ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
7 de setembro de 2023 (*)
«Incumprimento de Estado — Contratos públicos de serviços — Imprensa do Estado — Produção de documentos de identidade e de outros documentos oficiais, bem como de sistemas de gestão desses documentos — Legislação nacional que prevê a adjudicação dos contratos relativos a essa produção a uma empresa de direito público sem recurso prévio a um procedimento de contratação — Artigo 346.o, n.o 1, alínea a), TFUE — Diretiva 2014/24/UE — Artigos 1.o, n.os 1 e 3 — Artigo 15.o, n.os 2 e 3 — Medidas especiais de segurança — Proteção dos interesses essenciais da segurança de um Estado‑Membro»
No processo C‑601/21,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, intentada em 28 de setembro de 2021,
Comissão Europeia, representada inicialmente por P. Ondrůšek, M. Siekierzyńska, A. Stobiecka‑Kuik e G. Wils e, em seguida, por G. Gattinara, P. Ondrůšek, A. Stobiecka‑Kuik e G. Wils, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
República da Polónia, representada por B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska e M. Horoszko, na qualidade de agentes,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: A. Arabadjiev, presidente de secção, L. Bay Larsen (relator), vice‑presidente do Tribunal de Justiça, P. G. Xuereb, T. von Danwitz e A. Kumin, juízes,
advogado‑geral: N. Emiliou,
secretário: C. Di Bella, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 1 de dezembro de 2022,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 2 de março de 2023,
profere o presente
Acórdão
1 Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao ter introduzido na legislação polaca exclusões não previstas na Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), no que diz respeito aos contratos relativos à produção de determinados documentos, formulários e selos, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.o, n.os 1 e 3, e do artigo 15.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2014/24, lidos em conjugação com o artigo 346.o, n.o 1, alínea a), TFUE.
Quadro jurídico
Direito da União
2 O artigo 1.o da Diretiva 2014/24 dispõe:
«1. A presente diretiva estabelece as regras aplicáveis aos procedimentos de contratação adotados por autoridades adjudicantes relativamente a contratos públicos e a concursos de conceção cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 4.o
2. Na aceção da presente diretiva, entende‑se por “contratação pública” a aquisição, mediante contrato público, de obras, fornecimentos ou serviços por uma ou mais autoridades adjudicantes a operadores económicos selecionados pelas mesmas, independentemente de as obras, os fornecimentos ou os serviços se destinarem ou não a uma finalidade de interesse público.
3. A aplicação da presente diretiva está sujeita ao disposto no artigo 346.o [TFUE].
[…]»
3 Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, pontos 6 e 9, desta diretiva:
«Para efeitos do disposto na presente diretiva, entende‑se por:
[…]
6. “Contratos de empreitada de obras públicas”, contratos públicos que tenham por objeto:
a) A execução ou a conceção e execução conjuntas de obras relacionadas com uma das atividades na aceção do anexo II;
b) A execução ou a conceção e execução conjuntas de uma obra;
c) A realização, por qualquer meio, de uma obra que satisfaça as necessidades especificadas pela autoridade adjudicante que exerce uma influência decisiva sobre o tipo ou a conceção da obra;
[…]
9. “Contratos públicos de serviços”, contratos públicos que tenham por objeto a prestação de serviços distintos daqueles a que se refere o ponto 6».
4 O artigo 4.o da referida diretiva determina os limiares a partir dos quais esta é aplicável.
5 O artigo 12.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Contratos públicos entre entidades no setor público», dispõe:
«Um contrato público adjudicado por uma autoridade adjudicante a outra pessoa coletiva de direito privado ou público fica excluído do âmbito da presente diretiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
a) A autoridade adjudicante exerce sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços;
b) Mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva controlada são realizadas no desempenho de funções que lhe foram confiadas pela autoridade adjudicante que a controla ou por outras pessoas coletivas controladas pela referida autoridade adjudicante; e
c) Não há participação direta de capital privado na pessoa coletiva controlada, com exceção das formas de participação de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas pelas disposições legislativas nacionais, em conformidade com os Tratados, e que não exercem influência decisiva na pessoa coletiva controlada.
[…]»
6 O artigo 15.o da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Defesa e segurança», prevê, nos seus n.os 2 e 3:
«2. A presente diretiva não se aplica a contratos públicos e a concursos de conceção que não sejam excluídos nos termos do n.o 1, na medida em que a proteção dos interesses essenciais de segurança de um Estado‑Membro não possa ser garantida por medidas menos invasivas, por exemplo mediante a imposição de requisitos destinados a proteger a natureza confidencial das informações que as autoridades adjudicantes disponibilizam num procedimento de adjudicação nos termos da presente diretiva.
Além disso, e em conformidade com o artigo 346.o, n.o 1, alínea a), [TFUE], a presente diretiva não se aplica a contratos públicos e a concursos de conceção que não sejam excluídos nos termos do n.o 1 do presente artigo, na medida em que a aplicação da presente diretiva obrigue um Estado‑Membro a fornecer informação cuja divulgação considere contrária aos interesses essenciais da sua própria segurança.
3. Caso a adjudicação e a execução do contrato público ou de concurso de conceção sejam declaradas secretas ou tenham de ser acompanhadas por medidas especiais de segurança, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas em vigor num Estado‑Membro, a presente diretiva não se aplica desde que o Estado‑Membro tenha determinado que os interesses essenciais em causa não podem ser garantidos por medidas menos invasivas, por exemplo tal como as referidas no n.o 2, primeiro parágrafo.»
7 O artigo 28.o, n.os 1 e 2, desta diretiva, sob a epígrafe «Concurso limitado», tem a seguinte redação:
«1. Nos concursos limitados, qualquer operador económico pode apresentar um pedido de participação em resposta a um anúncio de concurso […]
[…]
2. Só podem apresentar propostas os operadores económicos convidados pela autoridade adjudicante após a sua avaliação das informações prestadas. As autoridades adjudicantes podem limitar o número de candidatos convidados a participar no procedimento nos termos do artigo 65.o
[…]»
8 O artigo 29.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Procedimento concorrencial com negociação», dispõe, no seu n.o 6:
«O procedimento concorrencial com negociação pode desenrolar‑se em fases sucessivas, de modo a reduzir o número de propostas a negociar aplicando os critérios de adjudicação especificados no anúncio de concurso, no convite à confirmação de interesse ou noutro documento do concurso. […]»
9 O artigo 30.o, n.o 4, da mesma diretiva enuncia:
«Os diálogos concorrenciais podem desenrolar‑se em fases sucessivas, de modo a reduzir o número de soluções a debater durante a fase de diálogo, aplicando os critérios de adjudicação definidos no anúncio de concurso ou na memória descritiva. A autoridade adjudicante deve indicar, no anúncio de concurso ou na memória descritiva, se irá utilizar esta opção.»
10 O artigo 42.o da Diretiva 2014/24 prevê as modalidades segundo as quais as autoridades adjudicantes podem formular especificações técnicas e tê‑las em conta na seleção das propostas. Este artigo dispõe, no seu n.o 1:
«As especificações técnicas definidas no anexo VII, ponto 1, devem constar dos documentos do concurso. As especificações técnicas definem as características exigidas para as obras, serviços ou fornecimentos.
Essas características podem também incluir uma referência ao processo ou método específico de produção ou execução das obras, fornecimentos ou serviços solicitados ou a um processo específico para outra fase do seu ciclo de vida, mesmo que tais fatores não façam parte da sua substância material, desde que estejam ligados ao objeto do contrato e sejam proporcionais ao seu valor e aos seus objetivos.
Além disso, as especificações técnicas podem especificar se é exigida a transmissão de direitos de propriedade intelectual.
[…]»
11 Nos termos do artigo 58.o desta diretiva, sob a epígrafe «Critérios de seleção»:
«1. Os critérios de seleção podem estar relacionados com:
a) A habilitação para o exercício da atividade profissional;
b) A capacidade económica e financeira;
c) A capacidade técnica e profissional.
As autoridades adjudicantes só podem impor aos operadores económicos os critérios referidos nos n.os 2, 3 e 4 a título de condições de participação. As autoridades adjudicantes limitam as condições às que são adequadas para assegurar que um candidato ou proponente disponha da capacidade legal e financeira e das habilitações técnicas e profissionais necessárias para cumprir o contrato a adjudicar. Todos os requisitos devem estar ligados e ser proporcionais ao objeto do contrato.
2. No que se refere à habilitação para o exercício da atividade profissional, as autoridades adjudicantes podem exigir que os operadores económicos estejam inscritos num dos registos profissionais ou comerciais no seu Estado‑Membro de estabelecimento, tal como descrito no anexo XI, ou cumpram qualquer outro requisito estabelecido nesse anexo.
