ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
7. září 2023(*)
„Nesplnění povinnosti členským státem – Veřejné zakázky na služby – Státní tiskárna – Výroba dokladů totožnosti a dalších úředních dokumentů, jakož i systémů správy těchto dokladů – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví zadávání zakázek, jež se týkají této výroby, veřejnoprávnímu podniku bez předchozího zadávacího řízení – Článek 346 odst. 1 písm. a) SFEU – Směrnice 2014/24/EU – Článek 1 odst. 1 a 3 – Článek 15 odst. 2 a 3 – Zvláštní bezpečnostní opatření – Ochrana podstatných zájmů bezpečnosti členského státu“
Ve věci C‑601/21,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti podaná na základě článku 258 SFEU dne 28. září 2021,
Evropská komise, zástupci: původně P. Ondrůšek, M. Siekierzyńska, A. Stobiecka-Kuik a G. Wils, poté G. Gattinara, P. Ondrůšek, A. Stobiecka-Kuik a G. Wils, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Polské republice, zástupci: B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska a M. Horoszko, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení: A. Arabadžev, předseda senátu, L. Bay Larsen (zpravodaj), místopředseda Soudního dvora, P. G. Xuereb, T. von Danwitz a A. Kumin, soudci,
generální advokát: N. Emiliou,
za soudní kancelář: C. Di Bella, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 1. prosince 2022,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 2. března 2023,
vydává tento
Rozsudek
1 Evropská komise se svou žalobou domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Polská republika tím, že zavedla do polských právních předpisů výjimky, které nejsou stanoveny ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/24EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65), pokud jde o zakázky, které se týkají výroby určitých dokumentů, tiskopisů, (kolkových) známek, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a 3 a čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2014/24 ve spojení s čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU.
Právní rámec
Unijní právo
2 Článek 1 směrnice 2014/24 stanoví:
„1. Tato směrnice stanoví pravidla pro zadávání veřejných zakázek a organizování soutěží o návrh veřejnými zadavateli, jejichž odhadovaná hodnota dosahuje alespoň finančních limitů stanovených v článku 4.
2. Zadáváním veřejných zakázek ve smyslu této směrnice je pořízení prostřednictvím veřejné zakázky stavebních prací, dodávek nebo služeb jedním či více veřejnými zadavateli od hospodářských subjektů vybraných těmito veřejnými zadavateli bez ohledu na to, zda tyto stavební práce, dodávky nebo služby mají sloužit veřejnému účelu, či nikoli.
3. Na tuto směrnici se vztahuje článek 346 [SFEU].
[…]“
3 Článek 2 odst. 1 body 6 a 9 této směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se použijí následující definice:
[…]
6) ‚veřejnými zakázkami na stavební práce‘ se rozumějí veřejné zakázky, jejichž předmětem je jedno z následujících plnění:
a) provedení, nebo projekt i provedení stavebních prací vztahujících se k některé z činností uvedených v příloze II;
b) zhotovení, nebo projekt i zhotovení stavby;
c) realizace stavby jakýmkoli způsobem, který odpovídá požadavkům stanoveným veřejným zadavatelem, jenž má rozhodující vliv na druh nebo projekt stavby;
[…]
9) ‚veřejnými zakázkami na služby‘ se rozumějí veřejné zakázky, jejichž předmětem je poskytování jiných služeb než služeb uvedených v bodě 6[)]“
4 Článek 4 uvedené směrnice stanoví finanční limity, při jejichž dosažení nebo překročení se použije tato směrnice.
5 Článek 12 téže směrnice, nadepsaný „Veřejné zakázky mezi subjekty ve veřejném sektoru“, v odstavci 1 stanoví:
„Veřejná zakázka zadaná veřejným zadavatelem soukromoprávní či veřejnoprávní právnické osobě spadá mimo oblast působnosti této směrnice, pokud jsou splněny všechny tyto podmínky:
a) veřejný zadavatel ovládá dotčenou právnickou osobu obdobně, jako ovládá vlastní organizační složky;
b) více než 80 % činností ovládané právnické osoby je prováděno při plnění úkolů, jež jí byly svěřeny ovládajícím veřejným zadavatelem nebo jinými právnickými osobami, jež uvedený veřejný zadavatel ovládá, a
c) žádný soukromý subjekt nemá v ovládané právnické osobě přímou kapitálovou účast s výjimkou kapitálové účasti, s níž není spojeno ovládání ani možnost blokovat a již v souladu se Smlouvami vyžadují vnitrostátní právní předpisy, přičemž taková účast nezakládá rozhodující vliv na ovládanou právnickou osobu.
[…]“
6 Článek 15 směrnice 2014/24, nadepsaný „Obrana a bezpečnost“, v odstavcích 2 a 3 stanoví:
„2. Tato směrnice se nepoužije na veřejné zakázky a soutěže o návrh jinak nevyloučené podle odstavce 1, pokud ochrana základních bezpečnostních zájmů členského státu nemůže být zaručena pomocí méně omezujících opatření, jako například stanovením požadavků zaměřených na ochranu důvěrné povahy informací, které veřejní zadavatelé v průběhu zadávacího řízení zpřístupňují při zadávacím řízení podle této směrnice.
Dále a v souladu s čl. 346 odst. 1 písm. a) [SFEU] se tato směrnice nepoužije na veřejné zakázky a soutěže o návrh jinak nevyloučené podle odstavce 1 tohoto článku, pokud by její použití ukládalo členskému státu povinnost poskytnout údaje, jejichž zpřístupnění podle jeho názoru odporuje podstatným zájmům jeho bezpečnosti.
3. Pokud je zadávání a plnění veřejné zakázky nebo organizování a plnění soutěže o návrh prohlášeno za utajené nebo musí být doprovázeno zvláštními bezpečnostními opatřeními v souladu s příslušnými právními a správními předpisy členského státu, nepoužije se tato směrnice, pokud členský stát stanovil, že dotčené podstatné zájmy nelze zajistit méně omezujícími opatřeními, například opatřeními uvedenými v odst. 2 prvním pododstavci.“
7 Článek 28 odst. 1 a 2 této směrnice, nadepsaný „Užší řízení“, zní:
„1. V užším řízení může kterýkoli hospodářský subjekt jako odpověď na výzvu k účasti v soutěži […] podat žádost o účast […]
[…]
2. Nabídku mohou podat jen ty hospodářské subjekty, které k tomu byly veřejným zadavatelem vyzvány na základě jeho posouzení předložených informací. Veřejní zadavatelé mohou v souladu s článkem 65 omezit počet vhodných zájemců, kteří budou vyzváni k účasti v zadávacím řízení.
[…]“
8 Článek 29 uvedené směrnice, nadepsaný „Jednací řízení s uveřejněním“, v odstavci 6 stanoví:
„Jednací řízení se může konat v postupných fázích s cílem snížit počet nabídek, o nichž se bude jednat, za použití kritérií pro zadání uvedených v oznámení o zahájení zadávacího řízení, ve výzvě k potvrzení zájmu nebo v jiné části zadávací dokumentace. […]“
9 Článek 30 odst. 4 téže směrnice stanoví:
„Soutěžní dialog se může konat v postupných fázích s cílem snížit počet řešení, jež budou během jednotlivých fází dialogu projednávána, za použití kritérií pro zadání veřejné zakázky stanovených v oznámení o zahájení zadávacího řízení nebo v popisné dokumentaci. Veřejný zadavatel v oznámení o zahájení zadávacího řízení nebo v popisné dokumentaci uvede, zda této možnosti využije.“
10 Článek 42 směrnice 2014/24 stanoví podmínky, za nichž mohou veřejní zadavatelé formulovat technické specifikace a zohlednit je při výběru nabídek. Tento článek v odstavci 1 stanoví:
„Technické specifikace vymezené v bodu 1 přílohy VII se uvádějí v zadávací dokumentaci. V technické specifikace [specifikaci] se stanoví požadované vlastnosti stavebních prací, služeb nebo dodávky.
Tyto vlastnosti mohou rovněž odkazovat na konkrétní výrobní proces nebo metodu poskytování požadovaných stavebních prací, dodávek nebo služeb nebo na konkrétní proces spojený s jinou fází jejich životního cyklu, a to i tehdy, kdy uvedené faktory nejsou součástí jejich věcné podstaty, za podmínky, že souvisejí s předmětem veřejné zakázky a jsou přiměřené k její hodnotě i cílům.
Technické specifikace mohou rovněž určovat, zda bude požadován převod práv k duševnímu vlastnictví.
[…]“
11 Článek 58 této směrnice, nadepsaný „Kvalifikační kritéria pro výběr“ zní:
„1. Kvalifikační kritéria pro výběr se mohou týkat:
a) vhodnosti pro výkon odborné činnosti;
b) ekonomické a finanční situace;
c) technické a odborné způsobilosti.
