SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 7. septembra 2023(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Javna naročila storitev – Državna tiskarna – Izdelava osebnih dokumentov in drugih uradnih listin ter sistemov za upravljanje s temi listinami – Nacionalna zakonodaja, ki določa, da se naročila za to izdelavo oddajo podjetju javnega prava brez predhodne izvedbe postopka javnega naročanja – Člen 346(1)(a) PDEU – Direktiva 2014/24/EU – Člen 1(1) in (3) – Člen 15(2) in (3) – Posebni varnostni ukrepi – Zavarovanje bistvenih varnostnih interesov države članice“
V zadevi C‑601/21,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 28. septembra 2021,
Evropska komisija, ki so jo sprva zastopali P. Ondrůšek, M. Siekierzyńska, A. Stobiecka-Kuik in G. Wils, nato pa G. Gattinara, P. Ondrůšek, A. Stobiecka-Kuik in G. Wils, agenti,
tožeča stranka,
proti
Republiki Poljski, ki jo zastopajo B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska in M. Horoszko, agenti,
tožena stranka,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Arabadjiev, predsednik senata, L. Bay Larsen (poročevalec), podpredsednik Sodišča, P. G. Xuereb, T. von Danwitz in A. Kumin, sodniki,
generalni pravobranilec: N. Emiliou,
sodni tajnik: C. Di Bella, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. decembra 2022,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 2. marca 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Poljska s tem, da je v poljsko zakonodajo vnesla izključitve, ki niso določene v Direktivi 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65), v zvezi z naročili za izdelavo nekaterih listin, tiskovin, znamk in vinjet, ni izpolnila obveznosti iz člena 1(1) in (3) ter člena 15(2) in (3) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 346(1)(a) PDEU.
Pravni okvir
Pravo Unije
2 Člen 1 Direktive 2014/24 določa:
„1. Ta direktiva določa pravila o postopkih javnega naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki v zvezi z javnimi naročili in projektnimi natečaji, katerih ocenjena vrednost ni nižja od mejnih vrednosti iz člena 4.
2. Javno naročanje v smislu te direktive pomeni pridobitev gradenj, blaga ali storitev s pogodbo o izvedbi javnega naročila s strani enega ali več javnih naročnikov od gospodarskih subjektov, ki jih ti javni naročniki izberejo, ne glede na to, ali so gradnje, blago ali storitve predvidene za javni namen.
3. Pri uporabi te direktive se upošteva člen 346 PDEU.
[…]“.
3 Člen 2(1), točki 6 in 9, te direktive določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
6. ,javna naročila gradenj‘ pomenijo javna naročila, katerih predmet je:
(a) izvedba ali projektiranje in izvedba gradenj, povezanih z eno od dejavnosti v smislu Priloge II;
(b) izvedba ali projektiranje in izvedba gradnje;
(c) izvedba gradnje, s katerimi koli sredstvi, ki ustreza zahtevam javnega naročnika, ki odločilno vpliva na vrsto ali projektiranje gradnje;
[…]
9. ,javna naročila storitev‘ pomenijo javna naročila, katerih predmet je izvajanje storitev, razen tistih iz točke 6“.
4 Člen 4 te direktive določa mejne vrednosti, nad katerimi se ta direktiva uporablja.
5 Člen 12 iste direktive, naslovljen „Javna naročila med osebami v javnem sektorju“, v odstavku 1 določa:
„Javno naročilo, ki ga javni naročnik odda pravni osebi zasebnega ali javnega prava, ne spada v področje uporabe te direktive, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(a) javni naročnik obvladuje zadevno pravno osebo podobno kot svoje službe;
(b) odvisna pravna oseba izvaja več kot 80 % svojih dejavnosti za izpolnitev nalog, ki ji jih je dal javni naročnik, ki jo obvladuje, ali ki so ji jih dale druge pravne osebe, ki jih obvladuje ta javni naročnik, in
(c) v odvisni pravni osebi neposreden zasebni kapital ni udeležen, razen v obliki neobvladujočega in nekontrolnega deleža zasebnega kapitala, ki se – v skladu s Pogodbama – zahteva z določbami nacionalne zakonodaje in ki ne vpliva odločilno na odvisno pravno osebo.
[…]“.
6 Člen 15 Direktive 2014/24, naslovljen „Obramba in varnost“, v odstavkih 2 in 3 določa:
„2. Ta direktiva se ne uporablja za javna naročila in projektne natečaje, ki sicer niso izvzeti v skladu z odstavkom 1, če bistvenih varnostnih interesov države članice ni mogoče zavarovati z manj vsiljivimi ukrepi, na primer z zahtevami za zaščito zaupnosti informacij, ki jih dajo na voljo javni naročniki v postopku javnega naročanja, kakor je določeno v tej direktivi.
Poleg tega in v skladu s točko (a) člena 346(1) PDEU se ta direktiva ne uporablja za javna naročila in projektne natečaje, ki sicer niso izvzeti v skladu z odstavkom 1 tega člena, če bi morala država članica zaradi uporabe te direktive sporočati informacije, katerih razkritje bi bilo po njenem mnenju v nasprotju z bistvenimi interesi njene varnosti.
3. Če sta oddaja in izvajanje javnega naročila ali projektnega natečaja označena kot zaupna ali ju morajo spremljati posebni varnostni ukrepi v skladu z zakoni in drugimi predpisi države članice, se ta direktiva ne uporablja, če država članica ugotovi, da zadevnih bistvenih interesov ni mogoče zavarovati z manj vsiljivimi ukrepi, kot so tisti iz prvega pododstavka odstavka 2.“
7 Člen 28 te direktive, naslovljen „Omejeni postopek“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1. Za sodelovanje v omejenih postopkih se lahko na podlagi javnega razpisa […] prijavi vsak gospodarski subjekt […]
[…]
2. Ponudbo lahko oddajo le gospodarski subjekti, ki jih javni naročnik k temu povabi na podlagi ocene predloženih informacij. Javni naročniki lahko v skladu s členom 65 omejijo število ustreznih kandidatov, ki bodo povabljeni k sodelovanju v postopku.
[…]“.
8 Člen 29 Direktive 2014/24, naslovljen „Konkurenčni postopek s pogajanji“, v odstavku 6 določa:
„Konkurenčni postopki s pogajanji se lahko izvajajo v zaporednih fazah, da se na podlagi meril za oddajo javnega naročila, opredeljenih v obvestilu o javnem naročilu, povabilu k potrditvi interesa ali drugem dokumentu v zvezi z oddajo javnega naročila, zmanjša število ponudb, o katerih se je treba pogajati. […]“.
9 Člen 30(4) te direktive določa:
„Konkurenčni dialog se lahko izvaja v zaporednih fazah, da se na podlagi meril za oddajo javnega naročila, določenih v obvestilu o javnem naročilu ali opisnem dokumentu, zmanjša število rešitev, o katerih se razpravlja med posamezno fazo dialoga. Javni naročniki v obvestilu o javnem naročilu ali opisnem dokumentu navedejo, ali bodo uporabili to možnost.“
10 Člen 42 Direktive 2014/24 določa podrobna pravila, v skladu s katerimi lahko naročniki oblikujejo tehnične specifikacije in jih upoštevajo pri izbiri ponudb. Ta člen v odstavku 1 določa:
„Tehnične specifikacije iz točke 1 Priloge VII se navedejo v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. V tehničnih specifikacijah so določene zahtevane značilnosti gradnje, storitve ali blaga.
Te značilnosti se lahko nanašajo tudi na točno določen postopek ali način proizvodnje ali zagotavljanja zahtevanih gradenj, blaga ali storitev ali na točno določen postopek za kakšno drugo fazo v njihovem življenjski dobi, tudi če takšni dejavniki fizično niso del njih, pod pogojem, da so povezane s predmetom javnega naročila ter sorazmerne z vrednostjo in cilji javnega naročila.
V tehničnih specifikacijah je lahko določeno tudi, ali se bo zahteval prenos pravic intelektualne lastnine.
[…]“.
11 Člen 58 te direktive, naslovljen „Pogoji za sodelovanje“, določa:
„1. Pogoji za sodelovanje se lahko nanašajo na:
(a) ustreznost za opravljanje poklicne dejavnosti;
(b) ekonomski in finančni položaj;
(c) tehnično in strokovno sposobnost.
Javni naročniki lahko gospodarskim subjektom kot zahteve za sodelovanje naložijo le pogoje iz odstavkov 2, 3 in 4. Vse zahteve omejijo na tiste, s katerimi je mogoče ustrezno zagotoviti, da ima kandidat ali ponudnik pravne in finančne zmogljivosti ter tehnične in strokovne sposobnosti za izvedbo javnega naročila, ki se oddaja. Vse zahteve morajo biti povezane in sorazmerne s predmetom javnega naročila.