[…]
3. No que se refere à capacidade económica e financeira, as autoridades adjudicantes podem impor requisitos destinados a assegurar que os operadores económicos disponham da capacidade económica e financeira necessária para executar o contrato. Para esse efeito, as autoridades adjudicantes podem exigir, nomeadamente, que os operadores económicos tenham um determinado volume de negócios anual mínimo, designadamente no domínio abrangido pelo contrato. Além disso, as autoridades adjudicantes podem exigir que os operadores económicos forneçam informações sobre as suas contas anuais apresentando, por exemplo, o rácio entre ativos e passivos. Podem também exigir um nível adequado de seguro contra riscos profissionais.
[…]
4. No que respeita à capacidade técnica e profissional, as autoridades adjudicantes podem impor requisitos de molde a assegurar que os operadores económicos disponham dos recursos humanos e técnicos e da experiência necessários para assegurar um nível de qualidade adequado na execução do contrato.
As autoridades adjudicantes podem exigir, em especial, que os operadores económicos tenham um nível suficiente de experiência, comprovado por referências adequadas de contratos executados no passado. As autoridades adjudicantes podem partir do princípio de que um operador económico não possui as capacidades profissionais exigidas caso tenha concluído que o operador económico em questão se encontra numa situação de conflito de interesses suscetível de afetar negativamente a execução do contrato.
Nos concursos para a aquisição […] de serviços […], a capacidade profissional do operador económico para prestar o serviço […] pode ser apreciada em função das suas capacidades, eficiência, experiência e fiabilidade.
[…]»
12 O artigo 63.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Recurso às capacidades de outras entidades», dispõe, no seu n.o 1:
«No que respeita aos critérios relativos à situação económica e financeira referidos no artigo 58.o, n.o 3, e aos critérios relativos à capacidade técnica e profissional referidos no artigo 58.o, n.o 4, um operador económico pode, se necessário e para um contrato determinado, recorrer às capacidades de outras entidades, independentemente da natureza jurídica do vínculo que tenha com elas. […]
[…]
Quando um operador económico recorre às capacidades de outras entidades no que respeita aos critérios relativos à situação económica e financeira, a autoridade adjudicante pode exigir que o operador económico e essas entidades sejam solidariamente responsáveis pela execução do contrato.
[…]»
13 O artigo 71.o da mesma diretiva prevê as modalidades relativas à subcontratação.
Direito polaco
14 O artigo 4.o, ponto 5c, da ustawa Prawo zamówień publicznych (Lei relativa aos Contratos Públicos), de 29 de janeiro de 2004 (Dz. U., n.o 19, posição 177), conforme alterada pela ustawa o dokumentach publicznych (Lei relativa aos Documentos Públicos), de 22 de novembro de 2018 (Dz. U. de 2019, posição 53) (a seguir «Lei relativa aos Contratos Públicos»), previa:
«A presente lei não se aplica:
[…]
5c) aos contratos relativos à produção de:
a) documentos públicos em branco referidos no artigo 5.o, n.o 2, da [Lei relativa aos Documentos Públicos], bem como à sua personalização ou individualização;
b) selos fiscais;
c) carimbos e vinhetas de controlo referidos na Lei que estabelece o Código da Estrada [(Dz. U. de 2018, posição 1990, de 20 de junho de 1997, conforme alterada posteriormente)],
d) boletins de votos referidos no artigo 40.o da Lei que estabelece o Código Eleitoral (Dz. U. de 2019, posições 684 e 1504), de 5 de janeiro de 2011, e no artigo 20.o da Lei relativa ao Referendo Nacional (Dz. U. de 2019, posições 1444 e 1504), de 14 de março de 2003,
e) sinais holográficos apostos nos certificados de direito de voto referidos no artigo 32.o, n.o 1, da [Lei relativa ao Código Eleitoral],
f) sistemas de microprocessadores com software para gestão de documentos públicos, sistemas informáticos e bases de dados necessários à utilização dos documentos públicos referidos no artigo 5.o, n.o 2, da [Lei relativa aos Documentos Públicos], que contenham um chip eletrónico, de acordo com a sua finalidade.»
15 Os documentos públicos referidos no artigo 5.o, n.o 2, da Lei relativa aos Documentos Públicos são:
«1) documentos de identidade;
2) passaportes;
3) cédulas marítimas referidas no artigo 10.o, n.o 1, da Lei relativa ao Trabalho Marítimo, de 5 de agosto de 2015;
4) documentos emitidos nos termos do artigo 44.o, n.o 1, e do artigo 83.o, n.o 1, da Lei relativa aos Registos do Estado Civil, de 28 de novembro de 2014;
5) documentos emitidos a estrangeiros nos termos dos artigos 37.o e 226.o da Lei relativa aos Estrangeiros, de 12 de dezembro de 2013;
6) documentos emitidos a membros de missões diplomáticas e postos consulares de Estados estrangeiros ou a qualquer pessoa a eles equiparada em virtude de leis, convenções ou do direito internacional consuetudinário, bem como documentos emitidos aos membros da sua família que façam parte do seu agregado familiar nos termos do artigo 61.o da [Lei relativa aos Estrangeiros];
7) documentos emitidos aos cidadãos da União Europeia nos termos do artigo 48.o, n.o 1, da Lei relativa à Entrada, Permanência e Saída do Território da República da Polónia de Nacionais de Estados‑Membros da União […] e dos Membros da sua Família, de 14 de julho de 2006;
8) documentos emitidos a membros da família de cidadãos da União […] nos termos do artigo 30.o, n.o 1, e do artigo 48.o, n.o 2, da [Lei relativa à Entrada, Permanência e Saída do território da República da Polónia de Nacionais de Estados‑Membros da União e dos Membros da sua família];
9) documentos emitidos a estrangeiros nos termos do artigo 55.o, n.o 1, e do artigo 89.oi, n.o 1, da Lei de 13 de junho de 2003, relativa à Concessão de Proteção a Estrangeiros no Território da República da Polónia;
10) títulos executivos emitidos por órgãos jurisdicionais ou oficiais de justiça;
11) cópias de sentenças que ponham termo ao processo e que declarem a aquisição, existência ou extinção de um direito ou que estejam relacionadas com o estado civil;
12) cópias de sentenças ou certidões, emitidas por um órgão jurisdicional, que habilitem a representação de uma pessoa, a prática de um ato jurídico ou a administração de bens específicos;
13) cópias de despachos de órgãos jurisdicionais e oficiais de justiça relativos à aposição da fórmula executiva numa ordem de execução diferente das enumeradas no artigo 777.o, n.o 1, pontos 1 e 11, da Lei que estabelece o Código de Processo Civil, de 17 de novembro de 1964, se o seu objeto for uma ordem de execução não emitida pelo órgão jurisdicional;
14) cópias e extratos de documentos relativos aos atos notariais referidos no artigo 79.o, n.os 1‑1b e 4, da Lei relativa à Profissão de Notário, de 14 de fevereiro de 1991, bem como as autorizações referidas no artigo 79.o, n.o 2, desta lei e as reclamações referidas no artigo 79.o, n.o 5, da referida lei;
15) certificados de membro da tripulação aérea;
16) documentos militares pessoais emitidos a pessoas inscritas no registo militar, nos termos do artigo 54.o, n.o 1, da Lei relativa à Obrigação Geral de Defesa da República da Polónia, de 21 de novembro de 1967;
17) documentos militares pessoais emitidos nos termos do artigo 48.o, n.o 1, da Lei de 11 de setembro de 2003, relativa ao Serviço Militar Profissional;
18) documentos militares pessoais emitidos nos termos do artigo 137.o‑C, n.o 1, da [Lei relativa ao Serviço Militar Profissional];
19) documentos de identidade emitidos nos termos do artigo 54.o A, n.o 1, da [Lei relativa à Obrigação Geral de Defesa da República da Polónia];
20) anotações em passaportes referidas no artigo 19.o, n.o 1, da Lei relativa aos Passaportes, de 13 de julho de 2006;
21) vinhetas de visto;
22) “cartão polaco” (Karta Polaka);
23) cartões que atestam a incapacidade ou o grau de incapacidade;
24) autorizações para trabalhar como médico;
25) autorizações para exercer medicina dentária;
26) cartas de condução;
27) certificados de registo profissional e certidões do registo automóvel, com exceção das certidões do registo automóvel referidas no artigo 73.o, n.o 3, da [Lei relativa ao Código da Estrada];
28) livretes de veículos (karta pojazdu);
29) certificados temporários referidos no artigo 71.o, n.o 1, da [Lei relativa ao Código da Estrada];
30) cartão tacográfico referido no artigo 2.o, n.o 4, da Lei relativa a Tacógrafos, de 5 de julho de 2018;
31) certificado ADR referido no artigo 2.o, n.o 10, da Lei relativa ao Transporte de Mercadorias Perigosas, de 19 de agosto de 2011;
31a) documento de registo previsto no artigo 4.o, n.o 1, da Lei relativa ao Registo de Iates e Outras Embarcações até 24 metros de Comprimento, de 12 de abril de 2018, e
32) cartões profissionais de;
a) agentes de polícia,
b) guardas de fronteira,
c) agentes de segurança do Estado,
d) agentes da Agência de Segurança Interna,
e) agentes do Serviço de Informações,
f) agentes do Departamento Central de Combate à Corrupção,
g) agentes do Serviço de Contrainformações Militares e soldados profissionais nomeados para um cargo nesse serviço,
h) agentes do Serviço de Informações Militares e soldados profissionais nomeados para um cargo nesse serviço,
i) agentes e pessoal da Administração Penitenciária,
j) funcionários das Administrações Tributária e Aduaneira,
k) pessoas que trabalham em unidades organizativas da Administração Tributária nacional,
l) inspetores da Inspeção do Transporte Rodoviário,
m) membros da polícia militar.»
