URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
17. Januar 2023(*)
„Rechtsmittel – Außenbeziehungen – Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen zwischen der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft einerseits und dem Kosovo andererseits – Elektronische Kommunikation – Verordnung (EU) 2018/1971 – Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) – Art. 35 Abs. 2 – Beteiligung der Regulierungsbehörde des Kosovos an diesem Gremium – Begriffe ‚Drittland‘ und ‚Drittstaat‘ – Zuständigkeit der Europäischen Kommission“
In der Rechtssache C‑632/20 P
betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, eingelegt am 24. November 2020,
Königreich Spanien, vertreten zunächst durch S. Centeno Huerta, dann durch A. Gavela Llopis als Bevollmächtigte,
Rechtsmittelführer,
andere Partei des Verfahrens:
Europäische Kommission, vertreten durch F. Castillo de la Torre, M. Kellerbauer und T. Ramopoulos als Bevollmächtigte,
Beklagte im ersten Rechtszug,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten L. Bay Larsen, der Kammerpräsidentinnen A. Prechal und K. Jürimäe, der Kammerpräsidenten C. Lycourgos und M. Safjan, der Richter M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, I. Jarukaitis, A. Kumin, N. Jääskinen (Berichterstatter), M. Gavalec und Z. Csehi sowie der Richterin O. Spineanu-Matei,
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 16. Juni 2022
folgendes
Urteil
1 Mit seinem Rechtsmittel beantragt das Königreich Spanien die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 23. September 2020, Spanien/Kommission (T‑370/19, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2020:440), mit dem das Gericht seine Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission vom 18. März 2019 über die Beteiligung der nationalen Regulierungsbehörde des Kosovos am Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (ABl. 2019, C 115, S. 26, im Folgenden: streitiger Beschluss) abgewiesen hat.
Rechtlicher Rahmen
SAA Kosovo
2 Im 17. Erwägungsgrund des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft einerseits und dem Kosovo andererseits (ABl. 2016, L 71, S. 3, im Folgenden: SAA Kosovo) heißt es, dass dieses Abkommen „nicht die Standpunkte zum Status berührt und mit der Resolution 1244/99 des VN-Sicherheitsrates und dem Gutachten des Internationalen Gerichtshofs zur Unabhängigkeitserklärung des Kosovos im Einklang steht“.
3 Art. 2 des SAA Kosovo lautet:
„Die in diesem Abkommen, einschließlich der Anhänge und Protokolle, verwendeten Ausdrücke, Formulierungen oder Begriffsbestimmungen stellen weder eine Anerkennung des Kosovos als unabhängiger Staat durch die EU noch eine derartige Anerkennung des Kosovos durch einzelne Mitgliedstaaten dar, sofern diese nicht zuvor einen solchen Schritt unternommen haben.“
4 Art. 111 („Elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste“) des SAA Kosovo bestimmt:
„Die Zusammenarbeit konzentriert sich in erster Linie auf vorrangige Bereiche des Besitzstands der EU auf diesem Gebiet.
Insbesondere intensivieren die Vertragsparteien die Zusammenarbeit im Bereich der elektronischen Kommunikationsnetze und der elektronischen Kommunikationsdienste, damit das Kosovo fünf Jahre nach Inkrafttreten dieses Abkommens den Besitzstand der EU in diesem Bereich übernehmen kann, wobei der Gewährleistung und Stärkung der Unabhängigkeit der zuständigen Regulierungsbehörden besondere Aufmerksamkeit zu widmen ist.“
Verordnung (EU) 2018/1971
5 In den Erwägungsgründen 5, 13, 20, 22, 25, 29 und 34 der Verordnung (EU) 2018/1971 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Einrichtung des Gremiums europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und der Agentur zur Unterstützung des GEREK (GEREK-Büro), zur Änderung der Verordnung (EU) 2015/2120 und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1211/2009 (ABl. 2018, L 321, S. 1) heißt es:
„(5) Das [Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und die Agentur zur Unterstützung des GEREK (GEREK-Büro)] wurden mit der Verordnung (EG) Nr. 1211/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 25. November 2009 zur Einrichtung des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und des Büros (ABl. 2009, L 337, S. 1)] eingerichtet. Das GEREK hat die [Gruppe Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (ERG)] ersetzt und sollte zum einen zur Entwicklung und zum anderen zum besseren Funktionieren des Binnenmarkts für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste beitragen, indem es für die einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation sorgt. Das GEREK fungiert als Forum für die Zusammenarbeit zwischen den [nationalen Regulierungsbehörden (im Folgenden: NRB)] untereinander und zwischen den NRB und der [Europäischen] Kommission bei der Wahrnehmung aller ihrer Aufgaben gemäß dem Rechtsrahmen der Union. Das GEREK wurde eingerichtet, um Fachwissen einzubringen und unabhängig und transparent zu handeln.
…
(13) Das GEREK sollte Fachwissen einbringen und durch seine Unabhängigkeit, die Qualität seiner Beratung und seiner Informationen, die Transparenz seiner Verfahren und Arbeitsmethoden sowie die Sorgfalt, mit der es seine Aufgaben erfüllt, Vertrauen schaffen. Die Unabhängigkeit des GEREK sollte seinen Regulierungsrat nicht daran hindern, auf der Grundlage von Entwürfen von Arbeitsgruppen zu beraten.
…
(20) Das GEREK sollte befugt sein, Arbeitsvereinbarungen mit den Einrichtungen, sonstigen Stellen und Beratungsgruppen der Union, den zuständigen Behörden von Drittländern und mit internationalen Organisationen zu treffen, die keine rechtlichen Verpflichtungen begründen sollten. Ziel dieser Arbeitsvereinbarungen könnte beispielsweise die Entwicklung kooperativer Beziehungen und ein Gedankenaustausch über Regulierungsfragen sein. Die Kommission sollte sicherstellen, dass die erforderlichen Arbeitsvereinbarungen mit der Politik und den Prioritäten der Union im Einklang stehen, und dass das GEREK innerhalb seines Mandats und des bestehenden institutionellen Rahmens handelt und dass nicht der Eindruck entsteht, dass es nach außen hin einen Standpunkt der Union vertritt oder für die Union internationale Verpflichtungen eingeht.
…
(22) Das GEREK sollte unabhängig von jeglicher Einmischung von außen – einschließlich politischen Drucks oder kommerzieller Einflussnahme – im Interesse der Union handeln können. Daher ist es wichtig sicherzustellen, dass den Personen, die zu Mitgliedern des Regulierungsrats ernannt werden, ein Höchstmaß an persönlicher und funktioneller Unabhängigkeit garantiert wird. Der Vorsitzende einer NRB, ein Mitglied eines NRB-Kollegiums oder der Stellvertreter einer dieser Personen genießen ein solches Maß an persönlicher und funktioneller Unabhängigkeit. Konkret sollten sie unabhängig und objektiv handeln, bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben keine Weisungen anfordern oder entgegennehmen und vor willkürlicher Entlassung geschützt sein. …
…
(25) Gegebenenfalls sollten je nach der Zuweisung der Aufgaben an die Behörden in den einzelnen Mitgliedstaaten in der betreffenden Arbeitsgruppe die Ansichten anderer zuständiger Behörden berücksichtigt werden, indem diese anderen Behörden beispielsweise auf nationaler Ebene konsultiert oder zu den entsprechenden Sitzungen, in denen ihr Fachwissen benötigt wird, eingeladen werden. Die Unabhängigkeit des GEREK sollte in jedem Fall gewahrt werden.
…
(29) Der Direktor sollte das GEREK-Büro in rechtlichen und administrativen Angelegenheiten weiterhin vertreten. Der Verwaltungsrat sollte den Direktor im Anschluss an ein offenes und transparentes Auswahlverfahren ernennen, um eine strenge Bewertung der Bewerber und ein hohes Maß an Unabhängigkeit zu gewährleisten. …
…
(34) Um die einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation weiter auszuweiten, sollten der Regulierungsrat, die Arbeitsgruppen und der Verwaltungsrat den für den Bereich der elektronischen Kommunikation zuständigen Regulierungsbehörden von Drittländern, die entsprechende Übereinkünfte mit der Union getroffen haben, wie etwa die [Mitgliedstaaten des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) oder der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA)] und die Kandidatenländer, zur Teilnahme offenstehen.“
6 Art. 3 („Ziele des GEREK“) der Verordnung 2018/1971 bestimmt:
„(1) Das GEREK wird im Geltungsbereich der Verordnungen (EU) Nr. 531/2012 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juni 2012 über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union (ABl. 2012, L 172, S. 10)] und (EU) 2015/2120 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet und zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten sowie der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union (ABl. 2015, L 310, S. 1)] sowie der Richtlinie (EU) 2018/1972 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (ABl. 2018, L 321, S. 36)] tätig.
(2) Das GEREK verfolgt die in Artikel 3 der Richtlinie (EU) 2018/1972 genannten Ziele. Das GEREK verfolgt insbesondere das Ziel, eine einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation innerhalb des in Absatz 1 dieses Artikels genannten Geltungsbereichs zu gewährleisten.
(3) Das GEREK übt seine Aufgaben unabhängig, unparteiisch, transparent und zeitnah aus.
(4) Das GEREK greift auf das bei den [NRB] verfügbare Fachwissen zurück.
…“
7 Art. 4 („Regulierungsaufgaben des GEREK“) Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung 2018/1971 lautet:
„Unbeschadet der Einhaltung des einschlägigen Unionsrechts tragen die NRB und die Kommission allen Leitlinien, Stellungnahmen, Empfehlungen, gemeinsamen Standpunkten und bewährten Verfahren weitestgehend Rechnung, die vom GEREK mit dem Ziel verabschiedet wurden, eine einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation innerhalb des in Artikel 3 Absatz 1 genannten Geltungsbereichs zu gewährleisten.“
8 Art. 8 („Unabhängigkeit des Regulierungsrats“) der Verordnung 2018/1971 sieht vor:
„(1) Bei der Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben und unbeschadet dessen, dass seine Mitglieder im Namen ihrer jeweiligen NRB handeln, handelt der Regulierungsrat unabhängig und objektiv im Interesse der Union und lässt sich dabei nicht von bestimmten nationalen oder persönlichen Interessen leiten.
