GENERALINIO ADVOKATO
NICHOLAS EMILIOU IŠVADA,
pateikta 2023 m. kovo 2 d.(1)
Byla C‑601/21
Europos Komisija
prieš
Lenkijos Respubliką
„Valstybės narės įsipareigojimų neįvykdymas – Viešieji pirkimai – Direktyvos 2014/24/ES 15 straipsnio 2 ir 3 dalys – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Tapatybės dokumentų ir kitų oficialių dokumentų gamyba – Valstybių narių esminių saugumo interesų apsauga – Mažiau intervencinės priemonės“
I. Įvadas
1. Europos Sąjungos ir kitų šalių valdžios institucijoms poreikis apsaugoti viešųjų dokumentų (pavyzdžiui, pasų, balsavimo biuletenių ar policijos, karinių ir žvalgybos tarnybų narių tarnybinių pažymėjimų) vientisumą ir visuomenės pasitikėjimą jais kelia didelį susirūpinimą dėl saugumo. Šiuolaikiniame pasaulyje, kuriame žmonės gali keliauti lengvai ir greitai, o duomenys – dar lengviau ir greičiau, šios institucijos nuolat varžosi su nusikaltėliais, kad sukurtų medžiagas ir metodus, kurie kuo labiau apsunkintų viešųjų dokumentų klastojimą ir padirbinėjimą.
2. Pagal 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB(2), 15 straipsnio 2 ir 3 dalis ir SESV 346 straipsnio 1 dalį valstybėms narėms iš esmės leidžiama netaikyti toje direktyvoje nustatytų procedūrų tam tikroms viešojo pirkimo sutartims, jeigu galėtų kilti grėsmė esminių saugumo interesų apsaugai, su sąlyga, kad nėra mažiau ribojančių priemonių.
3. Kokie viešieji interesai šiuo atveju gali būti laikomi „esminiais saugumo interesais“? Kokią veiksmų laisvę šiuo klausimu turi valstybės narės? Ar valstybė narė turi teisę pasirinkti apsaugos lygį, kuris, jos nuomone, yra tinkamiausias dėl šių interesų? Kokios apimties yra valstybės narės pareiga apsvarstyti ir prireikus priimti mažiau ribojančias priemones?
4. Trumpai tariant, tai pagrindiniai šioje byloje kylantys teisiniai klausimai, kuriuos pabandysiu išaiškinti šioje išvadoje.
II. Teisinis pagrindas
A. Europos Sąjungos teisė
5. SESV 346 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Sutarčių nuostatos nekliudo taikyti šias taisykles:
a) jokia valstybė narė neprivalo teikti informacijos, kurios atskleidimą ji laiko prieštaraujančiu gyvybiniams savo saugumo interesams;
<…>“.
6. Iš dalies pakeistos ir šiuo metu galiojančios Direktyvos 2014/24 1 straipsnio, kuriame apibrėžtas šios direktyvos dalykas ir taikymo sritis, 1 ir 3 dalyse įtvirtinta:
„1. Šia direktyva nustatomos taisyklės, kuriomis reglamentuojamos perkančiųjų organizacijų vykdomo pirkimo procedūros, atliekamos siekiant sudaryti viešąsias [viešojo pirkimo] sutartis <…>, jeigu jų numatoma vertė ne mažesnė nei 4 straipsnyje nustatytos vertės ribos.
<…>
3. Taikant šią direktyvą laikomasi SESV 346 straipsnio.“
7. Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 9 punkte „viešojo paslaugų pirkimo sutartys“ apibrėžtos kaip „viešosios [viešojo pirkimo] sutartys, kurių objektas – paslaugų, išskyrus nurodytąsias 8 [6] punkte, teikimas“(3).
8. Tos pačios direktyvos 15 straipsnio, susijusio su „gynyba ir saugumu“, 2 ir 3 dalyse, nustatyta:
„2. Ši direktyva netaikoma viešosioms [viešojo pirkimo] sutartims <…> kuri[o]ms netaikomos išimtys pagal 1 dalį, tiek, kiek valstybės narės esminių saugumo interesų apsaugos negalima užtikrinti mažiau intervencinėmis priemonėmis, pavyzdžiui, nustačius reikalavimus, kuriais siekiama apsaugoti informacijos, kurią perkančioji organizacija teikia vykdydama šioje direktyvoje numatytą sutarties skyrimo procedūrą, konfidencialų pobūdį.
Be to, laikantis SESV 346 straipsnio 1 dalies a punkto ši direktyva netaikoma viešosioms [viešojo pirkimo] sutartims <…>, kuri[o]ms netaikomos išimtys pagal šio straipsnio 1 dalį, tiek, kiek taikant šią direktyvą valstybė narė būtų įpareigota teikti informaciją, kurios atskleidimą ji laiko prieštaraujančiu esminiams savo saugumo interesams.
3. Kai pirkimas ir viešosios [viešojo pirkimo] sutarties vykdymas <…> yra pripažįstami slaptais arba jų metu reikia imtis specialių apsaugos priemonių pagal valstybėje narėje galiojančius įstatymus ar kitus teisės aktus, ši direktyva netaikoma su sąlyga, kad valstybė narė yra nustačiusi, kad atitinkamų esminių interesų nebūtų įmanoma apsaugoti mažiau intervencinėmis priemonėmis, kaip antai nurodytomis 2 dalies pirmoje pastraipoje.“
B. Lenkijos teisė
9. ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (2019 m. rugsėjo 11 d. Viešųjų pirkimų įstatymas, toliau – 2019 m. Pzp) 11 straipsnio 4 dalyje nustatyta:
„Šio įstatymo nuostatos netaikomos sutartims, sudaromomis siekiant, kad būtų pagaminti toliau nurodyti produktai:
1) 2018 m. lapkričio 22 d. Viešųjų dokumentų įstatymo <…> 5 straipsnio 2 dalyje nurodytų viešųjų dokumentų blankai, įskaitant jų personalizavimą arba individualizavimą;
2) akcizo banderolės;
3) 1997 m. birželio 20 d. Įstatyme, kuriuo nustatomas Kelių kodeksas <…>, nurodytos teisinės žymos ir kontroliniai lipdukai;
4) balsavimo biuleteniai ir Brailio raštu atspausdinti balsavimo biuleteniai, nurodyti 2011 m. sausio 5 d. Įstatymo, kuriuo nustatomas Rinkimų kodeksas <…>, atitinkamai, 40 straipsnio 1 dalyje ir 40a straipsnio 1 dalyje bei 2003 m. kovo 14 d. Nacionalinio referendumo įstatymo <…> 20 straipsnyje;
5) holografiniai ženklai ant rinkėjo pažymėjimų, nurodytų 2011 m. sausio 5 d. Įstatymo dėl Rinkimų kodekso 32 straipsnio 1 dalyje;
6) mikroprocesorių sistemos su programine įranga, skirta viešiesiems dokumentams valdyti, kompiuterių sistemos ir duomenų bazės, būtinos 2018 m. lapkričio 22 d. Viešųjų dokumentų įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje nurodytiems viešiesiems dokumentams, kuriuose yra elektroninis lustas, naudoti pagal jų paskirtį“.
10. 2018 m. lapkričio 22 d. Viešųjų dokumentų įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje pateiktas toks viešųjų dokumentų sąrašas: 1) asmens tapatybės kortelės; 2) pasai; 3) jūrininko knygelės, nurodytos 2015 m. rugpjūčio 5 d. Darbo jūrų laivyboje įstatymo 10 straipsnio 1 dalyje; 4) dokumentai, išduoti pagal 2014 m. lapkričio 28 d. Civilinės būklės aktų įrašų įstatymo 44 straipsnio 1 dalį ir 83 straipsnio 1 dalį; 5) dokumentai, išduoti užsieniečiams pagal 2013 m. gruodžio 12 d. Užsieniečių įstatymo 37 ir 226 straipsnius; 6) dokumentai, išduoti užsienio valstybių diplomatinių atstovybių ir konsulinių įstaigų nariams arba bet kuriam asmeniui, prilygintam jiems pagal įstatymus, konvencijas ar tarptautinę paprotinę teisę, taip pat dokumentai, išduoti jų šeimos nariams, priklausantiems jų namų ūkiui, pagal 2013 m. gruodžio 12 d. Užsieniečių įstatymo 61 straipsnį; 7) dokumentas, išduodamas Europos Sąjungos piliečiams pagal 2006 m. liepos 14 d. Įstatymo dėl Europos Sąjungos valstybių narių piliečių ir jų šeimos narių atvykimo į Lenkijos Respublikos teritoriją, buvimo joje ir išvykimo iš jos 48 straipsnio 1 dalį; 8) dokumentai, išduodami Europos Sąjungos piliečių šeimos nariams pagal to 2006 m. liepos 14 d. įstatymo 30 straipsnio 1 dalį ir 48 straipsnio 2 dalį; 9) dokumentai, išduodami užsieniečiams pagal 2003 m. birželio 13 d. Įstatymo dėl apsaugos suteikimo užsieniečiams Lenkijos Respublikos teritorijoje 55 straipsnio 1 dalį ir 89i straipsnio 1 dalį; 10) teismų ar teismo pareigūnų išduodami vykdomieji dokumentai; 11) įsiteisėjusių teismo sprendimų, nustatančių teisės įgijimą, buvimą arba išnykimą arba susijusių su civiline būkle, kopijos; 12) teismo išduodamų sprendimų arba pažymų, suteikiančių teisę atstovauti asmeniui, atlikti teisinį veiksmą arba administruoti konkretų turtą, kopijos; 13) teismų ir teismo pareigūnų nutarčių dėl vykdymo formulės nurodymo vykdomajame rašte, išskyrus 1964 m. lapkričio 17 d. Įstatymo, kuriuo patvirtintas Civilinio proceso kodeksas, 777 straipsnio 1 dalies 1 ir 11 punktuose išvardytas nutartis, jeigu jų dalykas yra ne teismo išduotas vykdomasis raštas, kopijos; 14) dokumentų, susijusių su notariniais veiksmais, nurodytais 1991 m. vasario 14 d. Notariato įstatymo 79 straipsnio 1–1b ir 4 dalyse, įgaliojimais, nurodytais to įstatymo 79 straipsnio 2 