Procedimento pré‑contencioso
16 Por notificação para cumprir de 25 de janeiro de 2019, a Comissão comunicou à República da Polónia as suas dúvidas, nomeadamente sobre a compatibilidade com a Diretiva 2014/24 da Lei relativa aos Contratos Públicos, que transpõe esta diretiva para a ordem jurídica polaca.
17 Em especial, a Comissão considerou que este Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida diretiva, uma vez que esta lei excluía dos procedimentos de contratação os serviços, referidos no artigo 4.o, ponto 5c, da referida lei (a seguir «serviços em causa»), de produção de documentos, de selos fiscais, de carimbos, de vinhetas de controlo, de boletins de voto, de sinais holográficos apostos nos certificados de direito de voto, bem como de sistemas de microprocessadores com software para gestão de documentos públicos, de sistemas informáticos e bases de dados necessários à utilização dos documentos públicos, que contenham um chip eletrónico, de acordo com a sua finalidade, quando tal exclusão não estava prevista na mesma diretiva.
18 Na sua resposta de 25 de março de 2019, a República da Polónia contestou esta acusação da Comissão.
19 Em 5 de novembro de 2019, este Estado‑Membro informou a Comissão da adoção de uma nova lei destinada a substituir a Lei relativa aos Contratos Públicos a partir de 1 de janeiro de 2021.
20 Considerando que esta nova lei continuava a não sanar os incumprimentos imputados ao referido Estado‑Membro relativamente à Diretiva 2014/24, a Comissão, por carta de 28 de novembro de 2019, enviou à República da Polónia um parecer fundamentado e convidou este Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento a esse parecer no prazo de dois meses a contar da receção do mesmo.
21 Na sua resposta de 28 de janeiro de 2020, a República da Polónia contestou, nomeadamente, a acusação da Comissão relativa à introdução na ordem jurídica polaca de exclusões não previstas por esta diretiva no que respeita aos serviços em causa.
22 Não tendo ficado satisfeita com as respostas dadas pela República da Polónia, a Comissão decidiu, em 9 de junho de 2021, intentar a presente ação no Tribunal de Justiça.
Quanto à ação
Argumentos das partes
23 A Comissão alega que, quando a Diretiva 2014/24 foi transposta para a ordem jurídica polaca, a República da Polónia, em violação desta diretiva, excluiu os serviços em causa dos procedimentos de contratação previstos na referida diretiva. A este respeito, esta instituição observa que tais exclusões não estão previstas nos artigos 7.o a 12.o da mesma diretiva nem podem ser justificadas com base no seu artigo 15.o
24 A Comissão recorda que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, é ao Estado‑Membro que pretende invocar as derrogações previstas neste artigo 15.o que incumbe o ónus da prova de que existem efetivamente circunstâncias excecionais que justificam essas derrogações.
25 Fazendo referência ao Acórdão de 20 de março de 2018, Comissão/Áustria (Imprensa do Estado) (C‑187/16, EU:C:2018:194), a Comissão indica que cabe aos Estados‑Membros definir os seus interesses essenciais de segurança e as medidas de segurança necessárias à proteção da segurança pública no âmbito da impressão dos documentos de identidade e de outros documentos oficiais e que as medidas adotadas pelos Estados‑Membros no âmbito das exigências legítimas de interesse nacional não estão, no seu conjunto, subtraídas à aplicação do direito da União pelo simples facto de serem tomadas, nomeadamente, no interesse da segurança pública ou da defesa nacional. Em especial, cabe à República da Polónia demonstrar que a necessidade de proteger os interesses que invoca não podia ser satisfeita no âmbito de um concurso. Por outro lado, os interesses económicos ou industriais não constituem, em princípio, interesses essenciais de segurança.
26 A este respeito, a Comissão considera que as justificações apresentadas pela República da Polónia relativamente aos serviços em causa, com vista a derrogar a aplicação dos procedimentos de contratação previstos na Diretiva 2014/24, são insuficientes.
27 Esta instituição alega que o facto de o Estado ser o acionista único da empresa à qual foi confiada a prestação dos serviços em causa não pode constituir uma garantia contra uma eventual insolvência desta última nem uma garantia de fiabilidade da execução dos contratos em causa. A este respeito, a Comissão, por um lado, duvida que uma insolvência da Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. (a seguir «PWPW») seja impossível, tendo em conta as regras aplicáveis em matéria de auxílios de Estado, e, por outro, invoca a possibilidade de a PWPW recorrer à subcontratação.
28 Quanto à existência de uma eventual ameaça para a segurança da República da Polónia na hipótese de o adjudicatário ser um operador privado, pelo facto de este poder ser adquirido por novos acionistas, a Comissão alega que a autoridade adjudicante pode implementar garantias adequadas, incluindo a rescisão do contrato público em causa.
29 Além disso, no que respeita à possibilidade de fugas de informações classificadas ou sensíveis, a República da Polónia não demonstrou a relação existente entre o estatuto de empresa pública da PWPW e as garantias destinadas a evitar tal fuga. Uma participação do Estado a 100 % nessa sociedade não constitui uma garantia contra tais fugas, tendo em conta a possibilidade de recurso a subcontratantes.
30 Embora a Comissão não negue que a necessidade de garantir a segurança das informações que implica a adjudicação dos serviços em causa seja do interesse geral, este interesse não corresponde sistematicamente a um interesse essencial de segurança de um Estado‑Membro.
31 Esta instituição observa que a autoridade adjudicante pode impor exigências particularmente elevadas no que respeita à aptidão e à fiabilidade dos adjudicatários, bem como adaptar as condições que regem os concursos e os contratos de prestação de serviços.
32 Em especial, a autoridade adjudicante pode prever especificações técnicas, como as referidas no artigo 42.o da Diretiva 2014/24, e/ou a fixação de critérios de seleção, como os referidos no artigo 58.o desta diretiva, garantindo assim que o adjudicatário esteja em condições de entregar um produto de qualidade, respeitando as condições e as técnicas impostas.
33 Quanto às especificações técnicas referidas no artigo 42.o da Diretiva 2014/24, a autoridade adjudicante pode, nomeadamente, impor exigências e procedimentos específicos que garantam a segurança das instalações, do transporte, bem como a segurança relativa ao manuseamento do material e ao acesso físico a essas instalações, a manutenção de registos adequados, a proteção dos dados pessoais ou a apresentação de relatórios permanentes pelo operador económico escolhido. Além disso, a autoridade adjudicante poderia obrigar esse operador a permitir‑lhe efetuar os controlos que considere necessários.
34 Segundo a Comissão, poderiam ser prestadas garantias através de cláusulas contratuais, tais como uma garantia bancária ou ainda uma garantia com vista à indemnização de eventuais prejuízos causados, assegurando‑se que qualquer fuga de informações seria considerada uma falta profissional grave. Além disso, poderia ser imposta ao adjudicatário a obrigação de elaborar um relatório detalhado em caso de irregularidades ou ainda de inserir no contrato cláusulas relativas à proteção da propriedade intelectual e à assunção da responsabilidade pela prestação dos serviços em causa por outra entidade na hipótese de esse adjudicatário não estar em condições de cumprir as suas obrigações.