(2) Unbeschadet der in Artikel 3 Absatz 6 genannten Koordinierung fordern die Mitglieder des Regulierungsrats und deren Vertreter keine Weisungen von Regierungen, Einrichtungen, Personen oder sonstigen Stellen an und nehmen auch keine Weisungen von diesen entgegen.“
9 Art. 9 („Aufgaben des Regulierungsrats“) der Verordnung 2018/1971 bestimmt:
„Der Regulierungsrat hat folgende Aufgaben:
…
i) Genehmigung des Abschlusses von Arbeitsvereinbarungen mit den zuständigen Einrichtungen, sonstigen Stellen und Beratungsgruppen der Union und mit den zuständigen Behörden von Drittländern und mit internationalen Organisationen, zusammen mit dem Direktor und gemäß Artikel 35;
…“
10 Art. 15 („Zusammensetzung des Verwaltungsrats“) Abs. 3 der Verordnung 2018/1971 lautet:
„Die Mitglieder des Verwaltungsrats und deren Vertreter fordern keine Weisungen von Regierungen, Einrichtungen, Personen oder sonstigen Stellen an und nehmen auch keine Weisungen von diesen entgegen.“
11 Art. 16 („Verwaltungsfunktionen des Verwaltungsrats“) Abs. 1 der Verordnung 2018/1971 sieht vor:
„Der Verwaltungsrat nimmt folgende Verwaltungsfunktionen wahr:
…
m) Ernennung eines Rechnungsführers, der dem Beamtenstatut und den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten unterliegt und in der Wahrnehmung seiner Aufgaben gänzlich unabhängig ist;
…“
12 Art. 20 („Zuständigkeiten des Direktors“) Abs. 3 und 6 der Verordnung 2018/1971 bestimmt:
„(3) Unbeschadet der Befugnisse des Regulierungsrats, des Verwaltungsrats und der Kommission übt der Direktor sein Amt unabhängig aus; er fordert keine Weisungen von Regierungen, Einrichtungen, Personen oder sonstigen Stellen an und nimmt auch keine Weisungen von diesen entgegen.
…
(6) Der Direktor trägt gemäß den Maßgaben des Regulierungsrats und des Verwaltungsrats die Verantwortung für die Durchführung der Aufgaben des GEREK-Büros. Der Direktor ist insbesondere dafür zuständig,
…
m) zusammen mit dem Regulierungsrat nach Artikel 35 den Abschluss von Arbeitsvereinbarungen mit den zuständigen Einrichtungen, sonstigen Stellen und Beratungsgruppen der Union sowie mit den zuständigen Behörden von Drittländern und mit internationalen Organisationen zu genehmigen.“
13 In Art. 35 („Zusammenarbeit mit Einrichtungen der Union, Drittländern und internationalen Organisationen“) der Verordnung 2018/1971 heißt es:
„(1) Unbeschadet der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Organe der Union können das GEREK und das GEREK-Büro mit den zuständigen Einrichtungen, sonstigen Stellen und Beratungsgruppen der Union, den zuständigen Behörden von Drittländern und mit internationalen Organisationen zusammenarbeiten, sofern dies zur Verwirklichung der Ziele dieser Verordnung und zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist.
Zu diesem Zweck können das GEREK und das GEREK-Büro nach vorheriger Genehmigung durch die Kommission Arbeitsvereinbarungen treffen. Diese Vereinbarungen schaffen keine rechtlichen Verpflichtungen.
(2) Der Regulierungsrat, die Arbeitsgruppen und der Verwaltungsrat stehen der Beteiligung von primär für die elektronische Kommunikation zuständigen Regulierungsbehörden von Drittländern offen, wenn diese Drittländer entsprechende Übereinkünfte mit der Union getroffen haben.
Gemäß den einschlägigen Bestimmungen dieser Übereinkünfte werden Arbeitsvereinbarungen geschlossen, die insbesondere Art, Ausmaß und Art und Weise der Beteiligung der Regulierungsbehörden der betreffenden Drittländer an der Arbeit des GEREK und des GEREK-Büros betreffen, wozu auch Bestimmungen über die Teilnahme an Initiativen des GEREK und über Finanzbeiträge und Personal für das GEREK-Büro gehören, wobei diese Behörden nicht stimmberechtigt sind. In Personalfragen müssen derartige Vereinbarungen in jedem Fall mit dem Beamtenstatut vereinbar sein.
(3) I[m] Rahmen des jährlichen Arbeitsprogramms gemäß Artikel 21 verabschiedet der Regulierungsrat die Strategie des GEREK für die Beziehungen zu den zuständigen Einrichtungen, sonstigen Stellen und Beratungsgruppen der Union, den zuständigen Behörden von Drittländern und zu internationalen Organisationen in Angelegenheiten, für die das GEREK zuständig ist. Die Kommission, das GEREK und das GEREK-Büro schließen eine entsprechende Arbeitsvereinbarung, um zu gewährleisten, dass das GEREK und das GEREK-Büro im Rahmen ihres Mandats und des vorhandenen institutionellen Rahmens handeln.“
14 In Art. 42 („Interessenerklärung“) der Verordnung 2018/1971 heißt es:
„(1) Die Mitglieder des Regulierungsrats und des Verwaltungsrats, der Direktor, die abgeordneten nationalen Sachverständigen und das sonstige nicht vom GEREK-Büro selbst beschäftigte Personal geben eine schriftliche Verpflichtungserklärung ab, aus der auch hervorgeht, ob direkte oder indirekte Interessen bestehen, die ihre Unabhängigkeit beeinträchtigen könnten.
…
(2) Die Mitglieder des Regulierungsrats, des Verwaltungsrats und der Arbeitsgruppen sowie sonstige Teilnehmer an den Sitzungen, der Direktor, die abgeordneten nationalen Sachverständigen und das sonstige nicht vom GEREK-Büro selbst beschäftigte Personal geben spätestens zu Beginn jeder Sitzung eine wahrheitsgetreue und vollständige Erklärung über alle Interessen ab, die ihre Unabhängigkeit in Bezug auf die Tagesordnungspunkte beeinträchtigen könnten, und beteiligen sich nicht an den Diskussionen und den Abstimmungen über solche Punkte.
…“
Streitiger Beschluss
15 Der streitige Beschluss, der in seinen Erwägungsgründen 1 bis 3 auf Art. 17 Abs. 1 EUV, auf Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 und auf Art. 111 des SAA Kosovo Bezug nimmt, sieht in Art. 1 vor:
„Die [NRB] des Kosovos, die in erster Linie für die Beaufsichtigung des laufenden Marktgeschehens im Bereich der elektronischen Kommunikationsnetze und ‑dienste zuständig ist, kann sich am Regulierungsrat und den Arbeitsgruppen des [GEREK] und [am] Verwaltungsrat des GEREK-Büros beteiligen.
Das Mandat für die Beteiligung der [NRB] des Kosovos ist als Anhang beigefügt.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
16 Die Vorgeschichte des Rechtsstreits ist in den Rn. 1 bis 11 des angefochtenen Urteils geschildert und kann für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammengefasst werden.
17 In der Zeit von 2001 bis 2015 schloss die Union Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit sechs Westbalkanländern, darunter Bosnien-Herzegowina und das Kosovo.
18 In ihrer Mitteilung vom 6. Februar 2018 an das Europäische Parlament, den Rat der Europäischen Union, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen mit dem Titel „Eine glaubwürdige Erweiterungsperspektive für und ein verstärktes Engagement der EU gegenüber dem westlichen Balkan“ (COM[2018] 65 final) befürwortete die Kommission Maßnahmen zur Entwicklung der digitalen Gesellschaft und zur Angleichung der Rechtsvorschriften dieser Länder an die Rechtsvorschriften der Union.
19 Eine dieser Maßnahmen bestand darin, den Westbalkan in bestehende Regulierungsgremien oder Expertengruppen wie das GEREK zu integrieren. So heißt es in Abschnitt 8.3.1 der Arbeitsunterlage der Kommission vom 22. Juni 2018 mit dem Titel „Maßnahmen zur Förderung einer Digitalstrategie für den Westbalkan“ (SWD[2018] 360 final): „Eine engere Beziehung zwischen den NRB der EU und den NRB des westlichen Balkans wird dazu beitragen, die Regulierungspraktiken in der Region denen der Union anzunähern. … Während vier der sechs Volkswirtschaften des westlichen Balkans derzeit beim GEREK Beobachterstatus haben, hat der GEREK-Regulierungsrat sich bereit erklärt, mit allen sechs NRB der Region enger zusammenzuarbeiten. Dies wird im Rahmen der Überarbeitung der Verordnung [Nr. 1211/2009] auch weiterhin möglich sein“.
20 Am 18. März 2019 erließ die Kommission sechs Beschlüsse über die Beteiligung der NRB der Westbalkanländer am GEREK. Zu diesen sechs Beschlüssen, die insbesondere auf Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 gestützt sind, gehört der streitige Beschluss, mit dem die Kommission die NRB des Kosovos zur Beteiligung am Regulierungsrat und den Arbeitsgruppen des GEREK sowie am Verwaltungsrat des GEREK-Büros zugelassen hat.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
21 Mit Klageschrift, die am 19. Juni 2019 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob das Königreich Spanien Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses.
22 Das Königreich Spanien stützte seine Klage auf drei Klagegründe, mit denen es einen Verstoß gegen Art. 35 der Verordnung 2018/1971 rügte.