Veřejní zadavatelé mohou kritéria uvedená v odstavcích 2, 3 a 4 hospodářským subjektům uložit pouze jako požadavky pro účast. Požadavky omezí na ty, které zajišťují, aby měl zájemce nebo uchazeč právní a finanční způsobilost a technické a odborné schopnosti pro plnění veřejné zakázky, která má být zadána. Veškeré požadavky musí souviset s předmětem veřejné zakázky a být vzhledem k předmětu veřejné zakázky přiměřené.
2. Pokud jde o vhodnost pro výkon odborné činnosti, mohou veřejní zadavatelé od hospodářských subjektů vyžadovat, aby byly zapsány v některém z profesních nebo obchodních rejstříků vedeném v členském státě, kde jsou usazeny, a uvedeném v příloze XI, nebo aby dodržely jiný požadavek stanovený v uvedené příloze.
[…]
3. Pokud jde o ekonomickou a finanční situaci, mohou veřejní zadavatelé stanovit požadavky k zajištění toho, aby hospodářské subjekty měly ekonomickou a finanční způsobilost nezbytnou k plnění veřejné zakázky. Za tímto účelem mohou veřejní zadavatelé zejména požadovat, aby hospodářské subjekty dosahovaly určitého minimálního ročního obratu, včetně určitého minimálního obratu v oblasti, které se veřejná zakázka týká. Nadto mohou veřejní zadavatelé vyžadovat, aby hospodářské subjekty poskytly informace o svých ročních účetních závěrkách, z nichž bude patrný například poměr mezi aktivy a pasivy. Požadovat mohou také odpovídající úroveň pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu povolání.
[…]
4. Pokud jde o technickou a odbornou způsobilost, mohou veřejní zadavatelé stanovit požadavky k zajištění toho, aby hospodářské subjekty disponovaly lidskými a technickými zdroji a zkušenostmi, které jsou nezbytné pro plnění veřejné zakázky v odpovídající kvalitě.
Veřejní zadavatelé mohou zejména požadovat, aby hospodářské subjekty disponovaly dostatečnými zkušenostmi, prokázanými prostřednictvím vhodných referencí na veřejné zakázky plněné v minulosti. Veřejný zadavatel může vycházet z předpokladu, že hospodářský subjekt nemá požadované profesní schopnosti, pokud zjistil, že hospodářský subjekt má protichůdné zájmy, jež by mohly negativně ovlivnit plnění veřejné zakázky.
V zadávacích řízeních na […] služby […] lze profesní způsobilost hospodářských subjektů k poskytnutí služeb […] hodnotit s přihlédnutím k jejich dovednostem, výkonnosti, zkušenosti a spolehlivosti.
[…]“
12 Článek 63 uvedené směrnice, nadepsaný „Využití kapacity jiných subjektů“, v odstavci 1 stanoví:
„Pokud jde o kritéria týkající se ekonomické a finanční situace stanovená podle čl. 58 odst. 3 a kritéria týkající se technické a odborné způsobilosti stanovená podle čl. 58 odst. 4, může hospodářský subjekt, je-li to vhodné a pro určitou veřejnou zakázku, využít kapacity jiných subjektů bez ohledu na právní povahu vztahů mezi ním a těmito subjekty. […]
[…]
Pokud hospodářský subjekt využívá způsobilosti jiných subjektů v souvislosti s kritérii, která se týkají ekonomické a finanční situace, může veřejný zadavatel požadovat, aby hospodářský subjekt a uvedené subjekty nesly společnou odpovědnost za plnění veřejné zakázky.
[…]“
13 Článek 71 téže směrnice upravuje podmínky týkající se využití subdodavatele.
Polské právo
14 Článek 4 bod 5c zákona o zadávání veřejných zakázek (ustawa Prawo zamówień publicznych) ze dne 29. ledna 2004 (Dz. U., č. 19, položka 177), ve znění zákona o veřejných listinách (ustawa o dokumentach publicznych), ze dne 22. listopadu 2018 (Dz. U. z roku 2019, položka 53) (dále jen „zákon o veřejných zakázkách), stanovil:
„Ustanovení tohoto zákona se nevztahují na:
[…]
5c) zakázky na výrobu:
a) nevyplněných veřejných listin uvedených v čl. 5 odst. 2 [zákona o veřejných listinách], jakož i na jejich personalizaci nebo individualizaci;
b) kolkových známek,
c) zákonných označení a kontrolních známek podle zákona ze dne 20. června 1997 o silničním provozu [(Dz. U. z roku 2018, položka 1990), ze dne 20. června 1997, ve znění pozdějších změn],
d) hlasovacích lístků podle článku 40 zákona ze dne 5. ledna 2011 o volebním zákoníku (Dz. U. z roku 2019, položky 684 a 1504), a článku 20 zákona o celostátním referendu (Dz. U. z roku 2019, položky 1444 a 1504), ze dne 14. března 2003,
e) holografických znaků umisťovaných na osvědčení o hlasovacím právu podle čl. 32 odst. 1 [zákona o volbách],
f) mikroprocesorových systémů se softwarem pro správu veřejných listin, počítačových systémů a databází nezbytných pro používání veřejných listin podle čl. 5 odst. 2 [zákona o veřejných listinách], které obsahují elektronický čip, v souladu s jejich účelem.“
15 Veřejnými listinami uvedenými v čl. 5 odst. 2 zákona o veřejných listinách jsou:
„1) průkazy totožnosti;
2) cestovní pasy;
3) námořnické knížky uvedené v čl. 10 odst. 1 zákona o práci na moři ze dne 5. srpna 2015;
4) doklady vydávané podle čl. 44 odst. 1 a čl. 83 odst. 1 zákona o matrikách ze dne 28. listopadu 2014;
5) doklady vydávané cizincům podle článku 37 a článku 226 zákona ze dne 12. prosince 2013 o cizincích;
6) doklady vydávané členům diplomatických misí a konzulárních úřadů cizích států nebo osobám jim postaveným na roveň na základě zákonů, úmluv nebo mezinárodního obyčejového práva, jakož i doklady vydávané jejich rodinným příslušníkům, kteří jsou členy společné domácnosti podle článku 61 [zákona o cizincích];
7) doklad vydávaný občanům Evropské unie podle čl. 48 odst. 1 zákona o vstupu a pobytu na území Polské republiky a jeho opuštění ze strany státních příslušníků unijních členských států […] a jejich rodinných příslušníků;
8) doklady vydávané rodinným příslušníkům unijních občanů […] podle čl. 30 odst. 1 a čl. 48 odst. 2 zákona ze dne 14. července 2006 [o vstupu a pobytu na území Polské republiky a jeho opuštění ze strany státních příslušníků unijních členských států a jejich rodinných příslušníků];
9) doklady vydávané cizincům podle čl. 55 odst. 1 a čl. 89i odst. 1 zákona ze dne 13. června 2003 o poskytování ochrany cizincům na území Polské republiky;
10) exekuční tituly vydané soudy nebo soudními úředníky;
11) opisy pravomocných rozsudků, které určují nabytí, existenci nebo zánik práva, nebo které se týkají osobního stavu;
12) opisy rozsudků nebo osvědčení vydaných soudem, které zmocňují k zastupování osoby, k provedení právního úkonu nebo ke správě určitého majetku;
13) opisy usnesení soudů a soudních úředníků o připojení doložky vykonatelnosti k exekučnímu titulu, které nejsou uvedeny v čl. 777 odst. 1 bodech 1 a 11 občanského soudního řádu ze dne 17. listopadu 1964, pokud je jejich předmětem exekuční titul, který nebyl vydán soudem;
14) opisy a výpisy z listin týkajících se notářských zápisů, uvedených v čl. 79 odst. 1 až 1b) a odst. 4 zákona ze dne 14. února 1991 o notářství, pověření uvedených v čl. 79 odst. 2 tohoto zákona a protestů uvedených v čl. 79 odst. 5 uvedeného zákona;
15) osvědčení člena posádky letadla;
16) vojenské osobní doklady vydávané osobám zapsaným do vojenské evidence podle čl. 54 odst. 1 zákona ze dne 21. listopadu 1967 o všeobecné povinnosti k obraně Polské republiky;
17) vojenské osobní doklady vydávané podle čl. 48 odst. 1 zákona ze dne 11. září 2003 o vojácích z povolání;
18) průkazy totožnosti vydávané podle čl. 137c odst. 1 [zákona o vojácích z povolání];
19) průkazy totožnosti vydávané podle čl. 54a odst. 1 [zákona o všeobecné povinnosti k obraně Polské republiky];
20) poznámka v cestovním pase uvedená v čl. 19 odst. 1 zákona ze dne 13. července 2006 o cestovních pasech;
21) vízový štítek;
22) ‚polská karta‘ (Karta Polaka);
23) průkaz osvědčující zdravotní postižení nebo stupeň zdravotního postižení;
24) povolení k výkonu povolání lékaře;
25) povolení k výkonu povolání zubního lékaře;
26) řidičský průkaz;
27) osvědčení o služební registraci vozidla a osvědčení o registraci vozidla, s výjimkou osvědčení o registraci vozidla uvedených v čl. 73 odst. 3 [zákona o silničním provozu];
28) knížka vozidla (karta pojazdu);
29) dočasné osvědčení uvedené v čl. 71 odst. 1 [zákona o silničním provozu];
30) štítek do tachografu uvedený v čl. 2 odst. 4 zákona ze dne 5. července 2018 o tachografech;
31) osvědčení ADR uvedené v čl. 2 odst. 10 zákona ze dne 19. srpna 2011 o přepravě nebezpečných věcí;
31a) registrační doklad uvedený v čl. 4 odst. 1 zákona ze dne 12. dubna 2018 o registraci jachet a jiných plavidel o délce do 24 metrů, a
32) služební průkazy:
a) policistů,
b) příslušníků pohraniční stráže,
c) příslušníků služby ochrany státu,
d) příslušníků agentury pro vnitřní bezpečnost,
e) příslušníků zpravodajské služby,
f) příslušníků ústředního protikorupčního úřadu,
g) příslušníků vojenské kontrarozvědky a vojáků z povolání jmenovaných do funkce ve vojenské kontrarozvědce,
h) příslušníků vojenské zpravodajské služby a vojáků z povolání jmenovaných do funkce ve vojenské zpravodajské službě,
i) příslušníků a zaměstnanců vězeňské správy,
j) úředníků daňové a celní správy,
k) osob zaměstnaných v organizačních jednotkách státní daňové správy,
l) inspektorů dopravního inspektorátu,
m) příslušníků vojenské policie.“
Postup před zahájením soudního řízení
16 Komise výzvou dopisem ze dne 25. ledna 2019 sdělila Polské republice své pochybnosti zejména o slučitelnosti zákona o zadávání veřejných zakázek, kterým se směrnice 2014/24 provádí do polského právního řádu, s touto směrnicí.