35 Por outro lado, no que se refere ao caráter irreversível de um eventual prejuízo resultante de uma violação dos interesses essenciais da República da Polónia devido a uma fuga de informações sensíveis, a Comissão alega que esse caráter não exclui um efeito tanto compensatório como dissuasivo de cláusulas em matéria de indemnização dos prejuízos.
36 A este respeito, a Comissão acrescenta que tais obrigações e exigências podem ser impostas ao adjudicatário independentemente de a sua sede se situar no território da República da Polónia ou no território de outro Estado‑Membro.
37 No âmbito da definição dos critérios de seleção, referidos no artigo 58.o da Diretiva 2014/24, a Comissão sublinha que a autoridade adjudicante pode impor certas exigências destinadas a comprovar uma experiência pertinente em matéria de produção de documentos altamente seguros, da existência de infraestruturas e de equipamentos necessários, da presença de pessoal devidamente qualificado e experiente, que disponha, além disso, de um registo criminal em branco, de uma situação financeira que permita executar o contrato em causa de forma segura, ou ainda de uma cobertura, por um seguro, de riscos em matéria de responsabilidade civil profissional.
38 Além disso, a Comissão alega que a confidencialidade das informações no que respeita aos serviços em causa poderia ser assegurada através da imposição de uma obrigação de segredo. A este respeito, a autoridade adjudicante poderia exigir a posse de uma autorização de segurança nacional para o acesso a informações classificadas. Por outro lado, a autoridade adjudicante manteria a possibilidade de alterar ou rescindir o contrato público em causa quando ocorressem circunstâncias que a autoridade adjudicante não podia prever.
39 A República da Polónia, invocando o imperativo de proteção dos seus interesses essenciais de segurança, contesta o alegado incumprimento relativamente aos serviços em causa.
40 Segundo este Estado‑Membro, é impossível submeter esses serviços aos procedimentos de contratação previstos na Diretiva 2014/24 sem prejudicar esses interesses. As exclusões visadas pela presente ação constituem medidas proporcionadas, adequadas e necessárias para alcançar o objetivo de garantir a proteção dos referidos interesses a um nível que a República da Polónia considera adequado.
41 No que respeita, em primeiro lugar, à exclusão dos procedimentos de contratação da produção dos documentos públicos referidos no artigo 4.o, ponto 5c, da Lei relativa aos Contratos Públicos, por um lado, a República da Polónia invocou, no âmbito do procedimento pré‑contencioso, a necessidade de proteger a segurança desses documentos, considerados essenciais à segurança desse Estado‑Membro, evitando a sua falsificação. Ora, só a impressão dos referidos documentos pela PWPW permitiria ao referido Estado‑Membro proteger‑se contra esses riscos de falsificação.
42 A República da Polónia insiste no facto de a segurança dos mesmos documentos estar estreitamente ligada aos interesses fundamentais do Estado, a saber, tanto os interesses internos que incluem a segurança, a saúde e a liberdade dos cidadãos, bem como o respeito da ordem pública, como os interesses transfronteiriços que incluem a proteção da vida, da saúde e das liberdades dos cidadãos, bem como a prevenção do terrorismo, do tráfico de seres humanos e da criminalidade organizada.
43 No que respeita, em especial, aos documentos referidos no ponto 32 do artigo 5.o, n.o 2, da Lei relativa aos Documentos Públicos, a saber, mais precisamente, os cartões profissionais dos agentes da polícia, dos guardas de fronteira, dos agentes de segurança do Estado, dos agentes da Agência de Segurança Interna, dos agentes do Serviço de Informações, dos agentes do Serviço de Contrainformações Militares e soldados profissionais nomeados para um cargo nesse serviço, bem como os membros da polícia militar, este Estado‑Membro alega que a exclusão destes documentos do âmbito de aplicação dos procedimentos de contratação é justificada pela proteção desses interesses fundamentais.
44 A este respeito, a República da Polónia considera que uma proteção adequada dos referidos documentos, em particular contra os riscos de falsificação e de contrafação, tem uma importância significativa para a sua segurança interna. A fim de assegurar o mais elevado nível de proteção contra esses riscos, os documentos em causa devem ser produzidos por um operador económico inteiramente controlado por esse Estado‑Membro, tal como a PWPW.
45 Além disso, quanto aos documentos de identidade e aos documentos militares pessoais, a República da Polónia considera que a sua exclusão do âmbito de aplicação dos procedimentos de contratação previstos na Diretiva 2014/24 é justificada pelo imperativo, decorrente da Constituição deste Estado‑Membro, de proteção da segurança nacional do Estado no domínio da defesa, o que garante igualmente a independência, bem como a integridade do seu território e a segurança dos seus cidadãos.
46 A República da Polónia alega, a este respeito, que o controlo da produção desses documentos se insere no âmbito mais amplo da segurança e da credibilidade deste Estado‑Membro em matéria de defesa, tendo em conta a sua situação geopolítica, a sua adesão às estruturas da Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO), mas igualmente o contexto internacional atual.
47 Por outro lado, no que respeita aos sistemas de microprocessadores com software para gestão de documentos públicos, sistemas informáticos e bases de dados necessários à utilização destes documentos públicos, que contenham um chip eletrónico, de acordo com a sua finalidade, referidos no artigo 4.o, ponto 5c, alínea f), da Lei relativa aos Contratos Públicos, a República da Polónia considera que, uma vez que não é possível garantir a segurança dos documentos públicos sem garantir um nível adequado de segurança dos componentes eletrónicos desses documentos, bem como dos sistemas e das bases de dados utilizados para o tratamento dos referidos documentos, devem ser aplicadas medidas de proteção semelhantes a esses componentes, sistemas e bases de dados.
48 No que respeita, em segundo lugar, aos selos fiscais referidos no artigo 4.o, ponto 5c, alínea b), da Lei relativa aos Contratos Públicos, a República da Polónia alega, em substância, que estes selos têm uma importância estratégica para a sua segurança nacional. A este respeito, os interesses fundamentais invocados por esse Estado‑Membro são a proteção da vida e da saúde dos cidadãos, a segurança das transações económicas, a prevenção eficaz da criminalidade organizada e económica, a segurança financeira e a disponibilização de um nível adequado de receitas fiscais.
49 O facto de confiar a produção dos referidos selos a um operador económico como a PWPW, que dispõe de uma longa experiência na conceção, na produção com total segurança, no armazenamento e no fornecimento desses selos no território do referido Estado‑Membro, constitui uma medida essencial para garantir a segurança dos cidadãos neste domínio, uma vez que nenhuma outra empresa polaca está em condições de satisfazer as encomendas de selos fiscais.
50 A segurança da produção destes selos destina‑se a garantir o controlo da cobrança dos impostos e das taxas, bem como a comercialização e o registo dos meios de transporte. Ora, confiar a produção dos referidos selos a uma empresa diferente da PWPW poderia ter como consequência uma diminuição do nível de segurança que a República da Polónia pretende manter neste domínio.
51 No que respeita, em terceiro lugar, aos carimbos e às vinhetas de controlo para os veículos, referidos no artigo 4.o, ponto 5c, alínea c), da Lei relativa aos Contratos Públicos, este Estado‑Membro sublinha a importância dos documentos relativos à entrada em circulação de um veículo para a segurança de um Estado. Na medida em que a produção desses documentos exige o acesso a informações secretas e implica a utilização de uma tecnologia central de personalização através de um sistema eletrónico, há que assegurar a proteção das informações classificadas e dos dados pessoais em causa, o que constitui um dos elementos essenciais da segurança da República da Polónia.
52 Em especial, este Estado‑Membro observa que o transporte de mercadorias perigosas, suscetíveis de ser utilizadas para cometer, nomeadamente, atentados terroristas, exige que os dados do condutor e da vinheta de controlo do veículo em causa apenas sejam acessíveis a entidades estritamente selecionadas, como as empresas inteiramente detidas pelo Estado.
53 No que respeita, em quarto lugar, aos boletins de voto e aos sinais holográficos apostos nos certificados de direito de voto, referidos no artigo 4.o, ponto 5c, alíneas d) e e), da Lei relativa aos Contratos Públicos, a República da Polónia invoca a confiança do público no bom desenrolar e na segurança das eleições e dos referendos nesse Estado‑Membro. Em especial, o bom desenrolar das eleições reveste uma importância fundamental, tanto do ponto de vista da confiança dos cidadãos nos órgãos do Estado como do ponto de vista da segurança nacional, e exige a impressão de boletins de voto em número suficiente e em tempo útil.
