Asia T-667/21
BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG
vastaan
Euroopan keskuspankki
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kolmas jaosto) 28.2.2024
Talous- ja rahapolitiikka – Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta – Asetuksen (EU) N:o 1024/2013 9 artiklan 1 kohdan toinen alakohta – EKP käyttää suoraan toimivaltaisen viranomaisen valtuuksia asiaa koskevan unionin lainsäädännön nojalla – Eliminointikoron määrääminen Itävallan lainsäädännössä, jos asetuksen (EU) N:o 575/2013 395 artiklaa rikotaan – EKP:n toimivalta – Direktiivin 2013/36/EU 65 artiklan 1 kohta ja 70 artikla – Oikeasuhteisuus
1. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Unionin finanssialan valvonta – Yhteinen valvontamekanismi – Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta – Euroopan keskuspankin (EKP) valtuudet – Valvonta- ja tutkintavaltuudet – Toimivaltaisille viranomaisille asiaa koskevan unionin lainsäädännön nojalla kuuluvat valtuudet – Hallinnollisten toimenpiteiden määrittäminen – Eliminointikorkojen määrääminen suurten asiakasriskien ylärajojen ylityksen johdosta – Soveltamisalaan kuuluminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1024/2013 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan toinen virke; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36 65 artiklan 1 kohta ja 67 artiklan 1 ja 2 kohta)
(ks. 36 ja 39–46 kohta)
2. Kansallinen oikeus – Tulkinta – Kyseessä olevan jäsenvaltion tuomioistuinten omaksuman tulkinnan huomioon ottaminen – Rajat
(ks. 57–59 kohta)
3. Euroopan unionin oikeus – Välitön oikeusvaikutus – Ensisijaisuus – Unionin oikeuden ja kansallisen lain välinen ristiriita – Asiaa käsittelevän kansallisen tuomioistuimen velvollisuudet ja toimivalta – Unionin tuomioistuinten velvollisuudet ja toimivalta – Kansallisen lain soveltamatta jättäminen
(ks. 60–62 kohta)
4. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Unionin finanssialan valvonta – Yhteinen valvontamekanismi – Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta – Toimivaltaisten viranomaisten valvonta- ja seuraamusvaltuudet – Hallinnollisen toimenpiteen tyypin määrittäminen ottaen huomioon kaikki olosuhteet – Eliminointikorkojen määräämistä automaattisesti suurten asiakasriskien ylärajojen ylityksen johdosta ei voida hyväksyä – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36 johdanto-osan 37 perustelukappale, 4 artiklan 1 kohta, 65 artiklan 1 kohta ja 70 artikla)
(ks. 63–79 kohta)
Tiivistelmä
Hyväksymällä kahdella samana päivänä julistetulla tuomiolla kumoamiskanteet, jotka on nostettu Euroopan keskuspankin (EKP) tekemistä päätöksistä, joissa määrätään eliminointikoroista YVM-asetuksen(1) perusteella ja kansallisen oikeuden nojalla, unionin yleinen tuomioistuin täsmentää olosuhteet, joissa se voi turvautua direktiivin täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen oikeuden mukaiseen tulkintaan poikkeamalla kansallisten tuomioistuinten tulkinnasta.
Lisäksi tuomiossa Sber v. EKP (yhdistetyt asiat T-647/21 ja T-99/22) unionin yleinen tuomioistuin ottaa kantaa uuteen kysymykseen ne bis in idem -periaatteen soveltamisesta silloin, kun EKP määrää hallinnollisia rahoituksellisia seuraamuksia YVM-asetuksen nojalla, kun taas tuomiossa BAWAG PSK v. EKP (T-667/21) se kehitti oikeuskäytäntöään EKP:n saman asetuksen mukaisen toimivallan laajuudesta.
Asiat koskevat kahta itävaltalaista luottolaitosta, jotka ovat EKP:n suoran vakavaraisuusvalvonnan alaisia.
