PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
7. rujna 2023.(*)
„Povreda obveze države članice – Javna nabava usluga – Državna tiskara – Izrada identifikacijskih i drugih službenih dokumenata te sustava za upravljanje tim dokumentima – Nacionalno zakonodavstvo koje predviđa dodjelu ugovora za tu izradu javnom poduzeću bez prethodne primjene postupka javne nabave – Članak 346. stavak 1. točka (a) UFEU‑a – Direktiva 2014/24/EU – Članak 1. stavci 1. i 3. – Članak 15. stavci 2. i 3. – Posebne sigurnosne mjere – Zaštita osnovnih sigurnosnih interesa države članice”
U predmetu C‑601/21,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 28. rujna 2021.,
Europska komisija, koju su u početku zastupali P. Ondrůšek, M. Siekierzyńska, A. Stobiecka‑Kuik i G. Wils, a zatim G. Gattinara, P. Ondrůšek, A. Stobiecka‑Kuik i G. Wils, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Republike Poljske, koju zastupaju B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska i M. Horoszko, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev, predsjednik vijeća, L. Bay Larsen (izvjestitelj), potpredsjednik Suda, P. G. Xuereb, T. von Danwitz i A. Kumin, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: C. Di Bella, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 1. prosinca 2022.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 2. ožujka 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom, Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je Republika Poljska, time što je u nacionalno zakonodavstvo uvela iznimke koje nisu predviđene u Direktivi 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.), koje se odnose na ugovore o javnoj nabavi vezane uz izradu određenih dokumenata, tiskanog materijala, biljega i znakova, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 1. stavaka 1. i 3. i članka 15. stavaka 2. i 3. Direktive 2014/24, u vezi s člankom 346. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a.
Pravni okvir
Pravo Unije
2 Člankom 1. Direktive 2014/24 određuje se:
„1. Ovom se Direktivom utvrđuju pravila o postupcima nabave koju provode javni naručitelji vezana uz ugovore o javnoj nabavi te projektne natječaje čija procijenjena vrijednost nije manja od pragova utvrđenih u članku 4.
2. Nabava u smislu ove Direktive podrazumijeva stjecanje putem ugovora o javnoj nabavi, radova, robe ili usluga koje nabavlja jedan ili više javnih naručitelja od gospodarskih subjekata koje su ti javni naručitelji odabrali, bez obzira na to jesu [li] radovi, roba ili usluge namijenjene javnoj svrsi.
3. Primjena ove Direktive podliježe članku 346. UFEU‑a.
[…]”
3 Članak 2. stavak 1. točke 6. i 9. te direktive propisuje:
„Za svrhe ove Direktive:
[…]
6. ,ugovori o javnim radovima’ znači javni ugovori čiji je predmet jedno od sljedećeg:
(a) izvođenje ili projektiranje i izvođenje radova vezanih uz jednu ili više djelatnosti u smislu Priloga II.;
(b) izvođenje ili projektiranje i izvođenje posla;
(c) realizacija, na bilo koji način, posla u skladu sa zahtjevima koje je odredio javni naručitelj koji ima odlučujući utjecaj na vrstu ili projektiranje posla.
[…]
9. ‚ugovori o javnoj nabavi usluga’ znači ugovori o javnoj nabavi čiji je predmet pružanje usluga osim onih iz točke 6.”
4 Članak 4. navedene direktive određuje pragove od kojih se ona primjenjuje.
5 Članak 12. te direktive, naslovljen „Ugovori o javnoj nabavi između subjekata u javnom sektoru”, u stavku 1. navodi:
„Ugovor o javnoj nabavi koji javni naručitelj dodijeli drugoj pravnoj osobi […] privatnog ili javnog prava ne spada u područje primjene ove Direktive ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
(a) nad tom pravnom osobom javni naručitelj obavlja kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama;
(b) pravna osoba pod kontrolom provodi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje joj je povjerio javni naručitelj koji nad njom provodi kontrolu ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima taj javni naručitelj provodi kontrolu; i
(c) nema izravnog učešća privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu u Ugovorima, i koji ne vrši odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod kontrolom.
[…]”
6 Članak 15. Direktive 2014/24, naslovljen „Obrana i sigurnost”, u stavcima 2. i 3. propisuje:
„2. Ova se Direktiva ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi i projektne natječaje koji nisu na drugi način izuzeti sukladno stavku 1. u mjeri u kojoj se zaštita osnovnih sigurnosnih interesa države članice ne može jamčiti s manje drastičnim mjerama, na primjer nametanjem zahtjeva s ciljem zaštite povjerljive naravi podataka koje naručitelj stavlja na raspolaganje, u okviru postupka dodjele ugovora kako je predviđeno ovom Direktivom.
Dalje, u skladu s člankom 346. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a, ova se Direktiva ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi i projektne natječaje koji nisu na drugi način izuzeti sukladno stavku 1. ovog članka, u mjeri u kojoj bi država članica primjenom ove Direktive bila obvezna pružati podatke za koje smatra da bi njihovo otkrivanje štetilo osnovnim interesima njezine sigurnosti.
3. Ako su nabava i izvršenje ugovora o javnoj nabavi ili projektnog natječaja proglašeni tajnima ili moraju biti popraćeni posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonima i drugim propisima na snazi u državi članici, ova se direktiva neće primjenjivati pod uvjetom da je država članica utvrdila da bitne predmetne interese nije moguće zaštititi manje drastičnim mjerama, poput onih iz prvog podstavka stavka 2.”
7 Stavci 1. i 2. članka 28. te direktive, naslovljenog „Ograničeni postupak”, glase kako slijedi:
„1. U ograničenim postupcima svaki gospodarski subjekt može podnijeti zahtjev za sudjelovanje kao odgovor na poziv na nadmetanje […]
[…]
2. Samo oni gospodarski subjekti koje javni naručitelj pozove da to učine slijedom svoje procjene dobivenih informacija mogu dostaviti ponudu. Javni naručitelji mogu ograničiti broj sposobnih natjecatelja koje će pozvati na sudjelovanje u postupku u skladu s člankom 65.
[…]”
8 Članak 29. navedene direktive, naslovljen „Natjecateljski postupak uz pregovore”, u stavku 6. određuje:
„Natjecateljski se postupci mogu provoditi u uzastopnim fazama kako bi se smanjio broj ponuda o kojima treba pregovarati primjenjujući kriterije za dodjelu navedene u obavijesti o nadmetanju, u pozivu na potvrdu interesa ili u nekom drugom dokumentu o nabavi. […]”
9 Članak 30. stavak 4. iste direktive glasi:
„Natjecateljski se dijalozi mogu odvijati u uzastopnim fazama kako bi se smanjio broj rješenja o kojima se raspravlja tijekom faze dijaloga primjenjujući kriterije za dodjelu utvrđene u obavijesti o nadmetanju ili opisnoj dokumentaciji. U obavijesti o nadmetanju ili u opisnoj dokumentaciji za nabavu javni naručitelj navodi hoće li koristiti tu mogućnost.”
10 Člankom 42. Direktive 2014/24 predviđeni su načini na koje javni naručitelji mogu formulirati tehničke specifikacije i uzeti ih u obzir prilikom odabira ponuda. Stavkom 1. tog članka predviđa se:
„Tehničke specifikacije kako su definirane u točki 1. Priloga VII. navode se u dokumentaciji o nabavi. Tehničkim specifikacijama utvrđuju se značajke koje se traže za radove, usluge ili robu.
Te se značajke mogu odnositi i na određen proces ili metodu proizvodnje ili izvedbe zatraženih radova, robe ili usluga ili na određen proces neke druge faze njihova životnog vijeka čak i ako ti čimbenici nisu sastavni dio njihova materijalnog sadržaja pod uvjetom da su povezani s predmetom ugovora i razmjerni njegovoj vrijednosti i ciljevima.
Tehničke specifikacije mogu također odrediti hoće li biti potreban prijenos prava intelektualnog vlasništva.
[…]”
11 U skladu s člankom 58. te direktive, naslovljenim „Kriteriji za odabir”:
„1. Kriteriji za odabir mogu se odnositi na:
(a) sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti;
(b) ekonomsku i financijsku sposobnost;
(c) tehničku i stručnu sposobnost.
Javni naručitelji mogu gospodarskim subjektima postaviti samo kriterije iz stavaka 2., 3. i 4. kao uvjete za sudjelovanje. Oni ograničavaju uvjete na one koji su primjereni za osiguranje da natjecatelj ili ponuditelj ima pravne i financijske mogućnosti te tehničke i stručne sposobnosti za izvršenje ugovora koji treba dodijeliti. Svi uvjeti moraju biti vezani uz i razmjerni predmetu ugovora.
