin joitakin Puolan hallituksen tässä oikeudenkäynnissä esille tuomia etuja voidaan pitää direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuina keskeisinä turvallisuusetuina. Tarkoitan tässä tarvetta i) torjua kybersodankäyntiä, terrorismia, ihmiskauppaa, maahanmuuttajien salakuljetusta ja järjestäytynyttä rikollisuutta, ii) varmistaa julkishallinnon asianmukaisen toiminnan kannalta tarpeellisten asiakirjojen toimitusten jatkuvuus ja iii) varmistaa yleisön luottamus vaalituloksen rehellisyyteen. Sen sijaan en näe tässä asiassa mitään seikkaa, joka voisi oikeuttaa kansanterveyteen, kuluttajansuojaan, liikenneturvallisuuteen ja julkisten varojen suojaamiseen liittyvien etujen pitämisen direktiivissä 2014/24 tarkoitettuina keskeisinä turvallisuusetuina.
103. Mielestäni Puolan tasavallalla on perustellut syyt katsoa, että uhat, jotka se pyrkii torjumaan tai minimoimaan kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä, ovat todellisia ja riittävän vakavia. En kuitenkaan näe tällaista uhkaa, kun asiakirjat, joiden toimitusten jatkuvuuden Puolan tasavalta pyrkii varmistamaan, eivät ole korvaamattomia tai välttämättömiä valtion hallinnon asianmukaisen toiminnan kannalta.
104. Lisäksi kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö, jolla keskitetään kyseessä olevien asiakirjojen valmistus yhdelle kokonaan valtion omistamalle ja suoraan sen määräysvallassa olevalle yksikölle, on vain osittain suhteellisuusperiaatteen mukainen. Sen voidaan katsoa olevan tarpeellinen Puolan hallituksen valitseman asianmukaisen suojaamisen tason saavuttamiseksi vain niiden asiakirjojen osalta, joiden väärentäminen saattaa tosiasiallisesti vaarantaa kybersodankäynnin, terrorismin, ihmiskaupan, maahanmuuttajien salakuljetuksen tai järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan Puolan tasavallassa tai heikentää yleisön luottamusta vaalituloksiin. Kyseessä olevien asiakirjojen toimitusten jatkuvuuteen kohdistuvien riskien, joihin Puolan hallitus vetoaa, välttämiseksi on toteutettavissa vaihtoehtoisia, vähemmän rajoittavia toimenpiteitä.
105. Kaikki edellä todettu tarkoittaa mielestäni sitä, että tässä asiassa osa vaatimuksista on ratkaistava komission ja osa Puolan tasavallan hyväksi. Siinä tapauksessa ratkaiseva kysymys koskee luonnollisesti sitä, missä määrin kanne on hyväksyttävä ja missä määrin se on hylättävä.
106. Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi on palattava alustavissa toteamuksissani esille tuomaani kysymykseen: sekä komissio että Puolan hallitus ovat esittäneet väitteensä enimmäkseen melko yleisluonteisesti, kun taas kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä suljetaan julkisen hankintamenettelyn ulkopuolelle varsin monien erilaisten asiakirjojen ja muiden esineiden valmistus.(49)
107. Asianosaisilta kysyttiin istunnossa, katsoivatko ne ottaneensa asianmukaisesti huomioon kunkin asiakirjan erityispiirteet, jolloin molemmat asianosaiset väittivät, ettei niillä ole siihen velvollisuutta. Puolan hallitus toisti näkemyksen, jonka mukaan kaikki kyseessä olevat asiakirjat ovat ratkaisevan tärkeitä sen turvallisuusetujen suojaamisen kannalta ja ne voidaan näin ollen jättää julkisen hankintamenettelyn ulkopuolelle. Komissio puolestaan totesi, että Puolan hallitus oli toistaiseksi kieltäytynyt käymästä tästä asiasta järkevää keskustelua ja että joka tapauksessa kyseisen hallituksen olisi pitänyt selittää unionin tuomioistuimelle kunkin asiakirjan erityispiirteet.