54 A República da Polónia alega que o facto de confiar a prestação dos serviços em causa a uma entidade como a PWPW, que está inteiramente sob o seu controlo, garante a sua influência sobre o nível de segurança dos documentos públicos, que qualifica de «sensíveis», permitindo um acompanhamento contínuo da situação dessa entidade e uma reação rápida a eventuais ameaças.
55 Este Estado‑Membro salienta que controla integralmente e gere tanto o funcionamento dos órgãos da PWPW como o processo de produção dos documentos públicos, o que permite garantir a proteção do interesse fundamental de segurança do referido Estado‑Membro.
56 Em especial, a detenção pelo Tesouro Público de 100 % das ações da PWPW permite à República da Polónia evitar que esta sociedade seja adquirida por uma entidade diferente de uma entidade controlada pelo Tesouro Público. Garante, assim, a continuidade dessa produção e permite evitar o risco de insolvência do operador económico responsável pela mesma.
57 Com efeito, o risco de insolvência de uma sociedade como a PWPW é puramente teórico e, além disso, a Comissão não adiantou as razões pelas quais, em caso de dificuldades financeiras da PWPW, não seria possível conceder um auxílio de Estado a esta sociedade.
58 Quanto ao risco de insolvência deste operador, a solução proposta pela Comissão não permite evitar uma deterioração súbita da sua situação financeira, ao passo que, pelo contrário, essa hipótese está excluída no âmbito de um sistema como o que a República da Polónia instituiu.
59 Além disso, as consequências ligadas à falta de documentos essenciais ao funcionamento do Estado, que resultaria de uma interrupção súbita da sua produção pelo operador económico escolhido, seriam irreparáveis.
60 Por outro lado, segundo a República da Polónia, confiar a produção desses documentos a uma entidade como a PWPW, sem a realização do procedimento de contratação previsto na Diretiva 2014/24, garante a autenticidade desses documentos e, por conseguinte, a segurança desse Estado‑Membro, limitando, por outro lado, o círculo das entidades que têm acesso a informações classificadas.
61 Quanto à possibilidade de a autoridade adjudicante recorrer a subcontratantes, a República da Polónia considera que uma situação em que um contrato é executado por uma empresa detida inteiramente pelo Estado, mesmo recorrendo a subcontratantes, não é comparável a uma situação em que esse mesmo contrato é executado por uma entidade selecionada em conformidade com os procedimentos de contratação previstos na Diretiva 2014/24. Por outro lado, se um subcontratante não cumprir corretamente o referido contrato, a PWPW teria a possibilidade de o substituir em toda a cadeia de produção de documentos.
62 A República da Polónia considera que a Comissão baseia erradamente a sua argumentação no Acórdão de 20 de março de 2018, Comissão/Áustria (Imprensa do Estado) (C‑187/16, EU:C:2018:194), que não é pertinente para efeitos da apreciação da presente ação por incumprimento. A este respeito, este Estado‑Membro alega que a aplicação das diretivas relativas aos contratos públicos invocadas no processo que deu origem a esse acórdão permitia garantir um nível de segurança análogo ao que teria sido alcançado sem recorrer aos procedimentos de contratação previstos por essas diretivas. Ora, isso não sucede no caso em apreço.
63 A República da Polónia insiste no facto de que não é obrigada a alinhar o nível de proteção dos seus próprios interesses essenciais de segurança com o de outro Estado‑Membro, em particular o da República da Áustria. A este respeito, a República da Polónia considera que, embora as medidas que, segundo a Comissão, são suscetíveis de ser tomadas para assegurar a proteção dos seus interesses essenciais, submetendo os serviços em causa aos procedimentos de contratação previstos na Diretiva 2014/24, sejam suficientes para a maior parte dos contratos, não permitem atingir o nível de proteção dos interesses essenciais de segurança que escolheu para os contratos relativos aos serviços em causa.
64 No que respeita à proteção da segurança das informações relativas aos documentos públicos em causa, a abertura à concorrência dos serviços de produção desses documentos aumenta o número de entidades que podem ter acesso às informações relativas à segurança da República da Polónia, o que aumenta o risco de fuga dessas informações sensíveis. Ora, tal atentado aos interesses essenciais da segurança desse Estado‑Membro seria, tal como uma rutura do abastecimento desses documentos, irreversível e constituiria uma ameaça para a continuidade do funcionamento do mesmo, uma vez que as informações assim divulgadas poderiam ser utilizadas por Estados terceiros, por grupos criminosos organizados ou por organizações terroristas.
65 Quanto à medida prevista pela Comissão que consiste em impor uma obrigação de segredo, exigindo a posse de uma autorização de segurança nacional para o acesso às informações classificadas, a República da Polónia considera que essa obrigação apenas garante em certa medida a segurança dessas informações sensíveis. O mesmo se aplica às medidas relativas à definição de especificações técnicas que imponham exigências e procedimentos específicos que garantam a segurança.
66 Embora a Comissão tenha alegado que podiam existir ameaças à segurança do Estado‑Membro em causa mesmo quando os serviços em causa eram confiados a uma empresa pública como a PWPW, não provou, no entanto, que o nível dessas ameaças seria tão elevado como na hipótese de a execução do contrato em causa ser confiada a uma entidade selecionada em aplicação desta diretiva.
67 Com efeito, mesmo que as medidas mencionadas no n.o 65 do presente acórdão permitam dar acesso às referidas informações apenas a um número limitado de candidatos que, por outro lado, demonstraram que cumprem padrões elevados no que respeita à fiabilidade e aos procedimentos de proteção das informações, o sistema escolhido pela República da Polónia permite reduzir o número de entidades que têm acesso a essas informações.
Apreciação do Tribunal de Justiça
68 A presente ação tem por objeto a questão de saber se a legislação polaca que prevê uma adjudicação direta dos contratos relativos aos serviços em causa à PWPW está em conformidade com as exigências da Diretiva 2014/24.
69 Antes de mais, importa salientar que, como resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, por um lado, os contratos públicos abrangidos por esta legislação constituem contratos públicos de serviços, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, ponto 9, desta diretiva, e que, por outro, não é contestado que o valor estimado desses contratos ultrapassa os limiares de aplicação da referida diretiva. Por conseguinte, em conformidade com o seu artigo 1.o, n.o 1, desta última, a referida legislação deve, em princípio, prever que a adjudicação desses contratos seja efetuada no respeito das regras previstas pela mesma diretiva.
70 Com efeito, as únicas exceções permitidas à aplicação da Diretiva 2014/24 são aquelas que aí estão limitadas e expressamente mencionadas. (v., por analogia, Acórdão de 18 de novembro de 1999, Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, n.o 43 e jurisprudência referida).
71 Segundo jurisprudência constante relativa ao ónus da prova no âmbito de um processo por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado. Compete‑lhe apresentar ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por este, da existência desse incumprimento, sem poder basear‑se numa qualquer presunção [Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Suécia (Estações de tratamento de águas residuais), C‑22/20, EU:C:2021:669, n.o 143 e jurisprudência referida].
72 No presente processo, a República da Polónia invoca o artigo 15.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 346.o, n.o 1, alínea a), TFUE, para justificar a compatibilidade com o direito da União da legislação polaca que prevê uma adjudicação direta dos contratos de serviços em causa à PWPW.
73 A este respeito, importa referir que, como resulta do artigo 15.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24, esta não se aplica a contratos públicos, na medida em que a proteção dos interesses essenciais de segurança de um Estado‑Membro não possa ser garantida por medidas menos invasivas, por exemplo mediante a imposição de requisitos destinados a proteger a natureza confidencial das informações que as autoridades adjudicantes disponibilizam num procedimento de adjudicação nos termos desta diretiva.
74 Além disso, esta disposição precisa que, em conformidade com o artigo 346.o, n.o 1, alínea a), TFUE, a Diretiva 2014/24 não se aplica a contratos públicos na medida em que a aplicação desta diretiva obrigue um Estado‑Membro a fornecer informações cuja divulgação considere contrária aos interesses essenciais da sua própria segurança.
75 Por força do artigo 15.o, n.o 3, da referida diretiva, caso a adjudicação e a execução do contrato público sejam declaradas secretas ou tenham de ser acompanhadas por medidas especiais de segurança, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas em vigor num Estado‑Membro, a mesma diretiva não se aplica desde que esse Estado‑Membro tenha determinado que os interesses essenciais em causa não podem ser garantidos por medidas menos invasivas.
76 No que respeita à derrogação prevista no artigo 15.o da Diretiva 2014/24, cabe aos Estados‑Membros definir os seus interesses essenciais de segurança, e, no caso em apreço, às autoridades polacas definir as medidas de segurança necessárias à proteção da segurança nacional da República da Polónia no âmbito da impressão de documentos como os que estão em causa no presente processo [v., por analogia, Acórdão de 20 de março de 2018, Comissão/Áustria (Imprensa do Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, n.o 75 e jurisprudência referida].
