Дела T‑647/21 и T‑99/22
Sber Vermögensverwaltungs AG, по-рано Sberbank Europe AG
срещу
Европейска централна банка
Решение на Общия съд (трети състав) от 28 февруари 2024 година
„Икономическа и парична политика — Пруденциален надзор над кредитните институции — Член 9, параграф 1, втора алинея от Регламент (ЕС) № 1024/2013 — Прилагане от ЕЦБ на възстановителни лихви по австрийското право за нарушение на член 395 от Регламент (ЕС) № 575/2013 и след решение за налагане на административна имуществена санкция по член 18 от Регламент № 1024/2013 — Пропорционалност“
1. Основни права — Принцип ne bis in idem — Приложно поле — Административни имуществени санкции — Включване
(член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 18 от Регламент № 1024/2013 на Съвета)
(вж. т. 35 и 36)
2. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Надзор на финансовия сектор на Съюза — Единен надзорен механизъм — Пруденциален надзор над кредитните институции — Санкции и други административни мерки — Налагане на възстановителни лихви от Европейската централна банка (ЕЦБ) при превишение на максималните размери на големите експозиции след налагане на административни имуществени санкции — Нарушение на принципа ne bis in idem — Липса
(член 50 от Хартата на основните права; член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета; член 18 от Регламент № 1024/2013 на Съвета; член 65, параграф 1 от Директива 2013/36 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 38—42)
3. Национално право — Тълкуване — Вземане под внимание на тълкуването, възприето от юрисдикциите на съответната държава членка — Граници
(вж. т. 58—60)
4. Право на Европейския съюз — Директен ефект — Предимство — Противоречие между правото на Съюза и национален закон — Задължения и правомощия на сезирания национален съд — Задължения и правомощия на съда на Съюза — Неприлагане на националния закон
(вж. т. 61—63)
5. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Надзор на финансовия сектор на Съюза — Единен надзорен механизъм — Пруденциален надзор над кредитните институции — Предоставени на компетентните органи надзорни правомощия и правомощия за налагане на санкции — Определяне на вида на административната мярка, като се вземат предвид всички обстоятелства — Автоматично начисляване на възстановителни лихви при превишение на максималните размери на големите експозиции — Недопустимост — Нарушение на принципа на пропорционалност
(член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета; съображение 37, член 4, параграф 1, член 65, параграф 1 и член 70 от Директива 2013/36 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 64—80)
6. Жалба за отмяна — Правен интерес — Жалба срещу решение на Европейската централна банка (ЕЦБ) за налагане на възстановителни лихви — Решение, което в хода на производството е отменено и заменено с решение със сходно съдържание — Признаване от органа, издал отменения акт, че този акт вече не съществува в правния ред на Съюза — Жалба с отпаднал предмет — Липса на основание за произнасяне
(член 263 ДФЕС)
(вж. т. 83—87)
Резюме
С две решения, постановени в един и същи ден, Общият съд уважава жалби за отмяна на решения, с които Европейската централна банка (ЕЦБ) налага възстановителни лихви на основание Регламента за ЕНМ(1) и национално право, като уточнява при какви обстоятелства може да приложи тълкуване на национално право за транспониране на директива в съответствие с правото на Съюза, като се отклони от тълкуването от националните юрисдикции.
Освен това в решение Sber/ЕЦБ (съединени дела T‑647/21 и T‑99/22) Общият съд се произнася по неразглеждания досега въпрос за прилагането на принципа ne bis in idem при налагане от ЕЦБ на административни имуществени санкции по Регламента за ЕНМ, а в решение BAWAG PSK/ЕЦБ (T‑667/21) доразвива практиката си относно обхвата на предоставената със същия регламент компетентност на ЕЦБ.
Делата се отнасят до две австрийски кредитни институции, които подлежат на пряк пруденциален надзор от ЕЦБ.
Съединени дела T‑647/21 и T‑99/22 се отнасят до административни имуществени санкции по Регламента за ЕНМ, наложени от ЕЦБ на жалбоподателя Sber Vermögensverwaltungs AG за превишение на установените с Регламент № 575/2013(2) максимални размери на големите експозиции на индивидуална и консолидирана основа. Впоследствие ЕЦБ решава да му начисли възстановителни лихви върху сумите на тези превишения на основание Регламента за ЕНМ(3) и член 97, параграф 1, точка 2 от BWG(4).