2. S obzirom na sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti, javni naručitelji mogu zahtijevati od gospodarskih subjekata da budu upisani u jedan od strukovnih ili obrtnih registara koji se vodi u njihovoj državi članici poslovnog nastana kako je opisano u Prilogu XI. ili da budu usklađeni s drugim uvjetima određenima u tom Prilogu.
[…]
3. Vezano uz ekonomsku i financijsku sposobnost, javni naručitelji mogu postaviti uvjete kojima se osigurava da gospodarski subjekti imaju ekonomsku i financijsku sposobnost potrebnu za izvršenje ugovora. U tu svrhu javni naručitelji mogu osobito zahtijevati da gospodarski subjekti imaju određeni minimalni godišnji promet, uključujući određeni minimalni promet u području koje je obuhvaćeno ugovorom. Dodatno, javni naručitelji mogu zahtijevati da gospodarski subjekti dostave informacije o svojim godišnjim financijskim izvješćima koje pokazuju omjer između, na primjer imovine i obveza. Mogu zahtijevati i odgovarajuću razinu osiguranja od rizika odgovornosti iz djelatnosti.
[…]
4. Vezano uz stručnu i tehničku sposobnost, javni naručitelji mogu postaviti uvjete kojima se osigurava da gospodarski subjekti imaju potrebne ljudske i tehničke resurse i iskustvo za obavljanje ugovora na odgovarajućoj razini kvalitete.
Javni naručitelji mogu osobito zahtijevati da gospodarski subjekti imaju dovoljnu količinu iskustva što se pokazuje odgovarajućim referencama iz ugovora koje su ranije izvršili. Javni naručitelj može pretpostaviti da neki gospodarski subjekt nema potrebnu stručnu sposobnost ako je taj javni naručitelj utvrdio da je gospodarski subjekt u sukobu interesa što može negativno utjecati na izvršenje ugovora.
U postupcima nabave za […] usluge […] stručna sposobnost gospodarskih subjekata za pružanje usluga ili obavljanje ugradnje ili instalacije može se procijeniti u odnosu na njihove vještine, učinkovitost, iskustvo i pouzdanost.
[…]”
12 Članak 63. navedene direktive, naslovljen „Oslanjanje na sposobnosti drugih subjekata”, u stavku 1. određuje:
„S obzirom na kriterije koji su vezani uz ekonomsku i financijsku sposobnost kako je određeno sukladno članku 58. stavku 3. i kriterije vezane uz tehničku i stručnu sposobnost kako je određeno sukladno članku 58. stavku 4., gospodarski subjekt može se osloniti, prema potrebi i za određeni ugovor, na sposobnosti drugih subjekata, bez obzira na to kakva je pravna narav veze između njih i njega. […]
[…]
Ako se gospodarski subjekt oslanja na sposobnosti drugih subjekata vezano uz kriterije koji se odnose na ekonomsku i financijsku sposobnost, naručitelji mogu zahtijevati da taj gospodarski subjekt i ti subjekti budu zajednički odgovorni za izvršenje ugovora.
[…]”
13 Članak 71. te direktive propisuje pravila vezana uz podugovaranje.
Poljsko pravo
14 Članak 4. točka 5.c ustawe Prawo zamówień publicznych (Zakon o javnoj nabavi) od 29. siječnja 2004. (Dz. U., br. 19., pozicija 177.), kako je izmijenjena ustawom o dokumentach publicznych (Zakon o javnim dokumentima) od 22. studenoga 2018. (Dz. U. iz 2019., pozicija 53.) (u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi), predviđa:
„Zakon se ne primjenjuje na:
[…]
5.c ugovore o izradi:
(a) praznih javnih dokumenata iz članka 5. stavka 2. [Zakona o javnim dokumentima] kao ni na ugovore o personalizaciji ili individualizaciji tih dokumenata;
(b) trošarinskih biljega;
(c) zakonskih oznaka i kontrolnih naljepnica iz Zakona o Prometnom zakoniku [(Dz. iz 2018., pozicija 1990.) od 20. lipnja 1997., kako je posljednje izmijenjen)],
(d) glasačkih listića iz članka 40. Zakona o Izbornom zakoniku (Dz. U. iz 2019., pozicije 684. i 1504.) od 5. siječnja 2011., i članka 20. Zakona o nacionalnom referendumu (Dz. U. iz 2019., pozicije 1444. i 1504.), od 14. ožujka 2003.,
(e) holografskih znakova na potvrdama o biračkom pravu iz članka 32. stavka 1. [Zakona o Izbornom zakoniku],
(f) mikroprocesorskih sustava s programima za upravljanje javnim dokumentima, računalnih sustava i baza podataka potrebnih za korištenje, u skladu s njihovom svrhom, javnih dokumenata iz članka 5. stavka 2. [Zakona o javnim dokumentima] koji sadržavaju elektronički čip”.
15 Javni dokumenti iz članka 5. stavka 2. Zakona o javnim dokumentima su:
„1. osobne iskaznice;
2. putovnice;
3. pomorske knjižice iz članka 10. stavka 1. Zakona o radu u pomorstvu od 5. kolovoza 2015.;
4. dokumenti koji se izdaju u skladu s člankom 44. stavkom 1. i člankom 83. stavkom 1. Zakona o matičnoj evidenciji građana od 28. studenoga 2014.;
5. dokumenti koji se izdaju strancima u skladu s člancima 37. i 226. Zakona o strancima od 12. prosinca 2013.;
6. dokumenti koji se izdaju zaposlenicima diplomatskih misija i konzularnih ureda stranih država ili subjektima koji su s njima izjednačeni na temelju zakona, sporazuma ili običajnog međunarodnog prava, kao i dokumenti koji se izdaju članovima njihovih obitelji koji s njima žive, u skladu s člankom 61. [Zakona o strancima];
7. dokument koji se izdaje građanima Europske unije u skladu s člankom 48. stavkom 1. Zakona o ulasku, boravku i izlasku državljana država članica Unije i članova njihovih obitelji iz državnog područja Republike Poljske od 14. srpnja 2006.;
8. dokument koji se izdaje građanima […] unije u skladu s člankom 30. stavkom 1. i člankom 48. stavkom 2. [Zakona o ulasku, boravku i izlasku državljana država članica Unije i članova njihovih obitelji iz državnog područja Republike Poljske];
9. dokumenti koji se izdaju strancima u skladu s člankom 55. stavkom 1. i člankom 89i. stavkom 1. Zakona od 13. lipnja 2003. o odobravanju zaštite strancima na državnom području Republike Poljske;
10. ovršne isprave koje izdaju sudovi ili sudski službenici;
11. preslike pravomoćnih presuda kojima se utvrđuje stjecanje, postojanje ili gubitak prava ili presuda povezanih s osobnim stanjem;
12. preslike sudskih presuda ili potvrda kojima se daje punomoć za zastupanje osobe, izvršenje pravne radnje ili upravljanje nekom imovinom;
13. preslike rješenja sudova i sudskih službenika o stavljanju ovršne klauzule na rješenje o ovrsi, izuzev rješenja navedenih u članku 777. stavku 1. točkama 1. i 11 Zakona o parničnom postupku od 17. studenoga 1964., ako je njihov predmet rješenje o ovrsi koje nije izdao sud;
14. preslike i izvaci iz dokumenata koji se odnose na javnobilježničke akte iz članka 79. točaka 1–1b. i 4. Zakona o javnom bilježništvu od 14. veljače 1991., odobrenja iz članka 79. stavka 2. tog zakona i proteste iz njegova članka 79. stavka 5.;
15. potvrda o obavljanju poslova člana zrakoplovnog osoblja;
16. osobni vojni dokumenti koji se izdaju osobama upisanima u vojnu evidenciju u skladu s člankom 54. stavkom 1. Zakona o općoj obvezi obrane Republike Poljske od 21. studenoga 1967.;
17. osobni vojni dokumenti koji se izdaju u skladu s člankom 48. stavkom 1. Zakona o profesionalnoj vojnoj službi od 11. rujna 2003.;
18. osobni vojni dokumenti koji se izdaju u skladu s člankom 137c stavkom 1. [Zakona o profesionalnoj vojnoj službi];
19. identifikacijske iskaznice koje se izdaju u skladu s člankom 54.a stavkom 1. [Zakona o općoj obvezi obrane Republike Poljske];
20. bilješka u putovnici iz članka 19. stavka 1. Zakona o putovnicama od 13. srpnja 2006.;
21. naljepnica vize;
22. „poljska iskaznica” (Karta Polaka);
23. iskaznica kojom se potvrđuje invaliditet ili stupanj invaliditeta;
24. odobrenje za obavljanje liječničke djelatnosti;
25. dozvola za obavljanje stomatološke djelatnosti;
26. vozačka dozvola;
27. potvrda o upisu u strukovni registar i potvrda o registraciji vozila, izuzev potvrde o registraciji vozila iz članka 73. stavka 3. [Zakona o Prometnom zakoniku];
28. prometna knjižica (karta pojazdu);
29. privremena potvrda iz članka 71. stavka 1. [Zakona o Prometnom zakoniku];
30. tahografska kartica iz članka 2. stavka 4. Zakona o tahografima od 5. srpnja 2018.;
31. potvrda o osposobljenosti za prijevoz opasnih tvari (ADR) iz članka 2. stavka 10. Zakona o prijevozu opasnih proizvoda od 19. kolovoza 2011.;
31a. registracijski dokument iz članka 4. stavka 1. Zakona o registraciji jahta i drugih brodova duljine 24 metra ili manje od 12. travnja 2018. i
32. službene iskaznice:
(a) policijskih službenika,
(b) graničnih službenika,
(c) agenata državnih sigurnosnih službi,
(d) službenika Agencije za unutarnju sigurnost,
(e) službenika Obavještajne agencije,
(f) službenika Središnjeg ureda za suzbijanje korupcije,
(g) službenika Vojne protuobavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi,
(h) službenika Vojne obavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi,
(i) službenika i osoblja zatvorskih ustanova,
(j) poreznih i carinskih službenika,
(k) osoba zaposlenih u organizacijskim jedinicama nacionalne porezne uprave,
(l) inspektora Inspekcije cestovnog prometa,
(m) pripadnika vojne policije.”