23 Mit dem angefochtenen Urteil wies das Gericht die Klage in vollem Umfang ab.
24 Mit dem ersten Klagegrund machte das Königreich Spanien geltend, der streitige Beschluss verstoße gegen Art. 35 der Verordnung 2018/1971, da das Kosovo kein „Drittland“ im Sinne dieser Bestimmung sei. Nach der in Rn. 28 des angefochtenen Urteils getroffenen Feststellung, dass der Begriff „Drittland“ weder in der Verordnung 2018/1971 noch in den relevanten Bestimmungen der Union definiert sei, hat das Gericht in den Rn. 29 und 30 dieses Urteils hervorgehoben, dass der AEU-Vertrag sowohl den Begriff „Drittland“ als auch den Begriff „Drittstaat“ verwende. Insoweit hat das Gericht darauf hingewiesen, dass der fünfte Teil („Das auswärtige Handeln der Union“) des AEU-Vertrags, dessen Titel III die Zusammenarbeit „mit Drittländern“ und dessen Titel VI die Beziehungen „zu internationalen Organisationen und Drittländern“ betreffe, die Tatsache widerspiegle, dass sich die internationale Gesellschaft aus verschiedenen Akteuren zusammensetze. Das Gericht hat daraus geschlossen, dass es der Union durch die Bestimmungen des AEU-Vertrags über „Drittländer“ ermöglicht werden solle, internationale Übereinkünfte mit Gebietskörperschaften zu schließen, die unter den flexiblen Begriff „Land“ fielen, aber nicht notwendigerweise „Staaten“ im Sinne des Völkerrechts seien.
25 In Rn. 35 des angefochtenen Urteils hat das Gericht ausgeführt, dass dem Begriff „Drittland“, auf den im Primärrecht der Union, insbesondere in den Art. 212 und 216 bis 218 AEUV, Bezug genommen werde, keine andere Bedeutung zukommen könne, wenn dieser Begriff in einer Bestimmung des abgeleiteten Rechts verwendet werde. Daraus hat es in Rn. 36 dieses Urteils abgeleitet, dass der Begriff „Drittland“ im Sinne von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 nicht dasselbe bedeute wie der Begriff „Drittstaat“, sondern eine weitere Bedeutung habe, die mehr umfasse als nur souveräne Staaten, unbeschadet der Position der Union zum Status des Kosovos als unabhängiger Staat, das als „Drittland“ auch über Behörden wie die NRB des Kosovos verfügen könne.
26 Mit dem zweiten Klagegrund machte das Königreich Spanien geltend, Art. 111 des SAA Kosovo sei keine mit der Union getroffene Übereinkunft im Sinne von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971, um die Beteiligung einer NRB eines Drittlands an den Organen des GEREK zu ermöglichen. Hierzu hat das Gericht in den Rn. 47 bis 49 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass die beiden Voraussetzungen erfüllt seien, von denen diese Bestimmung die Beteiligung der NRB von Drittländern an den Organen des GEREK abhängig mache, nämlich erstens das Bestehen einer „Übereinkunft“ zwischen dem betreffenden Drittland und der Union und zweitens, dass es sich dabei um eine „entsprechende“ Übereinkunft handele.
27 Was insbesondere diese zweite Voraussetzung betrifft, so hat das Gericht in Rn. 53 des angefochtenen Urteils dargelegt, dass namentlich die mit begrenzten Rechten verbundene Beteiligung im Sinne von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 der engen Zusammenarbeit im Sinne von Art. 111 des SAA Kosovo entspreche, ohne jedoch einer „Integration“ der NRB des Kosovos in die Struktur des GEREK gleichzukommen. Folglich ist das Gericht in Rn. 54 des angefochtenen Urteils zu dem Ergebnis gelangt, dass Art. 111 des SAA Kosovo eine „entsprechende“ Übereinkunft im Sinne von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 darstelle.
28 Was schließlich den dritten Klagegrund betrifft, wonach der streitige Beschluss gegen Art. 35 der Verordnung 2018/1971 verstoße, weil die Kommission von dem für die Beteiligung der NRB von Drittländern am GEREK festgelegten Verfahren abgewichen sei, hat das Gericht in den Rn. 77 und 81 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen festgestellt, dass die Zuständigkeit für die Festlegung von Arbeitsvereinbarungen über die Beteiligung der NRB von Drittländern weder in der Verordnung 2018/1971 noch in sonstigen Rechtsvorschriften der Union ausdrücklich dem GEREK-Büro oder einem anderen Gremium übertragen worden sei und dass Art. 17 EUV trotz seiner allgemeinen Natur eine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass des streitigen Beschlusses darstelle. Daraus hat es in Rn. 82 des angefochtenen Urteils abgeleitet, dass die Kommission nach dieser Bestimmung befugt gewesen sei, im streitigen Beschluss einseitig Arbeitsvereinbarungen im Sinne von Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung 2018/1971 festzulegen.
Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof
29 Mit seinem Rechtsmittel beantragt das Königreich Spanien,
– das angefochtene Urteil aufzuheben,
– über die Nichtigkeitsklage zu entscheiden und den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
30 Die Kommission beantragt,
– das Rechtsmittel zurückzuweisen;
– dem Königreich Spanien die Kosten aufzuerlegen.
Zum Rechtsmittel
31 Das Königreich Spanien stützt sein Rechtsmittel auf fünf Rechtsmittelgründe, mit denen es Folgendes geltend macht: erstens einen Rechtsfehler bei der Auslegung des Begriffs „Drittland“ im Sinne von Art. 35 der Verordnung 2018/1971, zweitens einen Rechtsfehler bei der Auslegung und Anwendung von Art. 111 des SAA Kosovo in Verbindung mit Art. 35 der Verordnung 2018/1971 insofern, als das Gericht die Folgen des Fehlens eines Standpunkts der Union zum völkerrechtlichen Status des Kosovos verkannt habe, drittens einen Rechtsfehler bei der Auslegung dieser Bestimmungen insofern, als die darin genannte Zusammenarbeit nicht die Beteiligung am GEREK und am Verwaltungsrat des GEREK-Büros umfasse, viertens einen Rechtsfehler insofern, als im angefochtenen Urteil festgestellt worden sei, dass Art. 17 EUV eine gültige Rechtsgrundlage für den Erlass des streitigen Beschlusses darstelle, und fünftens einen Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 insofern, als im angefochtenen Urteil festgestellt worden sei, dass die Arbeitsvereinbarungen einseitig von der Kommission festgelegt werden könnten.
Zum ersten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
32 Mit seinem ersten Rechtsmittelgrund macht das Königreich Spanien geltend, das Gericht habe in Rn. 36 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft angenommen, dass der Begriff „Drittland“ im Sinne von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 eine weitere Bedeutung habe als der Begriff „Drittstaat“, da er nicht nur unabhängige Staaten umfasse. Eine solche Auslegung stehe weder mit dem Unionsrecht noch mit dem Völkerrecht in Einklang.
33 Das Königreich Spanien wirft dem Gericht vor, es habe sich ausschließlich auf die Bestimmungen des AEU-Vertrags über „Drittländer“ gestützt und daraus ohne jede weitere Prüfung geschlossen, dass diese Bestimmungen eindeutig darauf abzielten, die Möglichkeit zu eröffnen, internationale Übereinkünfte mit anderen Rechtssubjekten als Staaten zu schließen. Dabei habe das Gericht weder im Primärrecht der Union noch im Völkerrecht einen Gesichtspunkt ausgemacht, der geeignet wäre, den Begriff „Drittland“ vom Begriff „Drittstaat“ zu unterscheiden.
34 Die Begriffe „Drittland“ und „Drittstaat“ seien gleichwertig, wenngleich sie einem unterschiedlichen Grad an rechtlicher Förmlichkeit entsprächen. So deuteten die Begriffe „Staat“ und „Land“ völkerrechtlich jeweils auf eine andere Dimension desselben Rechtssubjekts hin und hätten ihren eigenen Anwendungsbereich. Der Begriff „Land“ werde nicht verwendet, um auf den völkerrechtlichen Status eines Völkerrechtssubjekts Bezug zu nehmen, sondern auf seine physische Dimension. Diese beiden Begriffe könnten mitunter – je nach Kontext – in austauschbarer Weise verwendet werden.
35 Der Begriff „Drittland“ im Sinne der Verträge und der Verordnung 2018/1971 habe keine weiter gehende oder andere Bedeutung als der Begriff „Drittstaat“. Bei einer gegenteiligen Auslegung bestünde die Gefahr, dass der Begriff „Drittland“ in eine eigenständige Kategorie des Unionsrechts umgewandelt würde, die eine andere Bedeutung hätte als im Völkerrecht, obwohl Staaten die Schlüsselsubjekte der internationalen Beziehungen seien.
36 Die Kommission weist dieses Vorbringen als unbegründet zurück und macht geltend, dass die Begriffe „Drittland“ und „Drittstaat“ im Unionsrecht in unterschiedlicher Weise verwendet würden. Sie habe internationale Übereinkünfte mit dem Kosovo in seiner Eigenschaft als „Drittland“ im Sinne der Art. 212 und 216 bis 218 AEUV schließen können, ohne ihm den Status eines Staates zuzuerkennen.
Würdigung durch den Gerichtshof
37 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht in den Rn. 28 und 29 des angefochtenen Urteils zum einen festgestellt hat, dass der Begriff „Drittland“ weder in der Verordnung 2018/1971 noch in den Bestimmungen der Union auf dem Gebiet der elektronischen Kommunikation in irgendeiner Weise definiert sei, und zum anderen, dass im AEU-Vertrag sowohl der Begriff „Drittland“ als auch der Begriff „Drittstaat“ vorkomme, aber in vielen Bestimmungen, die sich mit Fragen der Außenbeziehungen befassten, eher der Begriff „Drittland“ verwendet werde. Insbesondere hat das Gericht darauf hingewiesen, dass der fünfte Teil („Das auswärtige Handeln der Union“) des AEU-Vertrags einen Titel III über die Zusammenarbeit „mit Drittländern“ und einen Titel VI über die Beziehungen „zu internationalen Organisationen und Drittländern“ enthalte, was die Tatsache widerspiegle, dass sich die internationale Gesellschaft aus verschiedenen Akteuren zusammensetze.
38 Insoweit zeigt sich, dass eine Wortlautauslegung der Verträge, insbesondere des fünften Teils des AEU-Vertrags, es nicht ermöglicht, die Bedeutung des Begriffs „Drittland“ im Sinne von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 zu bestimmen.
39 Zum einen finden sich nämlich die Begriffe „Drittland“ und „Drittstaat“ unterschiedslos in zahlreichen Bestimmungen des EU‑ und des AEU‑Vertrags, ohne dass es für die Verwendung des einen oder des anderen Begriffs eine besondere Rechtfertigung zu geben scheint.
