T‑667/21. sz. ügy
BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG
kontra
Európai Központi Bank
A Törvényszék ítélete (kibővített harmadik tanács), 2024. február 28.
„Gazdaság‑ és monetáris politika – Hitelintézetek prudenciális felügyelete – Az 1024/2013/EU rendelet 9. cikke (1) bekezdésének második albekezdése – Az uniós jog vonatkozó rendelkezései alapján illetékes hatóság hatáskörének EKB általi közvetlen gyakorlása – Lefölözési kamat osztrák jog általi kivetése az 575/2013/EU rendelet 395. cikkének megsértése esetén – Az EKB hatáskörei – A 2013/36 irányelv 65. cikkének (1) bekezdése és 70. cikke – Arányosság”
1. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – Az uniós pénzügyi ágazat felügyelete – Egységes Felügyeleti Mechanizmus – Hitelintézetek prudenciális felügyelete – Az Európai Központi Bank (EKB) hatáskörei – Felügyeleti és vizsgálati hatáskörök – A vonatkozó uniós jog alapján az illetékes hatóságokat terhelő hatáskörök – A közigazgatási intézkedések meghatározása – Lefölözési kamat nagykockázat‑vállalásokra vonatkozó határértékek túllépése miatt való kivetése – Bennfoglaltság
(575/2013 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 395. cikk, (1) bekezdés; 1024/2013 tanácsi rendelet, 9. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés, második mondat; 2013/36 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 65. cikk, (1) bekezdés és 67. cikk, (1) és (2) bekezdés)
(lásd: 36., 39–46. pont)
2. Nemzeti jog – Értelmezés – Az adott tagállam bíróságai által követett értelmezés figyelembevétele – Korlátok
(lásd: 57–59. pont)
3. Európai uniós jog – Közvetlen hatály – Elsőbbség – Az uniós jog és a nemzeti törvény közötti ütközés – Az eljáró nemzeti bíróság kötelezettségei és hatásköre – Az uniós bíróság kötelezettségei és hatásköre – A nemzeti törvény alkalmazásának mellőzése
(lásd: 60–62. pont)
4. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – Az uniós pénzügyi ágazat felügyelete – Egységes Felügyeleti Mechanizmus – Hitelintézetek prudenciális felügyelete – Az illetékes hatóságok felügyeleti és szankcionálási hatáskörei – A közigazgatási intézkedés típusának az összes körülmény figyelembevételével való meghatározása – Lefölözési kamat nagykockázat‑vállalásokra vonatkozó határértékek túllépése miatt való automatikus kivetése – Megengedhetetlenség – Az arányosság elvének megsértése
(575/2013 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 395. cikk, (1) bekezdés; 2013/36 európai parlamenti és tanácsi irányelv, (37) preambulumbekezdés, 4. cikk, (1) bekezdés, 65. cikk, (1) bekezdés és 70. cikk)
(lásd: 63–79. pont)
Összefoglalás
A Törvényszék az ugyanazon a napon kihirdetett két ítéletében, helyt adva az Európai Központi Bank (EKB) azon határozatainak megsemmisítése iránti kereseteknek, amelyeket az SSM‑rendelet(1) alapján és a nemzeti joggal összhangban lefölözési kamat kivetése tárgyában hozott, pontosítja azokat a körülményeket, amelyek között lehetősége van arra, hogy valamely irányelvet átültető nemzeti jogszabály tekintetében a nemzeti bíróságok értelmezésétől eltérve az uniós joggal összhangban álló értelmezést fogadjon el.
Ezenkívül a Sber kontra EKB ítéletben (T‑647/21. és T‑99/22. sz. egyesített ügyek) a ne bis in idem elvének az EKB által az SSM‑rendelet alapján való közigazgatási pénzbírság kiszabása során történő alkalmazásával összefüggésben újonnan felmerült kérdés kapcsán fejti ki álláspontját, míg a BAWAG PSK kontra EKB ítéletben (T‑667/21) az EKB ugyanezen rendelet szerinti hatáskörének terjedelmére vonatkozóan fejleszti tovább ítélkezési gyakorlatát.