Niinpä EKP määräsi yhdistetyissä asioissa T-647/21 ja T-99/22 kantajalle, Sber Vermögensverwaltungs AG:lle, YVM-asetuksen nojalla hallinnollisen rahoituksellisen seuraamuksen asetuksessa N:o 575/2013(2) säädettyjen suurten asiakasriskien rajojen sekä yksilöllisen että konsolidoidun tason ylitysten vuoksi. Tämän jälkeen EKP päätti YVM-asetuksen(3) perusteella ja BWG:n(4) 97 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla määrätä sille eliminointikorkoa määristä, joita kyseiset ylitykset koskivat.
EKP:n oikaisulautakunnan annettua 21.12.2021 lausunnon, jossa todettiin, että EKP:n alkuperäisessä päätöksessä oli virheitä, EKP korvasi kyseisen päätöksen uudella päätöksellä(5) säilyttäen samalla eliminointikoron määrän. Se täsmensi, että jos laitos laiminlyö asetuksen N:o 575/2013 mukaisia velvoitteitaan, BWG:n mukaisten eliminointikorkojen määrääminen kuuluu toimivaltaisen viranomaisen sidotun toimivallan piiriin, eikä siinä jätetä sille lainkaan harkintavaltaa.
Kantaja vaati kahdella erillisellä kanteella unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan sekä EKP:n alkuperäisen päätöksen että sen 21.12.2021 antaman päätöksen.
Asiassa T-667/21 kantaja BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG hankki välillisesti asuntolainasalkun Ranskasta. Tämä sijoitussalkku siirrettiin yhteiseen rahastoon, joka ei ollut oikeushenkilö ja jonka kaikki osakkeet kantaja hankki, jolloin siitä tuli tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja.
Kantajan tiloissa suoritetun tarkastuksen jälkeen EKP totesi, ettei kantajalla ollut hallussaan tietoja, joiden perusteella se olisi voinut tunnistaa kaikki kohde-etuutena olevien lainojen velalliset, ja että se ei ollut kyseisen salkun osalta noudattanut asetuksessa N:o 575/2013 säädettyä suurten asiakasriskien ylärajaa. EKP määräsi 2.8.2021 tekemällään päätöksellä(6) kantajalle eliminointikorkoja samojen säännösten perusteella, jotka oli mainittu edellä mainittujen yhdistettyjen asioiden esittelyssä. Kantaja riitautti tämän päätöksen unionin yleisessä tuomioistuimessa.
Unionin yleinen tuomioistuin kumosi tuomiollaan Sber v. EKP (yhdistetyt asiat T-647/21 ja T-99/22) ja tuomiollaan BAWAG PSK v. EKP (T-667/21) EKP:n 21.12.2021 tekemän päätöksen, jolla korvattiin sen alkuperäinen päätös, ja 2.8.2021 tehdyn päätöksen sillä perusteella, että määrätessään eliminointikorkoja EKP ei ollut tutkinut käsiteltävän asian olosuhteita.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
– Ne bis in idem ‑periaatteen soveltaminen
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että se, että EKP määräsi BWG:n 97 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla eliminointikorkoja sellaisen menettelyn osalta, josta on jo määrätty YVM-asetuksen mukainen hallinnollinen rahoituksellinen seuraamus, ei ole ne bis in idem ‑periaatteen vastaista.
Se muistuttaa tässä yhteydessä, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 50 artiklan, jossa kielletään sekä syytteiden että rikosoikeudellisten seuraamusten päällekkäisyys samasta teosta samalle henkilölle, soveltaminen ei rajoitu pelkästään menettelyihin ja seuraamuksiin, jotka luokitellaan kansallisessa oikeudessa rikosoikeudellisiksi. Se ulottuu nimittäin menettelyihin ja seuraamuksiin, joita on pidettävä rikosoikeudellisina rikkomisen luonteen ja sen seuraamuksen ankaruuden perusteella, joka asianomaiselle voidaan määrätä.