17 Komise měla zejména za to, že tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z uvedené směrnice, jelikož tento zákon vylučuje ze zadávacích řízení služby uvedené v čl. 4 bodě 5c uvedeného zákona (dále jen „dotčené služby“), týkající se výroby dokumentů, kolkových známek, zákonných označení, kontrolních známek, hlasovacích lístků, holografických znaků umístěných na osvědčeních o hlasovacím právu, jakož i mikroprocesorových systémů se softwarem pro správu veřejných listin, počítačových systémů a databází nezbytných pro používání veřejných listin obsahujících elektronický čip v souladu s jejich účelem, ačkoli takové vyloučení není touto směrnicí stanoveno.
18 Polská republika v odpovědi ze dne 25. března 2019 tuto výtku Komise zpochybnila.
19 Dne 5. listopadu 2019 tento členský stát informoval Komisi o přijetí nového zákona, který měl od 1. ledna 2021 nahradit zákon o zadávání veřejných zakázek.
20 Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že prostřednictvím tohoto nového zákona stále ještě nedošlo k nápravě nesplnění povinností, která jsou uvedenému členskému státu vytýkána s ohledem na směrnici 2014/24, zaslala Polské republice dopisem ze dne 28. listopadu 2019 odůvodněné stanovisko a tento členský stát vyzvala, aby přijal opatření nezbytná k tomu, aby vyhověl tomuto stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení.
21 Polská republika v odpovědi ze dne 28. ledna 2020 zpochybnila zejména výtku Komise, která vychází ze skutečnosti, že do polského právního řádu jsou zavedeny výjimky, jež tato směrnice nestanoví a které se týkají dotčených služeb.
22 Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpověďmi poskytnutými Polskou republikou spokojena, rozhodla se dne 9. června 2021 podat k Soudnímu dvoru projednávanou žalobu.
K žalobě
Argumentace účastníků řízení
23 Komise tvrdí, že Polská republika při provádění směrnice 2014/24 do polského právního řádu vyloučila dotčené služby v rozporu s touto směrnicí ze zadávacích řízení stanovených uvedenou směrnicí. Komise v tomto ohledu poznamenává, že takové výjimky nejsou stanoveny v článcích 7 až 12 téže směrnice ani nemohou být odůvodněny na základě článku 15 této směrnice.
24 Komise připomíná, že v souladu s judikaturou Soudního dvora je tím, kdo nese důkazní břemeno ohledně skutečné existence výjimečných okolností odůvodňujících výjimky stanovené v tomto článku 15, členský stát, který se hodlá těchto výjimek dovolávat.
25 Komise s odkazem na rozsudek ze dne 20. března 2018, Komise v. Rakousko (Státní tiskárna) (C‑187/16, EU:C:2018:194), uvádí, že je věcí členských států, aby vymezily své podstatné bezpečnostní zájmy a bezpečnostní opatření nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti v souvislosti s tiskem dokladů totožnosti a jiných úředních dokumentů a že opatření přijatá členskými státy v souvislosti s legitimními požadavky národního zájmu nejsou jako celek vyloučena z působnosti unijního práva pouze z toho důvodu, že jsou přijímána zejména v zájmu veřejné bezpečnosti nebo národní obrany. Je věcí zejména Polské republiky, aby prokázala, že potřeba chránit zájmy, kterých se dovolává, nemůže být uspokojena v rámci zadávacího řízení. Mimoto hospodářské nebo průmyslové zájmy v zásadě nepředstavují takové podstatné bezpečnostní zájmy.
26 Komise má v tomto ohledu za to, že odůvodnění předložená Polskou republikou, pokud jde o dotčené služby, s cílem upustit od použití postupů zadávání veřejných zakázek stanovených směrnicí 2014/24, jsou nedostatečná.
27 Tento orgán tvrdí, že okolnost, že stát je jediným akcionářem podniku, který byl pověřen poskytováním dotčených služeb, nemůže představovat záruku proti případnému úpadku tohoto podniku, ani spolehlivého plnění dotčených smluv. Komise má v tomto ohledu pochybnosti, že úpadek společnosti Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S. A. (dále jen „PWPW“) je s ohledem na pravidla platná v oblasti státních podpor nemožný, a dále namítá možnost využití subdodávek, kterou má společnost PWPW.
28 Pokud jde o existenci případné hrozby pro bezpečnost Polské republiky v případě, že by úspěšným uchazečem byl soukromý subjekt z toho důvodu, že by tento subjekt mohl být předmětem převzetí novými akcionáři, Komise tvrdí, že veřejný zadavatel může zavést vhodné záruky, včetně ukončení dotyčné smlouvy na veřejnou zakázku.
29 Mimoto, pokud jde o možnost úniku utajovaných nebo citlivých informací, Polská republika podle Komise neprokázala vztah mezi postavením společnosti PWPW jako veřejného podniku a zárukami, které mají takovému úniku zabránit. S přihlédnutím k možnosti využití subdodavatelů nepředstavuje 100% účast státu v této společnosti záruku proti takovým únikům.
30 I když Komise nepopírá, že nezbytnost zajistit zabezpečení informací, kterou s sebou nese zadání dotčených služeb, je ve veřejném zájmu, nicméně tento zájem systematicky neodpovídá podstatnému bezpečnostnímu zájmu členského státu.
31 Tento orgán poznamenává, že veřejný zadavatel může stanovit obzvláště vysoké požadavky týkající se způsobilosti a spolehlivosti úspěšných uchazečů, jakož i upravit podmínky, jimiž se řídí zadávací řízení a smlouvy o poskytování služeb.
32 Veřejný zadavatel může konkrétně stanovit takové technické specifikace, jako jsou specifikace uvedené v článku 42 směrnice 2014/24, nebo stanovit kritéria pro výběr, jak je uvedeno v článku 58 této směrnice, a zajistit tak, aby byl úspěšný uchazeč schopen dodat kvalitní produkt v souladu se stanovenými podmínkami a technickými specifikacemi.
33 Pokud jde o technické specifikace uvedené v článku 42 směrnice 2014/24, veřejný zadavatel by mohl zejména stanovit zvláštní požadavky a postupy zaručující bezpečnost prostor, přepravy, jakož i požadavky týkající se manipulace s vybavením a fyzického přístupu do těchto prostor, vedení příslušných záznamů, ochrany osobních údajů nebo podávání průběžných zpráv vybraným hospodářským subjektem. Veřejný zadavatel by navíc mohl tomuto subjektu uložit povinnost umožnit mu provádění kontrol, které bude považovat za nezbytné.
34 Podle Komise by bylo možné poskytnout záruky prostřednictvím takových smluvních ujednání, jako je bankovní záruka nebo také záruka náhrady případné újmy vzniklé v případě poškození, s ujištěním, že jakýkoliv únik informací bude považován za závažné profesní pochybení. Mimoto by bylo možné uvažovat o uložení povinnosti úspěšnému uchazeči, aby v případě nesrovnalostí vypracoval podrobnou zprávu nebo také, aby do smlouvy vložil ustanovení týkající se ochrany duševního vlastnictví a převzetí poskytování dotčených služeb jiným subjektem v případě, že by tento úspěšný uchazeč nebyl schopen splnit své povinnosti.