Az ügyek az Európai Központi Bank (EKB) közvetlen prudenciális felügyelete alatt álló két osztrák hitelintézetet érintenek.
Így a T‑647/21. és T‑99/22. sz. egyesített ügyekben az EKB az SSM‑rendelet alapján közigazgatási pénzbírságot szabott ki a felperes Sber Vermögensverwaltungs AG‑vel szemben az 575/2013 rendeletben(2) megállapított nagykockázat‑vállalási határértékeknek a mind egyedi, mind pedig összevont alapon történő túllépése miatt. Ezt követően az EKB az SSM‑rendelet(3) alapján és a BWG(4) 97. §‑a (1) bekezdésének 2. pontjával összhangban úgy határozott, hogy az említett túllépésekkel érintett összegek után lefölözési kamatot vet ki vele szemben.
Miután az EKB felülvizsgálati testülete 2021. december 21‑én az EKB eredeti határozatának hiányosságait megállapító véleményt bocsátott ki, az EKB e határozatot új határozattal(5) váltotta fel, ugyanakkor fenntartotta a lefölözési kamatok összegét. Az EKB pontosította, hogy valamely intézmény 575/2013 rendelet szerinti kötelezettségeinek megsértése esetén a lefölözési kamatnak a BWG alapján történő kivetése az illetékes hatóság mérlegelést nem engedő hatáskörének gyakorlása körébe tartozik, amely semmilyen mérlegelési mozgásteret nem hagy e hatóság számára.
Két külön keresetében a felperes azt kérte, hogy a Törvényszék semmisítse meg mind az EKB által elfogadott eredeti határozatot, mind pedig annak 2021. december 21‑i határozatát.
A T‑667/21. sz. ügyben a felperes BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG közvetve megvásárolt egy franciaországi lakóingatlan hitelekből álló portfóliót. E portfoliót egy jogi személyiséggel nem rendelkező közös alapra ruházták át, amelynek megszerezte a teljes részesedését, így ő vált a tényleges tulajdonossá.
A felperes helyiségeiben végzett ellenőrzést követően az EKB megállapította, hogy a felperes nem rendelkezett olyan adatokkal, amelyek alapján az alapul szolgáló hitelek valamennyi kötelezettje azonosítható lett volna, valamint hogy a portfólió tekintetében figyelmen kívül hagyta az 575/2013 rendeletben a nagykockázat‑vállalásoknak való kitettségre vonatkozóan előírt határértéket. Így az EKB a 2021. augusztus 2‑i határozatával(6) a fent említett egyesített ügyek bemutatása során hivatkozottakkal azonos jogszabályi rendelkezések alapján lefölözési kamatot szabott ki vele szemben. A felperes a Törvényszék előtt vitatta e határozatot.
A Törvényszék a Sber kontra EKB (T‑647/21. és T‑99/22. sz. egyesített ügyek) és a BAWAG PSK kontra EKB (T‑667/21) ítéletében megsemmisíti az EKB‑nak az eredeti határozata helyébe lépő 2021. december 21‑i határozatát, illetve a 2021. augusztus 2‑i határozatot azzal az indokkal, hogy az EKB a lefölözési kamatok kiszabását megelőzően nem vizsgálta meg az ügy körülményeit.
A Törvényszék álláspontja
– A ne bis in idem elvének megsértéséről
A Törvényszék megállapítja, hogy az, hogy az EKB a BWG 97. §‑a (1) bekezdésének 2. pontja alapján lefölözési kamatot szabott ki egy olyan magatartás miatt, amely az SSM‑rendelet alapján már közigazgatási pénzbírság tárgyát képezte, nem ellentétes a ne bis in idem elvével.
E tekintetben emlékeztet arra, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 50. cikkének alkalmazása, amely tiltja a büntető jellegű eljárások és szankciók halmozását ugyanazon tényállás miatt ugyanazon személlyel szemben, nem csupán azon eljárásokra és szankciókra alkalmazandó, amelyeket a nemzeti jog „büntető” jellegűnek minősít. Ugyanis az kiterjed mindazon eljárásokra és szankciókra, amelyeket a jogsértés jellege és az érintett személlyel szemben kiszabható szankció súlya alapján büntető jellegűnek kell tekinteni.