77 Com efeito, a redação do artigo 15.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2014/24, lido à luz do artigo 346.o TFUE, não impõe aos Estados‑Membros uma obrigação quanto ao nível pretendido de proteção dos seus interesses essenciais de segurança.
78 Como o advogado‑geral salientou, em substância, no n.o 48 das suas conclusões, o termo «segurança», referido nestas disposições, inclui, nomeadamente, a preservação da segurança nacional.
79 A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o objetivo de preservação da segurança nacional corresponde ao interesse primordial de proteger as funções essenciais do Estado e os interesses fundamentais da sociedade, através da prevenção e da repressão de atividades suscetíveis de desestabilizar gravemente as estruturas constitucionais, políticas, económicas ou sociais fundamentais de um país, em especial de ameaçar diretamente a sociedade, a população ou o Estado enquanto tal, como, nomeadamente, as atividades terroristas (Acórdão de 5 de abril de 2022, Commissioner of An Garda Síochána e o., C‑140/20, EU:C:2022:258, n.o 61 e jurisprudência referida).
80 No entanto, nem todas as medidas que os Estados‑Membros adotam no âmbito das exigências legítimas de interesse nacional estão subtraídas à aplicação do direito da União pelo simples facto de serem tomadas no interesse da segurança pública [v., por analogia, Acórdão de 20 de março de 2018, Comissão/Áustria (Imprensa do Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, n.o 76 e jurisprudência referida].
81 Por outro lado, importa igualmente recordar que derrogações como as invocadas no âmbito da presente ação devem ser objeto de interpretação estrita [v., por analogia, Acórdão de 20 de março de 2018, Comissão/Áustria (Imprensa do Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, n.o 77 e jurisprudência referida].
82 Por conseguinte, embora os n.os 2 e 3 do artigo 15.o da Diretiva 2014/24 deixem aos Estados‑Membros uma margem de apreciação para decidir sobre as medidas consideradas necessárias para a proteção dos interesses essenciais da sua segurança, estas disposições não podem, contudo, ser interpretadas de modo que confira aos Estados‑Membros o poder de derrogar as disposições do Tratado FUE através da mera invocação dos referidos interesses. Por conseguinte, o Estado‑Membro que invoca o benefício das derrogações previstas nessas disposições deve demonstrar que a necessidade de proteger esses interesses não poderia ter sido satisfeita através de um concurso público como o previsto por esta diretiva [v., por analogia, Acórdão de 20 de março de 2018, Comissão/Áustria (Imprensa do Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, n.os 78 e 79 e jurisprudência referida].
83 No caso em apreço, embora seja certo que a República da Polónia identificou os interesses essenciais que em seu entender devem ser protegidos, bem como as garantias inerentes à proteção desses interesses, há, contudo, que verificar se esse Estado‑Membro demonstrou que os objetivos que prossegue não poderiam ter sido alcançados no âmbito de um concurso público, tal como previsto pela Diretiva 2014/24.
84 A este respeito, deve ser desde já afastado o argumento da República da Polónia segundo o qual a Comissão não pode validamente invocar o Acórdão de 20 de março de 2018, Comissão/Áustria (Imprensa do Estado) (C‑187/16, EU:C:2018:194), na medida em que, ao contrário da situação em causa no presente processo, a imprensa nacional em questão no processo que deu origem a esse acórdão era uma empresa de direito privado. Com efeito, o estatuto jurídico da sociedade encarregada, a nível nacional, da impressão dos documentos oficiais, não dispensa o Estado‑Membro em causa, sem prejuízo da aplicabilidade do artigo 12.o da Diretiva 2014/24, da obrigação de demonstrar que os objetivos que prossegue não poderiam ter sido alcançados no âmbito de um concurso. Ora, a República da Polónia não demonstrou que os contratos públicos visados pela legislação polaca em causa são objeto de uma adjudicação in house, abrangida pelos casos específicos de exclusão das regras de adjudicação dos contratos públicos, previstos nesse artigo 12.o
85 No que respeita, em primeiro lugar, à argumentação da República da Polónia segundo a qual a adjudicação direta à PWPW dos contratos de serviços em causa responde ao objetivo de assegurar a continuidade do abastecimento de documentos oficiais, evitando o risco de uma insolvência dessa empresa, importa referir que, embora a maior parte desses documentos esteja estreitamente ligada à ordem pública e ao funcionamento institucional de um Estado‑Membro, que pressupõem que seja garantida uma continuidade de abastecimento, a República da Polónia, todavia, não demonstrou que esse objetivo não podia ser assegurado no âmbito de um concurso público e que essa garantia ficaria comprometida se os referidos serviços fossem confiados a outras empresas, incluindo, eventualmente, empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros.
86 Em particular, este Estado‑Membro não demonstrou que o risco de perturbação da produção dos documentos públicos em causa resultante de uma eventual insolvência do operador económico encarregado dessa produção fosse significativamente mais elevado em caso de recurso a um procedimento de contratação previsto na Diretiva 2014/24.
87 Com efeito, para atenuar esses riscos, a legislação polaca em causa podia ter previsto a imposição, no contrato público em causa, de outras medidas, como, nomeadamente, a obrigação de a autoridade adjudicante celebrar, quando outras considerações não se oponham, contratos com vários fornecedores.
88 Por outro lado, esse contrato podia ter previsto exigências de garantia de solidez financeira dos candidatos. Com efeito, o artigo 58.o, n.o 3, da Diretiva 2014/24 prevê que as autoridades adjudicantes podem impor requisitos destinados a assegurar que os operadores económicos disponham da capacidade económica e financeira necessária para executar o contrato. Esta disposição precisa que, para esse efeito, as autoridades adjudicantes podem exigir, nomeadamente, que os operadores económicos tenham um determinado volume de negócios anual mínimo, designadamente no domínio abrangido pelo contrato. Além disso, as autoridades adjudicantes podem exigir que os operadores económicos forneçam informações sobre as suas contas anuais e disponham, se for caso disso, de um nível adequado de seguro contra riscos profissionais.
89 Ora, a República da Polónia não conseguiu demonstrar que a imposição de tais exigências não é suscetível de atenuar os riscos alegados quanto ao abastecimento dos documentos em causa, devidos, nomeadamente, a uma deterioração súbita da situação financeira da empresa responsável pela sua produção. Com efeito, como a Comissão observa, embora o risco de insolvência de uma empresa como a PWPW seja menor, não se pode considerar que esse risco esteja completamente excluído.
90 Quanto à necessidade de produção, em número suficiente e em tempo útil, dos boletins de voto e dos sinais holográficos apostos nos certificados de direito de voto, referidos no artigo 4.o, ponto 5c, alíneas d) e e), da Lei relativa aos Contratos Públicos, a fim de garantir o bom desenrolar e a segurança das eleições, a República da Polónia não demonstra que outras empresas além da PWPW sejam necessariamente menos eficientes do que esta última e que não possam imprimir os referidos boletins e produzir os referidos sinais em quantidade suficiente e em tempo útil. Daqui resulta que não está demonstrado que seja necessário afastar a aplicação das disposições em matéria de adjudicação de contratos previstas na Diretiva 2014/24 para alcançar o objetivo proposto por esse Estado‑Membro.
91 No que respeita, em segundo lugar, à necessidade de garantir, no que respeita à maior parte dos serviços em causa, a proteção da segurança dos documentos em causa e, mais precisamente, das informações neles contidas, o Tribunal de Justiça já declarou que a necessidade de prever uma obrigação de confidencialidade não impede, por si só, que se recorra a um concurso para a adjudicação de um contrato [Acórdão de 20 de março de 2018, Comissão/Áustria (Imprensa do Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, n.o 89].
92 Além disso, o Tribunal de Justiça declarou igualmente que a confidencialidade dos dados pode ser assegurada através de uma obrigação de segredo, sem que seja necessário violar os procedimentos em matéria de adjudicação de contratos públicos. Com efeito, nada impede a autoridade adjudicante de impor exigências particularmente elevadas no que respeita à aptidão e à fiabilidade dos adjudicatários, de organizar nesse sentido as condições que regem os concursos e os contratos de prestação de serviços e de pedir aos eventuais candidatos os comprovativos exigidos [Acórdão de 20 de março de 2018, Comissão/Áustria (Imprensa do Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, n.os 90 e 91].