2. Glede ustreznosti za opravljanje poklicne dejavnosti lahko javni naročniki od gospodarskih subjektov zahtevajo, da so vpisani v enega od poklicnih ali poslovnih registrov, ki se vodijo v državi članici sedeža, kot je opisano v Prilogi XI, ali da izpolnijo katere koli druge zahteve iz navedene priloge.
[…]
3. Glede ekonomskega in finančnega položaja lahko javni naročniki določijo zahteve, s katerimi zagotovijo, da imajo gospodarski subjekti potrebne ekonomske in finančne zmogljivosti za izvedbo javnega naročila. Javni naročniki lahko v ta namen še zlasti zahtevajo, da imajo gospodarski subjekti določen najnižji letni promet, vključno z določenim najnižjim prometom na področju, zajetem v javnem naročilu. Javni naročniki lahko poleg tega zahtevajo, da jim gospodarski subjekti predložijo informacije o svojih letnih računovodskih izkazih, ki izkazujejo na primer deleže sredstev glede na obveznosti. Prav tako lahko zahtevajo ustrezno raven zavarovanja poklicnega tveganja.
[…]
4. Glede tehnične in strokovne sposobnosti lahko javni naročniki določijo zahteve, s katerimi zagotovijo, da imajo gospodarski subjekti potrebne človeške in tehnične vire ter izkušnje za izvajanje javnega naročila v skladu z ustreznim standardom kakovosti.
Javni naročniki lahko zlasti zahtevajo, da imajo gospodarski subjekti zadostne izkušnje, ki jih dokažejo z ustreznimi referencami iz prejšnjih naročil. Javni naročnik lahko domneva, da gospodarski subjekt nima zahtevanih strokovnih sposobnosti, če javni naročnik pri gospodarskem subjektu zasledi nasprotje interesov, ki bi lahko negativno vplivalo na izvajanje javnega naročila.
Pri postopkih javnega naročanja […] storitev […] se lahko strokovna sposobnost gospodarskih subjektov, da izvedejo storitev […], oceni glede na njihove veščine, učinkovitost, izkušnje in zanesljivost.
[…]“.
12 Člen 63 te direktive, naslovljen „Uporaba zmogljivosti drugih subjektov“, v odstavku 1 določa:
„Glede pogojev v zvezi z ekonomskim in finančnim položajem iz člena 58(3) ter pogojev v zvezi s tehnično in strokovno sposobnostjo iz člena 58(4) lahko gospodarski subjekt po potrebi za posamezno naročilo uporabi zmogljivosti drugih subjektov, ne glede na pravno razmerje med njim in temi subjekti. […]
[…]
Če gospodarski subjekt uporabi zmogljivosti drugih subjektov glede pogojev v zvezi z ekonomskim in finančnim položajem, lahko javni naročnik zahteva, da so gospodarski subjekt in navedeni subjekti skupaj odgovorni za izvedbo javnega naročila.
[…]“.
13 Člen 71 iste direktive določa podrobna pravila v zvezi z oddajo naročil podizvajalcem.
Poljsko pravo
14 Člen 4, točka 5c, ustawa Prawo zamówień publicznych (zakon o javnem naročanju) z dne 29. januarja 2004 (Dz. U., št. 19, pozicija 177), kakor je bil spremenjen z ustawa o dokumentach publicznych (zakon o javnih listinah) z dne 22. novembra 2018 (Dz. U. iz leta 2019, pozicija 53) (v nadaljevanju: zakon o javnem naročanju) je določal:
„Ta zakon se ne uporablja za:
[…]
5c) naročila v zvezi z izdelavo:
(a) neizpolnjenih javnih listin iz člena 5(2) [zakona o javnih listinah] ter za njihovo personalizacijo ali individualizacijo;
(b) trošarinskih znamk;
(c) zakonsko predpisanih znamk in kontrolnih nalepk iz zakona o cestnem prometu [(Dz. U. iz leta 2018, pozicija 1990) z dne 20. junija 1997, kakor je bil pozneje spremenjen)];
(d) glasovnic iz člena 40 zakona o volilnem zakoniku (Dz. U. iz leta 2019, poziciji 684 in 1504) z dne 5. januarja 2011 in iz člena 20 zakona o nacionalnem referendumu (Dz. U. iz leta 2019, poziciji 1444 in 1504), z dne 14. marca 2003;
(e) holografskih znakov na potrdilih o pravici do glasovanja iz člena 32(1) [zakona o volilnem zakoniku];
(f) mikroprocesorskih sistemov s programsko opremo, ki služijo upravljanju z javnimi listinami, ter računalniških sistemov in baz podatkov, ki so potrebni za uporabo javnih listin, iz člena 5(2) [zakona o javnih listinah], ki vsebujejo elektronski čip, v skladu z njihovim namenom“.
15 Javne listine iz člena 5(2) zakona o javnih listinah so:
„1. osebne izkaznice;
2. potni listi;
3. pomorske knjižice iz člena 10(1) zakona o pomorskem delu z dne 5. avgusta 2015;
4. listine, ki se izdajo na podlagi členov 44(1) in 83(1) zakona o matičnih registrih z dne 28. novembra 2014;
5. listine, ki se izdajo tujcem na podlagi členov 37 in 226 zakona o tujcih z dne 12. decembra 2013;
6. listine, ki se izdajo članom diplomatskih misij in konzularnih predstavništev tujih držav ali kateri koli osebi, povezani z njimi na podlagi zakona, konvencije ali običajnega mednarodnega prava, ter listine, ki se izdajo njihovim družinskim članom, s katerimi bivajo v skupnem gospodinjstvu, na podlagi člena 61 [zakona o tujcih];
7. listine, ki se izdajo državljanu Evropske unije na podlagi člena 48(1) zakona o vstopu, bivanju in izstopu državljanov držav članic [Unije] in njihovih družinskih članov na ozemlje Republike Poljske z dne 14. julija 2006;
8. listine, ki se izdajo družinskim članom državljana [Unije] na podlagi člena 30(1) in člena 48(2) [zakona o vstopu, bivanju in izstopu državljanov držav članic Unije in njihovih družinskih članov na ozemlje Republike Poljske];
9. listine, ki se izdajo tujcu na podlagi členov 55(1) in 89i(1) zakona o priznanju zaščite tujcem na ozemlju Republike Poljske z dne 13. junija 2003;
10. izvršilni naslovi, ki jih izdajo sodišča ali pravosodni uradniki;
11. izvodi pravnomočnih sodb, s katerimi se ugotovi pridobitev, obstoj ali ugasnitev pravice, ali ki se nanašajo na osebni status;
12. izvodi sodb ali potrdila, ki jih izda sodišče in s katerimi se potrdi zastopanje osebe, izvedba pravnega dejanja ali upravljanje določenega premoženja;
13. izvodi odredb sodišč in sodnih uradnikov, ki se nanašajo na pripis izjave o izvršljivosti na odredbo o izvršbi, razen tistih iz člena 777(1), točki 1 in 11, zakona o zakoniku o civilnem postopku z dne 17. novembra 1964, če je njihov predmet odredba o izvršbi, ki je ni izdalo sodišče;
14. izvodi in izvlečki listin, ki se nanašajo na notarske listine iz člena 79 od (1) do (1b) in (4) zakona o notariatu z dne 14. februarja 1991, pooblastila iz člena 79(2) tega zakona ter ugovore iz člena 79(5) tega zakona;
15. potrdila članov posadk zrakoplovov;
16. osebni vojaški dokumenti, izdani osebam, ki so vpisane v vojaški imenik na podlagi člena 54(1) zakona o splošni obveznosti obrambe Republike Poljske z dne 21. novembra 1967;
17. osebni vojaški dokumenti, izdani na podlagi člena 48(1) zakona o poklicni vojaški službi z dne 11. septembra 2003;
18. osebne izkaznice, izdane na podlagi člena 137c(1) [zakona o poklicni vojaški službi];
19. osebne izkaznice, izdane na podlagi člena 54a(1) zakona o splošni obveznosti obrambe Republike Poljske z dne 21. novembra 1967;
20. pripis v potnem listu iz člena 19(1) zakona o potnih listih z dne 13. julija 2006;
21. vizumska nalepka;
22. ,poljska izkaznica‘ (Karta Polaka);
23. izkaznica, s katero se dokazuje invalidnost ali stopnja invalidnosti;
24. dovoljenje za opravljanje dela zdravnika;
25. dovoljenje za opravljanje dela zobozdravnika;
26. vozniško dovoljenje;
27. poklicno registrsko dovoljenje in registrsko dovoljenje vozila, razen registrskih dovoljenj vozila iz člena 73(3) zakona o cestnem prometu z dne 20. junija 1997;
28. prometno dovoljenje (karta pojazdu);
29. začasno dovoljenje iz člena 71(1) zakona o cestnem prometu z dne 20. junija 1997;
30. izkaznica tahografa iz člena 2(4) zakona o tahografih z dne 5. julija 2018;
31. potrdilo ADR iz člena 2, točka 10, zakona o prevozu nevarnega blaga z dne 19. avgusta 2011;
31a. registracijska listina iz člena 4(1) zakona o registraciji jaht in drugih plovil dolžine do 24 metrov z dne 12. aprila 2018;
32. službene izkaznice:
(a) policistov;
(b) mejnih policistov;
(c) agentov državne varnosti;
(d) uslužbencev notranje varnostne agencije;
(e) uslužbencev obveščevalne agencije;
(f) uslužbencev osrednjega urada za boj proti korupciji;
(g) uslužbencev vojaške protiobveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški protiobveščevalni službi;
(h) uslužbencev vojaške obveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški obveščevalni službi;
(i) uslužbencev in osebja uprave zaporov;
(j) davčnih in carinskih uradnikov;
(k) oseb, zaposlenih v organizacijskih enotah nacionalne davčne uprave;
(l) inšpektorjev inšpektorata za cestni prevoz;
(m) pripadnikov vojaške policije.“
Predhodni postopek
16 Komisija je z uradnim opominom z dne 25. januarja 2019 Republiko Poljsko obvestila, da dvomi, da je zakon o javnem naročanju, s katerim je bila Direktiva 2014/24 prenesena v poljski pravni red, združljiv s to direktivo.