Predsudski postupak
16 Pismom opomene od 25. siječnja 2019. Komisija je obavijestila Republiku Poljsku o svojim sumnjama u pogledu usklađenosti s Direktivom 2014/24 Zakona o javnoj nabavi kojim se ta direktiva prenosi u poljski pravni poredak.
17 Komisija je osobito smatrala da je ta država članica povrijedila obveze koje ima na temelju navedene direktive, s obzirom na to da taj zakon iz postupaka javne nabave isključuje usluge iz članka 4. točke 5.c navedenog zakona (u daljnjem tekstu: predmetne usluge) koje se odnose na izradu dokumenata, trošarinskih biljega, zakonskih oznaka i kontrolnih naljepnica, glasačkih listića i holografskih znakova na potvrdama o biračkom pravu, kao i mikroprocesorskih sustava s programima za upravljanje javnim dokumentima, računalnih sustava i baza podataka potrebnih za korištenje, u skladu s njihovom svrhom, javnih dokumenata koji sadržavaju elektronički čip, iako takvo isključenje nije bilo predviđeno tom direktivom.
18 U svojem odgovoru od 25. ožujka 2019. Republika Poljska osporila je taj Komisijin prigovor.
19 Ta je država članica 5. studenoga 2019. obavijestila Komisiju o donošenju novog zakona kojim se od 1. siječnja 2021. zamjenjuje Zakon o javnoj nabavi.
20 Smatrajući da taj novi zakon još uvijek ne otklanja povrede koje se navedenoj državi članici stavljaju na teret s obzirom na Direktivu 2014/24, Komisija je dopisom od 28. studenoga 2019. Republici Poljskoj uputila obrazloženo mišljenje te je pozvala tu državu članicu da poduzme mjere potrebne za usklađivanje s tim mišljenjem u roku od dva mjeseca od njegova primitka.
21 U svojem odgovoru od 28. siječnja 2020. Republika Poljska osporavala je, među ostalim, Komisijin prigovor koji se temelji na uvođenju u poljski pravni poredak isključenja koja nisu predviđena tom direktivom u pogledu predmetnih usluga.
22 Nezadovoljna odgovorima koje je dala Republika Poljska, Komisija je odlučila podnijeti ovu tužbu Sudu 9. lipnja 2021.
O tužbi
Argumentacija stranaka
23 Komisija tvrdi da je Republika Poljska prilikom prenošenja Direktive 2014/24 u poljski pravni poredak, kršeći tu direktivu, isključila predmetne usluge iz postupaka javne nabave predviđenih navedenom direktivom. U tom pogledu ta institucija napominje da takva isključenja nisu predviđena u člancima 7. do 12. iste direktive niti se mogu opravdati na temelju njezina članka 15.
24 Komisija podsjeća da je, u skladu sa sudskom praksom Suda, na državi članici koja se namjerava pozvati na odstupanja predviđena tim člankom 15. teret dokazivanja da doista postoje iznimne okolnosti koje opravdavaju ta izuzeća.
25 Pozivajući se na presudu od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Državna tiskara) (C‑187/16, EU:C:2018:194), Komisija navodi da je na državama članicama da definiraju svoje osnovne sigurnosne interese i sigurnosne mjere potrebne za zaštitu javne sigurnosti u okviru tiskanja identifikacijskih dokumenata i drugih službenih dokumenata te da mjere koje države članice donose u okviru legitimnih zahtjeva u nacionalnom interesu nisu u cijelosti izuzete iz primjene prava Unije samo zato što djeluju, među ostalim, u interesu javne sigurnosti ili nacionalne obrane. Konkretno, na Republici Poljskoj je da dokaže da se potreba zaštite interesa na koje se poziva ne može ispuniti u okviru postupka javne nabave. Osim toga, gospodarski ili industrijski interesi načelno ne čine takve osnovne sigurnosne interese.
26 U tom pogledu Komisija smatra da nisu dostatna opravdanja koja je Republika Poljska iznijela u pogledu predmetnih usluga kako bi odstupila od primjene postupaka javne nabave predviđenih Direktivom 2014/24.
27 Ta institucija tvrdi da okolnost da je država jedini dioničar poduzeća kojem je povjereno pružanje predmetnih usluga nije osiguranje ni protiv eventualnog stečaja tog poduzetnika niti jamči pouzdano izvršenje predmetnih ugovora. U tom pogledu Komisija, s jedne strane, sumnja da je stečaj društva Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S. A. (u daljnjem tekstu: PWPW) nemoguć, s obzirom na pravila koja se primjenjuju u području državnih potpora, i, s druge strane, poziva se na mogućnost društva PWPW da se koristi podugovaranjem.
28 Što se tiče postojanja eventualne prijetnje za sigurnost Republike Poljske u slučaju da je uspješni ponuditelj privatni subjekt jer bi ga mogli otkupiti novi dioničari, Komisija tvrdi da javni naručitelj može uspostaviti odgovarajuća jamstva, uključujući raskid predmetnog ugovora o javnoj nabavi.
29 Osim toga, što se tiče mogućnosti curenja klasificiranih ili osjetljivih podataka, Republika Poljska nije dokazala da postoji veza između PWPW‑ova statusa javnog poduzeća i jamstava za sprečavanje takvog curenja informacija. 100-postotni udio države u tom društvu ne jamči da neće doći to takvog curenja, s obzirom na mogućnost korištenja podugovarateljima.
30 Iako Komisija ne poriče da je potreba da se zajamči sigurnost informacija koju podrazumijeva dodjela predmetnih usluga u općem interesu, taj interes ipak sustavno ne odgovara osnovnom sigurnosnom interesu države članice.
31 Ta institucija primjećuje da javni naručitelj može nametnuti osobito visoke zahtjeve u pogledu sposobnosti i pouzdanosti uspješnih ponuditelja kao i propisati uvjete kojima se uređuju postupci javne nabave i ugovori o pružanju usluga.
32 Konkretno, javni naručitelj može predvidjeti tehničke specifikacije, poput onih iz članka 42. Direktive 2014/24, i/ili utvrđivanje kriterija za odabir, kako su navedeni u članku 58. te direktive, jamčeći tako da uspješni ponuditelj može isporučiti kvalitetne proizvode u skladu s određenim propisanim tehničkim i drugim uvjetima.
33 Što se tiče tehničkih specifikacija iz članka 42. Direktive 2014/24, javni naručitelj može, među ostalim, nametnuti posebne zahtjeve i postupke kojima se jamči sigurnost prostorija, prijevoza, kao i manipuliranja opremom i fizičkog pristupa tim prostorijama, vođenje odgovarajućih evidencija, zaštita osobnih podataka ili podnošenje stalnih izvješća od strane odabranog gospodarskog subjekta. Osim toga, javni naručitelj može obvezati taj subjekt da mu omogući provedbu kontrola koje smatra potrebnima.
34 Prema Komisijinu mišljenju, jamstva se mogu pružiti pomoću ugovornih odredbi, kao što su bankovna garancija ili pak jamstvo naknade eventualno nastale štete, uz jamstvo da se svako curenje informacija smatra teškim profesionalnim propustom. Nadalje, moglo bi se predvidjeti da se uspješnom ponuditelju naloži obveza sastavljanja detaljnog izvješća u slučaju nepravilnosti ili pak da se u ugovor unesu odredbe o zaštiti intelektualnog vlasništva i preuzimanju predmetnih usluga od strane drugog subjekta u slučaju da taj uspješni ponuditelj ne može ispuniti svoje obveze.