40 Zum anderen kann nach ständiger Rechtsprechung die in einer der Sprachfassungen einer unionsrechtlichen Vorschrift verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Vorschrift herangezogen werden oder Vorrang vor den anderen Sprachfassungen beanspruchen.
41 Wie die Generalanwältin in den Nrn. 50 bis 52 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, werden die Begriffe „Drittstaat“ und „Drittland“ nicht in allen Sprachfassungen des EU- und des AEU-Vertrags nebeneinander verwendet. Insbesondere in den Fassungen dieser Verträge in estnischer, lettischer, polnischer und slowenischer Sprache wird der Ausdruck „Drittstaat“ verwendet. Wenn diese zwei Begriffe in einer Sprachfassung verwendet werden, stimmt ihre Verwendung im Übrigen nicht immer mit der Verwendung in anderen Sprachfassungen dieser Verträge überein.
42 Die Bestimmungen des Unionsrechts müssen indessen im Licht der Fassungen in allen Sprachen der Union einheitlich ausgelegt und angewandt werden; weichen diese verschiedenen Fassungen voneinander ab, muss die fragliche Vorschrift nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. Januar 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 und C‑423/19, EU:C:2021:63, Rn. 65 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 14. Juli 2022, Italien und Comune di Milano/Rat [Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur], C‑59/18 und C‑182/18, EU:C:2022:567, Rn. 67 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
43 Im vorliegenden Fall hat das Gericht in Rn. 30 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Bestimmungen des AEU-Vertrags über „Drittländer“ die Möglichkeit eröffneten, internationale Übereinkünfte mit „anderen [Rechtssubjekten] als Staaten“ zu schließen. Von dieser Prämisse ausgehend hat das Gericht in Rn. 35 des angefochtenen Urteils den Standpunkt eingenommen, dass dem im Primärrecht der Union verwendeten Begriff „Drittland“ keine andere Bedeutung zukommen könne, wenn dieser Begriff in einer Bestimmung des abgeleiteten Rechts wie Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 verwendet werde. Daraus hat es in Rn. 36 des angefochtenen Urteils abgeleitet, dass die Bedeutung des Begriffs „Drittland“ im Sinne von Art. 35 Abs. 2 dieser Verordnung mehr umfasse als nur souveräne Staaten.
44 Das Gericht hat diese Prämisse aufgestellt, ohne die Unterschiede zwischen den Sprachfassungen des EU- und des AEU-Vertrags zu berücksichtigen, deren Wortlaut nicht auf eine unterschiedliche Bedeutung der Begriffe „Drittland“ und „Drittstaat“ schließen lässt.
45 Einer Feststellung eines solchen Bedeutungsunterschieds stünde im Übrigen der oben in Rn. 39 angeführte Umstand entgegen, dass in mehreren Sprachfassungen dieser Verträge nur der Ausdruck „Drittstaat“ verwendet wird.
46 Dasselbe gilt für die Verordnung 2018/1971. Wie die Generalanwältin in Nr. 63 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, findet sich der Begriff „Drittland“ nämlich nicht in allen Sprachfassungen dieser Verordnung. In der bulgarischen, der estnischen, der lettischen, der litauischen, der polnischen und der slowenischen Sprachfassung dieser Verordnung wird nur das Äquivalent des Begriffs „Drittstaat“ verwendet.
47 Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Begründung des Gerichts mit einem Rechtsfehler behaftet ist.
48 Allerdings ist zu beachten, dass eine Verletzung des Unionsrechts in einem Urteil des Gerichts, wenn zwar dessen Gründe eine solche Verletzung enthalten, die Urteilsformel sich aber aus anderen Rechtsgründen als richtig erweist, nicht zur Aufhebung dieses Urteils führen kann und die Begründung durch eine andere zu ersetzen ist (Urteil vom 6. Oktober 2020, Bank Refah Kargaran/Rat, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49 Um herauszufinden, ob im vorliegenden Fall die Urteilsformel des angefochtenen Urteils aus anderen Rechtsgründen richtig ist, ist zu prüfen, ob das Gericht in Rn. 37 des angefochtenen Urteils zu Recht zu dem Ergebnis gelangen konnte, dass die Kommission nicht gegen Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 verstoßen habe, als sie das Kosovo einem „Drittland“ im Sinne dieser Bestimmung gleichgestellt habe.
50 Insoweit ist festzustellen, dass zur Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 eine außerhalb der Union gelegene Gebietskörperschaft, die von der Union nicht als unabhängiger Staat anerkannt wurde, einem „Drittland“ im Sinne dieser Bestimmung gleichgestellt werden können muss – ohne dass dabei das Völkerrecht missachtet wird (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. November 1992, Poulsen und Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, Rn. 9, und vom 5. April 2022, Kommission/Rat [Internationale Seeschifffahrtsorganisation], C‑161/20, EU:C:2022:260, Rn. 32).
51 Was das Kosovo betrifft, so hat der Internationale Gerichtshof in seinem Rechtsgutachten vom 22. Juli 2010 zur Völkerrechtskonformität der einseitigen Unabhängigkeitserklärung des Kosovos (I.C.J. Reports 2010, S. 403) die Auffassung vertreten, dass die Unabhängigkeitserklärung des Kosovos vom 17. Februar 2008 weder gegen das allgemeine Völkerrecht noch gegen die Resolution 1244 (1999) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen noch gegen den anwendbaren verfassungsrechtlichen Rahmen verstoßen habe.
52 Wie der ersten Fußnote des streitigen Beschlusses zu entnehmen ist, berührt die erwähnte Gleichstellung nicht die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten zu der Frage, ob das Kosovo die von seinen Behörden beanspruchte Eigenschaft eines unabhängigen Staates besitzt.
53 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass das Kosovo entgegen dem Vorbringen des Königreichs Spanien einem „Drittland“ im Sinne von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 gleichgestellt werden kann, ohne gegen das Völkerrecht zu verstoßen.
54 Was im Übrigen die Einbeziehung von „Drittländern“ in die Beteiligungsregelung nach Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass nach Unterabs. 1 dieser Bestimmung die Beteiligung der NRB solcher Länder an zwei kumulative Voraussetzungen geknüpft ist. Die erste betrifft das Bestehen einer mit der Union getroffenen „Übereinkunft“, die zweite den Umstand, dass es sich dabei um eine „entsprechende“ Übereinkunft handeln muss.
55 Wie vom Gericht in Rn. 32 des angefochtenen Urteils festgestellt, hat die Union mehrere Abkommen mit dem Kosovo geschlossen und damit dessen Fähigkeit, solche Abkommen zu schließen, anerkannt. Zu diesen Abkommen gehört das SAA Kosovo, dessen Art. 111 („Elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste“) vorsieht, dass sich die Zusammenarbeit in erster Linie auf vorrangige Bereiche des Besitzstands der Union auf diesem Gebiet konzentriert und dass die Vertragsparteien die Zusammenarbeit intensivieren, damit das Kosovo fünf Jahre nach Inkrafttreten dieses Abkommens diesen Besitzstand übernehmen kann, wobei der Gewährleistung und Stärkung der Unabhängigkeit der zuständigen Regulierungsbehörden besondere Aufmerksamkeit zu widmen ist.
56 Außerdem entspricht, wie aus Rn. 49 des angefochtenen Urteils hervorgeht, Art. 111 des SAA Kosovo hinsichtlich seines Wortlauts und seines Kontexts den Bestimmungen über die Intensivierung der Zusammenarbeit im Bereich der elektronischen Kommunikationsnetze und ‑dienste in anderen Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen der Union mit Kandidatenländern auf dem Westbalkan, auf denen die Beteiligung der NRB dieser Länder an den Gremien des GEREK beruht. Zwar bezieht sich der 34. Erwägungsgrund der Verordnung 2018/1971 allgemein auf die Übereinkünfte mit den EWR/EFTA-Mitgliedstaaten und den Kandidatenländern, jedoch dient – wie die Generalanwältin in Nr. 68 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat – die Bezugnahme auf den Status als Kandidatenland in diesem Erwägungsgrund nicht dazu, Länder, die – wie das Kosovo – nicht in diese beiden Kategorien fallen, von dieser Zusammenarbeit auszuschließen, sondern nur als Beispiel für Übereinkünfte im Sinne von Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 1 dieser Verordnung.
57 Folglich ist im Sinne dieser Bestimmung auch das SAA Kosovo als entsprechende, zum Zweck der Ermöglichung einer solchen Beteiligung getroffene Übereinkunft anzusehen, da sich Art. 111 dieses Abkommens ausdrücklich mit der Übernahme des Besitzstands der Union und der Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien im Bereich der elektronischen Kommunikationsnetze und ‑dienste befasst.
58 Diese Einschätzung wird nicht durch den vom Königreich Spanien im Rahmen des dritten Rechtsmittelgrundes hervorgehobenen Umstand in Frage gestellt, dass Art. 95 des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien andererseits (ABl. 2004, L 84, S. 13) ausdrücklich die „Zusammenarbeit in den europäischen Strukturen“ vorsehe, was vom Gericht nicht erwähnt worden sei. Das Königreich Spanien macht insoweit geltend, dass Art. 111 des SAA Kosovo im Gegensatz zum erwähnten Art. 95 keine Bezugnahme auf eine Beteiligung an einer Einrichtung der Union wie dem GEREK enthalte.
59 Dieser Unterschied ändert jedoch nichts an dem oben in Rn. 56 hervorgehobenen Umstand, dass Art. 111 des SAA Kosovo hinsichtlich seines Wortlauts und seines Kontexts den Bestimmungen über die Intensivierung der Zusammenarbeit im Bereich der elektronischen Kommunikationsnetze und ‑dienste in anderen Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen der Union mit Kandidatenländern auf dem Westbalkan entspricht, auf denen die Beteiligung der NRB dieser Länder an den Gremien des GEREK beruht und bei denen es sich – gemäß dem 34. Erwägungsgrund der Verordnung 2018/1971 – um „entsprechende“ Übereinkünfte im Sinne von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 handelt. Daher ist der Umstand, dass der Wortlaut des SAA Kosovo nicht mit dem eines dieser Abkommen identisch ist, unerheblich.