dalyje, ir protestais, nurodytais to įstatymo 79 straipsnio 5 dalyje, kopijos ir išrašai; 15) orlaivio įgulos nario pažymėjimas; 16) asmens kariniai dokumentai, išduodami asmenims, įrašytiems į karinį registrą pagal 1967 m. lapkričio 21 d. Visuotinės prievolės ginti Lenkijos Respubliką įstatymo 54 straipsnio 1 dalį; 17) asmens kariniai dokumentai, išduoti pagal 2003 m. rugsėjo 11 d. Profesinės karo tarnybos įstatymo 48 straipsnio 1 dalį; 18) asmens tapatybės kortelės, išduotos pagal to 2003 m. rugsėjo 11 d. įstatymo 137c straipsnio 1 dalį; 19) asmens tapatybės kortelės, išduotos pagal minėto 1967 m. lapkričio 21 d. įstatymo 54a straipsnio 1 dalį; 20) 2006 m. liepos 13 d. Pasų įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje nurodytas įrašas pase; 21) vizos įklija; 22) „Lenko korta“ (Karta Polaka); 23) kortelė, patvirtinanti neįgalumą arba neįgalumo lygį; 24) leidimas dirbti gydytoju; 25) leidimas verstis odontologo praktika; 26) vairuotojo pažymėjimas; 27) profesinės registracijos pažymėjimas ir transporto priemonės registracijos pažymėjimas, išskyrus 1997 m. birželio 20 d. Įstatymo dėl Kelių eismo kodekso 73 straipsnio 3 dalyje nurodytus transporto priemonių registracijos pažymėjimus; 28) transporto priemonės knygelė (karta pojazdu); 29) laikinasis pažymėjimas, nurodytas 1997 m. birželio 20 d. Įstatymo dėl Kelių eismo kodekso 71 straipsnio 1 dalyje; 30) tachografo kortelė, nurodyta 2018 m. liepos 5 d. Tachografų įstatymo 2 straipsnio 4 dalyje; 31) ADR pažymėjimas, nurodytas 2011 m. rugpjūčio 19 d. Pavojingų krovinių vežimo įstatymo 2 straipsnio 10 dalyje; 31a) registracijos dokumentas, nurodytas 2018 m. balandžio 12 d. Jachtų ir kitų iki 24 metrų ilgio laivų registravimo įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje; 32) tarnybiniai pažymėjimai: a) policijos pareigūnų, b) sienos apsaugos pareigūnų, c) valstybės saugumo agentų, d) Vidaus saugumo tarnybos pareigūnų, e) Žvalgybos agentūros pareigūnų, f) Centrinio kovos su korupcija biuro pareigūnų, g) Karinės kontržvalgybos tarnybos pareigūnų ir profesinės karo tarnybos karių, paskirtų eiti pareigas Karinės kontržvalgybos tarnyboje, h) Karinės žvalgybos tarnybos pareigūnų ir profesinės karo tarnybos karių, paskirtų eiti pareigas toje tarnyboje, i) laisvės atėmimo vietų administracijos pareigūnų ir darbuotojų, j) mokesčių ir muitinės pareigūnų, k) asmenų, dirbančių nacionalinės mokesčių administracijos struktūriniuose padaliniuose, l) Kelių transporto inspekcijos inspektorių, m) karo policijos narių.
III. Bylos aplinkybės ir ikiteisminė procedūra
11. Pagal Direktyvos 2014/24 90 straipsnį valstybės narės turėjo perkelti šią direktyvą į nacionalinę teisę iki 2016 m. balandžio 18 d.
12. 2016 m. liepos 14 d. Europos Komisija gavo Lenkijos valdžios institucijų pranešimą apie nacionalines priemones, kuriomis ši direktyva perkelta į nacionalinę teisę. Manydama, kad Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal šią direktyvą, 2019 m. sausio 25 d. Komisija nusiuntė jai oficialų pranešimą.
13. 2019 m. kovo 25 d. raštu Lenkijos valdžios institucijos atsakė į šį oficialų pranešimą – jos informavo Komisiją apie savo ketinimą peržiūrėti tam tikrus perkėlimo į nacionalinę teisę priemonių aspektus, kad būtų užtikrintas, be kita ko, Direktyvos 2014/24 laikymasis. Vis dėlto Lenkijos valdžios institucijos nesutiko su kai kuriais Komisijos priekaištais.
14. 2019 m. lapkričio 5 d. Lenkijos valdžios institucijos informavo Komisiją apie priimtą naują įstatymą – 2019 m. Pzp, kuriuo nuo 2021 m. sausio 1 d. turėjo būti pakeisti anksčiau galioję nacionalinės teisės aktai.
15. 2019 m. lapkričio 28 d. Komisija išsiuntė Lenkijos Respublikai pagrįstą nuomonę, kurioje nurodė Direktyvos 2014/24 perkėlimo į nacionalinę teisę trūkumus. Toje pagrįstoje nuomonėje Komisija pripažino, kad naujaisiais teisės aktais Lenkijos valdžios institucijos iš tiesų išsprendė kai kurias anksčiau nustatytas problemas. Vis dėlto Komisija neatsisakė kitų savo oficialiame pranešime nurodytų priekaištų, kuriuos Lenkijos valdžios institucijos ginčijo.
16. 2020 m. sausio 28 d. atsakyme Lenkijos valdžios institucijos dar kartą nurodė, kad nesutinka su Komisijos priekaištais ir tvirtino, kad aptariami nacionalinės teisės aktai atitinka Direktyvos 2014/24 nuostatas.
17. Šiomis aplinkybėmis Komisija nusprendė pareikšti šį ieškinį.
IV. Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai
18. 2021 m. rugsėjo 28 d. pareikštame ieškinyje Komisija Teisingumo Teismo prašo:
– pripažinti, kad Lenkijos Respublika, įtraukdama Direktyvoje 2014/24 nenumatytas išimtis, susijusias su tam tikrų dokumentų, spaudinių, spaudų ir žymų gamyba, neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2014/24 1 straipsnio 1 ir 3 dalis bei 15 straipsnio 2 ir 3 dalis, siejamas su SESV 346 straipsnio 1 dalies a punktu; ir
– priteisti iš Lenkijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
19. 2021 m. gruodžio 17 d. pateiktame atsiliepime į ieškinį Lenkijos Respublika Teisingumo Teismo prašo:
– atmesti ieškinį ir
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
20. 2022 m. vasario 9 d. Komisija pateikė dubliką, o 2022 m. kovo 21 d. Lenkijos Respublika pateikė tripliką, o per 2022 m. gruodžio 1 d. įvykusį teismo posėdį jos abi išdėstė argumentus žodžiu.
V. Analizė
A. Šalių argumentai
21. Ieškinyje Komisija pažymi, kad Lenkijos Respublika, perkeldama Direktyvą 2014/24 į nacionalinę teisę, iš šios direktyvos taikymo srities pašalino sutartis dėl daugybės įvairių dokumentų ir kitų objektų (toliau – aptariami dokumentai) gamybos. Šias sutartis buvo tiesiogiai patikėta vykdyti Polska Wytwórna Papierów Wartościowych (toliau – PWPW) – Lenkijoje įsteigtai valstybės įmonei, kurios vienintelis savininkas yra valstybės iždas – ir tuo tikslu nesurengta jokių konkursų.
22. Komisija primena, kad Direktyvoje 2014/24 aiškiai numatyti atvejai, kai jos nuostatos netaikomos. Ji pažymi, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją nukrypti leidžiančių nuostatų sąrašas yra išsamus ir kad jos turi būti aiškinamos siaurai.
23. Komisijos nuomone, Lenkijos vyriausybė negali pagrįstai remtis Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalimis tam, kad pateisintų viešųjų pirkimų taisyklių netaikymą sutartims dėl aptariamų dokumentų gamybos. Šiuo klausimu Komisija remiasi Teisingumo Teismo išvadomis, padarytomis 2018 m. kovo 20 d. Sprendime Komisija / Austrija (Valstybinė spaustuvė)(4), kurios, jos nuomone, taikytinos šiai bylai mutatis mutandis. Tame sprendime Teisingumo Teismas, be kita ko, konstatavo, kad viešųjų pirkimų taisyklės negali būti apskritai netaikomos valstybių narių priemonėms vien todėl, kad jos priimtos dėl visuomenės saugumo ar nacionalinės gynybos interesų. Valstybė narė, kuri remiasi šiomis išimtimis, turi įrodyti, kad poreikis apsaugoti tokius interesus negalėjo būti patenkintas skelbiant konkursą.
24. Komisija mano, kad kai kurie Lenkijos vyriausybės nurodyti interesai nėra susiję su šios valstybės narės saugumu ir juo labiau su jos esminiais saugumo interesais. Be to, net ir dėl tų interesų, kurie galbūt patenka į šią sąvoką, Komisija teigia, kad Lenkijos vyriausybė neįrodė, jog tikslas apsaugoti šiuos interesus negali būti lygiai taip pat pasiektas taikant alternatyvias, mažiau ribojančias, priemones.
25. Visų pirma Komisija teigia, kad Lenkijos vyriausybė nepaaiškino, kodėl PWPW yra vienintelė įmonė, turinti patirties ir techninius sertifikatus, reikalingus aptariamiems dokumentams, atitinkantiems aukščiausius saugumo standartus, pagaminti. Tame kontekste Komisija pažymi, kad kelios Europos Sąjungoje veikiančios bendrovės (įskaitant kai kurias Lenkijoje įsteigtas bendroves) siūlo panašias techninio pajėgumo, finansinio stabilumo ir saugumo garantijas. Iš tiesų PWPW konkuruoja su šiomis bendrovėmis konkursuose dėl tokių pačių dokumentų, kokie aptariami šioje byloje, gamybos kitose Sąjungos valstybėse narėse (taip pat ir Sąjungai nepriklausančiose šalyse).