35 Mimoto, pokud jde o nenapravitelnou povahu případné újmy vyplývající z poškození podstatných zájmů Polské republiky z důvodu úniku citlivých informací, Komise tvrdí, že taková povaha nevylučuje jak kompenzační, tak odrazující účinek ustanovení o náhradě újmy.
36 Komise v tomto ohledu dodává, že takové povinnosti a požadavky mohou být uloženy úspěšnému uchazeči o veřejnou zakázku bez ohledu na to, zda se jeho sídlo nachází na území Polské republiky, nebo na území jiného členského státu.
37 Co se týče definice kvalifikačních kritérií pro výběr, uvedených v článku 58 směrnice 2014/24, Komise zdůrazňuje, že veřejný zadavatel může stanovit určité požadavky, jejichž cílem je doložit relevantní zkušenosti s výrobou vysoce zabezpečených dokladů, existenci nezbytné infrastruktury a vybavení, přítomnost řádně kvalifikovaného a zkušeného personálu, který má mimo jiné trestní rejstřík bez záznamu, finanční situaci umožňující bezpečné plnění dotčené smlouvy nebo také pojistné krytí rizik v oblasti občanskoprávní odpovědnosti při výkonu povolání.
38 Komise mimoto tvrdí, že důvěrná povaha informací, co se týče dotčených služeb, může být zajištěna uložením povinnosti mlčenlivosti. V tomto ohledu by veřejný zadavatel mohl požadovat pro přístup k utajovaným informacím vnitrostátní bezpečnostní prověrku. Mimoto by si veřejný zadavatel zachoval možnost změnit nebo ukončit dotyčnou veřejnou zakázku v případě, že nastanou okolnosti, které veřejný zadavatel nemohl předvídat.
39 Polská republika s odvoláním na požadavek ochrany svých podstatných bezpečnostních zájmů zpochybňuje tvrzené nesplnění povinnosti, pokud jde o dotčené služby.
40 Podle tohoto členského státu je nemožné podrobit tyto služby postupům zadávacího řízení stanoveným směrnicí 2014/24 bez toho, aby nedošlo k poškození těchto zájmů. Výjimky uvedené v projednávané žalobě představují přiměřená, vhodná a nezbytná opatření k dosažení cíle spočívajícího v zajištění ochrany uvedených zájmů na úrovni, kterou Polská republika považuje za odpovídající.
41 Pokud jde zaprvé o výjimky ze zadávacích řízení pro výrobu úředních dokumentů uvedených v čl. 4 bodě 5c zákona o veřejných zakázkách, Polská republika se v rámci postupu před zahájením soudního řízení dovolávala nutnosti chránit zabezpečení těchto dokumentů, které jsou považovány za nezbytné pro bezpečnost tohoto členského státu, a zabránit tak jejich pozměňování. Tisk uvedených dokumentů společností PWPW přitom uvedenému členskému státu podle jeho názoru umožňuje chránit se před takovým rizikem pozměňování.
42 Polská republika trvá na tom, že zabezpečení těchto dokumentů úzce souvisí se základními zájmy státu, a to jak s vnitřními zájmy zahrnujícími bezpečnost, zdraví a svobodu občanů, jakož i respektování veřejného pořádku, tak s přeshraničními zájmy zahrnujícími ochranu života, zdraví a svobod občanů, jakož i předcházení terorismu, obchodování s lidmi a organizované trestné činnosti.
43 Pokud jde zejména o dokumenty uvedené v čl. 5 odst. 2 bodě 32 zákona o veřejných listinách, a to konkrétně služební průkazy policistů, příslušníků pohraniční stráže, příslušníků služby ochrany státu, příslušníků agentury pro vnitřní bezpečnost, příslušníků zpravodajské služby, příslušníků vojenské kontrarozvědky a vojáků z povolání jmenovaných do funkce ve vojenské kontrarozvědce, příslušníků vojenské zpravodajské služby a vojáků z povolání jmenovaných do funkce v této službě, jakož i příslušníků vojenské policie, tento členský stát tvrdí, že vyloučení těchto dokladů z působnosti zadávacích řízení je odůvodněno ochranou těchto základních zájmů.
44 Polská republika má v tomto ohledu za to, že náležitá ochrana uvedených dokumentů, zejména před rizikem pozměňování a padělání, má značný význam pro její vnitřní bezpečnost. Za účelem zajištění nejvyšší úrovně ochrany před těmito riziky, musí být předmětné doklady vyráběny hospodářským subjektem, který je plně ovládán tímto členský stát, jako je společnost PWPW.
45 Mimoto, pokud jde o průkazy totožnosti a vojenské osobní doklady, má Polská republika za to, že jejich vyloučení z působnosti zadávacích řízení stanovených směrnicí 2014/24 je odůvodněno požadavkem ochrany národní bezpečnosti státu v oblasti obrany, který vyplývá z ústavy tohoto členského státu, což zaručuje také nezávislost a celistvost jeho území a zajišťuje bezpečnost jeho občanů.
46 Polská republika v tomto ohledu tvrdí, že kontrola výroby těchto dokladů spadá do širšího rámce bezpečnosti a důvěryhodnosti tohoto členského státu v oblasti obrany, a to s ohledem na jeho geopolitickou situaci, jeho členství ve strukturách Organizace Severoatlantické smlouvy (NATO), ale i na stávající mezinárodní kontext.
47 Dále, pokud jde o mikroprocesorové systémy se softwarem pro správu veřejných listin, počítačové systémy a databáze nezbytné pro používání těchto veřejných listin, které obsahují elektronický čip, v souladu s jejich účelem, uvedené v čl. 4 bodě 5c písm. f) zákona o veřejných zakázkách, má Polská republika za to, že jelikož není možné zajistit zabezpečení veřejných listin bez zajištění odpovídající úrovně zabezpečení elektronických součástí těchto listin, jakož i systémů a databází používaných pro účely zpracování uvedených listin, musí se na tyto součásti, systémy a databáze použít podobná ochranná opatření.
48 Zadruhé, pokud jde o kolkové známky, uvedené v čl. 4 bodě 5c písm. b) zákona o veřejných zakázkách, Polská republika v podstatě tvrdí, že tyto kolkové známky mají strategický význam pro její národní bezpečnost. V tomto ohledu jsou základními zájmy, kterých se tento členský stát dovolává, ochrana života a zdraví občanů, bezpečnost hospodářských transakcí, účinné předcházení organizované a hospodářské trestné činnosti, finanční bezpečnost, jakož i zajištění přiměřené výše daňových příjmů.
49 Svěření výroby uvedených kolkových známek takovému hospodářskému subjektu, jako je společnost PWPW, která má dlouholeté zkušenosti s přípravou, bezpečnou výrobou, skladováním a dodávkou těchto známek na území uvedeného členského státu, představuje zásadní opatření k zajištění bezpečnosti občanů v této oblasti, jelikož žádný jiný polský podnik není schopen plnit takové objednávky.
50 Zabezpečení výroby těchto kolkových známek má za cíl zaručit kontrolu výběru daní a poplatků, jakož i uvádění dopravních prostředků na trh a jejich registraci. Svěření výroby uvedených známek jinému podniku než společnosti PWPW by přitom mohlo mít za následek snížení úrovně bezpečnosti, kterou si Polská republika přeje v této oblasti zachovat.
51 Zatřetí, pokud jde o zákonná označení a kontrolní známky pro vozidla uvedené v čl. 4 bodě 5c písm. c) zákona o veřejných zakázkách, tento členský stát zdůrazňuje význam dokumentů týkajících se uvedení vozidla do provozu pro bezpečnost státu. Vzhledem k tomu, že výroba těchto dokumentů vyžaduje přístup k utajovaným informacím a zahrnuje použití technologie centrální personalizace prostřednictvím elektronického systému, je třeba zajistit ochranu utajovaných informací a dotyčných osobních údajů, což představuje jeden ze základních prvků bezpečnosti Polské republiky.
52 Tento členský stát zejména poukazuje na to, že přeprava nebezpečných věcí, které mohou být použity zejména ke spáchání teroristických útoků, vyžaduje, aby údaje týkající se řidiče a kontrolní známky dotčeného vozidla byly přístupné pouze striktně vybraným subjektům, jako jsou podniky zcela vlastněné státem.
53 Začtvrté, co se týče hlasovacích lístků a holografických znaků umístěných na osvědčeních o hlasovacím právu, které jsou uvedeny v čl. 4 bodě 5c písm. d) a e) zákona o veřejných zakázkách, Polská republika se dovolává důvěry veřejnosti v řádný průběh a bezpečnost voleb, jakož i referend v tomto členském státě. Konkrétně řádný průběh voleb má zásadní význam z hlediska jak důvěry občanů ve státní orgány, tak národní bezpečnosti a vyžaduje včasné vytištění hlasovacích lístků v dostatečném množství.