60 Außerdem macht Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971, indem er hinsichtlich der Beteiligung der Behörden von Drittländern am GEREK auf „entsprechende Übereinkünfte mit der Union“ sowie auf die „einschlägigen Bestimmungen dieser Übereinkünfte“ Bezug nimmt, diese Beteiligung davon abhängig, dass es Übereinkünfte gibt, die einen Rahmen für eine sektorspezifische Zusammenarbeit zwischen der Union und diesen Ländern im Bereich der elektronischen Kommunikationsnetze und ‑dienste schaffen, ohne dass er jedoch verlangt, dass diese Übereinkünfte eine solche Beteiligung ausdrücklich vorsehen.
61 Zum Zweck der Verordnung 2018/1971 ist festzustellen, dass Art. 35 Abs. 2 dieser Verordnung gemäß dem damit verfolgten Ziel der Zusammenarbeit die Beteiligung am Regulierungsrat, an den Arbeitsgruppen und am Verwaltungsrat des GEREK primär für die für die elektronische Kommunikation zuständigen NRB von Drittländern eröffnet.
62 So geht zum einen aus dem 20. Erwägungsgrund der Verordnung 2018/1971 hervor, dass das GEREK befugt sein sollte, mit den zuständigen Behörden von Drittländern Arbeitsvereinbarungen mit dem Ziel der Entwicklung kooperativer Beziehungen und eines Gedankenaustauschs über Regulierungsfragen zu treffen. Zum anderen lässt sich dem 34. Erwägungsgrund dieser Verordnung entnehmen, dass die Teilnahme der zuständigen Regulierungsbehörden von Drittländern an den Gremien des GEREK dazu dient, die einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation weiter auszuweiten.
63 Art. 111 des SAA Kosovo zielt jedoch darauf ab, die Zusammenarbeit im Bereich der elektronischen Kommunikationsnetze und ‑dienste zu intensivieren, damit das Kosovo den Besitzstand der Union in diesem Bereich übernehmen kann.
64 Nach alledem ist das Gericht in Rn. 37 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerfrei zu dem Ergebnis gelangt, dass die Kommission nicht gegen Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 verstoßen habe, als sie im streitigen Beschluss im Wesentlichen die Auffassung vertreten habe, dass das Kosovo einem „Drittland“ im Sinne dieser Bestimmung gleichzustellen sei.
65 Der erste Rechtsmittelgrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
66 Mit seinem zweiten Rechtsmittelgrund macht das Königreich Spanien geltend, das Gericht habe in Rn. 33 des angefochtenen Urteils die Folgen des Fehlens eines Standpunkts der Union zum völkerrechtlichen Status des Kosovos verkannt und damit gegen Art. 111 des SAA Kosovo in Verbindung mit Art. 35 der Verordnung 2018/1971 verstoßen.
67 Das Königreich Spanien trägt vor, dass die Kommission angesichts dessen, dass nicht alle Mitgliedstaaten das Kosovo als Staat anerkannt hätten, nicht durch Erlass des streitigen Beschlusses die Beteiligung der NRB des Kosovos an dem Netz unabhängiger Behörden, das zwischen den Staaten gebildet worden sei, habe genehmigen können. Ein solcher Beschluss bedeute, dass die Union eine Behörde eines Gebiets, nämlich des Kosovos, anerkenne, in Bezug auf das in der Union Einigkeit lediglich darüber bestehe, dass es sich um einen Fall sui generis handle, was es jedem Mitgliedstaat ermögliche, selbst zu bestimmen, welche Art von Beziehungen er mit diesem Gebiet eingehen möchte. Der streitige Beschluss führe somit zu einer Annäherung, die in der Praxis zu einer impliziten De-facto-Anerkennung des Kosovos als Staat führen könnte, wodurch den Mitgliedstaaten der Union diese Anerkennung aufgedrängt würde.
68 Die Kommission vertritt die Ansicht, dass der zweite Rechtsmittelgrund neu sei und nicht die Rechtsnorm bezeichne, gegen die das Gericht verstoßen haben solle. Dieser Rechtsmittelgrund sei daher unzulässig und entbehre jedenfalls jeder rechtlichen Grundlage.
Würdigung durch den Gerichtshof
69 Erstens heißt es in der ersten Fußnote des streitigen Beschlusses – wie oben in Rn. 52 ausgeführt worden ist – ausdrücklich, dass die Bezeichnung „Kosovo“ im Titel dieses Beschlusses „nicht die Standpunkte zum Status [berührt] und … im Einklang mit der Resolution 1244/1999 des VN-Sicherheitsrates und dem Gutachten des Internationalen Gerichtshofs zur Unabhängigkeitserklärung des Kosovos [steht]“. Ein solcher Hinweis wurde auch in den 17. Erwägungsgrund und in Art. 2 des SAA Kosovo aufgenommen.
70 Zweitens ergibt sich aus der oben in den Rn. 56 und 57 vorgenommenen Würdigung, dass das SAA Kosovo in Anbetracht seines Art. 111 insbesondere die Beteiligung der NRB des Kosovos an den Gremien des GEREK ermöglichen soll, was im Einklang mit dem mit Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 verfolgten Ziel der Zusammenarbeit mit den NRB von Drittländern steht. Insoweit bestreitet das Königreich Spanien weder die Rechtmäßigkeit dieses Abkommens und dieser Verordnung noch die Tatsache, dass es im Kosovo eine NRB im Sinne dieser Verordnung gibt.
71 Daraus folgt, dass das Königreich Spanien nicht mit Erfolg geltend machen kann, dass der streitige Beschluss allein deshalb, weil er in Umsetzung des SAA Kosovo und der Verordnung 2018/1971 eine Zusammenarbeit mit der NRB des Kosovos begründe, gegen diese Rechtsakte verstoße und die Anerkennung des Kosovos als Drittstaat bedeute.
72 Daher kann der Erlass des streitigen Beschlusses durch die Kommission nicht als stillschweigende Anerkennung des Kosovos als unabhängiger Staat durch die Union ausgelegt werden.
73 Daraus folgt, dass die Prämisse, auf deren Grundlage das Königreich Spanien Rn. 33 des angefochtenen Urteils beanstandet, falsch ist. Daher ist der zweite Rechtsmittelgrund als jedenfalls unbegründet zurückzuweisen, ohne dass die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit zu prüfen ist.
Zum dritten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
74 Mit seinem dritten Rechtsmittelgrund macht das Königreich Spanien geltend, das Gericht habe in den Rn. 49 bis 53 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft angenommen, dass das in Art. 111 des SAA Kosovo genannte Ziel, nämlich die Übernahme des Besitzstands der Union im Bereich der elektronischen Kommunikation, die Beteiligung des Kosovos am GEREK im Sinne von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 impliziere.
75 Als Erstes macht das Königreich Spanien geltend, die Beteiligung des Kosovos an einer Einrichtung der Union wie dem GEREK sei ausgeschlossen, da dies im SAA Kosovo nicht ausdrücklich erwähnt werde. Zur Stützung dieser Rüge beruft es sich auf die oben in Rn. 58 zusammengefassten Argumente.
76 Als Zweites trägt das Königreich Spanien vor, die Verwendung des Begriffs „Zusammenarbeit“ in Art. 111 des SAA Kosovo impliziere nicht notwendigerweise eine Beteiligung der NRB des Kosovos am GEREK gemäß Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971. Diese Beteiligung sei grundsätzlich den Mitgliedstaaten vorbehalten, da diese Einrichtung die Aufgabe habe, Unionsvorschriften im Bereich der elektronischen Kommunikation zu entwickeln und Standpunkte zu verabschieden, die sich auf die Entscheidungen der nationalen Stellen und der Stellen der Union auswirkten. Ließe man die Beteiligung des Kosovos an dieser Einrichtung zu, hätte das Kosovo die Möglichkeit, nicht den Besitzstand der Union zu übernehmen, sondern sich an der Ausarbeitung der sektorspezifischen Vorschriften der Union zu beteiligen, was nicht dem Ziel von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 entspräche.
77 Das Königreich Spanien wendet sich gegen die Feststellung des Gerichts in Rn. 53 des angefochtenen Urteils, wonach die in Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 vorgesehene Beteiligung der engen Zusammenarbeit im Sinne von Art. 111 des SAA Kosovo entspreche, aber nicht einer „Integration“ der NRB des Kosovos in die Struktur des GEREK gleichstehe. Diese nicht mit Gründen versehene Feststellung verstoße gegen Art. 111 des SAA Kosovo, der keine „enge“ Zusammenarbeit vorsehe.
78 Als Drittes macht das Königreich Spanien geltend, das Gericht habe bei seiner Auslegung von Art. 35 der Verordnung 2018/1971 rechtsfehlerhaft angenommen, dass die Beteiligung der NRB des Kosovos am GEREK trotz des Fehlens eines gemeinsamen Standpunkts der Union zum Status des Kosovos möglich sei.
79 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
80 Was erstens die Rüge betrifft, die Beteiligung des Kosovos an einer Einrichtung der Union wie dem GEREK sei ausgeschlossen, da dies im SAA Kosovo nicht ausdrücklich erwähnt werde, so ist darauf oben in den Rn. 59 und 60 eingegangen worden.
81 Zweitens kann die Rüge, das Gericht habe in Rn. 53 des angefochtenen Urteils fehlerhaft angenommen, dass die in Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 vorgesehene Beteiligung der engen Zusammenarbeit im Sinne von Art. 111 des SAA Kosovo entspreche, keinen Erfolg haben.
82 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 35 der Verordnung 2018/1971 verschiedene Grade und Formen der Zusammenarbeit vorsieht. So sieht Abs. 1 dieser Bestimmung vor, dass das GEREK und das GEREK-Büro nach vorheriger Genehmigung durch die Kommission u. a. mit den zuständigen Behörden von Drittländern Arbeitsvereinbarungen treffen können, wobei diese Vereinbarungen keine rechtlichen Verpflichtungen schaffen. Diese Form der Zusammenarbeit ist daher weniger „eng“ als die Beteiligung der NRB von Drittländern am GEREK im Sinne von Abs. 2 dieser Bestimmung, die – wie sich Rn. 63 des vorliegenden Urteils entnehmen lässt – zur Zusammenarbeit im Sinne von Art. 111 des SAA Kosovo beiträgt, die insbesondere darauf abzielt, die Unabhängigkeit der beteiligten Regulierungsbehörden zu gewährleisten und zu stärken.