26. Komisija teigia, kad niekas nedraudžia perkančiajai organizacijai nustatyti konkurso dalyviams ypač aukštų reikalavimų (techninių ir finansinių pajėgumų, reputacijos ir t. t.) ir reikalauti, kad jie pateiktų būtinus įrodymus, pagrindžiančius jų pasiūlymą. Jos nuomone, pagal Direktyvos 2014/24 42 ir 58 straipsnius nacionalinės institucijos šioje srityje turi daug laisvės. Pavyzdžiui, galėtų būti reikalaujama, kad ekonominės veiklos vykdytojas sutiktų, kad valdžios institucijos atliktų atitinkamus patikrinimus, ir pateiktų saugumo, tiekimo laiku bei mokumo garantijas. Į sutartį taip pat galėtų būti įtrauktos nuostatos dėl žalos atlyginimo ir finansinės bei drausminės atsakomybės pažeidimų atveju.
27. Komisijai kyla abejonių dėl to, ar Lenkijos vyriausybės argumentas, kad PWPW faktiškai negali bankrutuoti, yra teisingas, nes Sąjungos teisės nuostatos dėl valstybės pagalbos kontrolės gali būti taikomos finansinei pagalbai, kurią šiai bendrovei teikia valstybės iždas.
28. Lenkijos Respublika, savo ruožtu, pažymi, kad ji turi plačią oficialių dokumentų apsaugos sistemą ir kad PWPW yra visiškai valstybės kontroliuojamas ir valdomas subjektas. Ji priduria, kad pagal nacionalinę teisę valstybės iždui priklausančios akcijos arba su akcijomis susijusios teisės (kaip antai PWPW) iš esmės negali būti parduotos. Išimtiniais atvejais šios akcijos galėtų būti parduotos tik su sąlyga, kad tam pritaria Ministrų Taryba, tačiau jos galėtų būti parduotos tik kitoms valstybės įmonėms, jų negalima parduoti privatiems akcininkams.
29. Lenkijos Respublika tvirtina, kad tokia sistema leidžia visiškai kontroliuoti PWPW organų veiklą ir oficialių dokumentų gamybos procesą. Šiomis aplinkybėmis, patikint gaminti tokius dokumentus tokiam subjektui be viešųjų pirkimų procedūros, apribojamas subjektų, turinčių prieigą prie įslaptinta laikytinos informacijos, ratas. Toks sprendimas taip pat užtikrina gamybos tęstinumą, nes pašalina riziką, susijusią su gamintojo bankrotu arba netinkamu galimos viešosios sutarties vykdymu.
30. Dėl Komisijos argumentų, susijusių su tokios bendrovės kaip PWPW bankrotu, Lenkijos vyriausybė nurodo, kad nors akivaizdu, jog valstybės iždui priklausančių bendrovių bankrotas yra įmanomas, atsižvelgiant į jų strateginę svarbą, ši rizika yra beveik nulinė. Lenkijos Respublika teigia, kad Komisija nenurodė jokių priežasčių, dėl kurių, PWPW susidūrus su finansiniais sunkumais, šiai bendrovei nebūtų galima suteikti valstybės pagalbos.
31. Lenkijos vyriausybės nuomone, šioje byloje nagrinėjama faktinė ir teisinė situacija nėra panaši į tą, kurią Teisingumo Teismas nagrinėjo minėtame Sprendime byloje Komisija / Austrija. Šiuo klausimu ji pažymi, kad Austrijos bendrovės, atsakingos už oficialių dokumentų spausdinimą, teisinis statusas labai skyrėsi nuo PWPW teisinio statuso, nes tai buvo ribotos atsakomybės bendrovė, kurios akcijos buvo įtrauktos į vertybinių popierių biržos sąrašus ir priklausė privatiems asmenims. Be to, ji mano, kad Austrijos vyriausybės vykdyta bendrovės kontrolė buvo gerokai labiau ribota nei Lenkijos Respublikoje. Tuo remdamasi Lenkijos vyriausybė teigia, kad pagal Austrijos teisę valdžios institucijų pasirinktas esminių valstybės interesų apsaugos lygis buvo žemesnis nei Lenkijoje ir kad iš jos negalima reikalauti sumažinti šį apsaugos lygį iki kitų valstybių pasirinkto lygio.
32. Lenkijos Respublika taip pat tvirtina, kad Komisijos siūlomos sutartinės garantijos neleidžia išvengti grėsmės jos saugumo interesams, kylančios dėl atitinkamo ekonominės veiklos vykdytojo galimo įsigijimo arba dėl trečiosios šalies slaptųjų tarnybų ar organizuotos nusikalstamos grupuotės įtakos jo valdymo organams. Kalbant apie dokumentų gamintojo nemokumo riziką, Komisijos siūlomas sprendimas – nustatyti tinkamumo kriterijų, t. y. reikalavimą pateikti pažymą apie finansinę būklę, kuriai esant galima saugiai ir netrukdomai vykdyti sutartį – neleistų išvengti atitinkamo ekonominės veiklos vykdytojo staigaus finansinės padėties pablogėjimo.
33. Taigi, Lenkijos vyriausybės nuomone, nacionalinėje teisėje numatytos išimtys yra proporcinga, tinkama ir būtina priemonė siekiant tikslo užtikrinti Lenkijos esminius saugumo interesus tokiu lygiu, koks laikomas tinkamu. Siekiant įrodyti, kad nukrypti leidžiančiomis nuostatomis naudojamasi proporcingai, Lenkijos vyriausybės nuomone, nebūtina pateikti įrodymų, kad taikant nagrinėjamą direktyvą grėsmės atitinkamos valstybės narės esminiams saugumo interesams tikimybė būtų ypač didelė. Iš tiesų net ir nedidelė didelės žalos valstybės saugumo interesams tikimybė, šios vyriausybės nuomone, yra pagrindas pasinaudoti tomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis.
34. Apskritai Lenkijos vyriausybė teigia, kad Komisija neįrodė, jog valstybės saugumo lygis, kurį galima pasiekti patikėjus gaminti dokumentus pagal Direktyvą 2014/24 atrinktam subjektui, būtų toks pat aukštas, kaip ir tuo atveju, kai ši užduotis pavedama iš valstybės iždo finansuojamai bendrovei.
B. Vertinimas
35. Iš pradžių reikia pažymėti, kad – kaip teigia Komisija ir Lenkijos vyriausybė jai neprieštarauja – Direktyva 2014/24 iš esmės taikoma viešojo pirkimo sutartims, susijusioms su aptariamų dokumentų gamyba. Iš tiesų neginčijama, kad aptariamos viešojo pirkimo sutartys i) nėra susijusios su paslaugomis, sektoriais ir situacijomis, kurioms Direktyvos 2014/24 7–12 straipsniuose numatytos išimtys, ir ii) jų vertė yra ne mažesnė, nei tos direktyvos 4 straipsnyje nustatytos ribos. Be to, iš Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 1 dalies matyti, kad ši direktyva iš esmės taikoma „gynybos ir saugumo srityse skiriamoms“ viešojo pirkimo sutartims.
36. Vis dėlto Lenkijos vyriausybė teigia, kad tokios sutartys galėtų būti sudaromos netaikant Direktyvoje 2014/24 nustatytų procedūrų, nes nagrinėjamu atveju taikytinos kai kurios jos 15 straipsnio 2 ir 3 dalyse įtvirtintos nukrypti leidžiančios nuostatos.
37. Tolesniuose skirsniuose pirmiausia nurodysiu tinkamą analitinį pagrindą (1 skirsnis), o paskui, atsižvelgdamas į jį, įvertinsiu šalių argumentus (2 skirsnis). Padarysiu išvadą, kad negali būti laikoma, jog šiuo metu galiojantys nagrinėjami nacionalinės teisės aktai visiškai patenka į šioje išvadoje aptariamų nukrypti leidžiančių nuostatų taikymo sritį, taigi jie prieštarauja Direktyvos 2014/24 nuostatoms (3 skirsnis).
1. Tinkamas analitinis pagrindas
a) Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalys ir SESV 346 straipsnio 1 dalies a punktas
38. Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalyse nurodyti keturi atvejai, kai ši direktyva „netaikoma“. Šios nukrypti nuo direktyvos taikymo leidžiančios nuostatos, kurios visos, kaip matyti iš šio straipsnio pavadinimo(5), susijusios su viešųjų pirkimų procedūromis „gynybos ir saugumo“ srityje, nurodomos toliau.
39. Pirma, Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta, kad ši direktyva netaikoma viešojo pirkimo sutartims „tiek, kiek valstybės narės esminių saugumo interesų apsaugos negalima užtikrinti mažiau intervencinėmis priemonėmis“. Antra, šios direktyvos 15 straipsnio 2 dalies antroje pastraipoje įtvirtinta, kad ji netaikoma tiek, kiek ją taikant „valstybė narė būtų įpareigota teikti informaciją, kurios atskleidimą ji laiko prieštaraujančiu esminiams savo saugumo interesams“. Trečia, 15 straipsnio 3 dalyje numatyti du papildomi atvejai ir nurodyta, kad direktyva netaikoma, kai viešojo pirkimo sutartis i) „pripažįstam[a] slapt[a]“ arba ii) ją vykdant „reikia imtis specialių apsaugos priemonių pagal valstybėje narėje galiojančius įstatymus ar kitus teisės aktus“. Be to, pagal šią dalį tai galioja tik tuo atveju, kai „valstybė narė yra nustačiusi, kad atitinkamų esminių interesų nebūtų įmanoma apsaugoti mažiau intervencinėmis priemonėmis“.
40. Atsižvelgiant į tai, taip pat pažymėtina, kad SESV 346 straipsnio 1 dalies a punkte, atrodo, nėra jokių papildomų (arba savarankiškų) nukrypti leidžiančių nuostatų, susijusių su šioje byloje nagrinėjama situacija. Iš tiesų Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 dalies antroje pastraipoje daroma aiški nuoroda į SESV 346 straipsnio 1 dalies a punktą(6) ir abi šios nuostatos suformuluotos labai panašiai. Taigi, mano nuomone, pirmoji nuostata priimta taikant antrojoje nuostatoje nustatytą principą Direktyvos 2014/24 reglamentuojamoje srityje. Vadinasi, įvertinus šalių argumentus atsižvelgiant į direktyvos nuostatas, mano nuomone, nebūtina atlikti atskiro ir savarankiško vertinimo pagal SESV 346 straipsnio 1 dalies a punktą(7). Beje, šiuo klausimu reikia pažymėti, kad šalių argumentai lyg atitinka šį požiūrį.