35 Usto, što se tiče nepopravljivosti eventualne štete koja proizlazi iz ugrožavanja osnovnih interesa Republike Poljske zbog curenja osjetljivih informacija, Komisija ističe da takva narav ne isključuje ni kompenzacijski niti odvraćajući učinak odredbi u području naknade štete.
36 U tom pogledu Komisija dodaje da se uspješnom ponuditelju mogu nametnuti takve obveze i zahtjevi bez obzira nalazi li se njegovo sjedište na državnom području Republike Poljske ili druge države članice.
37 U okviru definiranja kriterija za odabir iz članka 58. Direktive 2014/24, Komisija naglašava da javni naručitelj može nametnuti određene zahtjeve kojima se dokazuje relevantno iskustvo u području izrade visoko zaštićenih dokumenata, postojanje potrebne infrastrukture i opreme, primjereno kvalificiranog i iskusnog osoblja koje, osim toga, raspolaže potvrdom o nekažnjavanju, financijskom situacijom koja omogućuje sigurno izvršenje predmetnog ugovora ili, nadalje, osiguranim pokrićem rizika u pogledu profesionalne odgovornosti.
38 Osim toga, Komisija tvrdi da se povjerljivost informacija u pogledu predmetnih usluga može osigurati nametanjem obveze tajnosti. U tom pogledu, javni naručitelj može zahtijevati posjedovanje nacionalnog uvjerenja o sigurnosnoj provjeri za pristup klasificiranim podacima. Nadalje, javni naručitelj zadržava mogućnost izmjene ili raskida predmetnog ugovora o javnoj nabavi kada se pojave okolnosti koje nije mogao predvidjeti.
39 Republika Poljska, pozivajući se na zahtjev zaštite svojih osnovnih sigurnosnih interesa, osporava navodnu povredu u pogledu predmetnih usluga.
40 Prema mišljenju te države članice, te usluge nije moguće podvrgnuti postupcima javne nabave predviđenima Direktivom 2014/24 a da se pritom ne nanese šteta tim interesima. Isključenja na koja se odnosi ova tužba čine proporcionalne, prikladne i nužne mjere kako bi se zajamčila zaštita navedenih interesa na razini koju Republika Poljska smatra primjerenom.
41 Kad je riječ, kao prvo, o isključenju iz postupaka javne nabave izrade javnih dokumenata iz članka 4. točke 5.c Zakona o javnoj nabavi, s jedne strane, Republika Poljska se u okviru predsudskog postupka pozvala na nužnost zaštite sigurnosti tih dokumenata, koji se smatraju temeljnima za sigurnost te države članice, sprečavanjem njihova krivotvorenja. Samo tiskanje navedenih dokumenata od strane PWPW‑a omogućuje navedenoj državi članici da se zaštiti od takve opasnosti krivotvorenja.
42 Republika Poljska ustraje na činjenici da je sigurnost istih dokumenata usko povezana s temeljnim državnim interesima, odnosno kako s unutarnjim interesima koji obuhvaćaju sigurnost, zdravlje i slobodu građana kao i poštovanje javnog poretka tako i s prekograničnim interesima koji uključuju zaštitu života, zdravlja i sloboda građana te sprečavanje terorizma, trgovine ljudima i organiziranog kriminala.
43 Kad je riječ, konkretno, o dokumentima iz točke 32. članka 5. stavka 2. Zakona o javnim dokumentima, to jest, konkretnije, o službenim iskaznicama policajaca, graničnih službenika, agenata državnih sigurnosnih službi, službenika Agencije za unutarnju sigurnost, službenika Obavještajne agencije, službenika Vojne protuobavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi, službenika Vojne obavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi, kao i pripadnika vojne policije, ta država članica tvrdi da je isključenje tih dokumenata iz područja primjene postupaka javne nabave opravdano zaštitom tih osnovnih interesa.
44 U tom pogledu Republika Poljska smatra da odgovarajuća zaštita navedenih dokumenata, osobito od rizika krivotvorenja, ima veliku važnost za njezinu unutarnju sigurnost. Kako bi se osigurala najviša razina zaštite od tih rizika, predmetne dokumente trebao bi izraditi gospodarski subjekt koji je u potpunosti pod nadzorom te države članice, kao što je PWPW.
45 Usto, što se tiče osobnih iskaznica i vojnih osobnih dokumenata, Republika Poljska smatra da je njihovo isključenje iz područja primjene postupaka javne nabave predviđenih Direktivom 2014/24 opravdano zahtjevom, koji proizlazi iz Ustava te države članice, zaštite nacionalne sigurnosti države u području obrane, što također jamči neovisnost i integritet njezina državnog područja te osigurava sigurnost njezinih građana.
46 Republika Poljska u tom pogledu tvrdi da nadzor nad izradom tih dokumenata ulazi u širi okvir sigurnosti i vjerodostojnosti te države članice u području obrane, uzimajući u obzir njezinu geopolitičku situaciju, članstvo u strukturama Organizacije sjevernoatlantskog ugovora (NATO), ali i aktualni međunarodni kontekst.
47 S druge strane, kad je riječ o mikroprocesorskim sustavima s programima za upravljanje javnim dokumentima, računalnim sustavima i bazama podataka potrebnih za korištenje, u skladu s njihovom svrhom, javnih dokumenata, koji sadržavaju elektronički čip, iz članka 4. točke 5.c podtočke (f) Zakona o javnoj nabavi, Republika Poljska smatra da, s obzirom na to da nije moguće jamčiti sigurnost javnih dokumenata a da se pritom ne jamči odgovarajuća razina sigurnosti njihovih elektroničkih komponenti, kao i sustava i baza podataka korištenih u svrhu obrade navedenih dokumenata, na te komponente, sustave i baze podataka primjenjuju se slične zaštitne mjere.
48 Što se tiče, kao drugo, trošarinskih biljega iz članka 4. točke 5.c podtočke (b) Zakona o javnoj nabavi, Republika Poljska u bitnom tvrdi da oni imaju stratešku važnost za njezinu nacionalnu sigurnost. U tom pogledu, temeljni su interesi na koje se poziva ta država članica zaštita života i zdravlja građana, sigurnost gospodarskih transakcija, učinkovita prevencija organiziranog i gospodarskog kriminala, financijska sigurnost i uspostavljanje odgovarajuće razine poreznih prihoda.
49 Povjeravanje izrade navedenih biljega gospodarskom subjektu kao što je PWPW, koji raspolaže dugogodišnjim iskustvom u osmišljavanju, sigurnoj izradi, čuvanju i isporuci takvih biljega na državnom području navedene države članice, bitna je mjera za jamčenje sigurnosti građana u tom području, s obzirom na to da nijedno drugo poljsko poduzeće ne može ispuniti narudžbe trošarinskih biljega.
50 Sigurnost izrade tih biljega ima za cilj jamčiti kontrolu naplate poreza i pristojbi kao i stavljanje na tržište i registraciju prijevoznih sredstava. Međutim, povjeravanje izrade navedenih biljega poduzetniku različitom od PWPW‑a moglo bi za posljedicu imati smanjenje razine sigurnosti koju Republika Poljska želi očuvati u tom području.
51 Što se tiče, kao treće, zakonskih oznaka i kontrolnih naljepnica za vozila iz članka 4. točke 5.c podtočke (c) Zakona o javnoj nabavi, ta država članica naglašava važnost dokumenata koji se odnose na stavljanje u promet vozila za sigurnost države. Budući da izrada tih dokumenata zahtijeva pristup tajnim informacijama i podrazumijeva korištenje središnje tehnologije personalizacije pomoću elektroničkog sustava, valja osigurati zaštitu predmetnih klasificiranih informacija i osobnih podataka, što je jedan od ključnih elemenata sigurnosti Republike Poljske.
52 Konkretno, ta država članica ističe da prijevoz opasnih tvari koje se mogu koristiti za počinjenje osobito terorističkih napada zahtijeva da podaci o vozaču i kontrolne naljepnice predmetnog vozila budu dostupni samo strogo odabranim subjektima, kao što su poduzeća koja su u cijelosti u državnom vlasništvu.
53 Kao četvrto, kad je riječ o glasačkim listićima i holografskim znakovima na potvrdama o biračkom pravu iz članka 4. točke 5.c, podtočaka (d) i (e) Zakona o javnoj nabavi, Republika Poljska poziva se na povjerenje javnosti u dobro odvijanje i sigurnost izbora i referenduma u toj državi članici. Naime, dobro odvijanje izbora od temeljne je važnosti, kako s gledišta povjerenja građana u državna tijela tako i s gledišta nacionalne sigurnosti, te zahtijeva količinski dostatan i pravodoban tisak glasačkih listića.