17 Komisija je menila zlasti, da ta država članica ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi te direktive, ker ta zakon iz postopkov javnega naročanja izključuje storitve iz člena 4, točka 5c, tega zakona (v nadaljevanju: zadevne storitve), ki se nanašajo na izdelavo listin, trošarinskih znamk, zakonsko predpisanih znamk, kontrolnih nalepk, glasovnic, holografskih znakov na potrdilih o pravici do glasovanja in mikroprocesorskih sistemov s programsko opremo, ki služijo upravljanju z javnimi listinami, ter računalniških sistemov in baz podatkov, ki so potrebni za uporabo javnih listin, ki vsebujejo elektronski čip, v skladu z njihovim namenom, čeprav taka izključitev s to direktivo ni bila določena.
18 Republika Poljska je v odgovoru z dne 25. marca 2019 prerekala ta očitek Komisije.
19 Ta država članica je 5. novembra 2019 Komisijo obvestila o sprejetju novega zakona, ki naj bi s 1. januarjem 2021 nadomestil zakon o javnem naročanju.
20 Ker je Komisija menila, da ta novi zakon še vedno ne odpravlja neizpolnitev obveznosti, ki se očitajo tej državi članici glede na Direktivo 2014/24, je z dopisom z dne 28. novembra 2019 Republiki Poljski poslala obrazloženo mnenje in to državo članico pozvala, naj v dveh mesecih od prejema tega mnenja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev s tem mnenjem.
21 Republika Poljska je v odgovoru z dne 28. januarja 2020 med drugim prerekala očitek Komisije, da so bile v zvezi z zadevnimi storitvami v poljski pravni red vnesene izključitve, ki niso določene s to direktivo.
22 Ker Komisija z odgovori Republike Poljske ni bila zadovoljna, je 9. junija 2021 pri Sodišču vložila to tožbo.
Tožba
Trditve strank
23 Komisija trdi, da je Republika Poljska ob prenosu Direktive 2014/24 v poljski pravni red v nasprotju s to direktivo zadevne storitve izključila iz postopkov javnega naročanja, določenih z navedeno direktivo. V zvezi s tem ta institucija opozarja, da take izključitve niso določene niti v členih od 7 do 12 te direktive niti jih ni mogoče upravičiti na podlagi člena 15 te direktive.
24 Komisija opozarja, da mora v skladu s sodno prakso Sodišča država članica, ki se namerava sklicevati na odstopanja iz tega člena 15, dokazati, da dejansko obstajajo izjemne okoliščine, ki upravičujejo ta odstopanja.
25 Komisija se sklicuje na sodbo z dne 20. marca 2018, Komisija/Avstrija (Državna tiskarna) (C‑187/16, EU:C:2018:194), in navaja, da morajo države članice opredeliti svoje bistvene varnostne interese in varnostne ukrepe, potrebne za zaščito javne varnosti, pri tiskanju osebnih dokumentov in drugih uradnih listin ter da ukrepi, ki jih države članice sprejmejo v okviru upravičenih zahtev v nacionalnem interesu, niso v celoti izključeni iz uporabe prava Unije samo zaradi tega, ker so bili sprejeti med drugim v interesu javne varnosti ali nacionalne obrambe. Zlasti naj bi morala Republika Poljska dokazati, da potrebe po zaščiti interesov, na katere se sklicuje, ne bi bilo mogoče zadovoljiti v okviru javnega razpisa. Poleg tega naj gospodarski ali industrijski interesi načeloma ne bi pomenili takih bistvenih varnostnih interesov.
26 V zvezi s tem Komisija meni, da utemeljitve, s katerimi je Republika Poljska v zvezi z zadevnimi storitvami utemeljila odstopanje od uporabe postopkov javnega naročanja, določenih z Direktivo 2014/24, niso zadostne.
27 Ta institucija trdi, da okoliščina, da je država edini delničar podjetja, ki mu je bilo zaupano opravljanje zadevnih storitev, niti ne varuje pred stečajem tega podjetja niti ne zagotavlja zanesljivosti izvajanja zadevnih pogodb. V zvezi s tem Komisija po eni strani glede na pravila, ki se uporabljajo na področju državnih pomoči, dvomi, da stečaj podjetja Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. (v nadaljevanju: PWPW) ne bi bil mogoč, po drugi strani pa opozarja na možnost, da podjetje PWPW sklene pogodbe s podizvajalci.
28 Glede obstoja morebitne grožnje za varnost Republike Poljske, če bi bil izbrani ponudnik zasebni gospodarski subjekt, ker bi ga lahko odkupili novi delničarji, Komisija trdi, da si lahko javni naročnik zagotovi ustrezna jamstva, vključno z odpovedjo zadevne pogodbe o izvedbi javnega naročila.
29 Poleg tega naj Republika Poljska glede možnosti uhajanja tajnih ali občutljivih podatkov ne bi dokazala razmerja, ki obstaja med statusom PWPW kot javnega podjetja in jamstvi, namenjenimi preprečevanju takega uhajanja. Stoodstotni delež države v tej družbi naj ob upoštevanju možnosti uporabe podizvajalcev ne bi pomenil jamstva proti takemu uhajanju.
30 Čeprav Komisija ne zanika, da je potreba po zagotavljanju varnosti podatkov, ki je povezana z dodelitvijo zadevnih storitev, v splošnem interesu, pa naj ta interes vseeno ne bi sistematično ustrezal bistvenim varnostnim interesom države članice.
31 Ta institucija ugotavlja, da lahko javni naročnik določi posebej visoke zahteve glede primernosti in zanesljivosti izbranih ponudnikov ter določi pogoje, ki veljajo za javne razpise in pogodbe o opravljanju storitev.
32 Natančneje, javni naročnik bi lahko določil tehnične specifikacije v smislu člena 42 Direktive 2014/24 in/ali določil pogoje za sodelovanje v smislu člena 58 te direktive, s čimer bi zagotovil, da bi lahko izbrani ponudnik dobavil kakovosten proizvod, ob upoštevanju zahtevanih pogojev in tehnik.
33 Kar zadeva tehnične specifikacije iz člena 42 Direktive 2014/24, javni naročnik naj bi med drugim lahko določil posebne zahteve in postopke za zagotavljanje varnosti prostorov in prevoza ter za ravnanje z opremo in fizični dostop do teh prostorov, za vodenje ustreznih registrov, za varstvo osebnih podatkov ali za predložitev rednih poročil s strani izbranega gospodarskega subjekta. Javni naročnik bi lahko poleg tega temu subjektu naložil, naj mu omogoči izvedbo nadzorov, za katere meni, da so potrebni.
34 Po mnenju Komisije bi bilo mogoče jamstva zagotoviti s pogodbenimi določili, kot sta bančna garancija ali garancija za povrnitev morebiti nastale škode, z zagotovilom, da se bo vsakršno uhajanje informacij štelo za hudo kršitev poklicnih pravil. Poleg tega bi bilo mogoče izbranemu ponudniku naložiti obveznost, da v primeru nepravilnosti sestavi podrobno poročilo, ali v pogodbo vključiti določila v zvezi z varstvom intelektualne lastnine in v zvezi s prevzemom zadevnih storitev s strani drugega subjekta, če izbrani ponudnik ne bi izpolnjeval svojih obveznosti.
35 Poleg tega Komisija v zvezi z nepopravljivostjo morebitne škode zaradi posega v bistvene interese Republike Poljske, do katerega bi lahko prišlo zaradi odtekanja občutljivih informacij, trdi, da ta nepopravljivost ne izključuje ne izravnalnega ne odvračilnega učinka določil o povračilu škode.
36 V zvezi s tem Komisija dodaja, da je take obveznosti in zahteve mogoče naložiti izbranemu ponudniku ne glede na to, ali je njegov sedež na ozemlju Republike Poljske ali na ozemlju druge države članice.