Unionin yleinen tuomioistuin korostaa siten, että YVM-asetuksen 18 artiklan 1 kohdan nojalla määrätyt hallinnolliset rahoitukselliset seuraamukset kuuluvat perusoikeuskirjan 50 artiklan soveltamisalaan. Se huomauttaa, että näiden seuraamusten perusteena ovat selvästi olleet ne sakot, jotka Euroopan komissio voi määrätä kilpailuoikeuden alalla,(7) ja että ne ovat luonteeltaan ja ankaruudeltaan samantasoisia. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kilpailuoikeudellisissa menettelyissä, joiden tarkoituksena on sakkojen määrääminen, on noudatettava ne bis in idem ‑periaatetta. Tätä luonnehdintaa on näin ollen sovellettava analogisesti mainittuihin seuraamuksiin.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa sitä vastoin, että Itävallan tuomioistuinten oikeuskäytännöstä ilmenee, että eliminointikorot luokitellaan valvontatoimeksi, joka ei ole luonteeltaan rankaiseva. Koska ne eivät kuulu rikosoikeuden alaan rikkomisen luonteen eikä seuraamuksen ankaruusasteen vuoksi, niiden soveltaminen BWG:n nojalla ei kuulu perusoikeuskirjan 50 artiklan soveltamisalaan. Tämä päätelmä vahvistetaan lisäksi tuomiossa VTB Bank (Austria),(8) jossa unionin tuomioistuin piti eliminointikorkojen osalta ”hallinnollista toimenpidettä” parempana luonnehdintana kuin ”hallinnollista seuraamusta”.
– EKP:n toimivalta määrätä eliminointikorkoja
Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, että EKP oli YVM-asetuksen perusteella toimivaltainen määräämään BWG:n 97 §:n nojalla eliminointikorkoja.
Se korostaa aluksi, että EKP:llä on valvontatehtäviensä hoitamiseksi kolmenlaisia valvonta- ja tutkintavaltuuksia eli YVM-asetuksessa säädetyt valtuudet, asiaa koskevan unionin lainsäädännön mukaiset toimivaltaisten viranomaisten valtuudet ja valtuudet ohjeistaa kansallisia viranomaisia käyttämään valtuuksiaan voimassa olevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetyin edellytyksin.
Unionin yleinen tuomioistuin arvioi sitä, oliko EKP:llä käsiteltävässä asiassa toimivalta, joka kuuluu toiseen ryhmään eli asiaa koskevan unionin lainsäädännön mukaisiin toimivaltaisten viranomaisten valtuuksiin, ja totesi, että ilmaisua ”unionin oikeuden nojalla” on tulkittu siten, että se kattaa kaikki direktiivissä vahvistetusta oikeudellisesta kehyksestä johtuvat valtuudet, jotka johtuvat jäsenvaltion velvollisuudesta tai vallasta antaa säännöksiä, mutta – siitä poiketen – kyseisessä direktiivissä pelkästään tunnustetaan jäsenvaltioiden valta antaa kansallisessa oikeudessa tällaisia ankarampia säännöksiä direktiivillä luotujen puitteiden ulkopuolella.(9)
Tuomiossa VTB Bank (Austria)(10) katsottiin BWG:n 97 §:n aiemmasta versiosta, että eliminointikorkojen määrääminen vastaa direktiivin 2013/36(11) 65 artiklan 1 kohdan, joka tässä tapauksessa kuuluu asian kannalta merkitykselliseen oikeudelliseen kehykseen, soveltamisalaan kuuluvaa hallinnollista toimenpidettä. Sillä, etteivät ne sisälly kyseisessä direktiivissä mainittujen hallinnollisten seuraamusten ja muiden hallinnollisten toimenpiteiden luetteloon, ei ole merkitystä, koska luettelo ei ole tyhjentävä, ja kyseisessä direktiivissä säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että mainittua direktiiviä ja asetusta N:o 575/2013 sovelletaan. Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, että kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin korosti, että unionin lainsäädännöllä hyväksytyillä vakavaraisuutta koskevilla vähimmäisvaatimuksilla olisi varmistettava maksimaalinen yhdenmukaistaminen, ja että asetuksessa N:o 575/2013 säädettyjen ylärajojen ylittyessä jäsenvaltioiden ei siis ole määrättävä luottolaitoksille niiden kansalliseen lainsäädäntöön perustuvaa toimenpidettä vaan direktiivin 2013/36 65 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hallinnollinen seuraamus tai muu hallinnollinen toimenpide.
Se, että eliminointikoron määräämistä ei mainita direktiivissä 2013/36 olevassa luettelossa, ei estä sitä kuulumasta kyseisellä direktiivillä perustetun oikeudellisen järjestelmän piiriin. Unionin yleinen tuomioistuin päättelee näin ollen, että se vastaa YVM-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan toisessa virkkeessä tarkoitettuja toimivaltaisen kansallisen viranomaisen valtuuksia, jotka EKP:llä on ”asiaa koskevan unionin lainsäädännön nojalla”.
– Kansallisen oikeuden tulkinta
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että tukeutuessaan Itävallan tuomioistuinten tulkintaan, jonka mukaan suurten asiakasriskien ylärajojen ylittyessä sovelletaan automaattisesti eliminointikorkoja, ja jättäessään tutkimatta asian olosuhteet EKP tukeutui oikeudellisesti virheelliseen lähtökohtaan, joka teki sen BWG:n 97 §:n 1 momentin 2 kohdan oikeasuhtaisuutta koskevasta arvioinnista virheellisen.
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa tässä yhteydessä, että kun kansallisten tuomioistuinten on tutkittava, onko EKP soveltanut oikein kansallista lainsäädäntöä, jolla direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, kansallisten tuomioistuinten tulkinnan perusteella pystytään riittävällä tavalla toteamaan kansallisen oikeuden ulottuvuus silloin, kun se johtaa toteamukseen yhteensoveltuvuudesta sen direktiivin kanssa, joka EKP:n on saatettava osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Sitä vastoin silloin, kun kansallisten tuomioistuinten tulkinnalla ei voida varmistaa kansallisen oikeuden yhteensopivuutta direktiivin kanssa, unionin oikeuden ensisijaisuusperiaatteen noudattaminen edellyttää, että unionin yleinen tuomioistuin kansallisen tuomioistuimen tavoin tulkitsee kansallista oikeutta mahdollisimman pitkälle täytäntöönpannun direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti, jotta sillä tavoiteltu tulos saavutettaisiin. Vaatimus unionin oikeuden mukaisesta tulkinnasta sisältää siten velvollisuuden muuttaa tarvittaessa vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jos se perustuu sellaiseen kansallisen oikeuden tulkintaan, joka ei sovi yhteen direktiivin tavoitteiden kanssa.
Lisäksi unionin yleiseen tuomioistuimeen pätee sama kuin kansalliseen tuomioistuimeen, jonka osalta on niin, että jos kansallinen tuomioistuin, jonka tehtävänä on soveltaa unionin oikeuden säännöksiä, ei voi tulkita kansallista säännöstöä unionin oikeuden vaatimusten mukaisesti, sillä on velvollisuus varmistaa kyseisten säännösten täysi vaikutus ja jättää tarvittaessa omasta aloitteestaan soveltamatta kaikkia sellaisia, myös myöhemmin annettuja, kansallisia säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa sellaisen unionin oikeuden säännöksen kanssa, jolla on välitön oikeusvaikutus.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoo direktiivin 2013/36(12) 70 artiklan sanamuodon mukaisen, kontekstuaalisen ja teleologisen tulkinnan perusteella, että kyseisen artiklan on ymmärrettävä tarkoittavan, että toimivaltaisen viranomaisen ja näin ollen EKP:n tehtävänä on määrittää hallinnollisen toimenpiteen tyyppi ottamalla huomioon kaikki olosuhteet, mikä merkitsee väistämättä sitä, että niillä on harkintavaltaa, ja sulkee pois sen, että niillä olisi sidottu toimivalta.