ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
(Eerste kamer)
28 april 2009
Gevoegde zaken F‑5/05 en F‑7/05
Antonello Violetti e.a.
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen
„Openbare dienst – Ambtenaren – Intern onderzoek van OLAF – Besluit tot verstrekking door OLAF van informatie aan nationale gerechtelijke instanties – Bezwarend besluit – Ontvankelijkheid – Rechten van verdediging”
Betreft: Beroepen, ingesteld krachtens artikel 236 EG en artikel 152 EA, waarbij Violetti en twaalf andere ambtenaren van de Commissie alsmede Schmit vragen om, kort samengevat, in de eerste plaats nietigverklaring van het besluit waarbij het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) heeft besloten een intern onderzoek in te stellen, van de in het kader van dat interne onderzoek verrichte onderzoekshandelingen, van het besluit van het OLAF om op hen betrekking hebbende informatie aan de Italiaanse gerechtelijke instanties te verstrekken, van het rapport dat na afloop van het onderzoek is opgesteld en, in de tweede plaats, veroordeling van de Commissie tot betaling van een schadevergoeding aan hen.
Beslissing: Het besluit van het OLAF van 5 augustus 2003 om informatie over verzoekers aan de Italiaanse gerechtelijke instanties te verstrekken, wordt nietig verklaard. De Commissie wordt veroordeeld tot betaling aan elke verzoeker van het bedrag van 3 000 EUR. De overige vorderingen van de twee beroepen worden afgewezen. De Commissie zal haar eigen kosten dragen alsmede die van verzoekers. De Raad van de Europese Unie, interveniënt ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie, zal zijn eigen kosten dragen.
Samenvatting
1. Ambtenaren – Beroep – Bezwarend besluit – Besluit van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) tot verstrekking van informatie aan nationale gerechtelijke instanties – Daaronder begrepen
(Ambtenarenstatuut, art. 43 en 90 bis; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht voor ambtenarenzaken, art. 102, lid 1; verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10, lid 2; verordening nr. 723/2004 van de Raad; besluit 1999/396 van de Commissie, art. 4)
2. Ambtenaren – Beroep – Bezwarend besluit – Begrip – Voorbereidende handeling – Besluit van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) tot verstrekking van informatie aan nationale gerechtelijke instanties – Daarvan uitgesloten
(Ambtenarenstatuut, art. 90, 90 bis en 91; verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10, lid 2)
3. Gemeenschapsrecht – Beginselen – Fundamentele rechten
(Art. 230 EG en 236 EG)
4. Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het OLAF – Door gemeenschapsinstellingen vastgestelde wijze van uitvoering van interne onderzoeken – Door Commissie vastgestelde systeem
(Verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10, lid 2; besluit 1999/396 van de Commissie, art. 4)
5. Ambtenaren – Beroep – Beroep gericht tegen Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Ontvankelijkheid van beroep tot schadevergoeding, ingesteld zonder precontentieuze procedure volgens het Statuut, als accessoir aan het beroep tot nietigverklaring
(Ambtenarenstatuut, art. 90, lid 1, en 90 bis)
6. Ambtenaren – Niet-contractuele aansprakelijkheid van instellingen – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Onwettig besluit van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) om informatie aan nationale instanties te verstrekken, waardoor een strafrechtelijk onderzoek is ingesteld – Geen causaal verband tussen besluit tot verstrekking van informatie en schade als gevolg van instelling van dat onderzoek
(Besluit 1999/396 van de Commissie, art. 4)
1. Gelet op de mogelijke gevolgen van besluiten van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) om krachtens artikel 10, lid 2, eerste volzin, van verordening nr. 1073/1999, betreffende onderzoeken door het OLAF, informatie aan de nationale gerechtelijke instanties te verstrekken, vormen zij een bezwarend besluit in de zin van artikel 90 bis van het Statuut, dat iedere in het Statuut bedoelde persoon het recht geeft om een klacht in te dienen tegen een besluit van het OLAF waardoor hij zich bezwaard acht.
De bepalingen van artikel 90 bis van het Statuut, die in 2004 zijn vastgesteld teneinde de rechterlijke bescherming van de in het Statuut bedoelde personen te garanderen, vormen immers het logische gevolg van de nieuwe bevoegdheden die de wetgever het OLAF bij de vaststelling van verordening nr. 723/2004, tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en van de regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen, heeft gegeven, of dit nu op het gebied van de fraudebestrijding is of op tuchtgebied. Artikel 90 bis weerspiegelt dus de wens van de wetgever om de versterking van de rol van het OLAF vergezeld te doen gaan van adequate rechterlijke waarborgen. Bij een zo uitdrukkelijke en recente bevoegdverklaring in het Statuut kan het Gerecht voor ambtenarenzaken op het gebied waarop het gespecialiseerd is, niet de verantwoordelijkheden negeren die de wetgever hem hiermee heeft gegeven.