83 Entgegen dem Vorbringen des Königreichs Spanien erlaubt es die letztgenannte Form der Zusammenarbeit zwischen der Union und dem Kosovo jedoch nicht, die Beteiligung der NRB dieses Drittlands an den Gremien des GEREK mit der Integration dieser NRB in diese Einrichtung der Union gleichzusetzen.
84 Wie nämlich die Generalanwältin in den Nrn. 97 und 98 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, geben die Vertreter der NRB des Kosovos, wenn sie im Regulierungsrat, in Arbeitsgruppen und im Verwaltungsrat des GEREK mitarbeiten, ihre Stellungnahmen gemäß den Erwägungsgründen 5 und 13, Art. 3 Abs. 3, Art. 8 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 3 der Verordnung 2018/1971 in völliger Unabhängigkeit und Transparenz ab. Außerdem wird der Einfluss der Vertreter der NRB von Drittländern im GEREK durch Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung 2018/1971 begrenzt, da die Möglichkeit, ihnen ein Stimmrecht einzuräumen, durch diese Bestimmung ausdrücklich ausgeschlossen wird.
85 Im Übrigen erlaubt es die Beteiligung der NRB des Kosovos am GEREK entgegen dem Vorbringen des Königreichs Spanien dem Kosovo nicht, an der Ausarbeitung der sektorspezifischen Regelung der Union im Bereich der elektronischen Kommunikation teilzunehmen. Zwar heißt es in Art. 4 Abs. 4 der Verordnung 2018/1971, dass die NRB und die Kommission „allen [vom GEREK verabschiedeten] Leitlinien, Stellungnahmen, Empfehlungen, gemeinsamen Standpunkten und bewährten Verfahren weitestgehend Rechnung [tragen]“, doch sind diese Handlungen nicht rechtsverbindlich und nicht Teil eines Verfahrens zur Ausarbeitung der unionsrechtlichen Regelung im Bereich der elektronischen Kommunikation. Wie sich aus Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 in Verbindung mit ihrem fünften Erwägungsgrund ergibt, fungiert das GEREK lediglich als Forum für die Zusammenarbeit zwischen den NRB untereinander und zwischen den NRB und der Kommission mit dem Ziel, eine einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens in diesem Bereich zu gewährleisten.
86 Was schließlich drittens die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 wegen des Fehlens eines gemeinsamen Standpunkts der Union zum Status des Kosovos als Staat anbelangt, so ist sie aus den bereits oben in den Rn. 69 bis 73 dargelegten Gründen zurückzuweisen.
87 Daraus folgt, dass dem Gericht kein Rechtsfehler unterlaufen ist, als es in den Rn. 53 und 54 des angefochtenen Urteils entschieden hat, dass die Zusammenarbeit nach Art. 111 des SAA Kosovo den Modalitäten der in Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 vorgesehenen Zusammenarbeit entspreche und Art. 111 des SAA Kosovo daher eine „entsprechende“ Übereinkunft im Sinne von Art. 35 Abs. 2 dieser Verordnung darstelle.
88 Der dritte Rechtsmittelgrund ist daher insgesamt als unbegründet zurückzuweisen.
Zum ersten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes
Vorbringen der Parteien
89 Der vierte Rechtsmittelgrund gliedert sich im Wesentlichen in zwei Teile. Mit dem zweiten Teil bestreitet das Königreich Spanien die Zuständigkeit der Kommission für den Erlass des streitigen Beschlusses. Dieser zweite Teil wird zusammen mit dem fünften Rechtsmittelgrund geprüft werden, mit dem er sich überschneidet.
90 Mit dem ersten Teil macht das Königreich Spanien geltend, dass Art. 111 des SAA Kosovo keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass des streitigen Beschlusses darstelle. Es wendet sich gegen die Feststellung des Gerichts in Rn. 72 des angefochtenen Urteils, dass die Beteiligung einer NRB eines Drittlands am GEREK keiner besonderen, im Rahmen einer internationalen Übereinkunft erteilten Ermächtigung bedürfe.
91 Das Königreich Spanien trägt hierzu vor, dass es sich beim SAA Kosovo um ein sehr allgemeines Abkommen handle, das nicht die Eingliederung oder Beteiligung des Kosovos in die bzw. an den Strukturen der Union in irgendeinem Bereich, einschließlich des Telekommunikationsbereichs, vorsehe. Art. 111 des SAA Kosovo beziehe sich nicht auf die Beteiligung des Kosovos an einer Einrichtung der Union, sondern auf die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien dieses Abkommens.
92 Die Kommission hält dieses Vorbringen für unbegründet.
Würdigung durch den Gerichtshof
93 Aus den oben in den Rn. 56 bis 64 sowie 80 bis 87 dargelegten Gründen ergibt sich, dass Art. 111 des SAA Kosovo eine „entsprechende“ Übereinkunft im Sinne von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 darstellt und damit eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Beteiligung der NRB des Kosovos an der Arbeit des GEREK und des GEREK-Büros bildet.
94 Insbesondere muss eine solche Übereinkunft, um eine ausreichende Rechtsgrundlage zu bilden, nicht unbedingt detaillierte Bestimmungen über die Beteiligung am GEREK im Sinne von Art. 35 Abs. 2 dieser Verordnung enthalten. Der Umstand, dass bestimmte Assoziierungsabkommen mit Kandidatenländern oder bestimmte Beschlüsse über die Beteiligung der NRB der EFTA-Mitgliedstaaten detailliertere Bestimmungen enthalten als Art. 111 des SAA Kosovo, ist insoweit unerheblich.
95 Demnach ist der erste Teil des vierten Rechtsmittelgrundes als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes und zum fünften Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
96 Mit dem zweiten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes bestreitet das Königreich Spanien die Zuständigkeit der Kommission für den Erlass des streitigen Beschlusses. Die Beteiligung des Kosovos am GEREK könne nicht durch einen nur auf Art. 17 EUV gestützten Beschluss begründet werden, da zum einen das SAA Kosovo diese Möglichkeit nicht vorsehe und zum anderen die Union keinen gemeinsamen Standpunkt zum Status des Kosovos habe. Das Königreich Spanien wendet sich gegen die Feststellung des Gerichts in Rn. 77 des angefochtenen Urteils, wonach angesichts dessen, dass in der Verordnung 2018/1971 dem GEREK nicht ausdrücklich die Zuständigkeit für die Festlegung von Arbeitsvereinbarungen über die Beteiligung der NRB von Drittländern, einschließlich der NRB des Kosovos, übertragen worden sei, diese Zuständigkeit gemäß Art. 17 EUV bei der Kommission liege.
97 Darüber hinaus trägt das Königreich Spanien vor, dass die Beteiligung des Kosovos am GEREK die Befugnisse des Rates der Europäischen Union sowie Art. 16 EUV in Verbindung mit Art. 21 Abs. 3 EUV missachte. Es sei Sache des Rates, zu beurteilen, ob die Beteiligung der NRB des Kosovos am GEREK im Interesse der Union sei, und einen Interessenausgleich vorzunehmen.
98 Insoweit weist das Königreich Spanien darauf hin, dass der Wahl der Rechtsgrundlage insofern besondere Bedeutung zukomme, als sie es ermögliche, die Befugnisse jedes Organs zu wahren (Urteil vom 25. Oktober 2017, Kommission/Rat [WRC‑15], C‑687/15, EU:C:2017:803, Rn. 49 und 50), und dass der Abschluss einer internationalen Übereinkunft eine Bewertung der Interessen der Union im Rahmen der Beziehungen mit dem Drittland sowie einen Ausgleich zwischen den divergierenden Interessen im Rahmen dieser Beziehungen erfordere (Urteil vom 28. Juli 2016, Rat/Kommission, C‑660/13, EU:C:2016:616, Rn. 39).
99 Mit seinem fünften Rechtsmittelgrund macht das Königreich Spanien geltend, das Gericht habe in den Rn. 76 und 77 des angefochtenen Urteils Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 falsch ausgelegt, als es festgestellt habe, dass das GEREK-Büro eine dezentrale Agentur der Union sei und dass die Kommission im Rahmen ihrer Exekutivfunktionen und ihrer Befugnisse zur Außenvertretung alle Befugnisse wahrnehmen müsse, die nicht ausdrücklich dieser Agentur übertragen worden seien, insbesondere die Annahme der in dieser Bestimmung vorgesehenen Arbeitsvereinbarungen.
100 Das Königreich Spanien trägt vor, das Gericht habe die Natur und die Aufgaben des GEREK missverstanden, was dadurch belegt werde, dass sich die Rn. 76 und 77 des angefochtenen Urteils nicht auf das GEREK bezögen – dessen oberstes Entscheidungsorgan der Regulierungsrat sei, das keine Rechtspersönlichkeit habe und keine dezentrale Agentur sei –, sondern auf das GEREK-Büro, eine Einrichtung, dessen Aufgabe darin bestehe, das GEREK in administrativer Hinsicht zu unterstützen.
101 Die besondere Stellung des GEREK ergebe sich aus der Pflicht der ihm angehörenden Regulierungsbehörden zur Unabhängigkeit. Diese Pflicht habe in Verbindung mit dem Umstand, dass das GEREK keine dezentrale Agentur sei, zur Folge, dass das GEREK über weiter gehende Befugnisse verfüge als die Agenturen der Union.
102 Folglich dürfe die Kommission nur in den Fällen tätig werden, die in der Verordnung 2018/1971 ausdrücklich vorgesehen seien, wie sich aus einer wörtlichen, systematischen und teleologischen Auslegung von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 ergebe. Die Annahme von Arbeitsvereinbarungen falle daher in die Zuständigkeit des GEREK und nicht der Kommission.