54 Republika Poljska tvrdi da povjeravanje pružanja predmetnih usluga subjektu kao što je PWPW, koji ona u potpunosti nadzire, jamči njezin utjecaj na razinu sigurnosti javnih dokumenata, koje ona kvalificira kao „osjetljive”, omogućujući stalno praćenje stanja tog subjekta i brzu reakciju na eventualne prijetnje.
55 Ta država članica ističe da u potpunosti nadzire i upravlja kako funkcioniranjem PWPW‑ovih tijela tako i postupkom izrade javnih dokumenata, čime se jamči zaštita osnovnog sigurnosnog interesa navedene države članice.
56 Konkretno, činjenica da Državna riznica drži 100 % dionica PWPW‑a omogućuje Republici Poljskoj da izbjegne da to društvo preuzme subjekt koji nije pod nadzorom Državne riznice. Time se jamči kontinuitet te izrade i omogućuje izbjegavanje opasnosti od stečaja gospodarskog subjekta koji je za nju zadužen.
57 Naime, rizik od stečaja društva kao što je PWPW potpuno je teoretski te Komisija osim toga nije objasnila zašto društvu PWPW, kad bi se našlo u financijskim poteškoćama, ne bi bilo moguće dodijeliti državnu potporu.
58 Što se tiče opasnosti od insolventnosti tog subjekta, rješenje koje predlaže Komisija ne omogućuje izbjegavanje iznenadnog pogoršanja njegove financijske situacije, dok bi, naprotiv, takav slučaj bio isključen u okviru sustava kao što je onaj koji je uspostavila Republika Poljska.
59 Osim toga, posljedice nepostojanja dokumenata bitnih za funkcioniranje države, koje bi nastale uslijed iznenadnog prekida njihove izrade od strane odabranog gospodarskog subjekta, bile bi nepopravljive.
60 Usto, prema mišljenju Republike Poljske, povjeravanje izrade takvih dokumenata subjektu kao što je PWPW a da se pritom ne provodi postupak javne nabave predviđen Direktivom 2014/24, jamči autentičnost tih dokumenata i stoga sigurnost te države članice, ograničavajući, nadalje, krug subjekata koji imaju pristup klasificiranim informacijama.
61 Kad je riječ o mogućnosti da se javni naručitelj koristi podugovarateljima, Republika Poljska smatra da situacija u kojoj ugovor izvršava poduzeće koje je u stopostotnom vlasništvu države, pa čak i primjenom podugovaratelja, nije usporediva s onom u kojoj sâm taj ugovor izvršava subjekt odabran u skladu s postupcima javne nabave iz Direktive 2014/24. Nadalje, ako podugovaratelj ne bi uredno ispunjavao navedeni ugovor, PWPW bi ga mogao zamijeniti s obzirom na cijeli lanac izrade dokumenata.
62 Republika Poljska smatra da Komisija svoju argumentaciju pogrešno temelji na presudi od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Državna tiskara) (C‑187/16, EU:C:2018:194), koja nije relevantna za ispitivanje ove tužbe zbog povrede obveze. S tim u vezi, ta država članica tvrdi da primjena direktiva o javnoj nabavi na koje se poziva u predmetu u kojem je donesena ta presuda omogućava osiguranje razine sigurnosti istovjetne onoj koja bi bila postignuta bez primjene postupaka javne nabave predviđenih tim direktivama. No tomu u ovom predmetu nije tako.
63 Republika Poljska ustraje na činjenici da nije dužna uskladiti razinu zaštite vlastitih osnovnih sigurnosnih interesa s onom druge države članice, osobito s onom Republike Austrije. U tom pogledu Republika Poljska smatra da, iako su mjere koje se, prema Komisijinu mišljenju, mogu poduzeti kako bi se osigurala zaštita njezinih osnovnih interesa podvrgavajući predmetne usluge postupcima javne nabave predviđenima Direktivom 2014/24 dovoljne za većinu ugovora, one ne omogućuju postizanje razine zaštite osnovnih sigurnosnih interesa koju je odabrala kad je riječ o ugovorima o predmetnim uslugama.
64 Što se tiče zaštite sigurnosti informacija koje se odnose na predmetne javne dokumente, otvaranje usluga izrade tih dokumenata tržišnom natjecanju povećao bi broj subjekata koji bi mogli pristupiti sigurnosnim informacijama Republike Poljske, što bi povećalo opasnost od curenja tih osjetljivih informacija. Takvo ugrožavanje osnovnih sigurnosnih interesa te države članice bilo bi nepovratno, jednako kao i poremećaji u opskrbi takvim dokumentima, te bi činilo prijetnju njezinu funkcioniranju, s obzirom na to da postoji mogućnost da bi se tako otkrivenim informacijama koristile treće države, organizirane kriminalne skupine ili terorističke organizacije.
65 Što se tiče mjere koju je predvidjela Komisija, a koja se sastoji u nametanju obveze tajnosti zahtijevanjem posjedovanja nacionalnog uvjerenja o sigurnosnoj provjeri za pristup klasificiranim informacijama, Republika Poljska smatra da takva obveza samo u određenoj mjeri jamči sigurnost tih osjetljivih informacija. Isto vrijedi i za mjere koje se odnose na definiranje tehničkih specifikacija kojima se propisuju posebni zahtjevi i postupci kojima se jamči sigurnost.
66 Iako je Komisija istaknula da prijetnje sigurnosti dotične države članice mogu postojati čak i kad su predmetne usluge povjerene javnom poduzeću kao što je PWPW, ona ipak nije dokazala da je razina tih prijetnji jednako visoka kao u slučaju da je izvršenje predmetnog ugovora povjereno subjektu odabranom na temelju te direktive.
67 Naime, čak i ako mjere navedene u točki 65. ove presude omogućuju davanje pristupa navedenim informacijama samo ograničenom broju podnositelja koji su, osim toga, dokazali da ispunjavaju visoke standarde u pogledu pouzdanosti i postupaka zaštite informacija, sustav koji je odabrala Republika Poljska omogućuje smanjenje broja subjekata koji imaju pristup takvim informacijama.
Ocjena Suda
68 Ova se tužba odnosi na usklađenost poljskog zakonodavstva kojim se predviđa izravna dodjela ugovora o predmetnim uslugama društvu PWPW sa zahtjevima Direktive 2014/24.
69 Najprije valja istaknuti, kao što to proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, da s jedne strane, ugovori o javnoj nabavi na koje se odnosi to zakonodavstvo predstavljaju ugovore o javnoj nabavi usluga u smislu članka 2. stavka 1. točke 9. te direktive i da, s druge strane, nije sporno da procijenjena vrijednost tih ugovora prelazi pragove za primjenu navedene direktive. Stoga, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., navedeno zakonodavstvo u načelu mora predvidjeti da se dodjela tih ugovora izvršava u skladu s pravilima predviđenima tom direktivom.
70 Jedine dopuštene iznimke od primjene Direktive 2014/24 jesu iznimke koje su u njoj taksativno i izričito navedene (vidjeti po analogiji presudu od 18. studenoga 1999., Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, t. 43. i navedenu sudsku praksu).
71 U skladu s ustaljenom sudskom praksom o teretu dokazivanja u okviru postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, Komisija je obvezna dokazati postojanje navodne povrede. Ona je ta koja Sudu mora dostaviti elemente potrebne za provjeru postojanja te povrede, pri čemu se ne može pozvati ni na kakvu presumpciju (presuda od 2. rujna 2021., Komisija/Švedska (Uređaji za pročišćavanje), C‑22/20, EU:C:2021:669, t. 143. i navedena sudska praksa)).
72 U ovom se postupku Republika Poljska poziva na članak 15. stavke 2. i 3. Direktive 2014/24, u vezi s člankom 346. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a, kako bi opravdala usklađenost s pravom Unije poljskog zakonodavstva kojim se predviđa izravna dodjela društvu PWPW predmetnih ugovora o javnoj nabavi usluga.
73 U tom pogledu valja navesti, kao što to proizlazi iz članka 15. stavka 2. Direktive 2014/24, da se ona ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi u mjeri u kojoj se zaštita osnovnih sigurnosnih interesa države članice ne može jamčiti manje drastičnim mjerama, na primjer nametanjem zahtjeva s ciljem zaštite povjerljive naravi podataka koje naručitelj stavlja na raspolaganje, u okviru postupka dodjele ugovora kako je predviđeno tom direktivom.
74 Osim toga, tom se odredbom pojašnjava da se, u skladu s člankom 346. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a, Direktiva 2014/24 ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi u mjeri u kojoj bi država članica primjenom te direktive bila obvezna pružati podatke za koje smatra da bi njihovo otkrivanje štetilo osnovnim interesima njezine sigurnosti.