41. Lenkijos vyriausybė remiasi trimis Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis, t. y. visomis, išskyrus susijusią su slaptomis sutartimis (toliau – nagrinėjamos nukrypti leidžiančios nuostatos). Vis dėlto nei rašytinėse pastabose, nei išsakydama nuomonę ši vyriausybė nepateikia argumentų, kurie būtų konkrečiai susiję su viena arba kita iš šių nukrypti leidžiančių nuostatų. Nė kiek nekonkretesni ir Komisijos argumentai tuo klausimu, dėl to manau, kad abi šalys bent iš esmės sutinka, jog trijų nagrinėjamų nukrypti leidžiančių nuostatų analizės pagrindas iš esmės yra analogiškas.
42. Laikausi tokios pat nuomonės. Nepaisant Direktyvos 2014/24 15 straipsnio įvairių dalių arba pastraipų tekstų skirtumų(8), taip pat tam tikrų terminų, kurie gali pasirodyti painūs(9), pagrindiniai jų elementai yra tokie patys, taigi Teisingumo Teismas turi atlikti gana panašų vertinimą.
b) Nagrinėjamų nukrypti leidžiančių nuostatų taikymo sritis
43. Pagal nagrinėjamas nukrypti leidžiančias nuostatas bet kuriai valstybei narei iš esmės leidžiama tam tikrų paslaugų viešiesiems pirkimams netaikyti Direktyvoje 2014/24 nustatytų procedūrų, kai tenkinamos šios sąlygos: i) saugomi viešieji interesai yra susiję su tos valstybės narės „saugumo interesais“, ii) šie interesai gali būti laikomi „esminiais“, iii) nagrinėjamos direktyvos taikymas, tos valstybės narės nuomone, galėtų pakenkti šių interesų apsaugai ir iv) šių interesų apsaugos negalima užtikrinti mažiau intervencinėmis priemonėmis.
44. Dabar pabandysiu paaiškinti šių sąlygų reikšmę.
1) Sąvoka „esminiai saugumo interesai“
45. Kiek tai susiję su i ir ii sąlygomis, reikia pažymėti, kad kiekviena valstybė narė turi apibrėžti konkrečius viešuosius interesus, kurie yra jos „esminiai saugumo interesai“(10). Vis dėlto kartu valstybių narių diskrecija juos apibrėžti negali būti nevaržoma, kitaip sąvokos „esminiai“ ir „saugumo“ netektų praktinio poveikio.
46. Galiu sutikti, kad tiksliai ir išsamiai apibrėžti sąvoką „saugumas“ yra neįmanoma užduotis. Manau, kad tai, ką iš tiesų apima ši sąvoka, priklauso nuo daugybės veiksnių, kurie skirtingose valstybėse narėse, taip pat laikui bėgant, gali skirtis. Tas pats pasakytina ir apie reikalavimą, kad valstybių narių saugomi su saugumu susiję interesai būtų „esminiai“. Šis būdvardis reikalauja vertinimo, kuris neišvengiamai yra subjektyvus, bent tam tikru mastu: daug kas priklauso nuo istorinių, politinių ir geopolitinių aplinkybių, kurios skirtingose valstybėse gali skirtis(11).
47. Vis dėlto, jeigu Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalyse nustatytų sąlygų neketinama vertinti tik kaip formalumo, Teisingumo Teismas turi turėti galimybę patikrinti, ar valstybė narė, remdamasi nagrinėjamomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis, peržengė savo diskrecijos ribas(12), kai viešojo pirkimo procedūrų netaikė siekdama apsaugoti interesus, kurie arba nėra susiję su saugumu, arba yra tik šiek tiek su juo susiję(13).
48. Šiuo klausimu manau, kad sąvoka „saugumas“, vartojama Direktyvos 2014/24 15 straipsnyje ir SESV 346 straipsnyje, atitinka sąvokas „visuomenės saugumas“(14) ir „nacionalinis saugumas“(15), kurios vartojamos keliose Sąjungos teisės nuostatose, ir iš esmės sutampa su keliose kitose Sąjungos teisės nuostatose vartojama sąvoka „vidaus saugumas“(16) (bet, ko gero, yra už ją platesnė).
49. Teisingumo Teismas dėl sąvokos „nacionalinis saugumas“ nurodė, kad ji apima „pagrindinį interesą apsaugoti esmines valstybės funkcijas ir pagrindinius visuomenės interesus ir apima veiklos, galinčios rimtai destabilizuoti pagrindines valstybės konstitucines, politines, ekonomines ar socialines struktūras ir visų pirma keliančios tiesioginį pavojų pačiai visuomenei, gyventojams ar valstybei <…> prevenciją ir baudžiamąjį persekiojimą už ją“(17). Kitaip tariant, ši sąvoka reiškia klausimus, susijusius su valstybės narės institucijų ar žmonių apsauga nuo tam tikro masto grėsmių, kylančių dėl aplinkybių, kurios gali būti valstybės vidaus (organizuotas nusikalstamumas, riaušės ir pan.) arba išorės (žvalgyba arba kontržvalgyba, kibernetinis karas ir pan.). Tokios grėsmės gali būti būdingos tik tai valstybei (kaip antai sukarintosios arba ginkluotos nacionalistinės grupuotės) arba pasaulinio pobūdžio (kaip antai mirtina pandemija), sukeltos žmogaus (branduolinės avarijos, ekologinės nelaimės, teroro aktai ir t. t.) arba kilusios natūraliai (žemės drebėjimai, cunamiai, potvyniai ir t. t.).
50. Sąvoka „esminiai“ savo ruožtu neišvengiamai reiškia tam tikrą viešųjų funkcijų ir interesų, kuriems gali būti taikomos nagrinėjamos nukrypti leidžiančios nuostatos, atranką (net jeigu jie susiję su saugumu). Mano nuomone, ši sąvoka turėtų būti suprantama taip, kad tos nukrypti leidžiančios nuostatos turi būti aiškinamos tik kaip siejamos su pagrindiniais valstybių narių saugumo politikos elementais, neįtraukiant klausimų, kurie tik netiesiogiai arba šiek tiek susiję su visuomenės saugumu(18).
51. Norėčiau aiškiai pažymėti, kad neabejoju, jog įvairios situacijos, susijusios, pavyzdžiui, su visuomenės sveikata, aplinkos apsauga, privatumu, viešaisiais finansais ir pan., kai jos yra sisteminio pobūdžio arba didelio masto, galbūt gali būti laikomos keliančiomis ir visuomenės saugumo klausimus. Vis dėlto labai abejočiau, ar pritarti Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalių aiškinimui, pagal kurį jose įtvirtintų nukrypti leidžiančių nuostatų taikymo sritis būtų išplėsta taip, kad apimtų ne tik interesus, kurie, kai paveikiami, daro tiesioginę ir akivaizdžios įtaką valstybės narės institucijų arba žmonių saugumui.
52. Atrodo, kad šis požiūris atitinka aiškinimo principą, pagal kurį bendrai taikomų Sąjungos taisyklių, kaip antai nagrinėjamų šioje byloje, išimtys turi būti aiškinamos siaurai(19).
2) Kenkimas
53. Dėl šios išvados 43 punkte nurodytos iii sąlygos reikėtų pateikti tris pačiu Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalių tekstu grindžiamas pastabas.
54. Pirma, iš nuostatos teksto, kuriame akcentuojama valstybės narės diskrecija („laiko“, „yra nustačiusi“), aiškiai matyti, kad valstybei narei nereikia pateikti patvirtinančių ir neginčijamų įrodymų, kad Direktyvos 2014/24 taikymas tam tikroms viešojo pirkimo sutartims iš tikrųjų pakenktų jos esminių saugumo interesų apsaugai. Pakanka to, kad valstybė narė, remdamasi konkrečiais ir patikimais duomenimis(20), paaiškintų, kodėl ji turi pagrįstų priežasčių manyti(21), kad viešojo pirkimo taisyklių taikymas tam tikroms viešojo pirkimo sutartims galėtų pakenkti(22) jos esminiams saugumo interesams.
55. Antra, iš to, kas išdėstyta, taip pat matyti, kad valstybės narės nurodyta grėsmė saugumo interesams nebūtinai turi būti faktinė arba tikra: mano nuomone, gali pakakti potencialios grėsmės(23). Vis dėlto ši grėsmė negali būti tik spėjama arba hipotetinė, ji turi būti reali.
56. Trečia, iš Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalių teksto („apsaugos negalima užtikrinti“, „atskleidimą <…> laiko prieštaraujančiu“, „atitinkamų <…> interesų nebūtų įmanoma apsaugoti“) taip pat matyti, kad (faktinė arba potenciali) grėsmė saugumui turi būti bent minimalaus rimtumo. Man sunku šios nuostatos sąlygas vertinti kaip apimančias įvykius arba situacijas, kurie dėl savo riboto masto, apimties ir poveikio nekelia pakankamai rimtos grėsmės tinkamam valstybės narės institucijų veikimui ir jos gyventojų gerovei apskritai(24).
57. Mano nuomone, būtent dėl šių aspektų gali būti vykdoma teisminė kontrolė. Kaip ne kartą nusprendė Teisingumo Teismas, priemonėms, kurias valstybės narės priima dėl teisėtų nacionalinio intereso reikalavimų, Sąjungos teisė nėra netaikoma vien todėl, kad jos priimtos, be kita ko, dėl visuomenės saugumo intereso(25). Konkrečiai kalbant, nei Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalys, nei SESV 346 straipsnio 1 dalies a punktas negali būti aiškinami kaip suteikiantys valstybėms narėms teisę nukrypti nuo direktyvos nuostatų vien remiantis šiais interesais(26).
58. Vis dėlto atsižvelgdamas į valstybėms narėms šioje srityje suteiktą didelę veiksmų laisvę(27) manau, kad Teisingumo Teismas turėtų vykdyti kontrolę remdamasis pagrįstumo arba įtikimumo kriterijais(28).