След като Административният съвет за преглед на ЕЦБ изразява становище, в което установява пороци в първоначалното решение на ЕЦБ, на 21 декември 2021 г. ЕЦБ го заменя с ново решение(5), като запазва размера на възстановителните лихви. Тя уточнява, че е длъжна, когато кредитна институция наруши задълженията си по Регламент № 575/2013, да ѝ наложи възстановителни лихви по BWG, действайки при условията на обвързана компетентност и без да има каквото и да било право на преценка в това отношение.
С две отделни жалби жалбоподателят иска от Общия съд да отмени както първоначалното решение на ЕЦБ, така и решението ѝ от 21 декември 2021 г.
В случая по дело T‑667/21 жалбоподателят BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG е придобил непряко портфейл от кредити за жилищни недвижими имоти във Франция. Портфейлът е прехвърлен на общ фонд без правосубектност, на който жалбоподателят изкупува всички дялове и става действителен собственик.
След проверка в помещенията на жалбоподателя ЕЦБ констатира, че той не разполага с данни, позволяващи идентифицирането на всеки длъжник по базисните кредити, и че не е спазил предвидения в Регламент № 575/2013 максимален размер на големите експозиции. Поради това с решение от 2 август 2021 г.(6), като се основава на законовите разпоредби, посочени в представянето на посочените по-горе съединени дела, ЕЦБ му начислява възстановителни лихви. Жалбоподателят оспорва това решение пред Общия съд.
С решения Sber/ЕЦБ (съединени дела T‑647/21 и T‑99/22) и BAWAG PSK/ЕЦБ (T‑667/21) Общият съд отменя съответно решението от 21 декември 2021 г. на ЕЦБ, заменило първоначалното ѝ решение, и решението от 2 август 2021 г., с мотива, че ЕЦБ е начислила възстановителни лихви, без да разгледа обстоятелствата по случая.
Съображения на Общия съд
– По прилагането на принципа ne bis in idem
Общият съд приема, че начисляването от ЕЦБ на възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG за деяния, за които вече е наложена административна имуществена санкция по Регламента за ЕНМ, не противоречи на принципа ne bis in idem.
В това отношение Общият съд припомня, че прилагането на член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), който забранява кумулирането както на производства, така и на санкции, които имат наказателен характер по смисъла на посочения член, за същото деяние срещу същото лице, не се ограничава само до производства и санкции, квалифицирани от националното право като „наказателни“. Всъщност то обхваща производства и санкции, за които трябва да се счита, че имат наказателноправен характер въз основа на самото естество на нарушението и тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице.
В този смисъл Общият съд подчертава, че административните имуществени санкции, наложени на основание член 18, параграф 1 от Регламента за ЕНМ, попадат в приложното поле на член 50 от Хартата. Той отбелязва, че тези санкции явно са заимствани от имащите същото естество и степен на строгост глоби, налагани от Европейската комисия в областта на конкурентното право(7). В постоянната съдебна практика все пак се приема, че при производствата за налагане на глоби в областта на конкурентното право трябва да се спазва принципът ne bis in idem. Тази квалификация трябва следователно да се приложи по аналогия към посочените санкции.
Общият съд установява обаче, че в практиката си австрийските юрисдикции квалифицират възстановителните лихви като надзорни мерки без наказателен характер. Тъй като нито естеството на нарушението, нито тежестта на санкцията са от областта на наказателното право, прилагането им съгласно BWG не попада в приложното поле на член 50 от Хартата. Този извод впрочем се потвърждава и от решение VTB Bank (Austria)(8), в което Съдът е предпочел да квалифицира възстановителните лихви като „административна мярка“, а не като „административна санкция“.
– По компетентността на ЕЦБ да начислява възстановителни лихви
Общият съд уточнява, че Регламентът за ЕНМ допуска ЕЦБ да начислява възстановителни лихви по член 97 от BWG.
Общият съд най-напред подчертава, че за изпълнението на задачите си за пруденциален надзор ЕЦБ разполага с три категории надзорни и разследващи правомощия, а именно с предвидените в Регламента за ЕНМ правомощия, с правомощията на компетентните органи съгласно приложимото право на Съюза и с правомощието да дава на националните органи указания, свързани с упражняване на правомощията им по действащите национални разпоредби.