Bovendien geniet een ambtenaar niet de waarborg van een effectieve rechterlijke bescherming indien de gemeenschapsrechter, alvorens die ambtenaar door een krachtens artikel 10, lid 2, eerste volzin, van verordening nr. 1073/1999 genomen besluit voor de nationale strafrechter wordt gebracht, niet heeft kunnen nagaan of hij vooraf is gehoord dan wel of de bepalingen van artikel 4 van besluit 1999/396, betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken op het gebied van de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit die schadelijk is voor de belangen van de Gemeenschappen, volgens welke die verplichting kan worden opgeschort, door het OLAF zijn geëerbiedigd. De controle door de gemeenschapsrechter is des te belangrijker in het stadium van de procedure waarin het OLAF de mogelijkheid heeft om, indien de secretaris-generaal van de Commissie hem daartoe toestemming verleent, de verplichting om de opmerkingen van de betrokkenen te horen eventueel voor een lange periode op te schorten. Bovendien zou de ambtenaar, indien het OLAF, in strijd met de bepalingen van voormeld artikel 4 geen toestemming heeft gekregen of deze zelfs maar heeft gevraagd, zonder dat de gemeenschapsrechter deze onwettigheid kan vaststellen, buiten zijn medeweten het voorwerp worden van procedures waarin hij gedurende meerdere maanden rechtstreeks aan de kaak wordt gesteld.
Voorts kan een krachtens artikel 10, lid 2, eerste volzin, van verordening nr. 1073/1999 genomen besluit aanzienlijke gevolgen hebben voor het carrièreverloop van de betrokkenen. Wanneer het OLAF van mening is dat de door een personeelslid begane feiten aanleiding kunnen geven tot strafvervolging en om die reden informatie geeft aan de nationale gerechtelijke instanties, dan kan deze omstandigheid van invloed zijn op de beoordeling die de administratie in het kader van de in artikel 43 van het Statuut voorziene beoordelingsronde over die functionaris moet uitbrengen, met name over zijn gedrag in de dienst.
De erkenning van het recht van rechtstreeks beroep stelt de betrokken ambtenaar eveneens in staat om, indien hij op de hoogte is van de conclusies van het onderzoek en voldoet aan de daarvoor geldende voorwaarden van spoedeisendheid en schade, eventueel de opschorting van de tenuitvoerlegging van het besluit tot verstrekking van informatie te verkrijgen.
Ten slotte kan de controle van de wettigheid van een besluit als het krachtens artikel 10, lid 2, eerste volzin, van verordening nr. 1073/1999 genomen besluit ertoe bijdragen dat het OLAF de rechtsgeldigheid van de onderzoeken en de fundamentele rechten van de personen op wie zij betrekking hebben volledig eerbiedigt. Controleerde het Gerecht niet de wettigheid van het besluit, terwijl het bij een besluit betreffende een in het Statuut bedoeld persoon als enige in staat is om dit tijdig te doen, dan zou een eventuele schending van de bepalingen van verordening nr. 1073/1999 die bedoeld zijn om de rechten van de verdediging te beschermen, niet worden bestraft. De nationale rechter zou immers de hem door het OLAF verstrekte informatie in behandeling nemen, terwijl de bestraffing van een dergelijke onrechtmatigheid door de gemeenschapsrechter wegens schending van de rechten van de verdediging betekent dat de nationale rechter zich niet op die informatie kan baseren.
(cf. punten 71, 72, 74, 75, 77‑79, 81, 82 en 88)
Referentie:
Hof: 8 april 2003, Gómez-Reino/Commissie, C‑471/02 P(R), Jurispr. blz. I‑3207, punt 64
2. Handelingen of besluiten die tot stand komen in een uit verscheidene fasen bestaande procedure, met name wanneer zij de afsluiting vormen van een interne procedure, vormen in beginsel slechts voor beroep vatbare handelingen wanneer het maatregelen betreft die aan het einde van die procedure het standpunt van de instelling definitief vastleggen, met uitzondering van voorlopige maatregelen ter voorbereiding van het eindbesluit. Handelingen ter voorbereiding van een besluit zijn niet bezwarend en de verzoeker kan alleen in het kader van een beroep tegen het besluit dat aan het einde van de procedure wordt genomen, de onregelmatigheid aan de orde stellen van eerdere handelingen die daarmee nauw verband houden.