75 Na temelju članka 15. stavka 3. navedene direktive, ako su nabava i izvršenje ugovora o javnoj nabavi proglašeni tajnima ili moraju biti popraćeni posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonima i drugim propisima na snazi u državi članici, ta se direktiva neće primjenjivati pod uvjetom da je država članica utvrdila da navedene osnovne interese nije moguće zaštititi manje drastičnim mjerama.
76 Što se tiče odstupanja sadržanog u članku 15. Direktive 2014/24, na državama članicama je da definiraju svoje osnovne sigurnosne interese, a u ovom slučaju na poljskim tijelima da odrede sigurnosne mjere potrebne za zaštitu nacionalne sigurnosti Republike Poljske u okviru tiskanja dokumenata poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu (vidjeti, po analogiji, presudu od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Državna tiskara) (C‑187/16, EU:C:2018:194, t. 75. i navedenu sudsku praksu).
77 Naime, tekst članka 15. stavaka 2. i 3. Direktive 2014/24, u vezi s člankom 346. UFEU‑a, državama članicama ne nameće obvezu u pogledu tražene razine zaštite njihovih osnovnih sigurnosnih interesa.
78 Kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točki 48. svojeg mišljenja, pojam „sigurnost” iz tih odredbi uključuje osobito očuvanje nacionalne sigurnosti.
79 U tom pogledu, valja podsjetiti na to da prema ustaljenoj sudskoj praksi, cilj očuvanja nacionalne sigurnosti odgovara primarnom interesu zaštite temeljnih državnih funkcija i temeljnih interesa društva sprečavanjem i suzbijanjem aktivnosti koje mogu ozbiljno destabilizirati ustavne, političke, gospodarske ili društvene strukture određene zemlje, a osobito izravno ugroziti društvo, stanovništvo ili državu kao takvu, poput, osobito, terorističkih aktivnosti (presuda od 5. travnja 2022., Commissioner of An Garda Síochána i dr., C‑140/20, EU:C:2022:258, t. 61., i navedena sudska praksa).
80 Ipak, mjere koje države članice donose u okviru legitimnih zahtjeva nacionalnog interesa nisu u cjelini isključene iz primjene prava Unije samo zbog toga što se odvijaju u interesu nacionalne sigurnosti (vidjeti, po analogiji, presudu od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Državna tiskara) (C‑187/16, EU:C:2018:194, t. 76. i navedenu sudsku praksu).
81 Osim toga, valja podsjetiti i na to da odstupanja poput onih na koja se poziva u okviru ove tužbe treba usko tumačiti (vidjeti, po analogiji, presudu od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Državna tiskara), C‑187/16, EU:C:2018:194, t. 77. i navedenu sudsku praksu).
82 Stoga, iako se stavcima 2. i 3. članka 15. Direktive 2014/24 državama članicama ostavlja margina prosudbe kako bi odlučile koje su mjere nužne za zaštitu njihovih osnovnih sigurnosnih interesa, te se odredbe ipak ne mogu tumačiti tako da državama članicama povjeravaju ovlast odstupanja od odredbi UFEU‑a samim pozivanjem na te interese. Stoga država članica koja se pozove na pogodnost odstupanja predviđenih u tim odredbama treba dokazati da se potreba zaštite takvih interesa nije mogla postići u okviru nadmetanja poput onog propisanog tom direktivom (vidjeti, po analogiji, presudu od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Državna tiskara), C‑187/16, EU:C:2018:194, t. 78. i 79., i navedenu sudsku praksu).
83 U ovom slučaju, iako je Republika Poljska identificirala svoje osnovne sigurnosne interese za koje smatra da moraju biti zaštićeni kao i jamstva svojstvena zaštiti tih interesa, treba, međutim, ispitati je li ta država članica dokazala da se ciljevi koje želi postići nisu mogli ostvariti u okviru nadmetanja, kako je propisano Direktivom 2014/24.
84 U tom pogledu najprije treba odbaciti argument Republike Poljske prema kojem se Komisija ne može valjano pozvati na presudu od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Državna tiskara) (C‑187/16, EU:C:2018:194) zbog razloga što je, za razliku od predmetne situacije, državna tiskara o kojoj je bila riječ u predmetu u kojem je donesena ta presuda privatno poduzeće. Naime, pravni status društva kojemu je na nacionalnoj razini povjereno tiskanje službenih dokumenata ne oslobađa dotičnu državu članicu, pod uvjetom da se primjenjuje članak 12. Direktive 2014/24, obveze dokazivanja da ciljevi koji se njime žele postići nisu mogli biti postignuti u okviru postupka nadmetanja. Međutim, Republika Poljska nije dokazala da su ugovori o javnoj nabavi na koje se odnosi predmetno poljsko zakonodavstvo dodijeljeni in house i da su obuhvaćeni posebnim slučajevima isključenja iz pravila o javnoj nabavi iz tog članka 12.
85 Kad je riječ, kao prvo, o argumentaciji Republike Poljske prema kojoj izravna dodjela društvu PWPW predmetnih ugovora o javnoj nabavi usluga ispunjava cilj osiguranja kontinuiteta opskrbe službenim dokumentima, izbjegavanjem opasnosti od stečaja tog poduzeća, valja navesti da, iako je većina tih dokumenata usko vezana za javni poredak i funkcioniranje institucija države članice, što pretpostavlja zajamčen kontinuitet opskrbe, Republika Poljska, međutim, nije dokazala da se taj cilj ne bi mogao postići u okviru javne nabave i da bi takvo jamstvo bilo ugroženo ako bi se pružanje navedenih usluga povjerilo drugim poduzećima, u što po potrebi ulaze poduzeća sa sjedištem u drugim državama članicama.
86 Konkretno, ta država članica nije dokazala da bi rizik od poremećaja u izradi predmetnih javnih dokumenata, koji bi bio rezultat eventualnog stečaja gospodarskog subjekta zaduženog za tu izradu, bio znatno veći u slučaju provedbe postupka javne nabave predviđenog Direktivom 2014/24.
87 Naime, kako bi se ublažili takvi rizici, predmetno poljsko zakonodavstvo moglo je u predmetnom ugovoru o javnoj nabavi predvidjeti uvođenje drugih mjera, poput, među ostalim, obveze javnog naručitelja da, ako ne postoje suprotni razlozi, zaključi ugovore s više dobavljača.
88 Osim toga, tim su se ugovorom mogli predvidjeti zahtjevi u vezi s jamstvom financijske stabilnosti natjecatelja. Naime, članak 58. stavak 3. Direktive 2014/24 predviđa da javni naručitelji mogu postaviti uvjete kojima se osigurava da gospodarski subjekti imaju ekonomsku i financijsku sposobnost potrebnu za izvršenje ugovora. Ta odredba precizira da u tu svrhu javni naručitelji mogu osobito zahtijevati da gospodarski subjekti imaju određeni minimalni godišnji promet, uključujući određeni minimalni promet u području koje je obuhvaćeno ugovorom. Osim toga, javni naručitelji mogu zahtijevati da gospodarski subjekti dostave informacije o svojim godišnjim financijskim izvješćima i da raspolažu, u slučaju potrebe, odgovarajućom razinom osiguranja od rizika odgovornosti iz djelatnosti.
89 Međutim, Republika Poljska nije uspjela dokazati da nametanje takvih zahtjeva ne bi moglo ublažiti navodne rizike u pogledu opskrbe dokumentima o kojima je riječ zbog, među ostalim, iznenadnog pogoršanja financijske situacije poduzetnika zaduženog za njihovu izradu. Naime, kao što je to Komisija primijetila, iako je rizik da će poduzeće poput PWPW‑a otići u stečaj mali, ne može se smatrati potpuno isključenim.
90 Što se tiče potrebe za količinski dostatnom i pravodobnom izradom glasačkih listića i holografskih znakova na potvrdama o biračkom pravu iz članka 4. točke 5.c podtočaka (d) i (e) Zakona o javnoj nabavi, kako bi se zajamčili dobro odvijanje i sigurnost izbora, Republika Poljska ne dokazuje da su poduzeća različita od društva PWPW nužno manje učinkovita od potonjeg i da ne mogu tiskati navedene glasačke listiće i pravodobno izraditi navedene znakove u dovoljnoj količini. Iz toga slijedi da kako bi se postigao cilj koji je istaknula ta država članica, nije utvrđeno da je potrebno izuzeti iz primjene odredbe u području javne nabave predviđene Direktivom 2014/24.
91 Što se tiče, kao drugo, potrebe da se u pogledu većine predmetnih usluga osigura zaštita sigurnosti predmetnih dokumenata i, konkretno, u njima sadržanih informacija, Sud je već presudio da potreba propisivanja obveze povjerljivosti sama po sebi ne sprečava provedbu postupka nadmetanja za dodjelu ugovora (presuda od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Državna tiskara) C‑187/16, EU:C:2018:194, t. 89.).