37 Komisija v okviru opredelitve pogojev za sodelovanje iz člena 58 Direktive 2014/24 poudarja, da lahko javni naročnik določi nekatere zahteve, ki se nanašajo na dokazovanje upoštevnih izkušenj pri izdelavi zelo varnih dokumentov, obstoja potrebne infrastrukture in opreme, obstoja ustrezno usposobljenega in izkušenega osebja, ki ima poleg tega prazno kazensko evidenco, finančnega položaja, ki omogoča varno izvajanje zadevne pogodbe, ali zavarovanja tveganj na področju poklicne odgovornosti.
38 Poleg tega Komisija trdi, da bi bilo tajnost informacij v zvezi z zadevnimi storitvami mogoče zagotoviti z naložitvijo obveznosti varovanja tajnosti. V zvezi s tem bi lahko javni naročnik za dostop do tajnih podatkov zahteval nacionalno varnostno dovoljenje. Poleg tega naj bi javni naročnik ohranil možnost spremeniti ali odstopiti od zadevnega javnega naročila, če pride do okoliščin, ki jih javni naročnik ni mogel predvideti.
39 Republika Poljska se sklicuje na zahtevo po zaščiti svojih bistvenih varnostnih interesov in prereka zatrjevano neizpolnitev obveznosti v zvezi z zadevnimi storitvami.
40 Po mnenju te države članice za te storitve ni mogoče uporabiti postopkov javnega naročanja iz Direktive 2014/24, saj bi se sicer posegalo v te interese. Izključitve, na katere se nanaša ta tožba, naj bi pomenile sorazmerne, primerne in potrebne ukrepe za dosego cilja zagotavljanja varstva navedenih interesov na ravni, za katero Republika Poljska meni, da je primerna.
41 Na prvem mestu, glede izključitve izdelave javnih listin iz člena 4, točka 5c, zakona o javnem naročanju iz postopkov javnega naročanja, se je Republika Poljska, prvič, v okviru predhodnega postopka sklicevala na potrebo po zaščiti varnosti teh dokumentov, ki se štejejo za bistvene za varnost te države članice, da se izogne njihovemu ponarejanju. Samo to, da tiskanje omenjenih dokumentov izvaja podjetje PWPW, naj bi tej državi članici omogočalo, da se zavaruje pred takim tveganjem ponarejanja.
42 Republika Poljska vztraja, da je varnost teh dokumentov tesno povezana s temeljnimi interesi države, in sicer z notranjimi interesi, ki vključujejo varnost, zdravje in svobodo državljanov ter spoštovanje javnega reda, in s čezmejnimi interesi, ki vključujejo zaščito življenja, zdravja in svoboščin državljanov ter preprečevanje terorizma, trgovine z ljudmi in organiziranega kriminala.
43 V zvezi z dokumenti iz člena 5(2), točka 32, zakona o javnih listinah, to je, natančneje, v zvezi s službenimi izkaznicami policistov, mejnih policistov, agentov državne varnosti, uslužbencev notranje varnostne agencije, uslužbencev obveščevalne agencije, uslužbencev vojaške protiobveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški protiobveščevalni službi, uslužbencev vojaške obveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški obveščevalni službi, in pripadnikov vojaške policije, ta država članica posebej navaja, da je izključitev teh dokumentov s področja uporabe postopkov javnega naročanja upravičena z varstvom teh temeljnih interesov.
44 Republika Poljska v zvezi s tem meni, da je ustrezno varstvo navedenih dokumentov, zlasti pred nevarnostmi prenarejanja ali ponarejanja, zelo pomembno za njeno notranjo varnost. Da bi se zagotovila najvišja raven zaščite pred temi tveganji, naj bi moral zadevne dokumente izdelovati gospodarski subjekt, ki je v celoti pod nadzorom te države članice, kot je podjetje PWPW.
45 Poleg tega Republika Poljska v zvezi z osebnimi izkaznicami in osebnimi vojaškimi dokumenti meni, da je njihova izključitev s področja uporabe postopkov javnega naročanja, določenih z Direktivo 2014/24, upravičena z zahtevo po zaščiti nacionalne varnosti države na področju obrambe, ki izhaja iz ustave te države članice, kar naj bi zagotavljalo tako neodvisnost kot celovitost njenega ozemlja ter zagotavljalo varnost njenih državljanov.
46 Republika Poljska v zvezi s tem trdi, da spada nadzor nad izdelavo teh dokumentov v širši okvir varnosti in verodostojnosti te države članice na področju obrambe, ob upoštevanju njenega geopolitičnega položaja, njenega pristopa k strukturam Organizacije Severnoatlantske pogodbe (NATO), pa tudi trenutnega mednarodnega okvira.
47 Drugič, Republika Poljska v zvezi z mikroprocesorskimi sistemi s programsko opremo, ki služijo upravljanju z javnimi listinami, ter računalniškimi sistemi in bazami podatkov, ki so potrebni za uporabo javnih listin, ki vsebujejo elektronski čip, v skladu z njihovim namenom, iz člena 4, točka 5c(f), zakona o javnem naročanju meni, da varnosti javnih listin ni mogoče zagotoviti, ne da bi se zagotovila ustrezna raven varnosti elektronskih komponent teh listin ter sistemov in podatkovnih zbirk, ki se uporabljajo za obdelavo navedenih listin, zato je treba podobne zaščitne ukrepe uporabiti za te komponente, sisteme in podatkovne zbirke.
48 Na drugem mestu, glede trošarinskih znamk iz člena 4, točka 5c(b), zakona o javnem naročanju Republika Poljska v bistvu trdi, da so te znamke strateškega pomena za njeno nacionalno varnost. Temeljni interesi, na katere se v zvezi s tem sklicuje ta država članica, so varovanje življenja in zdravja državljanov, varnost ekonomskih transakcij, učinkovito preprečevanje organiziranega in gospodarskega kriminala, finančna varnost in zagotavljanje ustrezne ravni davčnih prihodkov.
49 To, da je proizvodnja navedenih znamk zaupana gospodarskemu subjektu, kot je podjetje PWPW, ki ima dolgoletne izkušnje z zasnovo, varno proizvodnjo, skladiščenjem in dobavo takih znamk na ozemlju navedene države članice, naj bi bil ukrep, ki je bistven za zagotavljanje varnosti državljanov na tem področju, saj naj nobeno drugo poljsko podjetje ne bi moglo izpolniti naročil trošarinskih znamk.
50 Z zagotavljanjem varnosti izdelave teh znamk naj bi se zagotavljalo nadzor nad obračunavanjem davkov in dajatev ter trženjem in registracijo prevoznih sredstev. Prenos izdelave teh znamk na podjetje, ki ni podjetje PWPW, pa bi lahko povzročil zmanjšanje ravni varnosti, ki jo želi Republika Poljska ohraniti na tem področju.
51 Na tretjem mestu, v zvezi z zakonsko predpisanimi znamkami in kontrolnimi nalepkami iz člena 4(5c)(c) zakona o javnem naročanju ta država članica poudarja pomen dokumentov, ki se nanašajo na dajanje vozil v promet, za varnost države. Ker naj bi izdelava teh dokumentov zahtevala dostop do tajnih informacij in pomenila, da bi bilo treba uporabljati glavne tehnologije za identifikacijo z uporabo elektronskega sistema, naj bi bilo treba zagotoviti varovanje zadevnih tajnih in osebnih podatkov, kar naj bi bil eden od bistvenih elementov varnosti Republike Poljske.
52 Ta država članica opozarja zlasti, da se pri prevozu nevarnega blaga, ki se lahko uporabi tudi za izvajanje terorističnih napadov, zahteva, da so podatki o vozniku in kontrolni nalepki zadevnega vozila dostopni le strogo izbranim subjektom, kot so podjetja, ki so v celoti v lasti države.
53 Na četrtem mestu, glede glasovnic in holografskih znakov na potrdilih o pravici do glasovanja iz člena 4, točka 5(c), (d) in (e), zakona o javnem naročanju se Republika Poljska sklicuje na zaupanje javnosti v pravilen potek in varnost volitev ter referendumov v tej državi članici. Zlasti naj bi bil pravilen potek volitev temeljnega pomena, tako z vidika zaupanja državljanov v državne organe kot tudi z vidika nacionalne varnosti, zaradi česar naj bi bilo treba v zadostnem številu in pravočasno natisniti glasovnice.
54 Republika Poljska trdi, da to, da se opravljanje zadevnih storitev zaupa subjektu, kot je podjetje PWPW, ki ga v celoti nadzira, zagotavlja njen vpliv na raven varnosti javnih listin, ki jih opredeljuje kot „občutljive“, saj omogoča stalno spremljanje položaja tega subjekta in hiter odziv na morebitne grožnje.