108. En kiistä, ettenkö olisi hieman turhautunut kyseiset vastaukset saadessani. Asianosaisten lähestymistavan vuoksi – komission perusteiden ja Puolan tasavallan niitä vastaan esittämien väitteiden huolellisesta tarkastelusta sekä molempien asianosaisten esittämän näytön arvioinnista huolimatta – en kykene erottamaan tarkasti asiakirjoja, jotka voidaan oikeutetusti jättää julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle, ja asiakirjoja, joita ei voida jättää näiden sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle.
109. Yleensä suoran kanteen yhteydessä se, että asianosainen ei kykene perustelemaan vaatimuksiaan, ei johda suurempiin menettelyllisiin vaikeuksiin: todistustaakkaa koskevat periaatteet(50) voivat ohjata unionin tuomioistuinta sen ratkaistessa riidanalaisia kysymyksiä. Mielestäni tässä asiassa on kuitenkin erityisen vaikeaa yksilöidä joidenkin riidanalaisten seikkojen osalta asianosainen, jolla on velvollisuus osoittaa tietty tosiseikka paikkansapitäväksi (tai paikkansapitämättömäksi). Tällaisessa prosessuaalisessa pallottelussa, jossa todistustaakka siirtyy aina, kun asianosaisen väite vaikuttaa ilmeisen perustellulta, voi toisinaan olla vaikeaa ratkaista kumpi saa suurimman pistemäärän – vertauskuvallisesti ilmaistuna.
110. Lisäksi tuntuisi oudolta ehdottaa unionin tuomioistuimelle tämän asian ratkaisemista todistustaakkasääntöjen automaattisen (ja rohkenenko sanoa, sokean) soveltamisen perusteella. On totta, että asianosaisten on valittava huolella lähestymistapansa oikeudenkäyntimenettelyiden suhteen, koska tätä koskevilla valinnoilla on usein seurauksia. Jos tuomioistuin ratkaisee asian lopullisesti eikä tästä ratkaisusta ole mahdollista valittaa, ratkaisu saa oikeusvoiman eikä asia voi enää olla oikeudenkäynnin kohteena.
111. Kun oikeudenkäynti on päättynyt, mikä tahansa muu ”vaihtoehtoinen” totuus korvataan prosessuaalisella totuudella.
112. Vaikka tätä voidaan yleensä pitää pelkkänä tosiasiana, en olisi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä kuitenkaan valmis hyväksymään tämän lähestymistavan äärimmäistä soveltamista, joka voisi äärimmilleen vietynä saada tuomioistuimen hylkäämään terveen järjen ja antamaan kohtuuttomia ratkaisuja.
113. Kuten unionin tuomioistuin on vakiintuneesti todennut, tällaisissa menettelyissä on unionin tuomioistuimen tehtävänä tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty väitetyllä tavalla noudattamatta, myös silloin kun vastaaja ei kiistä sitä.(51) Tämä saattaa nähdäkseni selittyä niillä mahdollisesti laajakantoisilla seurauksilla, joita jäsenvaltiolle voi aiheutua SEUT 258 tai SEUT 259 artiklan perusteella annetusta kielteisestä tuomiosta: kyseisen jäsenvaltion on muutettava riidanalainen kansallinen toimenpide. Tämä myös pitää paikkansa riippumatta siitä, olisiko se voinut paremmalla puolustuksella osoittaa, että toimenpide oli todellisuudessa unionin oikeuden mukainen.(52) Riidanalaisen kansallisen toimenpiteen muuttamatta jättäminen voi johtaa tälle jäsenvaltiolle määrättäviin taloudellisiin seuraamuksiin(53) ja sitä vastaan nostettaviin vahingonkorvauskanteisiin.(54)
114. Katson siten, että silloin kun ei ole täysin selvää, kenen tehtävänä on osoittaa mitäkin, koska molemmat asianosaiset näyttävän olevan vastuussa asiakirja-aineiston puutteellisuudesta, unionin tuomioistuimen voi olla järkevää välttää ottamasta kantaa kysymyksiin, jotka eivät ole asian ratkaisemisen kannalta ehdottoman välttämättömiä. Tämä on mielestäni erityisen tärkeää esillä olevan kaltaisessa asiassa, jossa kantajan tai vastaajan jonkin väitteen hyväksymisellä voisi olla välittömiä vaikutuksia jäsenvaltion tiettyjen keskeisten turvallisuusetujen suojaamiseen.