103 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen. Der zweite Teil des vierten Rechtsmittelgrundes sei teilweise offensichtlich unzulässig, da das auf Art. 16 EUV gestützte Vorbringen zur Zuständigkeit des Rates für den Erlass des streitigen Beschlusses im ersten Rechtszug nicht geltend gemacht worden sei. Im Übrigen sei der zweite Teil des vierten Rechtsmittelgrundes unbegründet.
104 Zum fünften Rechtsmittelgrund trägt die Kommission vor, aus dem Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 ergebe sich, dass dieser nicht die für die Annahme von Arbeitsvereinbarungen zuständige Behörde bestimme.
105 Befugnisse, die nicht ausdrücklich in einem Gesetzgebungsakt einer Agentur der Union übertragen worden seien, verblieben indessen bei der Kommission. Diese Auslegung werde dadurch bestätigt, dass Art. 35 Abs. 1 der Verordnung 2018/1971 dem GEREK und dem GEREK-Büro ausdrücklich die Befugnis übertrage, „Arbeitsvereinbarungen“ zu treffen, allerdings „nach vorheriger Genehmigung durch die Kommission“. Überdies ergebe eine systematische Prüfung dieser Verordnung, dass die vorherige Zustimmung der Kommission für die Zusammenarbeit nach Art. 35 Abs. 1 dieser Verordnung erforderlich sei, in Art. 35 Abs. 2 der Verordnung aber nicht erwähnt werde, weil die Modalitäten der Zusammenarbeit gemäß dieser Bestimmung von der Kommission festgelegt würden.
106 Im Übrigen schließe es die dem GEREK im Rahmen seiner Aufgaben zuerkannte Unabhängigkeit nicht aus, dass der Kommission spezifische Befugnisse in Bezug auf die Beziehungen zu Drittländern zuerkannt würden.
Würdigung durch den Gerichtshof
107 Einleitend ist festzustellen, dass das Vorbringen des Königreichs Spanien zum zweiten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes im Wesentlichen den Rechtsfehler betrifft, der dem Gericht unterlaufen sein soll, als es festgestellt habe, dass Art. 17 EUV eine gültige Rechtsgrundlage für den Erlass des streitigen Beschlusses darstelle. Auch wenn sich das Königreich Spanien im ersten Rechtszug nicht auf die Zuständigkeit des Rates berufen hat, ändert dies nichts daran, dass mit dem Vorbringen im Rahmen des zweiten Teils des vierten Rechtsmittelgrundes, das sich auf Art. 16 EUV bezieht, somit die in den Rn. 74 bis 82 des angefochtenen Urteils dargelegte Begründung der auf Art. 17 EUV gestützten Zuständigkeit der Kommission beanstandet werden soll. Dieses Vorbringen knüpft somit an dasjenige an, das das Königreich Spanien in seiner Klage im ersten Rechtszug auf Art. 17 EUV gestützt hat, und ist daher zulässig, da es den vor dem Gericht verhandelten Streitgegenstand nicht ändert.
108 In der Sache ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung 2018/1971 „[g]emäß den einschlägigen Bestimmungen [der] Übereinkünfte [zwischen der Union und Drittländern im Sinne des ersten Unterabsatzes] … Arbeitsvereinbarungen geschlossen [werden], die insbesondere Art, Ausmaß und Art und Weise [dieser] Beteiligung … betreffen, wozu auch Bestimmungen über die Teilnahme an Initiativen des GEREK und über Finanzbeiträge und Personal für das GEREK-Büro gehören“.
109 Insoweit ist dem Gericht erstens kein Fehler unterlaufen, als es in Rn. 70 des angefochtenen Urteils das Vorbringen des Königreichs Spanien zurückgewiesen hat, wonach sich aus dem Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung 2018/1971 ergebe, dass die Modalitäten für den Abschluss dieser „Arbeitsvereinbarungen“ nur in Übereinkünften über die Beteiligung am GEREK festgelegt werden dürften. Zum einen wäre eine solche Auslegung nämlich schwerlich mit der praktischen Wirksamkeit dieser Bestimmung vereinbar, die gerade die Annahme der genannten Arbeitsvereinbarungen vorsieht. Zum anderen bedeutet, wie sich aus Rn. 60 des vorliegenden Urteils ergibt, die Bezugnahme auf die „einschlägigen Bestimmungen [der] Übereinkünfte“, die mit dem Wort „gemäß“ eingeleitet wird, dass die Annahme von „Arbeitsvereinbarungen“ im Einklang mit den Bestimmungen der Übereinkünfte stehen muss, mit denen ein Rahmen für eine sektorale Zusammenarbeit zwischen der Union und einem Drittland geschaffen wird, und insbesondere mit ihrem eigentlichen Ziel, das im Fall von Art. 111 des SAA Kosovo in der Übernahme des Besitzstands der Union im Bereich der elektronischen Kommunikation durch das Kosovo besteht.
110 Allerdings kann der Umstand, dass das SAA Kosovo keine Bestimmungen für den Abschluss von Arbeitsvereinbarungen nach Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung 2018/1971 enthält, nicht – wie vom Königreich Spanien geltend gemacht – die Erwägung in Frage stellen, dass Art. 111 des SAA Kosovo, wie sich aus den Rn. 56 bis 64 und 80 bis 87 des vorliegenden Urteils ergibt, eine ausreichende Rechtsgrundlage darstellt, um die Beteiligung der NRB des Kosovos an der Arbeit des GEREK und des GEREK-Büros zu ermöglichen.
111 Zweitens ist festzustellen, dass Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung 2018/1971 zwar den Abschluss von „Arbeitsvereinbarungen“ zur Durchführung der Beteiligung der NRB von Drittländern an der Arbeit des GEREK und des GEREK-Büros vorsieht, dass diese Bestimmung aber das Verfahren für die Annahme solcher Vereinbarungen nicht regelt.
112 Wie die Generalanwältin in Nr. 122 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, konnte der streitige Beschluss nicht im Rahmen der Exekutivfunktionen der Kommission und ihrer Befugnisse zur Außenvertretung auf der Grundlage von Art. 17 EUV erlassen werden. Was nämlich zum einen die Exekutivfunktionen angeht, verlangen Art. 290 Abs. 1 und Art. 291 Abs. 2 AEUV eine ausdrückliche Übertragung der Befugnis auf die Kommission, die im vorliegenden Fall nicht erfolgt ist. Was zum anderen die Befugnisse zur Außenvertretung der Union betrifft, genügt die Feststellung, dass der Abschluss von „Arbeitsvereinbarungen“ zur Durchführung der Beteiligung der NRB von Drittländern an der Arbeit des GEREK und des GEREK-Büros im Sinne von Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung 2018/1971 nicht unter die Außenvertretung der Union subsumiert werden kann. Aus dieser Bestimmung ergibt sich nämlich, dass solche Arbeitsvereinbarungen nicht der Außenvertretung als solcher dienen, sondern u. a. Art, Ausmaß und Art und Weise der Beteiligung der Regulierungsbehörden von Drittländern, die entsprechende Übereinkünfte mit der Union geschlossen haben, an der Arbeit dieser Einrichtungen der Union festlegen sollen.
113 Ferner ist Art. 9 Buchst. i und Art. 20 Abs. 6 Buchst. m der Verordnung 2018/1971 im Licht des 20. Erwägungsgrundes dieser Verordnung zu entnehmen, dass mit dieser Verordnung festgelegt wird, welche Einrichtungen Arbeitsvereinbarungen nach ihrem Art. 35 Abs. 2 treffen können. Zum einen sollte das GEREK nach dem 20. Erwägungsgrund der Verordnung 2018/1971 befugt sein, insbesondere mit den zuständigen Behörden von Drittländern Arbeitsvereinbarungen zu treffen. Zum anderen legen Art. 9 Buchst. i und Art. 20 Abs. 6 Buchst. m dieser Verordnung fest, dass der Regulierungsrat und der Direktor des GEREK-Büros den Abschluss von Arbeitsvereinbarungen u. a. mit diesen Behörden gemäß Art. 35 der Verordnung 2018/1971 zusammen genehmigen.
114 Im Übrigen geht aus diesen Bestimmungen hervor, dass der Kommission im Rahmen der Annahme von Arbeitsvereinbarungen lediglich eine Kontrollbefugnis zukommt. Hierzu heißt es im 20. Erwägungsgrund der Verordnung 2018/1971, dass die Kommission „sicherstellen [sollte], dass die erforderlichen Arbeitsvereinbarungen mit der Politik und den Prioritäten der Union im Einklang stehen, und dass das GEREK innerhalb seines Mandats und des bestehenden institutionellen Rahmens handelt“.
115 Speziell im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit Drittländern sieht ferner Art. 35 Abs. 1 der Verordnung 2018/1971 vor, dass das GEREK und das GEREK-Büro nach vorheriger Genehmigung durch die Kommission Arbeitsvereinbarungen treffen.
116 Anders als vom Gericht in den Rn. 77 und 78 des angefochtenen Urteils entschieden bedeutet der Umstand, dass Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 keine solche Regelung enthält, im Licht der Bestimmungen dieser Verordnung jedoch nicht, dass die Zuständigkeit, Arbeitsvereinbarungen über die Beteiligung der NRB von Drittländern, insbesondere der NRB des Kosovos, zu treffen, bei der Kommission liegt.
117 Wie nämlich die Generalanwältin in den Nrn. 130 bis 132 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, bedeutet der Umstand, dass nur Art. 35 Abs. 1 der Verordnung 2018/1971 ausdrücklich dem GEREK und dem GEREK-Büro die Befugnis zuschreibt, nach vorheriger Genehmigung durch die Kommission Arbeitsvereinbarungen zu treffen, nicht, dass diese Befugnis bei Art. 35 Abs. 2 dieser Verordnung, der den besonderen Fall der Zusammenarbeit mit Drittländern in Form einer Beteiligung der NRB der betreffenden Länder am Regulierungsrat, an den Arbeitsgruppen und am Verwaltungsrat des GEREK und des GEREK-Büros regelt, anders verteilt ist. Vielmehr ist die Regelung gemäß Art. 35 Abs. 1 dieser Verordnung, wonach das GEREK und das GEREK-Büro nach vorheriger Genehmigung durch die Kommission Arbeitsvereinbarungen schließen können, als eine allgemeine Regel auszulegen, die auch im speziellen Rahmen von Art. 35 Abs. 2 dieser Verordnung gilt, da dieser keine Abweichung vom Grundsatz nach Art. 35 Abs. 1 der Verordnung 2018/1971 vorsieht.