92 Nadalje, Sud je također presudio da se povjerljivost podataka može osigurati obvezom tajnosti a da pritom nije nužno kršenje postupaka u području provedbe javne nabave. Naime, ništa ne sprečava javnog naručitelja da postavi posebno visoke zahtjeve u pogledu sposobnosti i pouzdanosti ponuditelja, da u tom smislu izmijeni uvjete kojima se uređuju javna nabava i ugovori o pružanju usluga i da od potencijalnih natjecatelja traži zahtijevane dokaze (presuda od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Državna tiskara) C‑187/16, EU:C:2018:194, t. 90. i 91.).
93 Kako bi se zajamčila sigurnost većine predmetnih dokumenata, javni naručitelj mogao je, u okviru postupaka javne nabave predviđenih Direktivom 2014/24, predvidjeti, među ostalim, tehničke specifikacije, poput onih iz članka 42. te direktive, i/ili utvrditi kriterije za odabir, kako su navedeni u njezinu članku 58.
94 Konkretnije, što se tiče tih tehničkih specifikacija, u smislu članka 42. Direktive 2014/24, iz stavka 1. tog članka proizlazi da se njima definiraju značajke koje se traže za predmetne usluge i da se one mogu odnositi i na određen proces ili metodu pružanja traženih usluga, pod uvjetom da su oni povezani s predmetom ugovora i razmjerni njegovoj vrijednosti i ciljevima.
95 Što se tiče kriterija za odabir iz članka 58. te direktive, Sud je presudio da je zakonodavac Unije javnom naručitelju dao široku diskrecijsku ovlast prilikom određivanja tih kriterija. Tako, u skladu sa stavkom 1. tog članka, on raspolaže određenom slobodom za definiranje uvjeta za sudjelovanje u postupku javne nabave koje smatra povezanima i razmjernima predmetu ugovora i koji mogu jamčiti da natjecatelj ili ponuditelj raspolaže pravnom i financijskom sposobnošću kao i tehničkim i stručnim sposobnostima potrebnima da bi se taj ugovor izvršio. Konkretnije, u skladu sa stavkom 4. navedenog članka, javni naručitelj slobodno ocjenjuje uvjete sudjelovanja za koje smatra da, s njegova gledišta, mogu jamčiti, među ostalim, izvršenje navedenog ugovora na razini kvalitete koju smatra prikladnom (vidjeti u tom smislu presudu od 26. siječnja 2023., Construct, C‑403/21, EU:C:2023:47, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
96 Konkretno, taj stavak 4. omogućuje javnom naručitelju da nametne uvjete kojima se osigurava da gospodarski subjekti posjeduju ljudske i tehničke resurse i iskustvo potrebne za izvršenje dotičnog ugovora, osiguravajući odgovarajuću razinu kvalitete, što se može procijeniti na temelju njihovih vještina, učinkovitosti, iskustva i pouzdanosti. Na taj se način mogu isključiti gospodarski subjekti za koje se smatra da nemaju potrebnu stručnu sposobnost, uključujući u situacijama sukoba interesa koje bi mogle negativno utjecati na izvršenje tog ugovora.
97 Usto, kao što je to Komisija tvrdila, kad je riječ o većini predmetnih usluga, javni naručitelj može dati pristup predmetnim povjerljivim informacijama samo ograničenom broju natjecatelja, primjenjujući ograničeni postupak iz članka 28. Direktive 2014/24 ili, ovisno o slučaju, postupke iz njezinih članaka 29. i 30. Naime, javni naručitelj može iskoristiti mogućnost smanjenja broja ponuda o kojima se treba pregovarati, predviđenu u članku 29. stavku 6. te direktive, ili smanjenja broja rješenja o kojima se raspravlja, predviđenu u članku 30. stavku 4. navedene direktive.
98 U tim okolnostima, kao prvo, što se tiče argumenta Republike Poljske prema kojem izrada zakonskih oznaka i kontrolnih naljepnica za vozila iz članka 4. točke 5.c podtočke (c) Zakona o javnoj nabavi, kao i dokumenata koji se odnose na stavljanje vozila u promet, zahtijeva pristup tajnim ili povjerljivim informacijama i podrazumijeva zaštitu klasificiranih informacija i osobnih podataka, u točki 92. ove presude navedeno je da se povjerljivost podataka u načelu može osigurati obvezom tajnosti a da pritom nije potrebno povrijediti postupke u području javne nabave predviđene Direktivom 2014/24.
99 Kako bi se izbjeglo curenje osjetljivih informacija, poljska tijela mogu u uvjete kojima se uređuje javna nabava unijeti ugovorne odredbe kojima se ponuditelj obvezuje na opću povjerljivost i propisati da će poduzetnik natjecatelj koji ne može ponuditi dostatna jamstva u pogledu te obveze biti isključen iz postupka dodjele. Poljska tijela također mogu propisati primjenu sankcija na ponuditelja, osobito ugovornih, u slučaju nepoštovanja takve obveze tijekom provedbe ugovora o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Državna tiskara) C‑187/16, EU:C:2018:194, t. 93.).
100 Nadalje, iako je točno da država članica može poduzeti mjere kako bi osigurala da osobito podaci o vozaču i kontrolne naljepnice za vozilo u okviru prijevoza opasnih tvari budu dostupni samo strogo odabranim subjektima, povjerljivost tih podataka mogla bi se zajamčiti i obvezom povjerljivosti na teret poduzetnika koji sudjeluju u postupku javne nabave koji je uređen Direktivom 2014/24.
101 Prema tome, budući da Republika Poljska nije iznijela nijedan element kojim bi se moglo dokazati da tako osmišljena provedba postupka javne nabave ne omogućuje da se pristup navedenim tajnim podacima zaštiti na način koji se može usporediti s izravnom dodjelom predmetnih ugovora PWPW‑u, nije utvrđeno da se zaštita njihove sigurnosti protivi postupku nadmetanja za dodjelu ugovora.
102 Kad je riječ, kao drugo, o trošarinskim biljezima predviđenima u članku 4. točki 5.c podtočki (b) Zakona o javnoj nabavi, iako Republika Poljska može poduzeti potrebne mjere kako bi zajamčila, među ostalim, sigurnost svojih građana, ta država članica ipak nije dokazala da samo dodjela izrade tih biljega poduzeću kao što je PWPW može jamčiti ostvarenje takvog cilja i da valja izuzeti iz primjene odredbe o provedbi postupka javne nabave predviđene Direktivom 2014/24.
103 Naime, ne proizlazi da se taj cilj ne bi mogao postići kad bi se ta izrada povjerila gospodarskim subjektima koji nisu PWPW te koji imaju dovoljno iskustva u projektiranju, potpuno sigurnoj izradi, čuvanju i isporuci takvih biljega na državnom području navedene države članice. Usto, ništa ne upućuje na to da bi bilo nemoguće tim subjektima ugovorno nametnuti potrebne mjere povjerljivosti i sigurnosti.
104 Kao treće, kada se Republika Poljska poziva na potrebu da se izbjegne krivotvorenje javnih dokumenata iz članka 5. stavka 2. Zakona o javnim dokumentima, u pogledu konkretno njihove izrade kao i izrade mikroprocesorskih sustava s programima za upravljanje javnim dokumentima, računalnih sustava i baza podataka potrebnih za korištenje, u skladu s njihovom svrhom, javnih dokumenata iz članka 4. točke 5.c podtočke (f) Zakona o javnoj nabavi, valja navesti da kad je riječ o većini tih dokumenata i sustava, jamstva koja javni naručitelj može zahtijevati čine se dostatnima za ublažavanje rizika na koje se poziva ta država članica za svoje osnovne sigurnosne interese.
105 Naime, strogo poštovanje kriterija dodjele od strane odabranog gospodarskog subjekta i njihova kontinuirana provjera tijekom izvršenja dodijeljenog ugovora u načelu mogu spriječiti moguće curenje i unutarnju zlouporabu koji bi mogli dovesti do takvog krivotvorenja.
106 Iz toga slijedi da je neprimjena postupaka javne nabave predviđenih Direktivom 2014/24 na ugovore o javnoj nabavi koji se odnose na izradu većine javnih dokumenata iz članka 4. točke 5.c Zakona o javnoj nabavi, ali i na ugovore, također navedene u toj odredbi, koji se odnose na izradu trošarinskih biljega, zakonskih oznaka, kontrolnih naljepnica, glasačkih listića, holografskih znakova na potvrdama o biračkom pravu, kao i mikroprocesorskih sustava s programima za upravljanje javnim dokumentima, računalnih sustava i baza podataka potrebnih za korištenje javnih dokumenata neproporcionalna s obzirom na ciljeve na koje se poziva Republika Poljska.