54 Polská republika tvrdí, že svěřením poskytování dotčených služeb takovému subjektu, jako je společnost PWPW, kterou plně ovládá, je zaručen její vliv na úroveň zabezpečení úředních dokumentů, které kvalifikuje jako „citlivé“, což jí umožňuje průběžné sledování situace tohoto subjektu a rychlou reakci na případné hrozby.
55 Tento členský stát zdůrazňuje skutečnost, že vykonává plnou kontrolu a řídí jak fungování orgánů společnosti PWPW, tak proces výroby úředních dokumentů, která mu umožňuje zaručit ochranu základního zájmu bezpečnosti uvedeného členského státu.
56 Konkrétně skutečnost, že státní pokladna drží 100 % akcií společností PWPW, umožňuje Polské republice zabránit odkupu této společnosti jiným subjektem, než je subjekt ovládaným státní pokladnou. Zaručuje tak kontinuitu této výroby a umožňuje vyloučit riziko úpadku hospodářského subjektu pověřeného touto výrobou.
57 Riziko úpadku takové společnosti, jako je společnost PWPW, je totiž čistě teoretické a Komise mimoto neuvedla důvody, proč by v případě finančních potíží společnosti PWPW nebylo možné poskytnout této společnosti státní podporu.
58 Pokud jde o riziko platební neschopnosti tohoto subjektu, řešení navrhované Komisí podle Polské republiky neumožňuje zabránit náhlému zhoršení finanční situace tohoto subjektu, zatímco taková hypotéza je naopak vyloučena v rámci takového systému, jako je systém zavedený Polskou republikou.
59 Mimoto důsledky spojené s neexistencí dokumentů zásadních pro fungování státu, které by vyplynuly z náhlého přerušení jejich výroby ze strany vybraného hospodářského subjektu, by byly nenapravitelné.
60 Podle Polské republiky by mimoto svěření výroby takových dokumentů subjektu, jako je společnost PWPW, bez provedení zadávacího řízení stanoveného směrnicí 2014/24 zaručilo pravost těchto dokumentů, a tedy bezpečnost tohoto členského státu, neboť by tím byl mimo jiné omezen okruh subjektů majících přístup k utajovaným informacím.
61 Pokud jde o možnost veřejného zadavatele využít subdodavatele, má Polská republika za to, že situace, kdy je zakázka plněna podnikem, který je zcela ve vlastnictví státu, byť za využití subdodavatelů, není srovnatelná se situací, kdy je tato samotná zakázka plněna subjektem vybraným v souladu s postupy zadávání veřejných zakázek stanovenými směrnicí 2014/24. Mimoto, pokud by subdodavatel neplnil uvedenou zakázku řádně, měla by společnost PWPW možnost jej nahradit, a to v rámci celého řetězce výroby dokumentů.
62 Polská republika má za to, že Komise zakládá svojí argumentaci nesprávně na rozsudku ze dne 20. března 2018, Komise v. Rakousko (Státní tiskárna) (C‑187/16, EU:C:2018:194), který není pro účely posouzení projednávané žaloby pro nesplnění povinnosti relevantní. Uvedený členský stát v tomto ohledu tvrdí, že použití směrnic o veřejných zakázkách dovolávaných ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, umožňovalo zajistit úroveň bezpečnosti obdobnou úrovni bezpečnosti, které by bylo dosaženo bez použití postupů při zadávání zakázek stanovených těmito směrnicemi. Tak tomu přitom v projednávané věci není.
63 Polská republika trvá na skutečnosti, že není povinna sladit úroveň ochrany svých podstatných bezpečnostních zájmů s úrovní ochrany jiného členského státu, konkrétně s úrovní Rakouské republiky. Polská republika má v tomto ohledu za to, že i když jsou opatření, která mohou být podle Komise přijata za účelem zajištění ochrany jejích podstatných zájmů při současném podrobení dotčených služeb zadávacím řízením stanoveným směrnicí 2014/24, pro většinu zakázek dostatečná, neumožňují dosáhnout úrovně ochrany podstatných bezpečnostních zájmů, kterou si zvolila, pokud jde o zakázky týkající se dotčených služeb.
64 Pokud jde o ochranu zabezpečení informací týkajících se dotčených úředních dokumentů, otevření služeb výroby těchto dokumentů hospodářské soutěži by zvýšilo počet subjektů majících přístup k informacím týkajícím se bezpečnosti Polské republiky, což by zvýšilo nebezpečí úniku těchto citlivých informací. Takové poškození podstatných zájmů bezpečnosti tohoto členského státu by přitom bylo stejně jako přerušení dodávek takových dokumentů nenapravitelné povahy a představovalo by hrozbu pro kontinuitu jeho fungování, jelikož takto zpřístupněné informace by mohly využít třetí státy, organizované zločinecké skupiny nebo teroristické organizace.
65 Pokud jde o opatření zamýšlené Komisí, jež spočívá v uložení povinnosti utajení tím, že pro přístup k utajovaným informacím se vyžaduje národní bezpečnostní prověrka, má Polská republika za to, že taková povinnost zaručuje zabezpečení těchto citlivých informací pouze do určité míry. Totéž platí pro opatření týkající se vymezení technických specifikací, které stanoví zvláštní požadavky a postupy zaručující zabezpečení.
66 I když Komise tvrdila, že ohrožení bezpečnosti dotyčného členského státu může existovat i v případě, kdy jsou dotčené služby svěřeny takovému veřejnoprávnímu podniku, jako je společnost PWPW, podle Polské republiky nicméně neprokázala, že by míra tohoto ohrožení byla stejně vysoká jako v případě, že by plnění dotyčné zakázky bylo svěřeno subjektu vybranému na základě této směrnice.
67 I když opatření uvedená v bodě 65 tohoto rozsudku umožňují zpřístupnit uvedené informace pouze omezenému počtu uchazečů, kteří mimoto prokázali, že splňují vysoké standardy, pokud jde o spolehlivost a postupy ochrany informací, systém zvolený Polskou republikou umožňuje snížit počet subjektů, které mají přístup k takovým informacím.
Závěry Soudního dvora
68 Projednávaná žaloba se týká souladu polských právních předpisů, které stanoví přímé zadání zakázek na dotčené služby společnosti PWPW, s požadavky směrnice 2014/24.
69 Úvodem je třeba uvést, že jak vyplývá ze spisu předloženého Soudnímu dvoru, zaprvé jsou veřejné zakázky, na které se vztahují tyto právní předpisy, veřejnými zakázkami na služby ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 9 této směrnice a zadruhé je nesporné, že odhadovaná hodnota těchto zakázek překračuje finanční limity pro použití uvedené směrnice. V souladu s čl. 1 odst. 1 této směrnice musí tedy uvedené právní předpisy v zásadě stanovit, že zadávání těchto zakázek probíhá za dodržení pravidel stanovených v téže směrnici.
70 Jedinými povolenými výjimkami z použití směrnice 2014/24 jsou výjimky, které jsou v ní taxativně a výslovně uvedeny (obdobně viz rozsudek ze dne 18. listopadu 1999, Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, bod 43 a citovaná judikatura).
71 Podle ustálené judikatury týkající se důkazního břemene v rámci řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU prokazuje tvrzené nesplnění povinnosti Komise. Musí Soudnímu dvoru předložit důkazy nezbytné k tomu, aby mohl ověřit, zda došlo k tomuto nesplnění povinnosti, a nesmí se přitom opírat o žádné domněnky [rozsudek ze dne 2. září 2021, Komise v. Švédsko, (Čističky odpadních vod), C‑22/20, EU:C:2021:669, bod 143 a citovaná judikatura].
72 Polská republika se v tomto řízení dovolává čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2014/24 ve spojení s čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU, aby odůvodnila slučitelnost polských právních předpisů, které stanoví přímé zadání dotčených zakázek na služby společnosti PWPW, s unijním právem.
73 V tomto ohledu je třeba uvést, že jak vyplývá z čl. 15 odst. 2 směrnice 2014/24, tato směrnice se nepoužije na veřejné zakázky, když ochrana základních bezpečnostních zájmů členského státu nemůže být zaručena pomocí méně omezujících opatření, jako například stanovením požadavků zaměřených na ochranu důvěrné povahy informací, které veřejní zadavatelé v průběhu zadávacího řízení zpřístupňují při zadávacím řízení podle této směrnice.
74 Toto ustanovení mimoto uvádí, že v souladu s čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU se směrnice 2014/24 nepoužije na veřejné zakázky, pokud by její použití ukládalo členskému státu povinnost poskytnout údaje, jejichž zpřístupnění podle jeho názoru odporuje podstatným zájmům jeho bezpečnosti.
75 Podle čl. 15 odst. 3 uvedené směrnice, pokud je zadávání a plnění veřejné zakázky prohlášeno za utajené nebo musí být doprovázeno zvláštními bezpečnostními opatřeními v souladu s příslušnými právními a správními předpisy členského státu, nepoužije se tato směrnice, jestliže členský stát stanovil, že dotčené podstatné zájmy nelze zajistit méně omezujícími opatřeními.