93 A fim de garantir a segurança da maior parte dos documentos em causa, a autoridade adjudicante teria podido, no âmbito dos procedimentos de contratação previstos na Diretiva 2014/24, prever nomeadamente especificações técnicas, como as referidas no artigo 42.o desta diretiva, e/ou fixar critérios de seleção, como os referidos no artigo 58.o da mesma.
94 Mais precisamente, no que respeita a essas especificações técnicas, na aceção do artigo 42.o da Diretiva 2014/24, resulta do n.o 1 deste artigo que as mesmas definem as características exigidas dos serviços em causa e podem igualmente referir‑se ao processo ou método específico de prestação dos serviços solicitados, desde que estejam relacionados com o objeto do contrato e sejam proporcionais ao seu valor e aos seus objetivos.
95 Quanto aos critérios de seleção, referidos no artigo 58.o desta diretiva, o Tribunal de Justiça declarou que o legislador da União reconheceu à autoridade adjudicante um amplo poder de apreciação na determinação desses critérios. Assim, em conformidade com o n.o 1 deste artigo, esta autoridade beneficia de uma certa latitude para definir os requisitos de participação num procedimento de contratação que considere deverem estar ligados e ser proporcionados ao objeto do contrato em causa, bem como apropriados para assegurar que um candidato ou um proponente disponha da capacidade jurídica e financeira, assim como das competências técnicas e profissionais necessárias para executar esse contrato. Mais concretamente, segundo o n.o 4 do referido artigo, a autoridade adjudicante aprecia livremente os requisitos de participação que considera apropriados, do seu ponto de vista, para assegurar, nomeadamente, um nível de qualidade adequado na execução do contrato (v., neste sentido, Acórdão de 26 de janeiro de 2023, Construct, C‑403/21, EU:C:2023:47, n.o 60 e jurisprudência referida).
96 Em especial, este n.o 4 permite à autoridade adjudicante impor requisitos que garantam que os operadores económicos possuem os recursos humanos e técnicos e a experiência necessários para executar o contrato em causa, assegurando um nível de qualidade adequado, o que pode ser apreciado em função das suas capacidades, eficiência, experiência e fiabilidade. Assim, podem ser excluídos os operadores económicos em relação aos quais se concluiu que não possuem as capacidades profissionais exigidas, incluindo em situações de conflito de interesses suscetíveis de afetar negativamente a execução desse contrato.
97 Além disso, como a Comissão alegou, no que respeita à maioria dos serviços em causa, a autoridade adjudicante apenas pode dar acesso às informações confidenciais em causa a um número limitado de candidatos, recorrendo ao concurso limitado previsto no artigo 28.o da Diretiva 2014/24 ou, se for caso disso, aos procedimentos referidos nos artigos 29.o e 30.o desta última. Com efeito, a autoridade adjudicante pode recorrer à faculdade de reduzir o número de propostas a negociar, prevista no artigo 29.o, n.o 6, desta diretiva, ou à faculdade de reduzir o número de soluções a debater, prevista no artigo 30.o, n.o 4, da referida diretiva.
98 Primeiro, nestas condições, no que respeita ao argumento da República da Polónia segundo o qual a produção dos carimbos e das vinhetas de controlo para os veículos, referidas no artigo 4.o, ponto 5c, alínea c), da Lei relativa aos Contratos Públicos, bem como dos documentos relativos à entrada em circulação de um veículo exige o acesso a informações secretas ou confidenciais e implica a proteção de informações classificadas e de dados pessoais, foi recordado, no n.o 92 do presente acórdão, que a confidencialidade dos dados pode, em princípio, ser assegurada através de uma obrigação de segredo, sem que seja necessário violar os procedimentos em matéria de adjudicação de contratos públicos previstos na Diretiva 2014/24.
99 A fim de evitar fugas de informações sensíveis, as autoridades polacas podem inserir, nas condições que regem os concursos, cláusulas que obriguem o adjudicatário a uma confidencialidade geral e prever que a empresa candidata que não esteja em condições de oferecer garantias suficientes quanto ao cumprimento desta obrigação será excluída do procedimento de adjudicação. As autoridades polacas podem igualmente prever a aplicação de sanções ao adjudicatário, nomeadamente contratuais, em caso de incumprimento dessa obrigação durante a execução do contrato em causa [v., neste sentido, Acórdão de 20 de março de 2018, Comissão/Áustria (Imprensa do Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, n.o 93].
100 Por outro lado, embora seja certo que um Estado‑Membro pode tomar medidas com vista a assegurar, em especial, que os dados de um condutor e a vinheta de controlo de um veículo no âmbito do transporte de mercadorias perigosas só sejam acessíveis a entidades estritamente selecionadas, o caráter confidencial desses dados pode igualmente ser garantido através de uma obrigação de confidencialidade a cargo das empresas que participam num procedimento de contratação regulado pela Diretiva 2014/24.
101 Por conseguinte, uma vez que a República da Polónia não apresentou nenhum elemento suscetível de demonstrar que o recurso a um procedimento de adjudicação de um contrato público assim concebido não permitia garantir a segurança do acesso aos referidos dados secretos de forma comparável à adjudicação direta dos contratos em causa à PWPW, não está demonstrado que a proteção da sua segurança se opõe a um concurso para a adjudicação desses contratos.
102 Segundo, no que respeita aos selos fiscais previstos no artigo 4.o, ponto 5c, alínea b), da Lei relativa aos Contratos Públicos, embora a República da Polónia possa tomar as medidas necessárias para assegurar, nomeadamente, a segurança dos seus cidadãos, este Estado‑Membro não demonstra, no entanto, que só a adjudicação da produção desses selos a uma empresa como a PWPW é suscetível de garantir a realização desse objetivo e que se deve afastar a aplicação das disposições em matéria de adjudicação de contratos previstas na Diretiva 2014/24.
103 Com efeito, não se afigura que este objetivo não possa ser alcançado se essa produção for confiada a operadores económicos diferentes da PWPW, que dispõem de experiência suficiente na conceção, na produção com toda a segurança, no armazenamento e no fornecimento desses selos no território do referido Estado‑Membro. Além disso, nada indica que seja impossível impor contratualmente a esses operadores as medidas de confidencialidade e de segurança necessárias.
104 Terceiro, quando a República da Polónia invoca, no que respeita, em especial, à produção dos documentos públicos referidos no artigo 5.o, n.o 2, da Lei relativa aos Documentos Públicos e aos sistemas de microprocessadores com software para gestão de documentos públicos, sistemas informáticos e bases de dados necessários à utilização desses documentos públicos, que contenham um chip eletrónico, de acordo com a sua finalidade, referidos no artigo 4.o, ponto 5c, alínea f), da Lei relativa aos Contratos Públicos, o imperativo de evitar a sua falsificação ou a sua contrafação, importa referir que, no que respeita à maior parte desses documentos e sistemas, as garantias que a autoridade adjudicante pode exigir afiguram‑se suficientes para atenuar os riscos invocados por esse Estado‑Membro para os seus interesses essenciais de segurança.
105 Com efeito, o respeito estrito, pelo operador económico escolhido, dos critérios de adjudicação e a sua verificação contínua durante a execução do contrato adjudicado são, em princípio, suscetíveis de prevenir fugas e potenciais abusos internos, que podem dar lugar a tais falsificações ou contrafações.
106 Daqui resulta que a não aplicação dos procedimentos de contratação previstos na Diretiva 2014/24 aos contratos relativos à produção da maior parte dos documentos públicos referidos no artigo 4.o, ponto 5c, da Lei relativa aos Contratos Públicos, mas também aos contratos, igualmente visados nesta disposição, relativos à produção de selos fiscais, de carimbos, de vinhetas de controlo, de boletins de voto, de sinais holográficos apostos nos certificados de direito de voto e sistemas de microprocessadores com software para gestão de documentos públicos, de sistemas informáticos e bases de dados necessários à utilização dos documentos públicos, afigura‑se desproporcionada à luz dos objetivos invocados pela República da Polónia.
107 Em contrapartida, no que respeita a determinados documentos públicos, referidos nos pontos 16 a 19 e 32 do artigo 5.o, n.o 2, da Lei relativa aos Documentos Públicos, a saber, os documentos pessoais dos militares e os seus documentos de identidade, os cartões profissionais dos agentes da polícia, dos guardas de fronteira, dos agentes de segurança do Estado, dos agentes da Agência de Segurança Interna, dos agentes do Serviço de Informações, dos agentes do Serviço de Contrainformações Militares e soldados profissionais nomeados para um cargo nesse serviço, bem como dos membros da polícia militar, há que considerar que esses documentos apresentam uma ligação direta e estreita com o objetivo de proteção da segurança nacional, pelo que podem justificar exigências adicionais de confidencialidade.