Като анализира въпроса дали в разглежданите случаи ЕЦБ разполага с правомощия от втората категория, а именно с правомощията на компетентните органи съгласно приложимото право на Съюза, Общият съд отбелязва, че изразът „приложимото право на Съюза“ следва да се тълкува в смисъл, че обхваща всички установени в директива правомощия, независимо дали следват от предоставени на държавите членки задължения или възможности за приемане на законодателни актове, но не и признато от същата директива правомощие на държавите членки да приемат в националното си право по-строги от предвидените в нея правила(9).
Всъщност по отношение на по-ранна редакция на член 97 от BWG в решение VTB Bank (Austria)(10) се приема, че начисляването на възстановителни лихви е сходно на административна мярка, която попада в приложното поле на разпоредба, спадаща към приложимото в случая право, а именно член 65, параграф 1 от Директива 2013/36(11). Обстоятелството, че тези лихви не са посочени в списъка на санкциите и другите административни мерки в тази директива, е ирелевантно, тъй като този списък не е изчерпателен и съгласно същата тази директива държавите членки предприемат всички мерки, които считат за необходими, за да гарантират прилагането на същата директива и на Регламент № 575/2013. Общият съд уточнява, че съгласно направеното в това решение уточнение от Съда минималните пруденциални изисквания, установени от правото на Съюза, следва да гарантират максимална хармонизация и следователно в случай на превишение на максималните размери по Регламент № 575/2013 държавите членки са длъжни да приложат за кредитните институции не мярка по националното си право, а административна санкция или друга административна мярка по смисъла на член 65, параграф 1 от Директива 2013/36.
Поради това обстоятелството, че начисляването на възстановителни лихви не е посочено в списъка по Директива 2013/36, не е пречка то да попадне в обхвата на установения със същата директива правен режим. С оглед на това Общият съд стига до извода, че посоченото начисляване е сходно на правомощие, с което националният компетентен орган разполага „съгласно приложимото право на Съюза“ по смисъла на член 9, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламента за ЕНМ и с което следователно разполага и ЕЦБ.
– По тълкуването на националното право
Общият съд констатира, че като се е основала на тълкуването на австрийските юрисдикции относно автоматичния характер на начисляването на възстановителни лихви в случай на превишение на максималния размер на големите експозиции и като не е разгледала обстоятелствата в конкретния случай, ЕЦБ се е основала на погрешно правно предположение, което е опорочило преценката ѝ относно пропорционалността на прилагането на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG.
В този контекст Общият съд припомня, че когато трябва да осъществи контрол върху основателността на прилагането от ЕЦБ на национално право за транспониране на директива, за установяването на обхвата на това национално право е достатъчно даденото му от националните юрисдикции тълкуване, ако въз основа на него може да се констатира, че това право е съвместимо с директивата, която транспонира. Когато обаче от тълкуването на националните юрисдикции не би могло със сигурност да се установи съвместимост на националното право със съответната директива, спазването на принципа на предимство на правото на Съюза всъщност предполага Общият съд, когато е необходимо да тълкува национално право, да изхожда, доколкото е възможно, от текста и целите на транспонираната директива, за да може да се постигне търсеният с нея резултат. Следователно изискването за тълкуване в съответствие с правото на Съюза включва все пак и задължение за изменение при необходимост на постоянна съдебна практика, ако е основана на несъвместимо с целите на директива тълкуване на националното право.
Освен това, когато не може да тълкува националната правна уредба в съответствие с изискванията на правото на Съюза, Общият съд, също както и националният съд, при прилагане на разпоредби от правото на Съюза е длъжен да гарантира пълното им действие, като при необходимост по собствена инициатива остави без приложение всяка национална правна уредба, дори и последваща, която противоречи на разпоредба от правото на Съюза с директен ефект.
В случая Общият съд приема, че съгласно буквалното, контекстуалното и телеологичното тълкуване на член 70 от Директива 2013/36(12) разпоредбата му трябва да се разбира в смисъл, че видът на административната мярка следва да се определи от компетентния национален орган, а следователно и от ЕЦБ, като за целта следва да се вземат предвид всички обстоятелства, което по правило налага наличие на право на преценка и изключва обвързаната компетентност при начисляване на възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG.