Věci T‑647/21 a T‑99/22
Sber Vermögensverwaltungs AG, dříve Sberbank Europe AG,
v.
Evropská centrální banka
Rozsudek Tribunálu (třetího senátu) ze dne 28. února 2024
„Hospodářská a měnová politika – Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi – Článek 9 odst. 1 druhý pododstavec nařízení (EU) č. 1024/2013 – Uplatnění, ze strany ECB, úroků z čerpání hospodářské výhody podle rakouského práva v případě porušení článku 395 nařízení (EU) č. 575/2013 a v návaznosti na rozhodnutí, kterým byla uložena správní peněžitá sankce podle článku 18 nařízení č. 1024/2013 – Přiměřenost“
1. Základní práva – Zásada ne bis in idem – Rozsah působnosti – Správní peněžité sankce – Zahrnutí
(Listina základních práv Evropské unie, článek 50; nařízení Rady č. 1024/2013, článek 18)
(viz body 35, 36)
2. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Dohled nad finančním sektorem v Unii – Jednotný mechanismus dohledu – Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi – Správní sankce a jiná opatření – Uložení, ze strany Evropské centrální banky (ECB), úroků z čerpání hospodářské výhody za překročení limitů pro velké expozice v návaznosti na uložení peněžité správní sankce – Porušení zásady ne bis in idem – Neexistence
(Listina základních práv Evropské unie, článek 50; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 575/2013, čl. 395 odst. 1; nařízení Rady č. 1024/2013, článek 18; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/96, čl. 65 odst. 1)
(viz body 38–42)
3. Vnitrostátní právo – Výklad – Přihlédnutí k výkladu provedenému vnitrostátními soudy dotčeného členského státu – Meze
(viz body 58–60)
4. Právo Evropské unie – Přímý účinek – Přednost – Rozpor unijního a vnitrostátního práva – Povinnosti a pravomoci vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen – Povinnosti a pravomoci unijního soudu – Nepoužití vnitrostátního práva
(viz body 61–63)
5. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Dohled nad finančním sektorem v Unii – Jednotný mechanismus dohledu – Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi – Vyšetřovací a dohledové pravomoci příslušných orgánů – Určení typu správního opatření s přihlédnutím k veškerým okolnostem – Automatické uložení úroků z čerpání hospodářské výhody v případě překročení limitů pro velké expozice – Nepřípustnost – Porušení zásady proporcionality
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 575/2013, čl. 395 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36, čl. 4 odst. 1, čl. 65 odst. 1 a článek 70)
(viz body 64–80)
6. Žaloba na neplatnost – Právní zájem na podání žaloby – Žaloba směřující proti rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB), kterým se ukládají úroky z čerpání hospodářské výhody – Rozhodnutí, jež bylo v průběhu řízení derogováno a nahrazeno rozhodnutím obdobného obsahu – Tvůrce derogovaného aktu, který uznal, že daný akt byl odstraněn z unijního právního řádu – Žaloba, která se stala bezpředmětnou – Nevydání rozhodnutí ve věci samé
(Článek 263 SFEU)
(viz body 83–87)
Shrnutí
Tribunál, který vyhověl žalobám na neplatnost proti rozhodnutím přijatým Evropskou centrální bankou (ECB), jimiž se ukládají úroky z čerpání neoprávněné výhody na základě nařízení o jednotném mechanismu dohledu(1) a na základě vnitrostátního práva, ve dvou rozsudcích vyhlášených téhož dne upřesnil okolnosti, za kterých může využít konformního výkladu vnitrostátního práva, jímž se provádí určitá směrnice a odchýlit se přitom od výkladu vnitrostátních soudů.
Mimoto v rozsudku Sber v. ECB (spojené věci T‑647/21 a T‑99/22) se Tribunál vyjadřuje k nové otázce použití zásady ne bis in idem, pokud ECB ukládá správní peněžité sankce na základě nařízení o jednotném mechanismu dohledu, zatímco v rozsudku BAWAG PSK v. ECB (T‑667/21) rozvíjí svou judikaturu o rozsahu pravomoci ECB na základě téhož nařízení.
Tyto věci se týkají dvou rakouských úvěrových institucí, jež podléhají přímému obezřetnostnímu dohledu ze strany ECB.
Ve spojených věcech T‑647/21 a T‑99/22 tak ECB uložila žalobkyni, Sber Vermögensverwaltungs AG, správní peněžitou sankci na základě nařízení o jednotném mechanismu dohledu z důvodu překročení limitů pro velké expozice stanovených nařízením č. 575/2013(2), a to jak na individuálním, tak na konsolidovaném základě. Dále na základě nařízení o jednotném mechanismu dohledu a na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG(3) se ECB rozhodla uložit žalobkyni úroky z čerpání hospodářské výhody za částky dotčené uvedenými překročeními.
V návaznosti na stanovisko správní revizní komise ECB, v němž uvedená komise konstatovala, že původní rozhodnutí ECB ze dne 21. prosince 2021 je stiženo řadou vad, ECB nahradila uvedené rozhodnutí novým rozhodnutím(4), přičemž zachovala výši úroků z čerpání hospodářské výhody. ECB uvedla, že v případě porušení povinností instituce podle nařízení č. 575/2013 spadá uložení úroků z čerpání hospodářské výhody podle BWG do výkonu vázané pravomoci příslušným orgánem, což ECB neponechává žádný prostor pro uvážení.
Dvěma samostatnými žalobami se žalobkyně domáhala, aby Tribunál zrušil jak původní rozhodnutí, tak rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021, která přijala ECB.
Ve věci T‑667/21 žalobkyně, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, nepřímo nabyla portfolio úvěrů na rezidenční nemovitosti ve Francii. Toto portfolio bylo převedeno do společného fondu bez právní subjektivity, u kterého žalobkyně nabyla veškeré podíly, čímž se stala skutečným majitelem.
V návaznosti na kontrolu v prostorách žalobkyně ECB konstatovala, že žalobkyně neměla k dispozici údaje umožňující identifikaci každého z dlužníků podkladových úvěrů a že u tohoto portfolia nedodržela limit pro velké expozice stanovený nařízením č. 575/2013. Rozhodnutím ze dne 2. srpna 2021(5) jí tak ECB na základě týchž právních ustanovení, jako jsou ustanovení zmíněná ve shrnutí výše uvedených spojených věcí, uložila úroky z čerpání hospodářské výhody. Žalobkyně podala proti uvedenému rozhodnutí žalobu k Tribunálu.
Tribunál v rozsudcích Sber v. ECB (spojené věci T‑647/21 a T‑99/22) a BAWAG PSK v. ECB (T‑667/21) zrušil rozhodnutí ECB ze dne 21. prosince 2021, kterým bylo nahrazeno její původní rozhodnutí, a rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021 z důvodu, že ECB tím, že uložila úroky z čerpání hospodářské výhody, nepřezkoumala okolnosti projednávané věci.
Závěry Tribunálu
– K uplatnění zásady ne bis in idem
Tribunál má za to, že uložení, ze strany ECB, úroků z čerpání hospodářské výhody na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG za jednání, za které již byla uložena správní peněžitá sankce podle článku 18 nařízení č. 1024/2013, není v rozporu se zásadou ne bis in idem.
V tomto ohledu připomíná, že uplatňování článku 50 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), který zakazuje kumulaci stíhání i sankcí trestní povahy za stejné skutky proti téže osobě, se neomezuje pouze na stíhání a sankce, které jsou podle vnitrostátního práva kvalifikovány jako „trestní“. Vztahuje se totiž na stíhání a sankce, o nichž je třeba mít za to, že mají trestněprávní charakter na základě samotné povahy protiprávního jednání a stupně přísnosti sankce, která hrozí dotčené osobě.
Tribunál zdůrazňuje, že správní peněžité sankce uložené na základě čl. 18 odst. 1 nařízení o jednotném mechanismu dohledu spadají do oblasti působnosti článku 50 Listiny. Poznamenává, že vzorem pro tyto sankce jsou zjevně pokuty, které může uložit Evropská komise v oblasti práva hospodářské soutěže(6) a mají rovnocennou povahu a stupeň přísnosti. Podle ustálené judikatury přitom musí být v řízeních podle práva hospodářské soutěže směřujících k uložení pokut respektována zásada ne bis in idem. Tuto kvalifikaci je tudíž třeba použít obdobně i na uvedené sankce.
Tribunál naproti tomu konstatoval, že z judikatury rakouských soudů vyplývá, že úroky z čerpání hospodářské výhody jsou kvalifikovány jako obezřetnostní opatření, která nemají punitivní povahu. Vzhledem k tomu, že z povahy protiprávního jednání ani stupně přísnosti sankce nevyplývá, že by se na tato opatření vztahovala působnost trestního práva, jejich použití na základě BWG nespadá do působnosti článku 50 Listiny. Tento závěr je ostatně potvrzen v rozsudku VTB Bank (Austria)(7), v němž Soudní dvůr u úroků z čerpání hospodářské výhody vymáhání upřednostnil kvalifikovat uvedené úroky jakožto „správní opatření“ spíše než „správní sankce“.
– K pravomoci ECB uložit úroky z čerpání hospodářské výhody
Tribunál upřesnil, že ECB měla pravomoc uložit úroky z čerpání hospodářské výhody podle § 97 BWG na základě nařízení o jednotném mechanismu dohledu.
Úvodem zdůrazňuje, že ECB má za účelem plnění svých obezřetnostních úkolů tři kategorie pravomocí dohledu a vyšetřování, a sice pravomoci stanovené v nařízení o jednotném mechanismu dohledu, pravomoci příslušných orgánů podle relevantních ustanovení unijního práva a pravomoc dávat vnitrostátním orgánům pokyny, aby využily jejich pravomocí podle platných vnitrostátních právních předpisů.
Při analýze otázky, zda v projednávaném případě měla ECB pravomoci patřící do druhé kategorie, a sice pravomoci příslušných orgánů podle relevantních ustanovení unijního práva, Tribunál uvedl, že výraz „podle unijního práva“ byl vykládán tak, že zahrnuje veškeré pravomoci vyplývající z právního rámce stanoveného určitou směrnicí, ať již vyplývají z povinnosti nebo možnosti členského státu přijímat právní předpisy, na rozdíl od toho, kdy táž směrnice uzná pravomoc členských států přijmout na základě vnitrostátního práva přísnější ustanovení mimo rámec režimu stanoveného danou směrnicí(8).
V rozsudku VTB Bank (Austria) bylo přitom v souvislosti s dřívějším zněním § 97 BWG uvedeno, že uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody, jež je podle všeho správním opatřením, spadá do působnosti čl. 65 odst. 1 směrnice 2013/36, který je v projednávané věci součástí relevantního právního rámce. Okolnost, že není uvedeno na seznamu správních sankcí a správních opatření obsaženém v této směrnici, je irelevantní, neboť tento seznam není taxativní, a tatáž směrnice stanoví, že členské státy přijmou veškerá opatření, která považují za nezbytná k zajištění uplatňování uvedené směrnice a nařízení č. 575/2013. Tribunál upřesňuje, že Soudní dvůr v uvedeném rozsudku zdůraznil, že by minimální obezřetnostní požadavky stanovené právem Evropské unie měly zajistit maximální úroveň harmonizace a v případě překročení limitů stanovených v nařízení č. 575/2013 jsou členské státy povinny uložit úvěrovým institucím nikoli opatření podle svého vnitrostátního práva, nýbrž správní sankci nebo jiné správní opatření ve smyslu čl. 65 odst. 1 směrnice 2013/36.
Okolnost, že uložení povinnosti zaplatit úroky z čerpání hospodářské výhody není uvedeno na seznamu obsaženém ve směrnici 2013/36, tak nebrání tomu, aby se na něj vztahoval právní režim zavedený touto směrnicí. Tribunál tudíž dospěl k závěru, že je třeba ho považovat za pravomoc, kterou má příslušný vnitrostátní orgán „na základě příslušných ustanovení práva Unie“ ve smyslu čl. 9 odst. 1 druhého pododstavce druhé věty nařízení o jednotném mechanismu dohledu a která je v důsledku toho svěřena ECB.
– K výkladu vnitrostátního práva
Tribunál konstatuje, že ECB tím, že vycházela z výkladu rakouských soudů ohledně automatické povahy uložení úroků z čerpání hospodářské výhody v případě překročení limitů pro velké expozice a nepřezkoumala okolnosti projednávaného případu, vycházela z právně nesprávného předpokladu, kvůli němuž je její přezkum přiměřenosti použití § 97 odst. 1 bodu 2 BWG stižen vadou.
V této souvislosti Tribunál připomíná, že má-li přezkoumat opodstatněnost použití vnitrostátního práva, kterým se provádí směrnice, ze strany ECB, stačí výklad vnitrostátních soudů k určení působnosti uvedeného vnitrostátního práva, pokud z něj vyplývá, že je konstatována slučitelnost se směrnicí, jejíž provedení zajišťuje. Naproti tomu, pokud výklad vnitrostátních soudů neumožňuje zajistit slučitelnost vnitrostátního práva s určitou směrnicí, dodržení zásady přednosti unijního práva znamená, že Tribunál stejně jako vnitrostátní soud vykládá, je-li to nezbytné, vnitrostátní právo v co největším možném rozsahu ve světle znění a účelu provedené směrnice, aby tak dosáhly výsledku jí zamýšleného. Požadavek konformního výkladu zahrnuje povinnost změnit ustálenou judikaturu, pokud se tato judikatura opírá o výklad vnitrostátního práva, který je neslučitelný s cíli směrnice.
Navíc v případě, že Tribunál nemůže vyložit vnitrostátní právní úpravu v souladu s požadavky unijního práva, má stejně jako vnitrostátní soud pověřený uplatňováním ustanovení unijního práva Tribunál povinnost zajistit plný účinek těchto ustanovení tak, že na základě své vlastní pravomoci podle potřeby upustí od použití jakékoli vnitrostátní právní úpravy, i když je pozdějšího data, jež je v rozporu s ustanovením unijního práva, které má přímý účinek.
V projednávané věci má Tribunál na základě doslovného, kontextuálního a teleologického výkladu článku 70 směrnice 2013/36(9) za to, že toto ustanovení musí být chápáno tak, že znamená, že je na příslušném vnitrostátním orgánu, a v důsledku toho na ECB, aby určily typ správního opatření s přihlédnutím ke všem okolnostem, což nutně znamená, že mají v rámci své pravomoci určitý prostor pro uvážení, a vylučuje, aby se v případě uplatňování úroků z čerpání hospodářské výhody uložených na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG ocitly v situaci vázané pravomoci.