107 Suprotno tomu, što se tiče određenih javnih dokumenata iz točaka 16. do 19. i 32. članka 5. stavka 2. Zakona o javnim dokumentima, odnosno službenih iskaznica policajaca, graničnih službenika, agenata državnih sigurnosnih službi, službenika Agencije za unutarnju sigurnost, službenika Obavještajne agencije, službenika Vojne protuobavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi, službenika Vojne obavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi, kao i pripadnika vojne policije, valja smatrati da su ti dokumenti izravno i usko povezani s ciljem zaštite nacionalne sigurnosti, tako da mogu opravdati dodatne zahtjeve povjerljivosti.
108 U tom pogledu valja istaknuti da se u pogledu dokumenata navedenih u prethodnoj točki, s obzirom na to da se odnose na službenike čije su dužnosti izravno i usko povezane sa zadaćama koje doprinose očuvanju nacionalne sigurnosti države članice, može ispostaviti nužnim ograničenje otkrivanja njihovih značajki i informacija koje sadržavaju, među kojima je osobito identitet tih službenika, tako da ih treba smatrati posebno osjetljivima, na način da im je potrebna pojačana zaštita od, među ostalim, curenja i krivotvorenja.
109 Naime, kao što to u bitnome tvrdi Republika Poljska, a da joj Komisija nije uspješno proturječila, moguće curenje takvih informacija moglo bi imati nepopravljive posljedice za nacionalnu sigurnost države članice, s obzirom na to da bi se tim informacijama mogle koristiti treće države ili, osobito, kriminalne skupine ili terorističke organizacije.
110 Stoga, iako je točno da bi bilo moguće predvidjeti jamstva kao što je primjena sankcija, osobito ugovornih, na gospodarskog subjekta koji bi bio zadužen za izradu dokumenata iz točke 107. ove presude, u slučaju curenja navedenih osjetljivih informacija takva jamstva ne mogu se smatrati dovoljno učinkovitima kako bi se osigurala sigurnost tih informacija.
111 Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 95. svojeg mišljenja, primjena stegovnih sankcija na osobe koje su uzrok takvog curenja informacija ili na one koje su ga omogućile, ili pak uvrštavanje u ugovore odredbi kojima se predviđa financijska naknada koja se nužno plaća nakon nastanka štete, nisu primjerena rješenja za zaštitu takvih informacija.
112 Kad je riječ o Komisijinu argumentu prema kojem poduzeće poput PWPW‑a može angažirati podugovaratelje i da stoga nije opravdano dodijeliti predmetne usluge isključivo tom poduzeću, najprije valja istaknuti da Komisija nije dokazala da poljsko zakonodavstvo izričito dopušta podugovaranje u vezi s izradom dokumenata navedenih u točki 107. ove presude.
113 Nadalje, nije sporno da bi takvo pribjegavanje podugovaranju predstavljalo u najboljem slučaju opciju kojom raspolaže PWPW i stoga bi bilo moguće samo pod nadzorom tog poduzeća i u mjeri te u uvjetima koje ono definira. Republika Poljska je usto na raspravi pojasnila, s time da joj Komisija nije proturječila, da se PWPW oslanja na podugovaratelje samo za određene ograničene usluge, među kojima se ne nalazi izrada dokumenata navedenih u točki 107. ove presude.
114 Naposljetku, u slučaju da tu izradu osigurava subjekt koji je odabran u skladu s pravilima predviđenima Direktivom 2014/24, valja istaknuti da bi sâm taj subjekt mogao angažirati podugovaratelje, kao što to proizlazi iz članka 63. stavka 1. i članka 71. te direktive, pri čemu subjekt u vlasništvu dotične države članice ne bi mogao kontrolirati djelovanje tih podugovaratelja ni odrediti uvjete njihova angažmana. Iz toga slijedi da se ne može smatrati da bi eventualna uporaba podugovaranja od strane PWPW‑a podrazumijevala da razina sigurnosti koju zahtijeva navedena izrada nije viša od one koja bi proizlazila iz primjene postupaka javne nabave predviđenih navedenom direktivom.
115 U tim okolnostima valja zaključiti da se Republika Poljska može pozvati na članak 15. stavke 2. i 3. Direktive 2014/24 kada ističe da narav dokumenata navedenih u točki 107. ove presude nije u skladu s obvezom primjene tih postupaka.
116 Budući da Komisija nije dokazala svoje tvrdnje u pogledu tih dokumenata, njezinu tužbu stoga treba odbiti u dijelu u kojem se odnosi na odredbe poljskog zakonodavstva koje propisuju izravnu dodjelu PWPW‑u ugovora o javnoj nabavi u vezi s izradom navedenih dokumenata, bez provođenja postupaka javne nabave predviđenih Direktivom 2014/24.
117 S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja utvrditi da time što je u poljsko zakonodavstvo uvela isključenja koja nisu predviđena Direktivom 2014/24 u pogledu ugovora o javnoj nabavi koji se odnose na izradu, s jedne strane, javnih dokumenata iz članka 4. točke 5.c Zakona o javnoj nabavi, uz iznimku osobnih dokumenata vojnih službenika i njihovih osobnih iskaznica, službenih iskaznica policajaca, graničnih službenika, agenata državnih sigurnosnih službi, službenika Agencije za unutarnju sigurnost, službenika Obavještajne agencije, službenika Vojne protuobavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi, službenika Vojne obavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi, kao i pripadnika vojne policije i, s druge strane, trošarinskih biljega, zakonskih oznaka, kontrolnih naljepnica, glasačkih listića, holografskih znakova na potvrdama o biračkom pravu, kao i mikroprocesorskih sustava s programima za upravljanje javnim dokumentima, računalnih sustava i baza podataka potrebnih za korištenje, u skladu s njihovom svrhom, javnih dokumenata također navedenih u tom članku 4. točki 5.c, Republika Poljska povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 1. stavaka 1. i 3. i članka 15. stavaka 2. i 3. Direktive 2014/24, u vezi s člankom 346. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a.
118 U preostalom dijelu tužbu treba odbiti.
Troškovi
119 U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
120 Prema članku 138. stavku 3. tog poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Međutim, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke.
121 U ovom slučaju Komisija i Republika Poljska zatražile su da se drugoj stranci u postupku naloži snošenje troškova.
122 Budući da je prihvaćena Komisijina tužba, osim u dijelu u kojem se odnosi na isključenje iz postupaka javne nabave predviđenih Direktivom 2014/24 ugovora koji se odnose na izradu određenih javnih dokumenata iz točke 32. članka 5. stavka 2. Zakona o javnim dokumentima, na koji upućuje članak 4. točka 5.c Zakona o javnoj nabavi, odnosno osobnih dokumenata vojnih službenika i njihovih osobnih iskaznica, službenih iskaznica policajaca, graničnih službenika, agenata državnih sigurnosnih službi, službenika Agencije za unutarnju sigurnost, službenika Obavještajne agencije, službenika Vojne protuobavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi, službenika Vojne obavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi, kao i pripadnika vojne policije, valja primjenom članka 138. stavka 3. Poslovnika odlučiti da će, osim vlastitih troškova, Republika Poljska snositi dvije trećine Komisijinih troškova.
123 Komisiji se nalaže snošenje trećine vlastitih troškova.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Time što je u poljsko zakonodavstvo uvela isključenja koja nisu predviđena Direktivom 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ u pogledu ugovora o javnoj nabavi koji se odnose na izradu, s jedne strane, javnih dokumenata iz članka 4. točke 5.c ustawe Prawo zamówień publicznych (Zakon o javnoj nabavi) od 29. siječnja 2004., kako je izmijenjena ustawom o dokumentach publicznych (Zakon o javnim dokumentima) od 22. studenoga 2018., uz iznimku osobnih dokumenata vojnih službenika i njihovih osobnih iskaznica, službenih iskaznica policajaca, graničnih službenika, agenata državnih sigurnosnih službi, službenika Agencije za unutarnju sigurnost, službenika Obavještajne agencije, službenika Vojne protuobavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi, službenika Vojne obavještajne službe i profesionalnih vojnika raspoređenih na radnom mjestu u toj službi, kao i pripadnika vojne policije i, s druge strane, trošarinskih biljega, zakonskih oznaka, kontrolnih naljepnica, glasačkih listića, holografskih znakova na potvrdama o biračkom pravu, kao i mikroprocesorskih sustava s programima za upravljanje javnim dokumentima, računalnih sustava i baza podataka potrebnih za korištenje, u skladu s njihovom svrhom, javnih dokumenata također navedenih u tom članku 4. točki 5.c, Republika Poljska povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 1. stavaka 1. i 3. i članka 15. stavaka 2. i 3. Direktive 2014/24, u vezi s člankom 346. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a.
2. U preostalom dijelu tužba se odbija.
3. Republika Poljska snosit će, osim vlastitih, dvije trećine troškova Europske komisije.
4. Europskoj komisije nalaže se snošenje trećine vlastitih troškova.
Potpisi