3) Priemonės proporcingumas
59. Galiausiai šios išvados 43 punkte nurodyta iv sąlyga susijusi su negalėjimu imtis „mažiau intervencinių priemonių“. Tai reiškia, kad pagal proporcingumo principą valstybė narė, norėdama pagrįstai remtis Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalyse įtvirtintomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis, turi įrodyti, kad konkurso procedūrų netaikymas tam tikroms viešojo pirkimo sutartims yra priemonė, kuri yra tinkama ir būtina jos esminiams saugumo interesams apsaugoti.
60. Šiomis aplinkybėmis gali prireikti kiek paaiškinti tam tikrą aspektą: Lenkijos vyriausybė tvirtina, kad pagal nagrinėjamas nuostatas valstybės narės gali laisvai nustatyti tokio lygio savo saugumo interesų apsaugą, kokia joms atrodo tinkamiausia. Taigi nacionalinės priemonės, priimtos siekiant užtikrinti šį apsaugos lygį, negali būti laikomos neproporcingomis, išskyrus atvejus, kai jį galima pasiekti ir taikant bet kokias prieinamas alternatyvias priemonės. Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, kad valstybė narė negali būti verčiama sutikti taikyti mažesnio nei pasirinkto lygio apsaugą, remiantis tuo, kad alternatyvios priemonės mažiau ribotų Sąjungos vidaus prekybą.
61. Per posėdį paklausta, ar pritaria tokiai nuomonei, Komisija atsakė neigiamai. Vis dėlto man atrodo, kad jai buvo sunku paaiškinti savo pozicijos motyvus ir ji bet kuriuo atveju nenurodė jokios Sąjungos teisės nuostatos, pagal kurią Europos Sąjunga turėtų įgaliojimus peržiūrėti su šiuo klausimu susijusius valstybių narių pasirinkimus.
62. Šiuo klausimu esu linkęs pritarti Lenkijos vyriausybės išdėstytai pozicijai. Jei klausimas nėra tokio pobūdžio ir masto, kad turi įtakos Europos Sąjungos saugumui ir todėl patenka į bendros užsienio ir saugumo politikos sritį(29), Europos Sąjunga neturi konkrečios kompetencijos spręsti valstybių narių nacionalinio (visuomenės) saugumo klausimų. Iš tiesų atitinkamomis Sutarčių nuostatomis iš esmės siekiama nustatyti Europos Sąjungos veikimo ribas – tiek bendrai(30), tiek tam tikrose konkrečiose srityse (pavyzdžiui, vidaus rinkoje(31) ir laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje(32)) – kai tai gali turėti įtakos valstybių narių saugumo interesams. Teisingumo Teismas ne kartą pažymėjo, kad iš ESS 4 straipsnio 2 dalies matyti, jog „ kiekviena valstybė narė išimtinai išlieka atsakinga <…> už savo nacionalinį saugumą“(33).
c) Įrodinėjimo pareiga
63. Pagal suformuotą jurisprudenciją, nagrinėjant ieškinį pagal SESV 258 straipsnį, Komisija turi įrodyti, kad egzistuoja nurodytas įsipareigojimų neįvykdymas. Ši institucija turi Teisingumo Teismui pateikti įrodymų, kad šis galėtų patikrinti tokio įsipareigojimo neįvykdymą, nesiremdamas jokia prezumpcija(34).
64. Komisijai pateikus pakankamai įrodymų, patvirtinančių atitinkamas aplinkybes, valstybė narė atsakovė turi iš esmės ir išsamiai užginčyti pateiktus įrodymus ir iš jų išplaukiančias pasekmes(35). Konkrečiai kalbant, kai valstybė narė remiasi Sąjungos teisėje įtvirtinta nukrypti leidžiančia nuostata (kaip šiuo atveju), ji turi įrodyti, kad tenkinamos atitinkamos sąlygos(36). Valstybei narei atsakovei tenkanti pareiga apima reikalavimą įvertinti jos priimtos priemonės tinkamumą ir proporcingumą, taip pat pateikti konkrečius jos argumentus galinčius pagrįsti įrodymus(37).
65. Vis dėlto Teisingumo Teismas pridūrė, kad tai valstybei narei tenkanti įrodinėjimo pareiga negali būti tokia plati, kad ji turėtų aiškiai įrodyti, jog jokia kita galima priemonė neleidžia pasiekti šio tikslo tokiomis pačiomis sąlygomis(38). Mano nuomone, tai reiškia, kad valstybės narės, prieš priimdamos nukrypti nuo Sąjungos teisės leidžiančias nuostatas, turi atidžiai išnagrinėti galimybę pasirinkti mažiau ribojančias priemones(39), tačiau iš jų negalima reikalauti nurodyti visas alternatyvias priemones, kurios hipotetiškai galėtų būti numatytos, ir paaiškinti, kodėl jų visų reikėtų atsisakyti. Be to, norėčiau pridurti, kad iš valstybės narės negalima reikalauti imtis alternatyvių priemonių, jei šių priemonių įgyvendinamumas arba veiksmingumas yra abejotinas arba jei dėl jų atitinkamoms valstybėms narėms tektų nepakeliama (organizacinė arba finansinė) našta.
66. Remdamasis būtent šiuo analitiniu pagrindu dabar iš esmės išnagrinėsiu šalių argumentus.
2. Šalių argumentų analizė
67. Siekiant nustatyti, ar Lenkijos Respublika nagrinėjamu atveju neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvą 2014/24, visų pirma reikia patikrinti, ar interesai, kuriuos siekiama apsaugoti nagrinėjamais nacionalinės teisės aktais, gali būti laikomi „esminiais saugumo interesais“, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 15 straipsnio 2 ir 3 dalis. Antra, reikia išsiaiškinti, ar aptariama valstybė narė turėjo pagrįstų priežasčių manyti, kad taikant viešųjų pirkimų taisykles aptariamoms viešojo pirkimo sutartims gali kilti reali ir pakankamai rimta grėsmė visuomenės saugumui. Trečia, reikia patikrinti nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų proporcingumą.
68. Vis dėlto šiame etape reikėtų pateikti keletą pirminių pastabų.
a) Pirminės pastabos
69. Visų pirma pažymėtina, kad teisinis vertinimas šioje byloje kiek sudėtingas dėl to, kad abi šalys daugelį savo argumentų išdėstė gana bendrai, o pagal nagrinėjamus nacionalinės teisės aktus į viešųjų pirkimų sritį neįtrauktos, kaip teisingai nurodo Komisija, sutartys dėl gana daug ir įvairių dokumentų ir kitų produktų gamybos.
70. Nemanau, kad šie dokumentai ir produktai aptariamu atveju gali būti priskiriami homogeninei grupei. Juose nepateikiama panašios informacijos ir jie neatlieka tos pačios funkcijos. Be to, bent iš dalies jie gaminami iš skirtingų medžiagų ir skirtingais būdais. Priežastys, dėl kurių šiems dokumentams netaikomos viešųjų pirkimų procedūros, yra skirtingos ir neabejotina, kad jų neskelbtinumas, taip pat galimybė per juos daryti poveikį Lenkijos Respublikos saugumo interesams skiriasi – netgi labai.
71. Taigi visai nenuostabu, kad dažnai vienos iš šalių pateikti argumentai yra pagrįsti, bet tik dėl kai kurių aptariamų dokumentų. Šis šalių teisinių argumentų ir faktinės situacijos neatitikimas, mano nuomone, turi didelę įtaką teisiniam vertinimui, kurį šioje byloje turi atlikti Teisingumo Teismas, ir ypač tam, kaip šis ginčas gali būti išspręstas. Prie šio klausimo sugrįšiu šios išvados pabaigoje.
b) Esminių saugumo interesų apsauga
72. Lenkijos vyriausybė teigia, kad aptariamų dokumentų gamyba yra veikla, galinti paveikti jos esminius saugumo interesus, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalis. Lenkijos vyriausybės pagrindinis argumentas iš esmės yra dvejopas. Pirma, ji nurodo būtinybę užtikrinti dokumentų, kurie yra būtini tinkamai ir nepertraukiamai viešojo administravimo veiklai užtikrinti, tiekimo tęstinumą. Antra, ji pažymi, kad vykdant aptariamų dokumentų gamybos veiklą reikia naudoti konfidencialią (arba slaptą) informaciją, kuri neturėtų būti atskleista neįgaliotiems asmenims, ir specifines technologijas bei praktines žinias, kurių tokie asmenys neturėtų turėti. Kalbėdama apie tai, Lenkijos vyriausybė nurodo grėsmę saugumui, kurią kelia tokie reiškiniai kaip kibernetinis karas, terorizmas, organizuotas nusikalstamumas, prekyba žmonėmis ir neteisėtas migrantų gabenimas.
73. Manau, kad valstybė narė turi diskreciją manyti, jog dokumentų, reikalingų jos administraciniam aparatui tinkamai veikti, tiekimo tęstinumo užtikrinimas yra vienas iš esminių jos saugumo interesų. Taip pat visiškai sutinku su Lenkijos vyriausybės teiginiu, kad kova su kibernetiniais karais, terorizmu, organizuotu nusikalstamumu, prekyba žmonėmis ir neteisėtu migrantų gabenimu ne tik neabejotinai patenka į sąvoką „nacionalinis (visuomenės) saugumas“, bet ir gali būti laikoma pagrindine, taigi – „esmine“, jos saugumo politikos dalimi.
74. Vis dėlto pažymėtina, kad tiek rašytinėse pastabose, tiek per teismo posėdį buvo iškeltas klausimas, ar viešųjų pirkimų taisyklių netaikymas tam tikriems konkretiems dokumentams iš tiesų susijęs su kova su nurodyta grėsme. Man atrodo, kad Lenkijos vyriausybės atsakymai į šį klausimą buvo kiek migloti ir galiausiai ji nurodė kitus tikslus, kurių siekiama taikant aptariamas išimtis. Ši vyriausybė visų pirma nurodė šiuos viešuosius interesus: i) apsaugoti vartotojus ir visuomenės sveikatą, kiek tai susiję su leidimų dirbti gydytoju ar odontologu, išdavimu, ii) apsaugoti valstybės iždą, kiek tai susiję su akcizo banderolių naudojimu, iii) užtikrinti transporto priemonių saugumą, kiek tai susiję su dokumentų, susijusių su jų būkle, išdavimu, ir iv) užtikrinti visuomenės pasitikėjimą rinkimų rezultatais, kiek tai susiję su balsavimo biuletenių ir holografinių ženklų ant rinkėjo pažymėjimų naudojimu.