55 Ta država članica poudarja dejstvo, da v celoti nadzira delovanje organov podjetja PWPW in postopek izdelave javnih listin, kar naj bi omogočilo zagotavljanje varstva temeljnega interesa varnosti navedene države članice.
56 Zlasti dejstvo, da je državna blagajna stoodstotna lastnica delnic podjetja PWPW, naj bi Republiki Poljski omogočalo, da se izogne temu, da bi to družbo kupil kak drug subjekt, ki ni subjekt pod nadzorom državne blagajne. Tako naj bi se zagotavljala kontinuiteta te izdelave in omogočala preprečitev tveganja stečaja gospodarskega subjekta, zadolženega za to izdelavo.
57 Tveganje stečaja družbe, kot je PWPW, naj bi bilo namreč povsem teoretično, Komisija pa naj poleg tega ne bi navedla razlogov, zaradi katerih v primeru finančnih težav podjetja PWPW tej družbi ne bi bilo mogoče dodeliti državne pomoči.
58 Kar zadeva tveganje insolventnosti tega subjekta, naj z rešitvijo, ki jo predlaga Komisija, ne bi bilo mogoče preprečiti nenadnega poslabšanja njegovega finančnega položaja, medtem ko naj bi bila taka možnost v okviru sistema, kakršen je ta, ki ga je vzpostavila Republika Poljska, izključena.
59 Poleg tega naj bi bile posledice nezadostnega števila listin, ki so bistvene za delovanje države, do katerih bi lahko prišlo zaradi nenadne prekinitve njihove izdelave s strani izbranega gospodarskega subjekta, nepopravljive.
60 Poleg tega Republika Poljska meni, da se s tem, da se izdelava takih listin subjektu, kot je podjetje PWPW, zaupa brez uporabe postopkov javnega naročanja, določenih z Direktivo 2014/24, zagotavlja pristnost teh listin in s tem varnost te države članice, saj se s tem, med drugim, omeji krog subjektov, ki imajo dostop do tajnih podatkov.
61 V zvezi z možnostjo javnega naročnika, da najame podizvajalce, Republika Poljska meni, da položaj, v katerem javno naročilo izvede podjetje, ki je v celoti v lasti države, tudi če uporabi podizvajalce, ni primerljiv s položajem, v katerem to naročilo izvaja subjekt, ki je izbran v skladu s postopki javnega naročanja iz Direktive 2014/24. Poleg tega naj bi imelo podjetje PWPW v primeru, da podizvajalec ne bi pravilno izpolnil naročila, možnost, da tega podizvajalca nadomesti v celotni verigi izdelave dokumentov.
62 Republika Poljska meni, da Komisija svoje trditve napačno opira na sodbo z dne 20. marca 2018, Komisija/Avstrija (Državna tiskarna) (C‑187/16, EU:C:2018:194), ki naj za preučitev te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ne bi bila upoštevna. V zvezi s tem ta država članica trdi, da je uporaba direktiv o javnih naročilih, navedenih v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, omogočala zagotovitev podobne ravni varnosti, kot bi bila dosežena brez izvedbe postopkov oddaje naročil, določenih v teh direktivah. V obravnavanem primeru pa naj ne bi bilo tako.
63 Republika Poljska vztraja pri trditvi, da ni dolžna uskladiti ravni zaščite svojih bistvenih varnostnih interesov z ravnjo zaščite v drugih državah članicah, zlasti z ravnjo zaščite v Republiki Avstriji. Republika Poljska v zvezi s tem meni, da so ukrepi, ki jih je po mnenju Komisije v primeru izvedbe postopkov javnega naročanja iz Direktive 2014/24 za zadevne storitve mogoče sprejeti za zaščito njenih bistvenih interesov, sicer zadostni v zvezi z večino naročil, vendar ne omogočajo doseganja ravni zaščite bistvenih varnostnih interesov, ki jo je izbrala za naročila, ki se nanašajo na zadevne storitve.
64 Kar zadeva zaščito varnosti informacij v zvezi z zadevnimi javnimi listinami, naj bi odprtje storitev izdelave teh dokumentov konkurenci povečalo število subjektov, ki bi lahko imeli dostop do informacij v zvezi z varnostjo Republike Poljske, kar naj bi povečalo nevarnost uhajanja teh občutljivih informacij. Tak poseg v bistvene varnostne interese te države članice pa naj bi bil – enako kot prekinitev dobave takih listin – nepovraten in naj bi pomenil grožnjo za nadaljnje delovanje te države članice, ker bi tretje države, organizirane kriminalne združbe ali teroristične organizacije lahko uporabile tako razkrite informacije.
65 Glede ukrepa, ki ga je predlagala Komisija, da se naloži obveznost varovanja tajnosti, tako da se za dostop do tajnih podatkov zahteva nacionalno varnostno dovoljenje, Republika Poljska meni, da taka obveznost le do neke mere zagotavlja varnost teh občutljivih informacij. Enako naj bi veljalo za ukrepe, ki se nanašajo na opredelitev tehničnih specifikacij, s katerimi se lahko naložijo posebne zahteve in postopki, ki zagotavljajo varnost.
66 Komisija je sicer trdila, da grožnje za varnost zadevne države članice lahko obstajajo tudi, če se zadevne storitve zaupajo javnemu podjetju, kot je PWPW, vendar naj ne bi dokazala, da je raven teh groženj tako visoka, kot če bi bila izvedba zadevnega naročila zaupana subjektu, ki je bil izbran na podlagi te direktive.
67 Čeprav naj bi bilo z ukrepi, navedenimi v točki 65 te sodbe, mogoče zagotoviti, da se dostop do navedenih informacij omogoči le omejenemu številu kandidatov, ki so poleg tega dokazali, da izpolnjujejo visoke standarde glede zanesljivosti in postopkov varstva informacij, pa naj bi sistem, ki ga je izbrala Republika Poljska, omogočal, da se število subjektov, ki imajo dostop do takih informacij, zmanjša.
Presoja Sodišča
68 Tožba se nanaša na skladnost poljske zakonodaje, ki določa neposredno oddajo naročil v zvezi z zadevnimi storitvami podjetju PWPW, z zahtevami iz Direktive 2014/24.
69 Najprej je treba ugotoviti, da so javna naročila, na katera se nanaša ta zakonodaja, kot je razvidno iz spisa, predloženega Sodišču, javna naročila storitev v smislu člena 2(1), točka 9, te direktive in da ni sporno, da ocenjena vrednost teh naročil presega mejne vrednosti za uporabo te direktive. Zato bi morala navedena zakonodaja v skladu s členom 1(1) te direktive načeloma določati, da se ta naročila oddajo v skladu s pravili, določenimi v tej direktivi.
70 Edine dopustne izjeme od uporabe Direktive 2014/24 so tiste, ki so v njej taksativno in izrecno navedene (glej po analogiji sodbo z dne 18. novembra 1999, Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, točka 43 in navedena sodna praksa).
71 V skladu z ustaljeno sodno prakso glede dokaznega bremena v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU mora obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti dokazati Komisija. Komisija mora Sodišču predložiti elemente, ki so potrebni, da to preveri, ali je ta neizpolnitev obveznosti podana, ne da bi se smela opreti na kakršno koli domnevo (sodba z dne 2. septembra 2021, Komisija/Švedska (Komunalne čistilne naprave), C‑22/20, EU:C:2021:669, točka 143 in navedena sodna praksa).
72 Republika Poljska se v tem postopku sklicuje na člen 15(2) in (3) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 346(1)(a) PDEU, da bi upravičila združljivost poljske zakonodaje, ki določa neposredno oddajo zadevnih naročil storitev podjetju PWPW, s pravom Unije.
73 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se Direktiva 2014/24, kot je razvidno iz njenega člena 15(2), ne uporablja za javna naročila, če bistvenih varnostnih interesov države članice ni mogoče zavarovati z manj vsiljivimi ukrepi, na primer z zahtevami za zaščito zaupnosti informacij, ki jih dajo na voljo javni naročniki v postopku javnega naročanja, kakor je določeno v tej direktivi.
74 Poleg tega je v tej določbi pojasnjeno, da se v skladu s členom 346(1)(a) PDEU Direktiva 2014/24 ne uporablja za javna naročila, če bi morala država članica zaradi uporabe te direktive sporočati informacije, katerih razkritje bi bilo po njenem mnenju v nasprotju z bistvenimi interesi njene varnosti.
75 Člen 15(3) navedene direktive določa, da če sta oddaja in izvajanje javnega naročila ali projektnega natečaja označena kot zaupna ali ju morajo spremljati posebni varnostni ukrepi v skladu z zakoni in drugimi predpisi države članice, se ta direktiva ne uporablja, če država članica ugotovi, da zadevnih bistvenih interesov ni mogoče zavarovati z manj vsiljivimi ukrepi.