108 A este respeito, há que salientar que os documentos enumerados no número anterior, na medida em que dizem respeito a agentes cujas funções se afiguram direta e estreitamente ligadas a missões que contribuem para preservar a segurança nacional de um Estado‑Membro, podem tornar indispensável uma limitação da divulgação das suas características e das informações neles contidas, entre as quais, nomeadamente, a identidade desses agentes, pelo que se deve considerar que revestem um nível de sensibilidade particularmente elevado, que exige uma proteção reforçada contra, nomeadamente, as fugas e as falsificações.
109 Com efeito, como alega, em substância, a República da Polónia, sem ser utilmente contraditada pela Comissão, uma eventual fuga dessas informações poderia ter consequências irreparáveis para a segurança nacional de um Estado‑Membro, uma vez que essas informações seriam suscetíveis de ser utilizadas por Estados terceiros, ou então, designadamente, por grupos criminosos ou organizações terroristas.
110 Por conseguinte, embora seja certo que teria sido possível prever garantias como a aplicação de sanções, nomeadamente contratuais, ao operador económico que tivesse sido encarregado da produção dos documentos referidos no n.o 107 do presente acórdão, em caso de fuga das referidas informações sensíveis, essas garantias não podem ser consideradas suficientemente eficazes para garantir a segurança das mesmas informações.
111 Como salientou o advogado‑geral no n.o 95 das suas conclusões, a aplicação de sanções disciplinares às pessoas que estão na origem dessa fuga de informações ou às que as permitiram, ou ainda a inclusão nos contratos de cláusulas que preveem uma compensação financeira, que seria necessariamente paga após a ocorrência do dano, não constituem soluções adequadas para proteger tais informações.
112 Quanto ao argumento da Comissão segundo o qual uma empresa como a PWPW pode recorrer a subcontratantes e que, por conseguinte, não se justifica adjudicar os serviços em causa exclusivamente a essa empresa, há que salientar, antes de mais, que a Comissão não demonstrou que a legislação polaca autoriza expressamente a subcontratação da produção dos documentos referidos no n.o 107 do presente acórdão.
113 Em seguida, não é contestado que esse recurso à subcontratação constituiria, no máximo, uma opção para a PWPW e, por conseguinte, só poderia ser previsto sob o controlo desta empresa e na medida e nas condições por ela definidas. De resto, a República da Polónia declarou na audiência, sem ser contrariada pela Comissão, que a PWPW apenas utiliza subcontratantes para certos serviços limitados, que não incluem a produção dos documentos enumerados no n.o 107 do presente acórdão.
114 Por último, na hipótese de essa produção ser assegurada por uma entidade selecionada em conformidade com as regras previstas na Diretiva 2014/24, importa salientar que essa mesma entidade poderia recorrer a subcontratantes, como resulta do artigo 63.o, n.o 1, e do artigo 71.o desta diretiva, sem que uma entidade detida pelo Estado‑Membro em causa possa controlar a ação desses subcontratantes nem definir as condições da sua intervenção. Daqui resulta que não se pode considerar que um eventual recurso da PWPW à subcontratação implicaria que o nível de segurança exigido pela referida produção não seria mais elevado do que o que resultaria da aplicação dos procedimentos de contratação previstos na referida diretiva.
115 Nestas condições, há que concluir que a República da Polónia pode invocar o artigo 15.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2014/24 quando alega que a natureza dos documentos enumerados no n.o 107 do presente acórdão é incompatível com a obrigação de recorrer a esses procedimentos.
116 Não tendo a Comissão feito prova das suas alegações no que se refere a esses documentos, a sua ação deve, por conseguinte, ser julgada improcedente na parte em que respeita às disposições da legislação polaca que preveem uma adjudicação direta dos contratos relativos à produção dos referidos documentos à PWPW, sem recorrer aos procedimentos de contratação previstos na Diretiva 2014/24.
117 Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que declarar que, ao ter introduzido na legislação polaca exclusões não previstas na Diretiva 2014/24 no que respeita aos contratos relativos à produção, por um lado, dos documentos públicos referidos no artigo 4.o, ponto 5c, da Lei relativa aos Contratos Públicos, com exceção dos documentos pessoais dos militares e dos seus documentos de identidade, dos cartões profissionais dos agentes da polícia, dos guardas de fronteira, dos agentes de segurança do Estado, dos agentes da Agência de Segurança Interna, dos agentes do Serviço de Informações, dos agentes do Serviço de Contrainformações Militares e soldados profissionais nomeados para um cargo nesse serviço, dos agentes do Serviço de Informações Militares e soldados profissionais nomeados para um cargo nesse serviço, bem como dos membros da polícia militar, e, por outro, dos selos fiscais, dos carimbos, das vinhetas de controlo, dos boletins de voto, dos sinais holográficos apostos nos certificados de direito de voto e dos sistemas de microprocessadores com software para gestão de documentos públicos, sistemas informáticos e bases de dados necessários à utilização dos documentos públicos, igualmente referidos nesse artigo 4.o, ponto 5c, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.o, n.os 1 e 3, e do artigo 15.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2014/24, lidos em conjugação com o artigo 346.o, n.o 1, alínea a), TFUE.
118 A ação deve ser julgada improcedente quanto ao restante.
Quanto às despesas
119 Em conformidade com o artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
120 Nos termos do disposto no artigo 138.o, n.o 3, deste regulamento, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No entanto, se tal se afigurar justificado tendo em conta as circunstâncias do caso, o Tribunal de Justiça pode decidir que, além das suas próprias despesas, uma parte suporte uma fração das despesas da outra parte.
121 No caso em apreço, a Comissão e a República da Polónia pediram, respetivamente, a condenação da outra parte nas despesas.
122 Tendo a ação da Comissão sido julgada procedente, salvo na parte em que diz respeito à exclusão dos procedimentos de contratação previstos na Diretiva 2014/24 dos contratos relativos à produção de determinados documentos públicos referidos no ponto 32 do artigo 5.o, n.o 2, da Lei relativa aos Documentos Públicos, para o qual remete o artigo 4.o, ponto 5c, da Lei relativa aos Contratos Públicos, a saber, os documentos pessoais dos militares e os seus documentos de identidade, os cartões profissionais dos agentes da polícia, dos guardas de fronteira, dos agentes de segurança do Estado, dos agentes da Agência de Segurança Interna, dos agentes do Serviço de Informações, dos agentes do Serviço de Contrainformações Militares e soldados profissionais nomeados para um cargo nesse serviço, dos agentes do Serviço de Informações Militares e soldados profissionais nomeados para um cargo nesse serviço, bem como dos membros da polícia militar, há que decidir, em aplicação do artigo 138.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, que, além das suas próprias despesas, a República da Polónia suportará dois terços das despesas da Comissão.
123 A Comissão é condenada a suportar um terço das suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1) Ao ter introduzido na legislação polaca exclusões não previstas na Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, no que respeita aos contratos relativos à produção, por um lado, dos documentos públicos referidos no artigo 4.o, ponto 5c, da ustawa Prawo zamówień publicznych (Lei relativa aos Contratos Públicos), de 29 de janeiro de 2004, conforme alterada pela ustawa o dokumentach publicznych (Lei relativa aos Documentos Públicos), de 22 de novembro de 2018, com exceção dos documentos pessoais dos militares e dos seus documentos de identidade, dos cartões profissionais dos agentes da polícia, dos guardas de fronteira, dos agentes de segurança do Estado, dos agentes da Agência de Segurança Interna, dos agentes do Serviço de Informações, dos agentes do Serviço de Contrainformações Militares e soldados profissionais nomeados para um cargo nesse serviço, dos agentes do Serviço de Informações Militares e soldados profissionais nomeados para um cargo nesse serviço, bem como dos membros da polícia militar, e, por outro, dos selos fiscais, dos carimbos, das vinhetas de controlo, dos boletins de voto, dos sinais holográficos apostos nos certificados de direito de voto e dos sistemas de microprocessadores com software para gestão de documentos públicos, sistemas informáticos e bases de dados necessários à utilização dos documentos públicos, igualmente referidos nesse artigo 4.o, ponto 5c, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.o, n.os 1 e 3, e do artigo 15.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2014/24, lidos em conjugação com o artigo 346.o, n.o 1, alínea a), TFUE.
2) A ação é julgada improcedente quanto ao restante.
3) A República da Polónia é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, dois terços das despesas da Comissão Europeia.
4) A Comissão Europeia é condenada a suportar um terço das suas próprias despesas.
Assinaturas