75. Nors sutinku, kad visuomenės pasitikėjimo rinkimų teisingumu užtikrinimas gali būti laikomas vienu iš esminių valstybės narės saugumo interesų, nemanau, kad Lenkijos vyriausybės argumentai dėl kitų šios išvados ankstesniame punkte paminėtų interesų yra įtikinami. Kaip minėta, tikrai gali būti aplinkybių, kai grėsmė visuomenės sveikatai gali būti laikoma turinčia įtakos esminiams saugumo interesams. Taip pat neatmesčiau galimybės, kad susiklosčius labai išskirtinėms aplinkybėms grėsmė valstybės finansams gali būti tokia didelė ir rimta, kad galėtų būti laikoma turinčia įtakos esminiams valstybės narės saugumo interesams(40). Vis dėlto sunku įsivaizduoti aplinkybes, kurioms esant vartotojų apsaugos arba kelių eismo saugumo klausimai patektų į sąvoką „esminiai saugumo interesai“.
76. Kaip bebūtų ir neatsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, nematau – ir Lenkijos vyriausybė nenurodo – jokios konkrečios grėsmės arba pavojaus visuomenės sveikatai, vartotojų apsaugai, kelių eismo saugumui ir viešiesiems finansams, kurie nagrinėjamu atveju galėtų atitikti minimalius rimtumo reikalavimus tam, kad juos būtų galima pagrįstai laikyti „esminiu saugumo interesu“. Pavyzdžiui, mano nuomone, vien Lenkijos vyriausybės nurodytų faktų, kad, jeigu būtų naudojami suklastoti gydytojo pažymėjimai, kai kuriuos asmenis gydytų tinkamos medicininės kvalifikacijos neturintys asmenys, ir kad, jeigu būtų naudojamos suklastotos akcizo banderolės, Lenkijos iždas netektų pajamų, akivaizdžiai nepakanka siekiant pateisinti Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalyse įtvirtintų nukrypti leidžiančių nuostatų taikymą.
77. Be to, tarp aptariamų dokumentų yra ir tokių, kurių loginio ryšio su Lenkijos saugumo interesų apsauga Lenkijos vyriausybė nepaaiškino. Aš taip pat nematau tokio akivaizdaus šių dokumentų ryšio. Paminėsiu tik keletą iš jų: Kelių kodekse nurodytos teisinės žymos ir kontroliniai lipdukai, jūrininko knygelės, dokumentai, susiję su civilinės būklės įrašais, vykdomieji dokumentai, teismų arba teismo pareigūnų priimti sprendimai arba nutartys, orlaivių įgulų narių pažymėjimai, neįgalumą patvirtinančios kortelės, vairuotojo pažymėjimai, transporto priemonių knygelės, tachografų kortelės ir tam tikrų valstybės pareigūnų, pavyzdžiui, mokesčių ir muitinės pareigūnų arba kelių transporto inspektorių, tarnybiniai pažymėjimai.
78. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad Lenkijos Respublika šiuo atveju gali pagrįstai remtis nagrinėjamomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis tik tiek, kiek viešųjų pirkimų taisyklių išimtimis siekiama: i) apsaugoti šią valstybę narę nuo kibernetinių karų, terorizmo, organizuoto nusikalstamumo, prekybos žmonėmis ir neteisėto migrantų gabenimo keliamų grėsmių, ii) užtikrinti visuomenės pasitikėjimą rinkimų rezultatais ir iii) užtikrinti viešojo administravimo funkcijoms tinkamai vykdyti būtinų dokumentų tiekimą. Ir atvirkščiai – manau, kad kitas tariamas pavojus Lenkijos Respublikos saugumui, kaip antai pavojus visuomenės sveikatai, vartotojų apsaugai, kelių eismo saugumui ir valstybės finansams, nėra toks, kad juo remiantis būtų galima pateisinti nagrinėjamų nukrypti leidžiančių nuostatų taikymą.
c) Kenkimas saugumo interesams
79. Kalbant apie kenkimo aptariamiems saugumo interesams tikimybę ir rimtumą, manau, kad Lenkijos vyriausybė gali pagrįstai manyti, jog aptariamų dokumentų gamybos veikla, jei ją vykdyti būtų patikėta bendrovei, kuri neatitinka aukštų saugumo standartų, galėtų kelti realią ir didelę grėsmę esminiams jos saugumo interesams.
80. Esant tam tikroms aplinkybėms žala, kuri galėtų atsirasti dėl informacijos nutekėjimo, galėtų būti, kaip teigia Lenkijos vyriausybė ir pripažįsta Komisija, beveik nepataisoma. Žala iš tiesų galėtų būti ilgalaikė ir sunkiai atitaisoma: suklastoti dokumentai galėtų būti platinami dar kurį laiką ir galėtų būti lengva pagaminti naujų. Negalima atmesti to, kad susiklosčius ypatingoms aplinkybėms galėtų prireikti tam tikrų procedūrų ir metodų, naudojamų išduodant kai kuriuos iš aptariamų dokumentų, pakeitimų, siekiant išvengti grėsmės ateityje.
81. Vis dėlto abejoju, ar galimas kiekvieno aptariamame sąraše esančio dokumento gamybos sutrikimas galėtų būti laikomas keliančiu pakankamai rimtą grėsmę tinkamam viešojo administravimo funkcijų vykdymui Lenkijoje. Būtinybe užtikrinti tiekimo tęstinumą, mano nuomone, gali būti pagrįstai remiamasi kalbant tik apie tuos dokumentus, kurie yra griežtai būtini administravimo mechanizmui, susijusiam su esminėmis valstybės funkcijomis, ir nepakeičiami, todėl net ir palyginti nedidelis vėlavimas pristatyti šiuos dokumentus negalėtų būti toleruojamas. Man atrodo, kad didžioji dalis aptariamų dokumentų neatitinka šių kriterijų.
d) Proporcingumo principas
82. Trečia, būtina nustatyti, ar Lenkijos vyriausybės sprendimas netaikyti viešųjų pirkimų taisyklių aptariamoms viešojo pirkimo sutartims atitinka proporcingumo principą. Vis dėlto man atrodo, kad, atsižvelgiant į patį nagrinėjamų nuostatų tekstą(41) ir siekiant gerbti valstybių narių kompetenciją nacionalinio (visuomenės) saugumo srityje, pagrįsta atlikti tik dviejų pakopų proporcingumo įvertinimą(42). Tai reiškia, kad Teisingumo Teismas turi tik patikrinti, ar nagrinėjami nacionalinės teisės aktai yra tinkami nurodytam tikslui pasiekti ir neviršija to, kas griežtai tam būtina.
1) Priemonės tinkamumas
83. Pirma, įvertinti išimties tinkamumą nustatytam jos tikslui pasiekti gali būti palyginti paprasta: man gana akivaizdu, kad aptariamų dokumentų gamybos patikėjimas vienam subjektui, kuris visiškai priklauso valstybei ir yra tiesiogiai jos kontroliuojamas bei veikia Lenkijos teritorijoje, gali sumažinti pavojų, kad: i) tam teisės neturintys darbuotojai galėtų gauti prieigą prie neskelbtinos medžiagos ir konfidencialios (arba slaptos) informacijos ir taip turėtų galimybę suklastoti aptariamus dokumentus arba panaudoti tam reikalingą technologiją ir praktines žinias(43); ii) įmonė galėtų patirti finansinių sunkumų, dėl kurių galėtų kilti grėsmė aptariamų dokumentų tiekimo tęstinumui.
84. Iš tiesų valdžios institucijos gali įsikišti – ir galbūt tarti galutinį žodį – dėl visų svarbiausių atitinkamo subjekto sprendimų (veiklos, komercinių, techninių, žmogiškųjų išteklių ir t. t.). Kontrolės įgaliojimai (pavyzdžiui, bendrovės patalpose arba jos darbuotojų atžvilgiu) prireikus taip pat gali būti įgyvendinami pasitelkiant atitinkamus įgaliojimus turinčią policiją. Tai, kad rangovas taip pat visiškai išlaikomas iš valstybės iždo (ir kad nacionalinėje teisėje numatyti tam tikri jo akcijų pardavimo apribojimai), taip pat užtikrina, kad nuosavybės teisės į rangovą negalėtų „pakliūti į netinkamas rankas“ – taip galėtų atsitikti bendrovių, kurių akcijomis viešai prekiaujama vertybinių popierių rinkose, atveju. Be to, vieša kontrolė turėtų sudaryti sąlygas kompetentingoms institucijoms lengviau ir greičiau nustatyti atvejus, kai įmonė susiduria su finansiniais sunkumais, ir taip laiku imtis tinkamų taisomųjų priemonių.
85. Taigi atrodo, kad nagrinėjami nacionalinės teisės aktai gali reikšmingai prisidėti prie Lenkijos Respublikos nurodytų saugumo interesų apsaugos.
2) Priemonės būtinumas
86. Antrasis aspektas – priemonės būtinumas – mano nuomone, kelia sudėtingesnių klausimų.
87. Esminis klausimas yra tas, ar Lenkijos vyriausybė įrodė, kad taikyti nagrinėjamas nukrypti leidžiančias nuostatas buvo būtina siekiant apsaugoti jos esminius saugumo interesus. Tam ši vyriausybė turėjo įrodyti, kad poreikis apsaugoti tokius interesus negalėjo būti patenkintas skelbiant konkursą, numatytą Direktyvoje 2014/24(44).
88. Šiomis aplinkybėmis svarbu neužmiršti, kad, kaip vykstant procesui nurodė Lenkijos vyriausybė, jos pasirinktas interesų, kuriems kyla grėsmė, apsaugos lygis yra itin aukštas. Tai yra aplinkybė, į kurią, kaip nurodyta šios išvados 60–62 punktuose, reikia atsižvelgti vertinant, ar yra mažiau ribojančių priemonių.