76 V zvezi z odstopanjem iz člena 15 Direktive 2014/24 je treba navesti, da morajo države članice opredeliti svoje bistvene varnostne interese in da morajo v tem primeru poljski organi opredeliti potrebne varnostne ukrepe za zaščito javne varnosti Republike Poljske v okviru tiskanja listin, na kakršne se nanaša ta zadeva (glej po analogiji sodbo z dne 20. marca 2018, Komisija/Avstrija (Državna tiskarna), C‑187/16, EU:C:2018:194, točka 77 in navedena sodna praksa).
77 Besedilo člena 15(2) in (3) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 346 PDEU namreč državam članicam ne nalaga obveznosti glede želene ravni zaščite njenih bistvenih varnostnih interesov.
78 Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 48 sklepnih predlogov, izraz „varnost“ iz teh določb med drugim vključuje ohranitev nacionalne varnosti.
79 V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso cilj ohranitve nacionalne varnosti ustreza glavnemu interesu, ki je zaščititi bistvene funkcije države in temeljne interese družbe, ter vključuje preprečevanje in kaznovanje dejavnosti, ki lahko resno destabilizirajo temeljne ustavne, politične, gospodarske ali družbene strukture države ter zlasti neposredno ogrozijo družbo, prebivalstvo ali državo kot tako, kot so zlasti teroristična dejanja (sodba z dne 5. aprila 2022, Commissioner of An Garda Síochána in drugi, C‑140/20, EU:C:2022:258, točka 61 in navedena sodna praksa).
80 Ob tem ukrepi, ki jih države članice sprejmejo v okviru upravičenih zahtev v nacionalnem interesu, niso v celoti izključeni iz uporabe prava Unije samo zaradi tega, ker so bili sprejeti v interesu nacionalne varnosti (glej po analogiji sodbo z dne 20. marca 2018, Komisija/Avstrija (Državna tiskarna), C‑187/16, EU:C:2018:194, točka 77 in navedena sodna praksa).
81 Poleg tega je treba opozoriti tudi, da je treba odstopanja, na katera se sklicuje v okviru te tožbe, razlagati ozko (glej po analogiji sodbo z dne 20. marca 2018, Komisija/Avstrija (Državna tiskarna), C‑187/16, EU:C:2018:194, točka 77 in navedena sodna praksa).
82 Tako, čeprav člen 15(2) in (3) Direktive 2014/24 državam članicam pušča polje proste presoje pri odločitvi o ukrepih, ki se štejejo za potrebne za zaščito bistvenih interesov njihove varnosti, teh določb ni mogoče razlagati tako, da državam članicam dajeta pooblastilo za odstopanje od določb Pogodbe DEU zgolj s sklicevanjem na te interese. Zato mora država članica, ki se sklicuje na odstopanja iz teh določb, dokazati, da potrebi po zaščiti takih interesov ne bi bilo mogoče zadostiti v okviru javnega razpisa, določenega v tej direktivi (glej po analogiji sodbo z dne 20. marca 2018, Komisija/Avstrija (Državna tiskarna), C‑187/16, EU:C:2018:194, točki 78 in 79 ter navedena sodna praksa).
83 Čeprav je v tem primeru Republika Poljska opredelila bistvene interese svoje varnosti, za katere meni, da jih je treba varovati, in jamstva, ki so neločljivo povezana z zaščito teh interesov, je treba vseeno preveriti, ali je ta država članica dokazala, da ciljev, ki jih želi doseči, ne bi bilo mogoče doseči v okviru postopka javnega naročanja, kot je določen z Direktivo 2014/24.
84 V zvezi s tem je treba najprej zavrniti trditev Republike Poljske, da se Komisija ne more veljavno sklicevati na sodbo z dne 20. marca 2018, Komisija/Avstrija (Državna tiskarna) (C‑187/16, EU:C:2018:194), ker je bila nasprotno od položaja v obravnavani zadevi nacionalna tiskarna, obravnavana v zadevi, v kateri je bila izdana omenjena sodba, podjetje zasebnega prava. Pravni status subjekta, ki je na nacionalni ravni zadolžen za tiskanje uradnih dokumentov, namreč zadevne države članice – razen če se uporabi člen 12 Direktive 2014/24 – ne odvezuje obveznosti, da dokaže, da ciljev, ki jih želi doseči, ni mogoče doseči v okviru postopka javnega naročanja. Republika Poljska pa ni dokazala, da se javna naročila, na katera se nanaša zadevna poljska zakonodaja, dodeljujejo „in house“ in da zato spadajo med posebne primere izključitve iz pravil o javnem naročanju iz tega člena 12.
85 Na prvem mestu je treba v zvezi s trditvijo Republike Poljske, da je neposredna oddaja zadevnih naročil storitev podjetju PWPW potrebna za doseganje cilja zagotovitve nepretrgane dobave uradnih listin, ker se z njo preprečuje nevarnost stečaja tega podjetja, ugotoviti, da je večina teh listin sicer tesno povezana z javnim redom in institucionalnim delovanjem države članice, kar pomeni, da je treba zagotoviti njihovo neprekinjeno dobavo, vendar Republika Poljska ni dokazala, da tega cilja ne bi bilo mogoče doseči v okviru postopkov javnega naročanja in da bi bilo zagotavljanje take dobave ogroženo, če bi bile te storitve zaupane drugim podjetjem, vključno, odvisno od primera, s podjetji, ustanovljenimi v drugih državah članicah.
86 Ta država članica zlasti ni dokazala, da bi bilo tveganje motenj pri izdelavi zadevnih javnih listin, ki je posledica dejstva, da obstaja možnost za stečaj gospodarskega subjekta, ki je zadolžen za to izdelavo, bistveno večje, če bi se uporabil postopek oddaje javnega naročila iz Direktive 2014/24.
87 Za zmanjšanje takih tveganj bi lahko namreč zadevna poljska zakonodaja določila, da je treba v zadevni pogodbi o javnem naročilu določiti druge ukrepe, kot je med drugim obveznost, da javni naročnik, če temu ne nasprotujejo drugi preudarki, sklene pogodbe z več dobavitelji.
88 Poleg tega bi lahko ta pogodba lahko določala zahteve glede jamstva za finančno stabilnost kandidatov. Člen 58(3) Direktive 2014/24 namreč določa, da lahko javni naročniki določijo zahteve, s katerimi zagotovijo, da imajo gospodarski subjekti potrebne ekonomske in finančne zmogljivosti za izvedbo javnega naročila. V tej določbi je pojasnjeno tudi, da lahko javni naročniki v ta namen še zlasti zahtevajo, da imajo gospodarski subjekti določen najnižji letni promet, vključno z določenim najnižjim prometom na področju, zajetem v javnem naročilu. Poleg tega lahko javni naročniki od gospodarskih subjektov zahtevajo, da predložijo informacije o svojih letnih računovodskih izkazih in da imajo, kadar je to primerno, ustrezno zavarovanje za poklicna tveganja.
89 Republiki Poljski pa ni uspelo dokazati, da z naložitvijo takih zahtev ne bi bilo mogoče zmanjšati zatrjevanih tveganj v zvezi z dobavo zadevnih dokumentov, ki bi se med drugim lahko uresničila zaradi nenadnega poslabšanja finančnega položaja podjetja, zadolženega za njihovo izdelavo. Kot namreč ugotavlja Komisija, je tveganje, da bi se podjetje, kot je PWPW, znašlo v stečaju, sicer manjše, vendar ga ni mogoče popolnoma izključiti.
90 Republika Poljska v zvezi s potrebo po pravočasni izdelavi dovolj velikega števila glasovnic in holografskih znakov na potrdilih o pravici do glasovanja iz člena 4, točka 5(c), (d) in (e), zakona o javnem naročanju, da bi se zagotovila pravilen potek in varnost volitev, ni dokazala, da bi bila podjetja, ki niso podjetje PWPW, nujno manj učinkovita od tega podjetja ter da ne bi mogla v zadostni količini in pravočasno natisniti glasovnic ter izdelati teh znakov. Iz tega sledi, da ni dokazano, da je treba za uresničitev cilja, ki ga navaja ta država članica, izključiti uporabo določb na področju javnega naročanja iz Direktive 2014/24.
91 Na drugem mestu, glede nujnosti, da se v zvezi z večino zadevnih storitev zagotovi zaščita varnosti zadevnih listin in, natančneje, informacij, ki jih te listine vsebujejo, je Sodišče že razsodilo, da nujnost, da se določi obveznost varovanja tajnosti, ne ovira uporabe razpisnega postopka za dodelitev naročila (sodba z dne 20. marca 2018, Komisija/Avstrija (Državna tiskarna), C‑187/16, EU:C:2018:194, točka 89).
92 Poleg tega je Sodišče presodilo tudi, da je tajnost podatkov mogoče zagotoviti z obveznostjo varovanja tajnosti, ne da bi se bilo treba izogniti postopkom na področju oddaje javnih naročil. Javnemu naročniku namreč nič ne preprečuje, da naloži posebej visoke zahteve glede primernosti in zanesljivosti ponudnikov, da v tem smislu ustvari pogoje, ki urejajo javne razpise in pogodbe o opravljanju storitev, ter da od morebitnih kandidatov zahteva potrebna dokazila (sodba z dne 20. marca 2018, Komisija/Avstrija (Državna tiskarna), C‑187/16, EU:C:2018:194, točki 90 in 91).