Dit geldt niet voor een besluit genomen krachtens artikel 10, lid 2, eerste volzin, van verordening nr. 1073/1999, betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), dat wel degelijk een besluit vormt waarmee de directeur van het OLAF, die daartoe binnen de Gemeenschappen een bijzondere en exclusieve bevoegdheid heeft, zich uitspreekt over het bestaan van feiten die strafrechtelijk kunnen worden gekwalificeerd en beslist om de nationale gerechtelijke instanties in te schakelen om aan die feiten de juiste strafrechtelijke behandeling te geven.
Wanneer de directeur van het OLAF een besluit neemt krachtens artikel 10, lid 2, eerste volzin, van verordening nr. 1073/1999, neemt hij, gelet op de voorlopige of definitieve uitkomst van het door zijn diensten ingestelde onderzoek, een standpunt in over het bestaan van feiten die aanleiding kunnen zijn voor strafvervolging en is hij van mening dat de persoon of personen op wie het onderzoek betrekking heeft strafrechtelijk kunnen worden vervolgd. Dit besluit wordt genomen door een onafhankelijke communautaire instantie en alleen onder haar verantwoordelijkheid, in het kader van een bijzondere procedure die losstaat van de nationale gerechtelijke procedure. Het gaat niet vooraf aan de totstandkoming van een ander bezwarend besluit dat tot de bevoegdheid van de directeur van het OLAF behoort en legt derhalve zijn standpunt definitief vast.
(cf. punten 86, 87 en 90)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 11 februari 2003, Pflugradt/ECB, T‑83/02, JurAmbt. blz. I‑A‑47 en II‑281, punt 34
3. Wanneer het gaat om een derde ten opzichte van de Gemeenschappen wiens loopbaan en materiële situatie niet rechtstreeks afhangen van door de communautaire instanties vastgestelde maatregelen, beschikt de gemeenschapsrechter niet over een bijzondere titel op grond waarvan hij, in plaats van de nationale rechter, bevoegd is om de eerbiediging van de fundamentele rechten en de vereisten van een eerlijk proces te waarborgen.
(cf. punt 94)
4. Uit de bepalingen van artikel 4, eerste alinea, eerste volzin, van besluit 1999/396, betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken op het gebied van de bestrijding van fraude, blijkt dat wanneer de directeur van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) een besluit krachtens artikel 10, lid 2, eerste volzin, van verordening nr. 1073/1999, betreffende onderzoeken door het OLAF, wil nemen, hij verplicht is om, wanneer de informatie conclusies bevat waarin een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie met name wordt genoemd, deze in de gelegenheid te stellen om zich uit te spreken over alle op hem betrekking hebbende feiten voordat de informatie aan de nationale gerechtelijke instanties wordt gegeven.
Het is juist dat artikel 4, tweede alinea, van besluit 1999/396 een uitzondering bevat voor gevallen waarin met het oog op het onderzoek absolute geheimhouding is vereist of waarin gebruik moet worden gemaakt van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van een nationale gerechtelijke instantie behoren. In dergelijke gevallen kan de verplichting om de ambtenaar de gelegenheid te geven zich uit te spreken, in overleg met de secretaris-generaal van de Commissie worden opgeschort. Deze verplichting om de instemming van de secretaris-generaal van de Commissie te vragen en te krijgen is niet een loutere formaliteit waaraan eventueel in een later stadium zou kunnen worden voldaan. Dat vereiste zou dan namelijk zijn bestaansreden verliezen, namelijk te verzekeren dat de rechten van de verdediging van de betrokken ambtenaren worden geëerbiedigd, dat enkel in werkelijk uitzonderlijke gevallen met het inlichten van die ambtenaren wordt gewacht en dat de beoordeling van dat uitzonderlijke karakter niet uitsluitend aan het OLAF wordt overgelaten, maar dat ook de secretaris-generaal van de Commissie bij die beoordeling wordt betrokken.
Zelfs al zou artikel 4, eerste alinea, tweede volzin, van besluit 1999/396 niet gelden voor een krachtens artikel 10, lid 2, eerste volzin, van verordening nr. 1073/1999 genomen besluit wanneer de verstrekking van informatie aan de nationale gerechtelijke instanties tijdens het onderzoek plaatsvindt, is het OLAF toch op grond van het fundamentele beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging gehouden om ambtenaren vóór de verstrekking van de informatie in de gelegenheid te stellen opmerkingen te maken over de op hen betrekking hebbende feiten.