89. Komisija iš esmės teigia, kad, kartu taikant griežtas technines specifikacijas (pagal Direktyvos 2014/24 42 straipsnį(45)) ir atrankos kriterijus (pagal Direktyvos 2014/24 58 straipsnį(46)), Lenkijos vyriausybės nurodyti interesai būtų apsaugoti taip pat veiksmingai kaip ir netaikant viešųjų pirkimų procedūros. Komisija taip pat atkreipia dėmesį į nuostatas, pagal kurias perkančiosios organizacijos tam tikromis aplinkybėmis gali keisti viešojo pirkimo sutartis (Direktyvos 2014/24 72 straipsnis(47)) ir jas nutraukti (Direktyvos 2014/24 73 straipsnis(48)).
90. Manau, kad Komisijos argumentai iš dalies yra pagrįsti. Iš tiesų, kalbant apie tiekimo tęstinumo užtikrinimą, nėra pagrindo manyti, kad privačios bendrovės iš esmės suteiktų mažesnes garantijas. Kaip per posėdį patvirtino Lenkijos vyriausybė, PWPW yra „akcinė bendrovė“, t. y. ribotos atsakomybės bendrovė, kuri – bent formaliai – nesiskiria nuo daugelio kitų privačių bendrovių. Taigi ši bendrovė gali susidurti su finansiniais sunkumais ir, jei jos finansinė padėtis labai pablogėtų, galėtų net bankrutuoti.
91. Žinoma, suprantu, kad Lenkijos vyriausybė dėtų visas pastangas, kad išlaikytų šios bendrovės finansinį gyvybingumą ir prireikus išgelbėtų ją nuo bankroto procedūros. Vis dėlto, kaip teisingai nurodo Komisija, šios vyriausybės galimybės gali būti ribotos. Be kita ko, gali būti taikomos Sąjungos valstybės pagalbos kontrolės taisyklės. Šiomis aplinkybėmis nereikėtų pamiršti, kad PWPW vykdo įvairią veiklą (grafinis dizainas, įvairių dokumentų gamyba ir personalizavimas, IT sprendimų siūlymas ir t. t.) ir veikia įvairiose geografinėse rinkose (tiek Europos Sąjungoje, tiek už jos ribų), kuriose konkuruoja su kitomis bendrovėmis.
92. Mano nuomone, siekiant sumažinti Lenkijos vyriausybės įvardytą pavojų tiekimo tęstinumui, nesunku numatyti keletą priemonių. Pavyzdžiui, niekas nedraudžia šiai vyriausybei reikalauti, kad konkurso dalyviai (rangovai), be kita ko: i) atitiktų griežtus finansinius kriterijus, kad galėtų dalyvauti konkurse, ii) periodiškai teiktų išsamias finansines ataskaitas ir pranešimus, kad valdžios institucijos galėtų stebėti įmonės patikimumą, ir iii) bankroto atveju (arba paaiškėjus, kad negalės tinkamai įvykdyti sutarties) įsipareigotų dėl gamybos perdavimo.
93. Taigi, mano nuomone, nagrinėjami nacionalinės teisės aktai, tiek, kiek jais siekiama užtikrinti aptariamų dokumentų tiekimo tęstinumą, viršija tai, kas būtina siekiant užtikrinti Lenkijos vyriausybės nurodytų esminių saugumo interesų apsaugą. Toks pat šių interesų apsaugos lygis galėtų būti užtikrintas net ir tuo atveju, kai aptariamų dokumentų gamyba būtų patikėta vienai ar kelioms bendrovėms konkurso tvarka.
94. Ir atvirkščiai – man atrodo, kad Komisijos siūlomos priemonės nėra tokios veiksmingos kaip viešųjų pirkimų procedūros netaikymas, norint išvengti informacijos ar technologijų nutekėjimo. Kitaip tariant, mano nuomone, šiomis alternatyviomis priemonėmis nebūtų užtikrintas toks pats apsaugos lygis, kokį pasirinko Lenkijos vyriausybė.
95. Visų pirma man aišku, kad vien tik taisyklių dėl drausminės ar finansinės atsakomybės ir kompensacijos už informacijos nutekėjimą ar kitus saugumo taisyklių pažeidimus įtraukimas į sutartį nėra panašaus veiksmingumo: pats viešųjų pirkimų procedūros netaikymo tam tikroms sutartims tikslas yra sumažinti žalos atsiradimo riziką. Ko gero, rangovo ex post facto sumokėta finansinė kompensacija arba drausminių nuobaudų atitinkamiems asmenims skyrimas Lenkijos Respublikai neduotų daug naudos, taigi jie negali veiksmingai pakeisti griežtesnių ex ante priemonių, kurias taikant būtų galima užkirsti kelią pažeidimams. Žinoma, suprantu, kad sąlygos dėl žalos atlyginimo ir atsakomybės taip pat skirtos pažeidėjams atgrasyti. Vis dėlto, kalbant apie asmenų, kurie gali būti susiję su, pavyzdžiui, teroristinėmis grupuotėmis, užsienio slaptosiomis tarnybomis ar galingomis nusikalstamomis organizacijomis, atgrasymą nuo bandymo gauti itin slaptą informaciją, prevencinis tokių sąlygų poveikis atrodo gana ribotas.
96. Komisija nurodė, kad siekiant užtikrinti galimybes Lenkijos vyriausybei prireikus pasinaudoti viešaisiais policijos įgaliojimais kontroliuoti atitinkamą bendrovę ir jos darbuotojus, būtų galima reikalauti, kad rangovas savo veiklą vykdytų Lenkijoje. Šiuo klausimu Komisija nurodo, kad kitos šioje šalyje įsisteigusios bendrovės turi reikiamus saugumo sertifikatus, kad galėtų vykdyti tokią veiklą, kokią vykdo PWPW.
97. Kai kurie Komisijos argumentai yra pakankamai svarūs. Iš tiesų, iš rangovo galėtų būti pareikalauta gaminti slapčiausius dokumentus Lenkijoje, kad valdžios institucijos galėtų veiksmingiau kontroliuoti ir prireikus užtikrinti reikalavimų laikymąsi.
98. Vis dėlto Lenkijos vyriausybė gali – mano nuomone, teisėtai – manyti, kad jai svarbu turėti galimybę daryti įtaką kai kuriems svarbiausiems bendrovės priimamiems sprendimams, kurie gali turėti tiesioginį arba netiesioginį poveikį tos bendrovės vykdomos veiklos saugumui (kaip vieną iš pavyzdžių galima paminėti darbuotojų samdymą), arba prižiūrėti tokių sprendimų priėmimą. Vargu ar galima ginčyti tai, kad viešojo administravimo įstaigų galimo kišimosi į valstybės įmonės veiklą yra didesnis nei į privačios bendrovės veiklą, nepaisant sąlygų ir apsaugos priemonių, kurios galėtų būti įtrauktos į sutartį. Kaip ne kartą minėta, Lenkijos Respublika iš esmės pati pasirenka tinkamą interesų, kuriems kyla grėsmė, apsaugos lygį.
99. Tą pati galima mutatis mutandis pasakyti apie balsavimo biuletenių ir holografinių ženklų ant rinkėjo pažymėjimų gamybą.
100. Taigi manau, kad Lenkijos Respublika gali remtis Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalimis tiek, kiek viešųjų pirkimų procedūros netaikomos dokumentams, kurių klastojimas gali turėti neigiamą poveikį tos valstybės kovai su kibernetiniu karu, terorizmu, prekyba žmonėmis, neteisėtu migrantų gabenimu ir organizuotu nusikalstamumu, taip pat dokumentams, kurie gali turėti įtakos rinkimų teisingumui ir sąžiningumui (arba visuomenės nuomonei apie juos).
3. Išvados: sprendimas šioje byloje
101. Atsižvelgdamas į pateiktą analizę, darau šias išvadas.
102. Pirma, kai kurie interesai, kuriuos šioje byloje nurodo Lenkijos vyriausybė, gali būti laikomi „esminiais saugumo interesais“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalis. Kalbu apie poreikį i) kovoti su kibernetiniais karais, terorizmu, prekyba žmonėmis, neteisėtu migrantų gabenimu ir organizuotu nusikalstamumu, ii) užtikrinti nepertraukiamą viešojo administravimo veiklai būtinų dokumentų tiekimą ir iii) užtikrinti visuomenės pasitikėjimą teisingais rinkimų rezultatais. Ir atvirkščiai – šioje byloje nematau jokių aplinkybių, dėl kurių būtų pagrįsta priskirti su visuomenės sveikata, vartotojų apsauga, kelių eismo saugumu ir viešųjų finansų apsauga susijusius interesus prie „esminių saugumo interesų“, kaip tai suprantama pagal Direktyvą 2014/24.
103. Antra, manau, kad Lenkijos Respublika turi pagrįstų priežasčių manyti, jog grėsmė, kurios siekia išvengti arba kurią siekia sumažinti taikydama nagrinėjamus nacionalinės teisės aktus, yra reali ir pakankamai rimta. Vis dėlto nematau tokios grėsmės tuo atveju, kai dokumentai, kurių tiekimo tęstinumą Lenkijos Respublika siekia užtikrinti, nėra nepakeičiami arba būtini tinkamai viešojo administravimo veiklai.
104. Trečia, nagrinėjami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos gaminti aptariamus dokumentus patikima vienam subjektui, kuris visiškai priklauso valstybei ir yra tiesiogiai jos kontroliuojamas, tik iš dalies atitinka proporcingumo principą. Tiksliau tariant, galima manyti, kad jie yra būtini tam, kad būtų pasiektas tinkamas Lenkijos vyriausybės pasirinktas apsaugos lygis, tik dėl tų dokumentų, kurių klastojimas iš tikrųjų gali pakenkti Lenkijos Respublikos kovai su kibernetiniais karais, terorizmu, prekyba žmonėmis, neteisėtu migrantų gabenimu arba organizuotu nusikalstamumu, arba pakirsti visuomenės pasitikėjimą rinkimų rezultatais. Tačiau yra alternatyvių, mažiau intervencinių priemonių, kurias taikant galima užkirsti kelią nurodytam pavojui aptariamų dokumentų tiekimo tęstinumui.
105. Visa tai, kas išdėstyta šioje išvadoje, mano nuomone, reiškia, kad šioje byloje dalis Komisijos ir Lenkijos Respublikos pateiktų argumentų turi būti pripažinti pagrįstais, o dalis – ne. Taip nusprendus, akivaizdu, kad svarbiausia atsakyti į klausimą, kiek šis ieškinys turi būti patenkintas ir kiek – atmestas.