93 Za zagotovitev varnosti večine zadevnih listin bi lahko javni naročnik v okviru postopkov za oddajo javnih naročil, določenih z Direktivo 2014/24, med drugim določil tehnične specifikacije iz člena 42 te direktive in/ali določil pogoje za sodelovanje iz člena 58 te direktive.
94 Posebej v zvezi s temi tehničnimi specifikacijami iz člena 42 Direktive 2014/24 je iz odstavka 1 tega člena razvidno, da opredeljujejo zahtevane značilnosti zadevnih storitev in se lahko nanašajo tudi na točno določen postopek ali način zagotavljanja zahtevanih storitev, če so te značilnosti povezane s predmetom naročila in sorazmerne z njegovo vrednostjo in cilji.
95 V zvezi s pogoji za sodelovanje iz člena 58 te direktive je Sodišče razsodilo, da je zakonodajalec Unije javnemu naročniku pri določitvi teh pogojev priznal široko diskrecijsko pravico. Tako je v skladu z odstavkom 1 tega člena javni naročnik upravičen do nekolikšne svobode pri opredelitvi pogojev za sodelovanje v postopku javnega naročila, za katere šteje, da so povezani in sorazmerni s predmetom javnega naročila ter ustrezni za zagotovitev, da ima kandidat ali ponudnik pravne in finančne zmogljivosti ter tehnične in strokovne sposobnosti za izvedbo javnega naročila. Natančneje, v skladu z odstavkom 4 navedenega člena javni naročnik prosto presoja pogoje za sodelovanje, za katere meni, da so z njegovega vidika primerni za zagotovitev zlasti izvedbe naročila na ravni kakovosti, ki jo šteje za ustrezno (glej v tem smislu sodbo z dne 26. januarja 2023, Construct, C‑403/21, EU:C:2023:47, točka 60 in navedena sodna praksa).
96 Ta odstavek 4 javnim naročnikom posebej omogoča, da določijo zahteve, s katerimi zagotovijo, da imajo gospodarski subjekti potrebne človeške in tehnične vire ter izkušnje za izvajanje javnega naročila v skladu z ustreznim standardom kakovosti, kar se lahko oceni glede na njihove veščine, učinkovitost, izkušnje in zanesljivost. Tako je mogoče izključiti gospodarske subjekte, za katere se šteje, da nimajo zahtevanih strokovnih sposobnosti, tudi v primerih nasprotja interesov, ki bi lahko negativno vplivalo na izvajanje javnega naročila.
97 Poleg tega, kot je navedla Komisija, bi lahko javni naročnik pri večini zadevnih storitev omogočil dostop do zadevnih zaupnih informacij le omejenemu številu kandidatov, pri čemer bi uporabil omejeni postopek iz člena 28 Direktive 2014/24 ali, odvisno od primera, postopke iz členov 29 in 30 te direktive. Javni naročnik lahko namreč uporabi možnost zmanjšanja števila ponudb, o katerih se je treba pogajati, iz člena 29(6) te direktive ali možnost zmanjšanja števila rešitev, o katerih se bo razpravljalo, ki je določena v členu 30(4) te direktive.
98 V teh okoliščinah je treba, prvič, kar zadeva trditev Republike Poljske, da je za izdelavo zakonsko predpisanih znamk in kontrolnih nalepk iz člena 4(5c)(c) zakona o javnem naročanju ter dokumentov, ki se nanašajo na dajanje vozil v promet, potreben dostop do tajnih ali zaupnih informacij in da je ta izdelava povezana z varovanjem tajnih in osebnih podatkov, ugotoviti, da je bilo v točki 92 te sodbe opozorjeno, da je tajnost podatkov načeloma mogoče zagotoviti z obveznostjo varovanja tajnosti, ne da bi bilo treba kršiti postopke na področju javnega naročanja iz Direktive 2014/24.
99 Da bi se preprečilo uhajanje občutljivih informacij, bi lahko poljski organi med pogoje, ki urejajo javne razpise, vključili določila, ki bi izbranega ponudnika zavezovali k splošnemu varovanju tajnosti, in določili, da bo podjetje, ki kandidira in ne more zagotoviti zadostnih jamstev glede spoštovanja te obveznosti, izključeno iz postopka oddaje javnega naročila. Poljski organi bi lahko določili tudi, da se lahko v primeru nespoštovanja te obveznosti med izvajanjem zadevnega naročila zoper izbranega ponudnika uporabijo sankcije, zlasti pogodbene (glej v tem smislu sodbo z dne 20. marca 2018, Komisija/Avstrija (Državna tiskarna), C‑187/16, EU:C:2018:194, točka 93).
100 Poleg tega velja, da lahko država članica sicer sprejme ukrepe za zagotovitev, zlasti, da so podatki o vozniku in kontrolni nalepki vozila pri prevozu nevarnega blaga dostopni le strogo izbranim subjektom, vendar bi bilo zaupnost teh podatkov mogoče zagotoviti tudi z obveznostjo varovanja tajnosti, ki bi se naložila podjetjem, ki sodelujejo v postopku javnega naročanja, urejenem z Direktivo 2014/24.
101 Ker Republika Poljska ni predložila nobenega elementa, s katerim bi bilo mogoče dokazati, da uporaba tako zasnovanega postopka oddaje javnega naročila ne bi omogočala zaščite dostopa do navedenih tajnih podatkov na način, ki bi bil primerljiv z neposredno oddajo zadevnih naročil podjetju PWPW, ni dokazano, da zaradi zaščite varnosti teh dokumentov ni mogoče izvesti postopku javnega razpisa za oddajo teh javnih naročil.
102 Drugič, glede trošarinskih znamk iz člena 4, točka 5c(b), zakona o javnem naročanju je treba ugotoviti, da Republika Poljska sicer lahko sprejme potrebne ukrepe za zagotovitev, med drugim, varnosti svojih državljanov, vendar da država vseeno ni dokazala, da je uresničitev takega cilja mogoče doseči le z dodelitvijo izdelave teh znamk podjetju, kot je PWPW, in da je treba izključiti uporabo določb na področju javnega naročanja iz Direktive 2014/24.
103 Ugotoviti je namreč treba, da ne velja, da tega cilja ne bi bilo mogoče doseči, če bi bila ta izdelava zaupana drugim gospodarskim subjektom, ki niso podjetje PWPW, in imajo zadostne izkušnje z zasnovo, varno proizvodnjo, skladiščenjem in dobavo takih znamk na ozemlju omenjene države članice. Poleg tega nič ne kaže na to, da bi bilo nemogoče tem subjektom pogodbeno naložiti potrebne ukrepe za varovanje zaupnosti in varnost.
104 Tretjič, v delu, v katerem se Republika Poljska v zvezi z izdelavo javnih listin iz člena 5(2) zakona o javnih listinah in mikroprocesorskih sistemov s programsko opremo, ki služijo upravljanju z javnimi listinami, ter računalniških sistemov in baz podatkov, ki so potrebni za uporabo javnih listin, ki vsebujejo elektronski čip, v skladu z njihovim namenom, iz člena 4, točka 5c(f), zakona o javnem naročanju posebej sklicuje na potrebo po preprečevanju njihovega prenarejanja ali ponarejanja, je treba ugotoviti, da so v zvezi z večino teh listin in sistemov jamstva, ki jih javni naročnik lahko zahteva, zadostna za zmanjšanje tveganj, ki jih ta država članica navaja za svoje bistvene varnostne interese.
105 Če izbrani gospodarski subjekt strogo spoštuje merila za oddajo in če se njihovo izpolnjevanje med izvajanjem dodeljenega naročila stalno preverja, to namreč načeloma lahko prepreči morebitno notranje uhajanje informacij in zlorabe, ki bi lahko vodile do prenarejanja ali ponarejanja.
106 Iz tega je razvidno, da neuporaba postopkov oddaje javnih naročil, določenih z Direktivo 2014/24, za naročila v zvezi z izdelavo večine javnih dokumentov iz člena 4, točka 5c, zakona o javnem naročanju, pa tudi za naročila, ki so prav tako navedena v tej določbi in se nanašajo na izdelavo trošarinskih znamk, zakonsko predpisanih znamk, kontrolnih nalepk, glasovnic, holografskih znakov na potrdilih o pravici do glasovanja, in mikroprocesorskih sistemov s programsko opremo, ki služijo upravljanju z javnimi listinami, ter računalniških sistemov in baz podatkov, ki so potrebni za uporabo javnih listin, ni sorazmeren ukrep glede na cilje, na katere se sklicuje Republika Poljska.