A Törvényszék ily módon hangsúlyozza, hogy az SSM‑rendelet 18. cikkének (1) bekezdése alapján kiszabott közigazgatási pénzbírságok a Charta 50. cikkének hatálya alá tartoznak. Megjegyzi, hogy ezek a szankciók egyértelműen meghatározzák azokat a bírságokat, amelyeket az Európai Bizottság a versenyjog területén(7) kiszabhat, és az említett szankciók jellege és súlya azonos. Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a versenyjogi bírságok kiszabására irányuló eljárásokban a ne bis in idem elvét tiszteletben kell tartani. E minősítést ennélfogva analógia útján alkalmazni kell az említett szankciókra.
Ezzel szemben a Törvényszék megállapítja, hogy az osztrák bíróságok ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a lefölözési kamatok nem büntető jellegű prudenciális intézkedéseknek minősülnek. Mivel sem a bűncselekmény jellege, sem a büntetés súlya alapján nem tartoznak a büntetőjog hatálya alá, a BWG alapján történő alkalmazásuk nem tartozik a Charta 50. cikkének hatálya alá. Ezt a következtetést egyébként megerősíti a VTB Bank (Ausztria) ítélet,(8) amelyben a lefölözési kamatokat illetően a Bíróság a „közigazgatási intézkedésnek” minősítést részesítette előnyben a „közigazgatási szankció” minősítéssel szemben.
– Az EKB lefölözési kamatok előírására vonatkozó hatásköréről
A Törvényszék pontosítja, hogy az EKB a BWG 97. §‑ára tekintettel hatáskörrel rendelkezett arra, hogy az SSM‑rendelet alapján lefölözési kamatot vessen ki.
Elöljáróban hangsúlyozza, hogy prudenciális feladatainak ellátása érdekében az EKB háromféle felügyeleti és vizsgálati hatáskörrel rendelkezik, nevezetesen az SSM‑rendeletben előírt hatáskörökkel, az illetékes hatóságoknak a vonatkozó uniós jog rendelkezései szerinti hatásköreivel, valamint azzal a hatáskörrel, hogy utasíthatja a nemzeti hatóságokat arra, hogy a nemzeti jogban előírt feltételek mellett és azokkal összhangban gyakorolják hatáskörüket.
Annak elemzése során, hogy a jelen ügyben az EKB rendelkezett‑e a második csoportba tartozó hatáskörökkel, vagyis az uniós jog vonatkozó rendelkezései alapján hatáskörrel rendelkező hatóságok hatásköreivel, a Törvényszék megállapítja, hogy az „uniós jog alapján” kifejezést úgy értelmezték, hogy az az irányelv által létrehozott jogi keretből eredő valamennyi hatáskört magában foglalja, függetlenül attól, hogy azok a tagállam jogalkotásra vonatkozó kötelezettségéből vagy lehetőségéből erednek, ezzel szemben nem foglalja magában az ugyanezen irányelv által a nemzeti jog alapján a tagállamok részére elismert azon hatáskört, hogy az ugyanezen irányelv által létrehozott rendszer keretein kívül szigorúbb rendelkezéseket állapítsanak meg.(9)
Márpedig a VTB Bank (Ausztria) ítéletben(10) a BWG 97. §‑ának korábbi változata tekintetében megállapításra került, hogy a lefölözési kamat kivetése a 2013/36 irányelv(11) 65. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozó közigazgatási intézkedésekkel mutat hasonlóságot, amely a jelen ügyben a vonatkozó jogi háttér részét képezi. Az a körülmény, hogy azok nem szerepelnek a közigazgatási szankciók és egyéb intézkedések ezen irányelvben található felsorolásában, nem releváns, mivel e lista nem kimerítő jellegű, ugyanezen irányelv pedig előírja, hogy a tagállamok megtesznek minden általuk szükségesnek ítélt intézkedést az említett irányelv és az 575/2013 rendelet alkalmazásának biztosítása érdekében. A Törvényszék pontosítja, hogy a Bíróság ezen ítéletben kiemelte, hogy az uniós jog által rögzített prudenciális minimumkövetelmények esetében maximális harmonizációt kell biztosítani, és hogy az 575/2013 rendeletben előírt határértékek túllépése esetén a tagállamoknak a hitelintézetekre nem a nemzeti joguk szerinti intézkedést kell hozniuk, hanem a 2013/36 irányelv 65. cikkének (1) bekezdése értelmében vett közigazgatási szankciót kell kivetniük vagy egyéb közigazgatási intézkedést kell alkalmazniuk.