106. Norėdamas atsakyti į šį klausimą, dabar turiu grįžti prie klausimo, kurį paminėjau pirminėse pastabose: ir Komisija, ir Lenkijos vyriausybė daugelį savo argumentų suformulavo gana bendrai, o pagal nagrinėjamus nacionalinės teisės aktus į viešųjų pirkimų sritį nepatenka gana daug ir įvairių dokumentų bei kitų produktų gamyba(49).
107. Per posėdį paklaustos, ar, jų manymu, jos tinkamai atsižvelgė į kiekvienos dokumentų rūšies ypatumus, abi šalys pareiškė, kad to daryti neprivalėjo. Lenkijos vyriausybė pakartojo, kad, jos nuomone, visi aptariami dokumentai yra itin svarbūs jos saugumo interesų apsaugai, todėl jiems visiems gali būti netaikomos viešųjų pirkimų procedūros. Komisija, savo ruožtu, pareiškė, kad iki šiol Lenkijos vyriausybė atsisakydavo įsitraukti į bet kokią prasmingą diskusiją šiuo klausimu ir bet kuriuo atveju būtent ji turėjo Teisingumo Teismui paaiškinti kiekvieno dokumento ypatumus.
108. Negaliu nuslėpti tam tikro nusivylimo, kurį pajutau gavęs šiuos atsakymus. Iš tiesų dėl tokio šalių požiūrio ir nepaisant kruopštaus Komisijos argumentų ir Lenkijos Respublikos prieštaravimų įvertinimo bei abiejų šalių pateiktų įrodymų apžvalgos, negaliu tiksliai „nubrėžti ribos“ tarp dokumentų, kuriems galima teisėtai netaikyti viešųjų pirkimų taisyklių, ir dokumentų, kuriems to daryti negalima.
109. Paprastai, nagrinėjant tiesioginį ieškinį, dėl to, kad šalis nepagrindė savo reikalavimų, nekyla jokių didesnių procesinių sunkumų: Teisingumo Teismas gali išspręsti įvairius ginčijamus aspektus remdamasis įrodinėjimo pareigos paskirstymo principais(50). Vis dėlto šiuo atveju man atrodo, kad dėl kai kurių ginčo aspektų ypač sunku nustatyti šalį, kuriai teko pareiga įrodyti (arba paneigti) tam tikrą aplinkybę. Per tokio pobūdžio procesą, kuris primena stalo teniso kamuoliuko mušinėjimą, kai našta perkeliama kaskart šaliai pateikus prima facie įrodymus, kartais gali būti sunku nuspręsti, kas, vaizdžiai tariant, laimėjo tašką. Be to, nesijausčiau užtikrintas siūlydamas Teisingumo Teismui išspręsti šį ginčą remiantis automatišku (taigi, drįsčiau sakyti, aklu) įrodinėjimo pareigos taisyklių taikymu. Iš tikrųjų kiekviena šalis turi atidžiai pasirinkti poziciją, kurios pageidauja laikytis įgyvendindama savo bylinėjimosi strategiją, atsižvelgiant į tai, kad pasirinkimai dažnai yra lemiami. Kai teismas priima galutinį sprendimą dėl kokio nors klausimo ir nėra galimybės jo apskųsti, šio klausimo sprendimas įgyja res judicata galią ir todėl dėl jo negalima toliau bylinėtis.
110. Taigi, pasibaigus teismo procesui, procesinė tikrovė pakeičia bet kokią kitą „alternatyvią“ tikrovę.
111. Vis dėlto, nors paprastai tai gali būti laikoma paprastu gyvenimo faktu, abejočiau, ar pritarti beatodairiškam šio požiūrio taikymui – dėl jo teisėjai kraštutiniu atveju galėtų nesivadovauti sveiku protu ir priimti nepagrįstus sprendimus – bylose dėl įsipareigojimų neįvykdymo.
112. Kaip ne kartą nurodė Teisingumo Teismas, bylose dėl įsipareigojimų neįvykdymo jis turi patikrinti, ar neįvykdyti įsipareigojimai, net jei atsakovė to neįvykdymo neginčija(51). Mano nuomone, tai galima paaiškinti galimomis rimtomis pasekmėmis, kurias valstybei narei galėtų sukelti pagal SESV 258 arba 259 straipsnį priimtas nepalankus sprendimas: ta valstybė narė privalėtų pakeisti ginčijamą nacionalinę priemonę. Tai taikoma ir nepaisant to, ar, geriau gindamasi, ji būtų galėjusi įrodyti, kad ši priemonė iš tikrųjų atitinka Sąjungos teisę(52). Nepakeitus ginčijamos nacionalinės priemonės, tai valstybei narei gali būti skiriamos finansinės baudos(53) ir reiškiami ieškiniai dėl atsakomybės taikymo(54).
113. Taigi, mano nuomone, tais atvejais, kai nėra visiškai aišku, kas ką turėjo įrodyti, nes abi šalys atrodo atsakingos už neišsamią bylos medžiagą, Teisingumo Teismas pasielgtų protingai vengdamas priimti sprendimą dėl tų klausimų, kurie nėra neišvengiamai būtini norint išspręsti ginčą. Man atrodo, kad tai ypač svarbu tokioje byloje, kaip ši, kurioje pritarimas vienam ieškovės arba atsakovės argumentui galėtų turėti tiesioginių pasekmių tam tikrų esminių valstybės narės saugumo interesų apsaugai.
114. Atsižvelgdamas į tai, manau, kad Teisingumo Teismas iš esmės turi dvi galimybes.
115. Viena vertus, Teisingumo Teismas galėtų priimti tarpinį sprendimą, kaip jis yra padaręs kai kuriose ankstesnėse bylose, kuriose, jo manymu, abiejų šalių pateikta informacija neleido pakankamai tiksliai įvertinti nagrinėjamų klausimų. Tais tarpiniais sprendimais Teisingumo Teismas įpareigojo šalis iš naujo išnagrinėti tam tikrus su ginču susijusius klausimus, atsižvelgiant į tuose sprendimuose pateiktas gaires, ir iki tam tikros datos pateikti jam ataskaitą, o paskui Teisingumo Teismas turėjo priimti galutinį sprendimą(55).
116. Kita vertus, Teisingumo Teismas galėtų tiesiog konstatuoti, kad Lenkijos Respublika, netaikydama Direktyvoje 2014/24 nustatytų viešųjų pirkimų taisyklių tam tikrų dokumentų, spaudinių, spaudų ir žymų gamybai, neįvykdė įsipareigojimų pagal šios direktyvos 1 straipsnio 1 ir 3 dalis bei 15 straipsnio 2 ir 3 dalis, siejamas su SESV 346 straipsnio 1 dalies a punktu. Iš tiesų mano analizė parodė, kad, be abejo, pagal nagrinėjamus nacionalinės teisės aktus viešųjų pirkimų taisyklės netaikomos tam tikriems dokumentams (ko gero – dideliam jų skaičiui), kuriems netaikomos Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalyse įtvirtintos nukrypti leidžiančios nuostatos.
117. Siekdamas proceso ekonomijos, pirmenybę teikčiau antrajam variantui. Šiuo klausimu pažymėtina, kad, atsižvelgdamas į Komisijos reikalavimus(56), Teisingumo Teismas nepriimtų sprendimo nei ultra petita, nei infra petita. Kartu Teisingumo Teismo sprendime Lenkijos vyriausybei būtų pakankamai aiškiai nurodyta, kaip reikėtų pakeisti nagrinėjamus nacionalinės teisės aktus, kad jie atitiktų Sąjungos teisę. Iš tiesų svarbu neužmiršti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją sprendimo rezoliucinė dalis, kurioje aprašytas Teisingumo Teismo nagrinėjant pagal SESV 258 straipsnį pareikštą ieškinį konstatuotas įsipareigojimų neįvykdymas, turi būti aiškinama atsižvelgiant į sprendimo motyvus(57).
118. Be to, bet kokie ateityje galintys kilti Komisijos ir Lenkijos Respublikos nesutarimai dėl to, ar pastarajai pavyko visiškai įvykdyti Teisingumo Teismo sprendimą, prireikus galėtų būti sprendžiami i) per procesą dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį, o jei jie išliktų ir po to, ii) Lenkijos Respublikai pagal SESV 263 straipsnį pareiškus ieškinį dėl bet kokio Komisijos sprendimo, kuriuo nustatyta būtinybė šiai valstybei narei skirti baudas ir jų dydis(58), panaikinimo.
119. Dėl visų šių priežasčių manau, kad Teisingumo Teismas turėtų nuspręsti, jog šiuo metu galiojantys nagrinėjami nacionalinės teisės aktai neatitinka Direktyvos 2014/24 15 straipsnio 2 ir 3 dalyse nustatytų sąlygų, taigi pažeidžia šios direktyvos nuostatas.
VI. Bylinėjimosi išlaidos
120. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 3 dalį, jeigu kiekvienos šalies dalis reikalavimų patenkinama, o dalis atmetama, kiekviena šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas, nebent Teisingumo Teismui atrodo pateisinama atsižvelgiant į nagrinėjamos bylos aplinkybes nuspręsti, kad šalis padengia ne tik savo bylinėjimosi išlaidas, bet ir dalį kitos šalies bylinėjimosi išlaidų.
121. Šioje byloje tiek Komisija, tiek Lenkijos Respublika reikalavo priteisti iš kitos šalies bylinėjimosi išlaidas ir dalis jų reikalavimų buvo patenkinta, o kita dalis – atmesta. Taigi manau, kad būtų teisinga nuspręsti, jog kiekviena šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
VII. Išvada
122. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui:
– pripažinti, kad Lenkijos Respublika, netaikydama 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB, numatytų viešųjų pirkimų taisyklių tam tikrų dokumentų, spaudinių, spaudų ir žymų gamybai, neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2014/24 1 straipsnio 1 ir 3 dalis bei 15 straipsnio 2 ir 3 dalis, siejamas su SESV 346 straipsnio 1 dalies a punktu, ir
– nurodyti Europos Komisijai ir Lenkijos Respublikai padengti savo bylinėjimosi išlaidas.