107 V zvezi z nekaterimi javnimi listinami iz točk od 16 do 19 in 32 člena 5(2) zakona o javnih listinah, in sicer osebnimi dokumenti vojaških oseb in njihovimi osebnimi izkaznicami, službenimi izkaznicami policistov, mejnih policistov, agentov državne varnosti, uslužbencev notranje varnostne agencije, uslužbencev obveščevalne agencije, uslužbencev vojaške protiobveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški protiobveščevalni službi, uslužbencev vojaške obveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški obveščevalni službi, in pripadnikov vojaške policije pa je treba ugotoviti, da imajo te listine neposredno in tesno povezavo s ciljem zaščite nacionalne varnosti, tako da je v zvezi z njimi mogoče utemeljiti dodatne zahteve po zaupnosti.
108 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je v zvezi z listinami, naštetimi v prejšnji točki, v delu, v katerem se nanašajo na uslužbence, katerih naloge so neposredno in tesno povezane z nalogami, ki prispevajo k ohranjanju nacionalne varnosti države članice, lahko nujno, da se omeji razkritje njihovih značilnosti in informacij, ki jih vsebujejo, med drugim identitete teh uslužbencev, tako da je treba šteti, da je raven njihove občutljivosti posebej visoka, zaradi česar je potrebno okrepljeno varstvo, pred, med drugim, uhajanjem informacij in ponarejanjem.
109 Kot namreč v bistvu trdi Republika Poljska, ne da bi to Komisija verodostojno prerekala, bi lahko imelo morebitno uhajanje takih informacij nepopravljive posledice za nacionalno varnost države članice, saj bi te informacije lahko uporabile tretje države ali pa tudi kriminalne združbe ali teroristične organizacije.
110 Zato bi bilo za primer uhajanja omenjenih občutljivih informacij sicer mogoče določiti jamstva, kot je uporaba sankcij, med drugim pogodbenih, za gospodarski subjekt, ki bi bil zadolžen za izdelavo listin iz točke 107 te sodbe, vendar za taka jamstva ni mogoče šteti, da so dovolj učinkovita za zagotovitev varnosti teh informacij.
111 Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 95 sklepnih predlogov, to, da se osebam, ki bi povzročile tako uhajanje informacij, ali osebam, ki bi to omogočile, naložijo disciplinske sankcije, ali to, da se v pogodbe vključijo določila, ki urejajo finančno nadomestilo, ki bi bilo nujno izplačano po tem, ko bi škoda že nastala, nista ustrezni rešitvi za varstvo takih informacij.
112 Glede trditve Komisije, da lahko podjetje, kot je PWPW, sklene pogodbe s podizvajalci in da zato ni upravičeno, da se zadevne storitve oddajajo izključno temu podjetju, je treba najprej navesti, da Komisija ni dokazala, da poljska zakonodaja izrecno dovoljuje oddajo izdelave listin iz točke 107 te sodbe podizvajalcem.
113 Dalje, ni sporno, da bi tako sklepanje pogodb s podizvajalci pomenilo kvečjemu možnost, ki jo ima podjetje PWPW, in bi si ga bilo torej mogoče zamisliti samo pod nadzorom tega podjetja ter v obsegu in pod pogoji, ki jih to določi. Republika Poljska je poleg tega na obravnavi pojasnila, ne da bi ji Komisija pri tem oporekala, da podjetje PWPW najame podizvajalce le za nekatere omejene storitve, med katere izdelava listin, naštetih v točki 107 te sodbe, ne spada.
114 Nazadnje, glede primera, da bi to izdelavo zagotavljal subjekt, izbran v skladu s pravili iz Direktive 2014/24, je treba navesti, da bi lahko ta subjekt, kot je to razvidno iz člena 63(1) in člena 71 te direktive, tudi sam uporabil podizvajalce, ne da bi lahko kak subjekt v lasti zadevne države članice nadziral ravnanje teh podizvajalcev ali določil pogoje za njihovo ravnanje. Iz tega izhaja, da ni mogoče šteti, da bi morebitna uporaba podizvajalcev s strani podjetja PWPW pomenila, da zahtevana raven varnosti pri tej izdelavi ni višja, kot bi bila, če bi se uporabili postopki oddaje javnih naročil, določeni v omenjeni direktivi.
115 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da se Republika Poljska lahko sklicuje na člen 15(2) in (3) Direktive 2014/24, ko trdi, da narava listin, naštetih v točki 107 te sodbe, ni združljiva z obveznostjo uporabe teh postopkov.
116 Ker Komisija ni predložila dokaza za svoje trditve v zvezi s temi listinami, je treba njeno tožbo zavrniti v delu, v katerem se nanaša na določbe poljske zakonodaje, ki določajo neposredno oddajo naročil v zvezi z izdelavo teh listin podjetju PWPW brez izvedbe postopkov javnega naročanja iz Direktive 2014/24.
117 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Republika Poljska s tem, da je v nacionalni zakonodaji določila izključitve, ki v Direktivi 2014/24 niso določene, v zvezi z oddajo naročil za izdelavo, prvič, javnih listin iz člena 4, točka 5c, zakona o javnem naročanju, razen osebnih dokumentov vojaških oseb in njihovih osebnih izkaznic, službenih izkaznic policistov, mejnih policistov, agentov državne varnosti, uslužbencev notranje varnostne agencije, uslužbencev obveščevalne agencije, uslužbencev vojaške protiobveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški protiobveščevalni službi, uslužbencev vojaške obveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški obveščevalni službi, in pripadnikov vojaške policije, in drugič, trošarinskih znamk, zakonsko predpisanih znamk, kontrolnih nalepk, glasovnic, holografskih znakov na potrdilih o pravici do glasovanja in mikroprocesorskih sistemov s programsko opremo, ki služijo upravljanju z javnimi listinami, ter računalniških sistemov in baz podatkov, ki so potrebni za uporabo javnih listin, prav tako iz tega člena 4, točka 5c, ni izpolnila obveznosti iz člena 1(1) in (3) ter člena 15(2) in (3) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 346(1)(a) PDEU.
118 V preostalem delu je treba tožbo zavrniti.
Stroški
119 V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
120 V skladu s členom 138(3) tega poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Vendar lahko Sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
121 V obravnavani zadevi sta Komisija in Republika Poljska predlagali, naj se stroški naložijo drugi stranki v postopku.
122 Ker je bilo tožbi Komisije ugodeno, razen v delu, v katerem se nanaša na izključitev naročil v zvezi z izdelavo nekaterih javnih listin iz člena 5(2), točka 32, zakona o javnih listinah, na katerega napotuje člen 4, točka 5c, zakona o javnem naročanju, in sicer osebnih dokumentov vojaških oseb in njihovih osebnih izkaznic, službenih izkaznic policistov, mejnih policistov, agentov državne varnosti, uslužbencev notranje varnostne agencije, uslužbencev obveščevalne agencije, uslužbencev vojaške protiobveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški protiobveščevalni službi, uslužbencev vojaške obveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški obveščevalni službi, in pripadnikov vojaške policije, iz postopkov oddaje javnih naročil, določenih z Direktivo 2014/24, je treba v skladu s členom 138(3) Poslovnika odločiti, da Republika Poljska poleg svojih stroškov nosi še dve tretjini stroškov Komisije.
123 Komisiji se naloži, da nosi eno tretjino svojih stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1. Republika Poljska s tem, da je v nacionalni zakonodaji določila izključitve, ki v Direktivi 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES niso določene, v zvezi z oddajo naročil za izdelavo, prvič, javnih listin iz člena 4, točka 5c, ustawa Prawo zamówień publicznych (zakon o javnem naročanju) z dne 29. januarja 2004, kakor je bil spremenjen z ustawa o dokumentach publicznych (zakon o javnih listinah) z dne 22. novembra 2018, razen osebnih dokumentov vojaških oseb in njihovih osebnih izkaznic, službenih izkaznic policistov, mejnih policistov, agentov državne varnosti, uslužbencev notranje varnostne agencije, uslužbencev obveščevalne agencije, uslužbencev vojaške protiobveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški protiobveščevalni službi, uslužbencev vojaške obveščevalne službe in poklicnih vojakov, imenovanih na delovno mesto pri vojaški obveščevalni službi, in pripadnikov vojaške policije, in drugič, trošarinskih znamk, zakonsko predpisanih znamk, kontrolnih nalepk, glasovnic, holografskih znakov na potrdilih o pravici do glasovanja in mikroprocesorskih sistemov s programsko opremo, ki služijo upravljanju z javnimi listinami, ter računalniških sistemov in baz podatkov, ki so potrebni za uporabo javnih listin, prav tako iz tega člena 4, točka 5c, ni izpolnila obveznosti iz člena 1(1) in (3) ter člena 15(2) in (3) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 346(1)(a) PDEU.
2. V preostalem delu se tožba zavrne.
3. Republika Poljska nosi svoje stroške in dve tretjini stroškov Evropske komisije.
4. Evropska komisija nosi eno tretjino svojih stroškov.
Podpisi