Így az a körülmény, hogy a lefölözési kamat kivetése nem szerepel a 2013/36 irányelvben szereplő felsorolásban, nem képezi akadályát annak, hogy az az ugyanezen irányelv által létrehozott jogi rendszer hatálya alá tartozzon. Következésképpen a Törvényszék megállapítja, hogy az olyan hatáskörrel mutat hasonlóságot, amellyel az illetékes nemzeti hatóság az SSM‑rendelet 9. cikke (1) bekezdése második albekezdésének második mondata értelmében a „vonatkozó uniós jog alapján” rendelkezik, és amely ebből következően megilleti az EKB‑t.
– A nemzeti jog értelmezéséről
A Törvényszék megállapítja, hogy az EKB – azáltal, hogy a nagykockázat‑vállalásokra vonatkozó határértékek túllépése esetén a lefölözési kamatok kivetésének automatikus jellegét illetően az osztrák bíróságok által adott értelmezésre támaszkodott, és nem vizsgálta meg az ügy körülményeit – olyan téves jogi előfeltevésre támaszkodott, ami a BWG 97. §‑a (1) bekezdése 2. pontja alkalmazása arányosságának hibás vizsgálatát eredményezte.
A Törvényszék ebben az összefüggésben emlékeztet arra, hogy amikor olyan nemzeti jogszabály EKB általi alkalmazásának érvényességét kell vizsgálnia, amely valamely irányelvet ültet át, a nemzeti bíróságok értelmezése elegendő az említett nemzeti jogszabály hatályának megállapításához, amennyiben ezen értelmezés eredményeképpen az azon irányelvvel való összeegyeztethetőség, amelynek átültetését e jogszabály biztosítja, megállapításra kerül. Ezzel szemben, amikor a nemzeti bíróságok értelmezése nem teszi lehetővé a nemzeti jog irányelvvel való összeegyeztethetőségének biztosítását, az uniós jog elsőbbsége elvének tiszteletben tartása azt jelenti, hogy a Törvényszék – a nemzeti bírósághoz hasonlóan – szükség esetén, az átültetett irányelv által kitűzött cél elérése érdekében, amennyire csak lehetséges, ezen irányelv szövegére és céljára tekintettel értelmezi a nemzeti jogot. Ily módon az összhangban álló értelmezés követelménye adott esetben magában foglalja az állandó ítélkezési gyakorlat módosítására vonatkozó kötelezettséget, amennyiben az a nemzeti jognak valamely irányelv céljaival összeegyeztethetetlen értelmezésén alapul.
Ráadásul amennyiben a nemzeti jogszabályoknak az uniós jog követelményeivel összhangban álló értelmezése nem lehetséges, a Törvényszék az uniós jogi rendelkezéseket alkalmazni hivatott nemzeti bírósághoz hasonlóan köteles biztosítani e rendelkezések teljes körű érvényesülését, szükség esetén – saját hatáskörénél fogva – mellőzve a nemzeti jogszabályok valamely közvetlenül hatályos uniós jogi rendelkezéssel ellentétes, akár utólagosan elfogadott rendelkezéseinek alkalmazását.
A jelen ügyben a Törvényszék a 2013/36 irányelv(12) 70. cikkének szó szerinti, rendszertani és teleologikus értelmezése alapján úgy ítéli meg, hogy azt úgy kell értelmezni, hogy az magában foglalja, hogy az FMA, következésképpen pedig az EKB feladata, hogy az összes körülmény figyelembevételével meghatározza a közigazgatási intézkedés típusát, ami szükségszerűen azt jelenti, hogy ez utóbbiak mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, és kizárja, hogy mérlegelést nem engedő hatáskörben járnának el a BWG 97. §‑a (1) bekezdésének 2. pontja alapján kiszabott lefölözési kamat alkalmazása tekintetében.