118 Wie die Generalanwältin in Nr. 133 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, kann der Umstand, dass die in Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 vorgesehene Beteiligung an der Arbeit des GEREK und des GEREK-Büros eine engere Form der Zusammenarbeit mit den NRB von Drittländern darstellt als jene nach Art. 35 Abs. 1 dieser Verordnung, diese Beurteilungen nicht in Frage stellen. Die Beteiligung der NRB von Drittländern am GEREK ist nämlich bereits durch die im Sinne von Art. 35 Abs. 2 dieser Verordnung getroffenen entsprechenden Übereinkünfte – im vorliegenden Fall Art. 111 des SAA Kosovo – bestätigt worden.
119 Diese Auslegung steht im Einklang mit dem in der Verordnung 2018/1971 vorgesehenen System. Nach Art. 3 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 1 dieser Verordnung, ausgelegt im Licht ihrer Erwägungsgründe 5 und 13, soll das GEREK nämlich Fachwissen einbringen und unabhängig handeln. Dem 22. Erwägungsgrund der Verordnung zufolge sollte das GEREK unabhängig von jeglicher Einmischung von außen – einschließlich politischen Drucks oder kommerzieller Einflussnahme – im Interesse der Union handeln können. Ebenso wurde, wie dem 32. Erwägungsgrund der Verordnung zu entnehmen ist, das GEREK-Büro mit einem eigenständigen Haushalt ausgestattet, um seine Eigenständigkeit und seine Unabhängigkeit zu gewährleisten. In diesem Zusammenhang werden gemäß Art. 8 Abs. 2, Art. 16 Abs. 1 Buchst. m, Art. 20 Abs. 3 und Art. 42 der Verordnung 2018/1971 in Verbindung mit ihren Erwägungsgründen 22, 25 und 29 auch Anforderungen an die Unabhängigkeit der dem GEREK angehörenden Personen wie der Mitglieder des Regulierungsrats, der Mitglieder des Verwaltungsrats und des Direktors des GEREK-Büros gestellt.
120 Dass die Kommission einseitig über bestimmte Arbeitsvereinbarungen über die Beteiligung an der Arbeit des GEREK und des GEREK-Büros entscheiden kann, ohne deren Zustimmung einholen zu müssen, wäre mit der Unabhängigkeit des GEREK nicht vereinbar und würde über die Kontrollfunktion hinausgehen, die der Kommission in diesem Zusammenhang durch die Verordnung 2018/1971 übertragen wurde.
121 Folglich hat das Gericht, als es in Rn. 77 des angefochtenen Urteils entschieden hat, dass die Zuständigkeit für die Festlegung von Arbeitsvereinbarungen über die Beteiligung der NRB von Drittländern, insbesondere der NRB des Kosovos, bei der Kommission liege, da sie durch die Verordnung 2018/1971 nicht ausdrücklich dem GEREK-Büro oder einer anderen Einrichtung übertragen worden sei, sowohl die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Kommission auf der einen Seite und dem GEREK sowie dem GEREK-Büro auf der anderen Seite als auch die Bestimmungen der Verordnung 2018/1971 zur Gewährleistung der Unabhängigkeit des GEREK verkannt.
122 Entgegen der Feststellung des Gerichts in Rn. 82 des angefochtenen Urteils bestätigt schließlich das Ziel, die Zusammenarbeit mit den NRB von Drittländern im Bereich der elektronischen Kommunikationsnetze und ‑dienste zu verstärken, dem u. a. Art. 35 der Verordnung 2018/1971 dient, der eine Abstimmung mit diesen Drittländern verlangt, die Schlussfolgerung, dass die Kommission nicht einseitig einen Beschluss zur Festlegung von Arbeitsvereinbarungen über die Beteiligung dieser NRB von Drittländern erlassen darf.
123 Nach vorheriger Genehmigung durch die Kommission müssten solche Vereinbarungen nämlich zwischen dem GEREK und dem GEREK-Büro auf der einen und den zuständigen Behörden der betreffenden Drittländer auf der anderen Seite getroffen und gemäß Art. 9 Buchst. i und Art. 20 Abs. 6 Buchst. m der Verordnung 2018/1971 vom Regulierungsrat und vom Direktor des GEREK-Büros zusammen genehmigt werden. Die Kommission kann folglich nicht befugt sein, einseitig derartige Vereinbarungen zu treffen.
124 Daraus folgt, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, als es in den Rn. 77 und 82 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, dass die Kommission auf der Grundlage von Art. 17 EUV einseitig für die Festlegung von Arbeitsvereinbarungen über die Beteiligung der NRB von Drittländern am GEREK im Sinne von Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung 2018/1971 zuständig sei.
125 In Anbetracht der Erwägungen in Rn. 123 des vorliegenden Urteils ist indessen das Vorbringen des Königreichs Spanien, wonach die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Beteiligung der NRB des Kosovos am GEREK nach vorheriger Genehmigung durch die Kommission Sache des Rates sei, zurückzuweisen.
126 Nach alledem ist der zweite Teil des vierten Rechtsmittelgrundes als unbegründet zurückzuweisen. Dagegen ist dem fünften Rechtsmittelgrund stattzugeben, so dass das angefochtene Urteil aufzuheben ist.
Zur Klage vor dem Gericht
127 Gemäß Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann der Gerichtshof im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist.
128 So liegt der Fall hier.
129 Wie in Rn. 22 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hat das Königreich Spanien seine Klage auf drei Klagegründe gestützt.
130 Im Rahmen des dritten Klagegrundes hat es im ersten Rechtszug geltend gemacht, dass der streitige Beschluss gegen Art. 35 der Verordnung 2018/1971 verstoße, da die Kommission von dem in dieser Bestimmung vorgesehenen Verfahren für die Beteiligung der NRB von Drittländern am GEREK abgewichen sei.
131 Aus den in den Rn. 112 bis 124 des vorliegenden Urteils dargelegten Gründen war die Kommission nicht für den Erlass des streitigen Beschlusses zuständig. Daher ist diesem dritten Klagegrund stattzugeben, ohne dass die übrigen Klagegründe geprüft zu werden brauchen.
132 Folglich ist den Anträgen Spaniens stattzugeben, und der streitige Beschluss ist für nichtig zu erklären.
Zur Aufrechterhaltung der Wirkungen des streitigen Beschlusses
133 Der Gerichtshof kann, wenn er eine Handlung für nichtig erklärt, nach Art. 264 Abs. 2 AEUV, falls er dies für notwendig hält, diejenigen ihrer Wirkungen bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind.
134 Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht hervor, dass aus Gründen der Rechtssicherheit die Wirkungen einer solchen Handlung aufrechterhalten werden können, insbesondere wenn die unmittelbaren Auswirkungen ihrer Nichtigerklärung schwerwiegende negative Folgen für die Betroffenen hätten und die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Handlung nicht wegen ihres Ziels oder ihres Inhalts in Abrede gestellt wird, sondern aus Gründen der Unzuständigkeit ihres Urhebers oder der Verletzung wesentlicher Formvorschriften (Urteil vom 15. Juli 2021, Kommission/Landesbank Baden-Württemberg und SRB, C‑584/20 P und C‑621/20 P, EU:C:2021:601, Rn. 175 und die dort angeführte Rechtsprechung).
135 Im vorliegenden Fall wurde der streitige Beschluss aus Gründen der Unzuständigkeit seines Urhebers, der Kommission, für nichtig erklärt.
136 Da insbesondere Vereinbarungen über Finanzbeiträge und Personal der NRB von Drittländern für das GEREK-Büro gemäß Art. 35 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung 2018/1971 erforderlich sind, könnte die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses die Beteiligung der NRB des Kosovos am GEREK gefährden, wenn die Wirkungen des Beschlusses nicht aufrechterhalten würden, bis er durch einen neuen Rechtsakt ersetzt wird.
137 Unter diesen Umständen sind die Wirkungen des streitigen Beschlusses bis zum Inkrafttreten etwaiger neuer Arbeitsvereinbarungen nach Art. 35 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 zwischen dem GEREK, dem GEREK-Büro und der NRB des Kosovos aufrechtzuerhalten; das Inkrafttreten hat dabei innerhalb einer angemessenen Frist von längstens sechs Monaten ab dem Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils zu erfolgen.
Kosten
138 Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel begründet ist und er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet.
139 Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
140 Da im vorliegenden Fall das Königreich Spanien beantragt hat, der Kommission die Kosten aufzuerlegen, und diese unterlegen ist, sind ihr die Kosten dieses Rechtsmittelverfahrens und des Verfahrens im ersten Rechtszug aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Urteil des Gerichts vom 23. September 2020, Spanien/Kommission (T‑370/19, EU:T:2020:440), wird aufgehoben.
2. Der Beschluss der Kommission vom 18. März 2019 über die Beteiligung der nationalen Regulierungsbehörde des Kosovos am Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation wird für nichtig erklärt.
3. Die Wirkungen des Beschlusses der Kommission vom 18. März 2019 über die Beteiligung der nationalen Regulierungsbehörde des Kosovos am Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation werden bis zum Inkrafttreten etwaiger neuer Arbeitsvereinbarungen nach Art. 35 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2018/1971 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Einrichtung des Gremiums europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und der Agentur zur Unterstützung des GEREK (GEREK-Büro), zur Änderung der Verordnung (EU) 2015/2120 und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1211/2009 zwischen dem Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK), der Agentur zur Unterstützung des GEREK (GEREK-Büro) und der nationalen Regulierungsbehörde des Kosovos aufrechterhalten; das Inkrafttreten hat dabei innerhalb einer angemessenen Frist von längstens sechs Monaten ab dem Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils zu erfolgen.
4. Die Europäische Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten, die dem Königreich Spanien im Rahmen dieses Rechtsmittelverfahrens sowie im Verfahren vor dem Gericht der Europäischen Union entstanden sind.
Unterschriften