115. Tätä taustaa vasten unionin tuomioistuimella on uskoakseni pohjimmiltaan kaksi vaihtoehtoa.
116. Yhtäältä unionin tuomioistuin voisi antaa välituomion, kuten se teki joissakin varhaisemmissa tapauksissa, joissa se katsoi, ettei se voinut asianosaisten esittämien tietojen perusteella arvioida riittävän tarkasti esillä olleita kysymyksiä. Tällaisissa tuomioissa unionin tuomioistuin kehotti asianosaisia tarkastelemaan tiettyjä oikeusriitaan liittyviä kysymyksiä uudelleen kyseisiin tuomioihin sisältyvien oikeusohjeiden perusteella ja ilmoittamaan sille tarkastelun tulokset tiettyyn päivämäärään mennessä, minkä jälkeen unionin tuomioistuin antaisi lopullisen tuomionsa.(55)
117. Toisaalta unionin tuomioistuin voisi yksinkertaisesti todeta, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2014/24 1 artiklan 1 ja 3 kohdan ja 15 artiklan 2 ja 3 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdan kanssa, mukaisia velvoitteitaan, kun se on jättänyt tiettyjen asiakirjojen, painotuotteiden, leimojen ja merkintöjen valmistuksen tässä direktiivissä tarkoitettujen julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle. Tarkastelussani on kiistatta osoitettu, että kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä jätetään julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle (todennäköisesti suuri) joukko asiakirjoja, joiden osalta direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyt poikkeukset eivät ole sovellettavissa.
118. Prosessiekonomisista syistä kannatan jälkimmäistä vaihtoehtoa. Korostettakoon tässä yhteydessä, että kun otetaan huomioon komission vaatimukset,(56) unionin tuomioistuin ei lausuisi kanteen ulkopuolisesta seikasta tai jättäisi lausumatta jostakin kanneperusteesta. Samanaikaisesti unionin tuomioistuimen tuomiolla annettaisiin Puolan hallitukselle riittävät oikeusohjeet siitä, miten kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä pitäisi muuttaa, jotta se olisi unionin oikeuden mukainen. On pidettävä mielessä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuomion tuomiolauselma, jossa unionin tuomioistuimen toteama SEUT 258 artiklaan perustuvan kanteen mukainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen kuvaillaan, on ymmärrettävä tuomion perustelujen valossa.(57)
119. Mikä tahansa komission ja Puolan tasavallan välinen tuleva erimielisyys siitä, onko Puolan tasavalta pannut unionin tuomioistuimen tuomion täysimääräisesti täytäntöön, voidaan tarvittaessa ratkaista i) SEUT 260 artiklan 2 kohtaan perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, ja mikäli se jää vielä senkin jälkeen ratkaisematta, ii) sellaisen kumoamiskanteen yhteydessä, jonka Puolan tasavalta voi nostaa SEUT 263 artiklan nojalla komission päätöksestä, joka koskee kyseiselle jäsenvaltiolle määrättävien seuraamusten tarpeellisuuden ja määrän määrittämistä.(58)
120. Kaikilla näillä perusteilla unionin tuomioistuimen pitäisi mielestäni todeta, että kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö, sellaisena kuin se on voimassa, ei täytä direktiivin 2014/24 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa asetettuja edellytyksiä ja on siten kyseisen direktiivin säännösten vastainen.
VI Oikeudenkäyntikulut
121. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan, jollei unionin tuomioistuin päätä, että asianosainen vastaa omien kulujensa lisäksi osasta toisen asianosaisen kuluja, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.
122. Tässä asiassa sekä komissio että Puolan tasavalta ovat vaatineet vastapuolta korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja osa vaatimuksista on ratkaistu toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi. Mielestäni on näin ollen perusteltua määrätä, että kumpikin asianosainen vastaa omista kuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
123. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– toteaa, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU 1 artiklan 1 ja 3 kohdan ja 15 artiklan 2 ja 3 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohdan kanssa, mukaisia velvoitteitaan, kun se on jättänyt tiettyjen asiakirjojen, painotuotteiden, leimojen ja merkintöjen valmistuksen kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle, ja
– määrää, että Euroopan komissio ja Puolan tasavalta vastaavat kumpikin omista oikeudenkäyntikuluistaan.