76 Pokud jde o výjimku obsaženou v článku 15 směrnice 2014/24, je věcí členských států, aby vymezily své podstatné bezpečnostní zájmy, a v projednávané věci polských orgánů, aby v rámci tisku takových dokumentů, jako jsou dokumenty, o které se jedná v projednávané věci, stanovily bezpečnostní opatření nezbytná k ochraně národní bezpečnosti Polské republiky [obdobně viz rozsudek ze dne 20. března 2018, Komise v. Rakousko (Státní tiskárna), C‑187/16, EU:C:2018:194, bod 75 a citovaná judikatura].
77 Znění čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2014/24 ve spojení s článkem 346 SFEU neukládá totiž členským státům povinnost stran požadované úrovně ochrany podstatných bezpečnostních zájmů.
78 Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 48 svého stanoviska, pojem „bezpečnost“ uvedený v těchto ustanoveních zahrnuje zejména ochranu národní bezpečnosti.
79 V tomto ohledu je třeba připomenout, že cíl zajistit národní bezpečnost odpovídá prvořadému zájmu chránit základní funkce státu a základní zájmy společnosti prevencí a represí činností, které by mohly silně destabilizovat základní ústavní, politické, hospodářské nebo společenské uspořádání země, a zejména přímo ohrožovat společnost, obyvatelstvo nebo stát jako takový, jako jsou mimo jiné teroristické činnosti (rozsudek ze dne 5. dubna 2022, Commissioner of An Garda Síochána a další, C‑140/20, EU:C:2022:258, bod 61 a citovaná judikatura).
80 Nicméně opatření, která přijímají členské státy v rámci legitimních požadavků národního zájmu, nejsou jako celek vyloučena z působnosti unijního práva na základě pouhé skutečnosti, že vznikla zejména v zájmu veřejné bezpečnosti [obdobně viz rozsudek ze dne 20. března 2018, Komise v. Rakousko (Státní tiskárna), C‑187/16, EU:C:2018:194, bod 76 a citovaná judikatura].
81 Mimoto je třeba také připomenout, že takové odchylky, jako jsou odchylky namítané v rámci projednávané žaloby, musí být vykládány striktně [obdobně viz rozsudek ze dne 20. března 2018, Komise v. Rakousko (Státní tiskárna), C‑187/16, EU:C:2018:194, bod 77 a citovaná judikatura].
82 Tudíž, i když odstavce 2 a 3 článku 15 směrnice 2014/24 ponechávají členským státům určitý prostor pro uvážení při rozhodování o opatřeních, která považují za nezbytná pro ochranu podstatných zájmů své bezpečnosti, tato ustanovení nemohou být vykládána způsobem, který přiznává členským státům pravomoc odchýlit se od ustanovení Smlouvy o FEU pouhým namítnutím těchto zájmů. Členský stát, který chce využít odchylek stanovených v těchto ustanoveních, musí prokázat, že potřebě chránit takové zájmy by nebylo možné vyhovět v rámci soutěžení o zakázku, které stanoví tato směrnice [obdobně viz rozsudek ze dne 20. března 2018, Komise v. Rakousko (Státní tiskárna), C‑187/16, EU:C:2018:194, body 78 a 79 a citovaná judikatura].
83 I když je pravda, že v projednávané věci Polská republika identifikovala podstatné zájmy své bezpečnosti, o nichž má za to, že musí být chráněny, jakož i záruky, které jsou vlastní ochraně těchto zájmů, je nicméně třeba ověřit, zda tento členský stát prokázal, že by sledovaných cílů nemohlo být dosaženo v rámci soutěžení o zakázku, které stanoví směrnice 2014/24.
84 V tomto ohledu je třeba bez dalšího odmítnout argument Polské republiky, podle kterého se Komise nemůže platně dovolávat rozsudku ze dne 20. března 2018, Komise v. Rakousko (Státní tiskárna) (C‑187/16, EU:C:2018:194), protože na rozdíl od situace, o kterou se jedná v projednávané věci, byla vnitrostátní tiskárna dotčená ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, soukromoprávním podnikem. Právní postavení společnosti pověřené na národní úrovni tiskem úředních dokumentů nezbavuje totiž dotyčný členský stát, s výhradou použitelnosti článku 12 směrnice 2014/24, povinnosti prokázat, že sledovaných cílů nemohlo být dosaženo v rámci soutěžení o zakázku. Polská republika přitom neprokázala, že veřejné zakázky uvedené v dotčených polských právních předpisech jsou předmětem zadání in house, které spadá pod zvláštní případy vyloučení z působnosti pravidel pro zadávání veřejných zakázek, uvedené v tomto článku 12.
85 Pokud jde na prvém místě o argumentaci polské vlády, podle které přímé zadání dotčených zakázek na služby společnosti PWPW odpovídá cíli zajistit kontinuitu dodávek úředních dokumentů tím, že se zamezí riziku úpadku tohoto podniku, je třeba uvést, že i když je většina těchto dokumentů úzce spojena s veřejným pořádkem a institucionálním fungováním členského státu, jež předpokládají zajištění kontinuity dodávek, Polská republika nicméně neprokázala, že by tento cíl nemohl být zajištěn v rámci zadávacího řízení a že by taková záruka byla ohrožena, kdyby uvedené služby byly svěřeny jiným podnikům, případně včetně podniků usazených v jiných členských státech.
86 Tento členský stát zejména neprokázal, že riziko narušení výroby dotčených úředních dokumentů vyplývající z případného úpadku hospodářského subjektu, který byl pověřen touto výrobou, je podstatně vyšší v případě použití zadávacího řízení stanoveného směrnicí 2014/24.
87 Za účelem zmírnění takových rizik totiž dotčené polské právní předpisy mohly stanovit, že v dotyčné smlouvě o veřejné zakázce budou uložena další opatření, jako je zejména povinnost veřejného zadavatele uzavřít v případě, že tomu nebrání jiné důvody, smlouvy s několika dodavateli.
88 Tato smlouva mohla dále stanovit požadavky na záruku finanční spolehlivosti uchazečů. Článek 58 odst. 3 směrnice 2014/24 totiž stanoví, že veřejní zadavatelé mohou stanovit pro hospodářské subjekty požadavky k zajištění toho, aby hospodářské subjekty měly ekonomickou a finanční způsobilost nezbytnou k plnění veřejné zakázky. Toto ustanovení uvádí, že za tímto účelem mohou veřejní zadavatelé zejména požadovat, aby hospodářské subjekty dosahovaly určitého minimálního ročního obratu, včetně určitého minimálního obratu v oblasti, které se týká veřejná zakázka. Nadto mohou veřejní zadavatelé vyžadovat, aby hospodářské subjekty poskytly informace o svých ročních účetních závěrkách, a případně měly odpovídající úroveň pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu povolání.
89 Polské republice se přitom nepodařilo prokázat, že by uložení takových požadavků nebylo s to zmírnit tvrzená rizika, pokud jde o dodávky dotyčných dokumentů, která vyplývají zejména z náhlého zhoršení finanční situace podniku pověřeného jejich výrobou. Jak totiž poznamenává Komise, i když je riziko, že se takový podnik, jako je společnost PWPW, ocitne v úpadku, menší, nemůže být toto riziko považováno za zcela vyloučené.
90 Pokud jde o nutnost výroby hlasovacích lístků a holografický znaků umístěných na osvědčeních o hlasovacím právu, které jsou uvedeny v čl. 4 bodu 5c písm. d) a e) zákona o veřejných zakázkách, v dostatečném množství a včas, aby byl zaručen řádný průběh a bezpečnost voleb, Polská republika neprokázala, že jiné podniky než společnost PWPW by byly nutně méně výkonné než společnost PWPW a nemohly by vytisknout uvedené lístky a vyrobit uvedené znaky v dostatečném množství a včas. Z toho vyplývá, že nebylo prokázáno, že je nezbytné za účelem dosažení cíle uváděného tímto členským státem upustit od použití ustanovení o zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2014/24.
91 Pokud jde na druhém místě o nezbytnost zajistit, pokud jde o většinu dotčených služeb, ochranu zabezpečení dotyčných dokumentů a konkrétně informací v nich obsažených, Soudní dvůr již rozhodl, že nutnost uložit povinnost důvěrnosti sama o sobě nebrání použití výběrového řízení na zadávání zakázek [rozsudek ze dne 20. března 2018, Komise v. Rakousko (Státní tiskárna), C‑187/16, EU:C:2018:194, bod 89].