(cf. punten 105, 108, 110 en 113)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie, T‑48/05, Jurispr. blz. II‑1595, punten 133, 145 en 151
5. In het stelsel van beroepswegen dat door artikel 90 bis van het Statuut is ingesteld, is een beroep tot vergoeding van aan het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) te wijten schade slechts ontvankelijk indien het is voorafgegaan door een precontentieuze procedure overeenkomstig de statutaire bepalingen. Deze procedure verschilt naargelang de schade waarvan vergoeding wordt gevraagd voortvloeit uit een bezwarend besluit in de zin van artikel 90 bis van het Statuut dan wel uit een gedraging van het OLAF zonder besluitkarakter. In het eerste geval dient de betrokkene binnen de gestelde termijn bij de directeur van het OLAF een klacht in te dienen tegen het betrokken besluit. In het tweede geval daarentegen moet de administratieve procedure beginnen met de indiening van een verzoek om schadevergoeding in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut en in voorkomend geval worden voortgezet met een klacht tegen het besluit tot afwijzing van het verzoek. Wanneer er evenwel een rechtstreeks verband bestaat tussen een beroep tot nietigverklaring en een vordering tot schadevergoeding, is deze laatste als accessoir aan het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk zonder dat zij per se moet zijn voorafgegaan door een verzoek aan de administratie om de beweerdelijk geleden schade te vergoeden en door een klacht waarmee de gegrondheid van de stilzwijgende of uitdrukkelijke afwijzing van het verzoek wordt betwist.
(cf. punt 120)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 28 juni 1996, Y/Hof van Justitie, T‑500/93, JurAmbt. blz. I‑A‑335 en II‑977, punten 64 en 66
6. De Europese Gemeenschap kan slechts aansprakelijk worden gesteld indien tegelijkertijd is voldaan aan een aantal voorwaarden, namelijk dat de aan de instellingen verweten gedraging onrechtmatig is, dat er werkelijk schade is geleden en dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de gedraging en de gestelde schade. Voor het bewijs van een oorzakelijk verband dient in beginsel te worden aangetoond dat er een rechtstreeks en zeker causaal verband bestaat tussen de door de betrokken gemeenschapsinstelling begane onregelmatigheid en de gestelde schade.
Wat de immateriële schade betreft die een ambtenaar heeft geleden door een besluit van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) om, in strijd met de bepalingen van artikel 4 van besluit 1999/396, betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken op het gebied van de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit die schadelijk is voor de belangen van de Gemeenschappen, informatie te verstrekken aan de nationale gerechtelijke instanties en door de instelling door die instanties van een strafrechtelijk onderzoek naar hem, is alleen de gedraging van die instanties, die hebben besloten een strafrechtelijk onderzoek in te stellen en vervolgens over te gaan tot onderzoekshandelingen, de rechtstreekse oorzaak van de gestelde immateriële schade. Ofschoon de nationale gerechtelijke instanties op grond van het beginsel van loyale samenwerking gehouden zijn om de door het OLAF verstrekte informatie aandachtig te onderzoeken en daaruit de juiste consequenties te trekken om de eerbiediging van het gemeenschapsrecht te verzekeren, blijven zij in het kader van hun eigen bevoegdheden immers vrij om de inhoud en de strekking van die informatie te beoordelen alsmede de daaraan eventueel te geven gevolgen.
(cf. punten 124‑126)
Referentie:
Hof: 16 december 1987, Delauche/Commissie, 111/86, Jurispr. blz. 5345, punt 30
Gerecht van eerste aanleg: 17 oktober 2002, Cocchi en Hainz/Commissie, T‑330/00 en T‑114/01, JurAmbt. blz. I‑A‑193 en II‑987, punt 97; 5 oktober 2004, Sanders e.a./Commissie, T‑45/01, Jurispr. blz. II‑3315, punt 149; 5 oktober 2004, Eagle e.a./Commissie, T‑144/02, Jurispr. blz. II‑3381, punt 148; 4 oktober 2006, Tillack/Commissie, T‑193/04, Jurispr. blz. II‑3995, punt 122; 12 september 2007, Combescot/Commissie, T‑250/04, JurAmbt. blz. I‑A‑2‑0000 en II‑A‑2‑0000, punt 95