92 Mimoto Soudní dvůr rovněž rozhodl, že důvěrnost údajů lze zajistit prostřednictvím povinnosti zachovávat mlčenlivost, aniž by bylo nutné porušit postupy v oblasti zadávání veřejných zakázek. Veřejnému zadavateli totiž nebrání nic v tom, aby stanovil obzvlášť vysoké požadavky na způsobilost a důvěryhodnost úspěšných uchazečů, aby v tomto smyslu upravil zadávací podmínky, jakož i smlouvy o poskytování služeb, a požadoval od případných uchazečů nezbytné doklady [rozsudek ze dne 20. března 2018, Komise v. Rakousko (Státní tiskárna), C‑187/16, EU:C:2018:194, body 90 a 91].
93 Veřejný zadavatel by mohl stanovit v rámci zadávacích řízení stanovených směrnicí 2014/24 za účelem zajištění zabezpečení většiny dotyčných dokumentů zejména takové technické specifikace, jako jsou technické specifikace uvedené v článku 42 této směrnice nebo stanovit kvalifikační kritéria pro výběr, jako jsou kritéria uvedená v článku 58 této směrnice.
94 Pokud jde konkrétně o tyto technické specifikace ve smyslu článku 42 směrnice 2014/24, z odstavce 1 tohoto článku vyplývá, že se v nich stanoví požadované vlastnosti dotčených služeb a mohou rovněž odkazovat na konkrétní postup nebo metodu poskytování požadovaných služeb za podmínky, že souvisejí s předmětem zakázky a jsou přiměřené její hodnotě a cílům.
95 Pokud jde o kvalifikační kritéria pro výběr uvedená v článku 58 této směrnice, Soudní dvůr rozhodl, že veřejnému zadavateli byla unijním normotvůrcem přiznána široká posuzovací pravomoc při stanovování těchto kritérií. V souladu s odstavcem 1 tohoto článku má tedy určitou volnost při definování podmínek účasti na zadávacích řízeních, které považuje za související a přiměřené předmětu dotyčné zakázky a vhodné k zajištění toho, že zájemce nebo uchazeč bude mít právní a finanční způsobilost, jakož i technické a odborné schopnosti nezbytné pro plnění této zakázky. Konkrétně podle odstavce 4 uvedeného článku veřejný zadavatel volně posuzuje podmínky účasti, které považuje za vhodné, aby zejména zajistil plnění uvedené zakázky na úrovni kvality, kterou považuje za vhodnou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. ledna 2023, Construct, C‑403/21, EU:C:2023:47, bod 60 a citovaná judikatura).
96 Konkrétně tento odstavec 4 umožňuje veřejnému zadavateli stanovit podmínky, které zajistí, aby hospodářské subjekty disponovaly lidskými a technickými zdroji a zkušenostmi nezbytnými pro plnění dotyčné zakázky v odpovídající kvalitě, což lze posoudit na základě jejich know-how, efektivity, zkušeností a spolehlivosti. Lze tak vyloučit hospodářské subjekty, u nichž se má za to, že nemají požadovanou odbornou způsobilost, včetně situací střetu zájmů, které by mohly mít negativní dopad na plnění této zakázky.
97 Mimoto, jak tvrdila Komise, pokud jde o většinu dotčených služeb, veřejný zadavatel by mohl poskytnout přístup k dotyčným důvěrným informacím pouze omezenému počtu uchazečů prostřednictvím užšího řízení podle článku 28 směrnice 2014/24, nebo případně řízení uvedených v článcích 29 a 30 této směrnice. Veřejný zadavatel může totiž využít možnosti snížit počet nabídek, o nichž se bude jednat, stanovené v čl. 29 odst. 6 této směrnice, nebo možnosti snížit počet řešení, jež budou projednávána, stanovené v čl. 30 odst. 4 uvedené směrnice.
98 Zaprvé za těchto podmínek, pokud jde o argument Polské republiky, podle kterého výroba zákonných označení a kontrolních známek pro vozidla, uvedených v čl. 4 bodě 5c písm. c) zákona o veřejných zakázkách, jakož i dokumentů týkajících se uvedení vozidla do provozu, vyžaduje přístup k tajným nebo důvěrným informacím a předpokládá ochranu utajovaných informací a osobních údajů, v bodě 92 tohoto rozsudku bylo připomenuto, že důvěrnost údajů lze zajistit prostřednictvím povinnosti zachovávat mlčenlivost, aniž by bylo nutné porušit postupy v oblasti zadávání veřejných zakázek stanovené směrnicí 2014/24.
99 Polské orgány mají možnost vložit za účelem zabránění úniku citlivých informací do podmínek, kterými se řídí zadávací řízení, ustanovení ukládající úspěšnému uchazeči obecnou povinnost zachovávání důvěrnosti, jakož i stanovit, že podnik ucházející se o zakázku, který není s to poskytnout dostatečné záruky dodržování této povinnosti, bude ze zadávacího řízení vyloučen. Polské orgány mohou rovněž upravit ukládání sankcí úspěšnému uchazeči, zejména sankcí smluvních, v případě nedodržení této povinnosti v průběhu plnění dotčené zakázky [v tomto smyslu rozsudek ze dne 20. března 2018, Komise v. Rakousko (Státní tiskárna), C‑187/16, EU:C:2018:194, bod 93].
100 I když je dále pravda, že členský stát může přijmout opatření, která zajistí, aby zejména údaje o řidiči a kontrolní známce vozidla v rámci přepravy nebezpečných věcí byly přístupné pouze striktně vybraným subjektům, důvěrná povaha těchto údajů by mohla být zaručena také povinností důvěrnosti uloženou podnikům účastnících se zadávacího řízení upraveného směrnicí 2014/24.
101 Vzhledem k tomu, že Polská republika tedy nepředložila žádný důkaz, který by mohl prokázat, že využití takto koncipovaného zadávacího řízení by neumožnilo zabezpečit přístup k uvedeným tajným údajům způsobem srovnatelným s přímým zadáním dotyčných zakázek společnosti PWPW, není prokázáno, že ochrana jejich zabezpečení brání výběrovému řízení na zadání těchto zakázek.
102 Zadruhé, pokud jde o kolkové známky uvedené v čl. 4 bodě 5c písm. b) zákona o veřejných zakázkách, i když Polská republika může přijmout opatření nezbytná k zajištění zejména bezpečnosti svých občanů, tento členský stát nicméně neprokázal, že jedině zadání výroby těchto kolkových známek takovému podniku, jako je společnost PWPW, je s to zaručit uskutečnění takového cíle a že je třeba upustit od použití ustanovení o zadávání veřejných zakázek stanovených směrnicí 2014/24.
103 Nezdá se totiž, že by tohoto cíle nemohlo být dosaženo, pokud by tato výroba byla svěřena jiným hospodářským subjektům než společnosti PWPW, které mají dostatečné zkušenosti s přípravou, bezpečnou výrobou, skladováním a dodávkami takových kolkových známek na území uvedeného členského státu. Mimoto nic nenasvědčuje tomu, že by nebylo možné smluvně uložit těmto subjektům nezbytná opatření pro zajištění důvěrnosti a bezpečnosti.
104 Zatřetí, pokud se Polská republika, co se týče zejména výroby úředních dokumentů uvedených v čl. 5 odst. 2 zákona o veřejných listinách, jakož i mikroprocesorových systémů se softwarem pro správu veřejných listin, počítačových systémů a databází nezbytných pro používání těchto veřejných listin, které obsahují elektronický čip v souladu s jejich účelem, uvedených v čl. 4 bodě 5c písm. f) zákona o veřejných zakázkách, dovolává nutnosti zabránit jejich pozměňování nebo padělání, je třeba konstatovat, že co se týče většiny těchto dokumentů a systémů, záruky, které může veřejný zadavatel požadovat, jsou podle všeho dostatečná ke zmírnění rizik pro podstatné bezpečnostní zájmy tohoto členského státu, na která tento stát poukazuje.
105 Striktní dodržování kritérií pro zadání ze strany vybraného hospodářského subjektu a jeho průběžné ověřování během plnění zadané zakázky může totiž v zásadě zabránit potenciálním vnitrostátním únikům a zneužitím, které by mohly vést k takovému pozměňování nebo padělání.
106 Z toho vyplývá, že nepoužití zadávacích řízení stanovených směrnicí 2014/24 na zakázky týkající se výroby většiny úředních dokumentů, uvedených čl. 4 bodu 5c zákona o veřejných zakázkách, ale také na zakázky, jež jsou rovněž uvedeny v tomto ustanovení a které se týkají výroby kolkových známek, zákonných označení, kontrolních známek, hlasovacích lístků, holografických znaků umístěných na osvědčeních o hlasovacím právu, jakož i mikroprocesorových systémů se softwarem pro správu veřejných listin, počítačových systémů a databází nezbytných pro používání veřejných listin, jsou podle všeho nepřiměřené cílům, kterých se dovolává Polská republika.
107 Naproti tomu, pokud jde o určité úřední dokumenty uvedené v čl. 5 odst. 2 bodech 16 až 19 a 32 zákona o veřejných listinách, a to konkrétně služební průkazy a doklady totožnosti vojáků, služební průkazy policistů, příslušníků pohraniční stráže, příslušníků služby ochrany státu, příslušníků agentury pro vnitřní bezpečnost, příslušníků zpravodajské služby, příslušníků vojenské kontrarozvědky a vojáků z povolání jmenovaných do funkce ve vojenské kontrarozvědce, příslušníků vojenské zpravodajské služby a vojáků z povolání jmenovaných do funkce v této službě, jakož i příslušníků vojenské policie, je třeba mít za to, že tyto dokumenty mají přímou a úzkou souvislost s cílem ochrany národní bezpečnosti, takže mohou odůvodňovat dodatečné požadavky na zachování jejich důvěrnosti.
108 V tomto ohledu je nutné uvést, že v případě dokumentů vyjmenovaných v předchozím bodě může být nezbytné omezit v rozsahu, v němž se týkají příslušníků, jejichž funkce podle všeho přímo a úzce související s úkoly přispívajícími k ochraně národní bezpečnosti členského státu, zpřístupnění jejich charakteristik a informací, které obsahují, včetně zejména totožnosti těchto příslušníků, takže je třeba považovat tyto dokumenty za dokumenty se zvláště vysokou úrovní citlivosti, jež vyžaduje zvýšenou ochranu zejména proti únikům a pozměňování.
109 Jak v podstatě tvrdí Polská republika, aniž to Komise účinně zpochybnila, případný únik takových informací by totiž mohl mít nenapravitelné důsledky pro národní bezpečnost členského státu, jelikož tyto informace by mohly využít třetí státy, nebo zejména zločinecké skupiny nebo teroristické organizace.
110 I když by tedy bylo jistě možné stanovit takové záruky, jako je uložení sankcí, zejména smluvních, hospodářskému subjektu, který by byl pověřen výrobou dokumentů uvedených v bodě 107 tohoto rozsudku, v případě úniku uvedených citlivých informací, nelze takové záruky považovat za dostatečně účinné k zajištění zabezpečení těchto informací.
111 Jak uvedl generální advokát v bodě 95 svého stanoviska, uložení disciplinárních sankcí osobám, které způsobily takový únik informací, nebo osobám, které jej umožnily, nebo také vložení ustanovení o finanční náhradě, kterou by bylo nutné vyplatit následně po vzniku škody, do smluv, nepředstavují přiměřená řešení k ochraně takových informací.
112 Pokud jde o argument Komise, podle kterého takový podnik, jako je společnost PWPW, může využít subdodavatele, a zadání dotčené služby výlučně tomuto podniku tudíž není odůvodněné, je třeba nejprve uvést, že Komise neprokázala, že polské právní předpisy výslovně povolují subdodávku výroby dokladů uvedených v bodě 107 tohoto rozsudku.
113 Dále je nesporné, že takové využití subdodávky představuje nanejvýše možnost poskytnutou společnosti PWPW, a přicházelo by tedy v úvahu pouze pod kontrolou tohoto podniku, jakož i v rozsahu a za podmínek stanovených tímto podnikem. Polská republika ostatně na jednání uvedla, aniž to Komise zpochybnila, že společnost PWPW využívá subdodavatele pouze pro určité omezené služby, jejichž součástí není výroba dokumentů vyjmenovaných v bodě 107 tohoto rozsudku.
114 Konečně v případě, že by tuto výrobu zajišťoval subjekt vybraný v souladu s pravidly stanovenými směrnicí 2014/24, je třeba uvést, že jak vyplývá z čl. 63 odst. 1 a článku 71 této směrnice tento subjekt by sám mohl využít subdodavatelů, aniž by subjekt vlastněný dotyčným členským státem mohl vykonávat kontrolu nad činností těchto subdodavatelů či stanovit podmínky jejich činnosti. Z toho vyplývá, že nelze mít za to, že by případné využití subdodávky ze strany společnosti PWPW znamenalo, že úroveň zabezpečení vyžadovaná pro uvedenou výrobou nebude vyšší než úroveň zabezpečení, která by vyplývala z použití postupů zadávání zakázek stanovených uvedenou směrnicí.
115 Za těchto podmínek je třeba dospět k závěru, že se Polská republika může dovolávat čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2014/24, když tvrdí, že povaha dokumentů vyjmenovaných v bodě 107 tohoto rozsudku je neslučitelná s povinností použít tyto postupy.
116 Vzhledem k tomu, že Komise neprokázala svá tvrzení týkající se těchto dokumentů, musí být tedy její žaloba zamítnuta v rozsahu, v němž se týká ustanovení polských právních předpisů, která stanoví přímé zadání zakázek týkajících se výroby uvedených dokumentů společnosti PWPW bez použití postupů zadávání veřejných zakázek stanovených směrnicí 2014/24.
117 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že Polská republika tím, že do polských právních předpisů zavedla výjimky, které nejsou stanoveny směrnicí 2014/24, pokud jde o zakázky týkající se výroby jednak úředních dokumentů uvedených v čl. 4 bodě 5c zákona o veřejných zakázkách, s výjimkou osobních dokladů vojáků a jejich průkazů totožnosti, služebních průkazů policistů, příslušníků pohraniční stráže, příslušníků služby ochrany státu, příslušníků agentury pro vnitřní bezpečnost, příslušníků zpravodajské služby, příslušníků vojenské kontrarozvědky a vojáků z povolání jmenovaných do funkce ve vojenské kontrarozvědce, příslušníků vojenské zpravodajské služby a vojáků z povolání jmenovaných do funkce v této službě, jakož i příslušníků vojenské policie, a jednak kolkových známek, zákonných označení, kontrolních známek, hlasovacích lístků, holografických znaků umístěných na osvědčeních o hlasovacím právu, jakož i mikroprocesorových systémů se softwarem pro správu veřejných listin, počítačových systémů a databází nezbytných pro používání veřejných listin, které jsou rovněž uvedeny v tomto čl. 4 bodě 5c, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a 3 a čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2014/24 ve spojení s čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU.
118 Ve zbývající části musí být žaloba zamítnuta.
K nákladům řízení
119 Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl ve věci úspěch, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
120 Podle čl. 138 odst. 3 tohoto jednacího řádu, pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Jeví-li se to však vzhledem k okolnostem v projednávané věci jako odůvodněné, může Soudní dvůr rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.
121 V projednávaném případě Komise a Polská republika požadovaly uložení náhrady nákladů řízení druhému účastníku řízení.
122 Vzhledem k tomu, že žalobě Komise bylo vyhověno s výjimkou části, která se týká vyloučení zakázek týkajících se výroby určitých úředních dokladů uvedených v čl. 5 odst. 2 bodě 32 zákona o veřejných listinách, na který odkazuje čl. 4 bod 5c zákona o veřejných zakázkách, a sice osobních dokladů vojáků a jejich průkazů totožnosti, služebních průkazů policistů, příslušníků pohraniční stráže, příslušníků služby ochrany státu, příslušníků agentury pro vnitřní bezpečnost, příslušníků zpravodajské služby, příslušníků vojenské kontrarozvědky a vojáků z povolání jmenovaných do funkce ve vojenské kontrarozvědce, příslušníků vojenské zpravodajské služby a vojáků z povolání jmenovaných do funkce v této službě, jakož i příslušníků vojenské policie, ze zadávacích řízení stanovených směrnicí 2014/24, je třeba na základě čl. 138 odst. 3 jednacího řádu rozhodnout, že Polská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí dvě třetiny nákladů řízení vynaložených Komisí.
123 Komise ponese jednu třetinu vlastních nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Polská republika tím, že do polských právních předpisů zavedla výjimky, které nejsou stanoveny směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, pokud jde o zakázky týkající se výroby jednak úředních dokumentů uvedených v čl. 4 bodě 5c zákona o veřejných zakázkách (ustawa Prawo zamówień publicznych) ze dne 29. ledna 2004, ve znění zákona o veřejných listinách (ustawa o dokumentach publicznych) ze dne 22. listopadu 2018, s výjimkou osobních dokladů vojáků a jejich průkazů totožnosti, služebních průkazů policistů, příslušníků pohraniční stráže, příslušníků služby ochrany státu, příslušníků agentury pro vnitřní bezpečnost, příslušníků zpravodajské služby, příslušníků vojenské kontrarozvědky a vojáků z povolání jmenovaných do funkce ve vojenské kontrarozvědce, příslušníků vojenské zpravodajské služby a vojáků z povolání jmenovaných do funkce v této službě, jakož i příslušníků vojenské policie, a jednak kolkových známek, zákonných označení, kontrolních známek, hlasovacích lístků, holografických znaků umístěných na osvědčeních o hlasovacím právu, jakož i mikroprocesorových systémů se softwarem pro správu veřejných listin, počítačových systémů a databází nezbytných pro používání veřejných listin, které jsou rovněž uvedeny v tomto čl. 4 bodě 5c, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a 3 a čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2014/24, ve spojení s čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Polská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí dvě třetiny nákladů řízení vynaložených Evropskou komisí.
4) Komise ponese jednu třetinu vlastních nákladů řízení.
Podpisy.