PERSONALDOMSTOLENS DOM
(första avdelningen)
den 28 april 2009
Förenade målen F-5/05 och F-7/05
Antonello Violetti m.fl.
mot
Europeiska gemenskapernas kommission
”Personalmål – Tjänstemän – Olafs interna utredning – Beslut om överlämnande av uppgifter från Olaf till de nationella rättsliga myndigheterna – Åtgärd som går någon emot – Upptagande till sakprövning – Rätten till försvar ”
Saken: Talan väckt med stöd av artikel 236 EG och 152 EA varigenom Antonello Violetti och tolv andra tjänstemän vid kommissionen samt Nadine Schmit för det första har yrkat ogiltigförklaring av det beslut varigenom Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) beslutade att inleda en intern utredning, de undersökningsåtgärder som vidtogs inom ramen för denna interna utredning, Olafs beslut att överlämna uppgifter om sökandena till de italienska rättsliga myndigheterna och den rapport som upprättades efter avslutad utredning samt, för det andra, förplikta kommissionen att utge skadestånd till sökandena.
Avgörande Beslutet av den 5 augusti 2003, varigenom Olaf överlämnade uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna om sökandena, ogiltigförklaras. Kommissionen ska utge 3 000 euro till var och en av sökandena. Övriga yrkanden i de båda ansökningarna ogillas. Kommissionen ska bära sin rättegångskostnad och ersätta sökandenas rättegångskostnader. Europeiska unionens råd, som intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden, ska bära sin rättegångskostnad.
Sammanfattning
1. Tjänstemän – Talan – Rättsakt som går någon emot – Beslut av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) att överlämna uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna – Omfattas
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 43 och 90a, personaldomstolens rättegångsregler, artikel 102.1, Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, artikel 10.2, rådets förordning nr 723/2004, kommissionens beslut 1999/396, artikel 4)
2. Tjänstemän – Talan – Rättsakt som går någon emot – Begrepp – Förberedande rättsakt – Beslut av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) att överlämna uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna – Omfattas inte
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 90, 90a och 91, Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, artikel 10.2)
3. Gemenskapsrätt – Principer – Grundläggande rättigheter
(Artiklarna 230EG och 236 EG)
4. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Olaf – Villkor för att genomföra interna utredningar som antagits av gemenskapsinstitutioner – System antaget av kommissionen
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, artikel 10.2, kommissionens beslut 1999/396, artikel 4)
5. Tjänstemän – Talan – Talan riktad mot Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Upptagande till sakprövning av en talan om skadestånd, tillsammans med en talan om ogiltigförklaring, som väckts trots att den inte har föregåtts av ett administrativt förfarande i enlighet med tjänsteföreskrifterna
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 90.1 och 90a)
6. Tjänstemän – Institutionernas utomobligatoriska skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Skada – Orsakssamband – Rättsstridigt beslut av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) att överlämna uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna vilka resulterade i att en förundersökning inleddes – Orsakssamband saknas mellan beslutet att överlämna uppgifter och skadan som uppstått till följd av att nämnda förundersökning inleddes
(Kommissionens beslut 1999/396, artikel 4)
1. Med hänsyn till de följder som kan uppstå av beslut varigenom Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) överlämnar uppgifter till nationella rättsliga myndigheter med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/199 om utredningar som utförs av Olaf, utgör sådana beslut en rättsakt som går någon emot i den mening som avses i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna. Enligt denna bestämmelse har varje person som omfattas av tjänsteföreskrifterna rätten att inge ett klagomål mot en åtgärd av Olaf som går honom emot.
Bestämmelserna i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna antogs år 2004 i syfte att garantera de personer som omfattas av tjänsteföreskrifterna ett domstolsskydd och utgör en följd av de nya befogenheter som lagstiftaren gav Olaf vid antagandet av förordning nr 723/2004 om ändring av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska gemenskaperna, både vad gäller bedrägeribekämpning och vad gäller disciplinära förfaranden. Artikel 90a återspeglar således lagstiftarens strävan att Olafs stärkta roll ska åtföljas av lämpliga rättsskyddsgarantier. Med hänsyn till en sådan uttrycklig och nyligen införd behörighet i tjänsteföreskrifterna kan personaldomstolen, inom sitt specialområde, inte bortse från det ansvar som den därigenom har ålagts av lagstiftaren.
En tjänsteman åtnjuter dessutom inte någon effektiv rättsskyddsgaranti om gemenskapsdomstolen, innan tjänstemannen ställs till svars vid den nationella domstolen genom det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999, inte har kunnat kontrollera att tjänstemannen först har getts möjlighet att yttra sig eller huruvida Olaf verkligen har iakttagit de bestämmelser i artikel 4 i beslut 1999/396 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen vari det föreskrivs att denna skyldighet får skjutas upp. En sådan prövning av gemenskapsdomstolen är ännu viktigare i detta skede av förfarandet, eftersom Olaf har möjlighet, om kommissionens generalsekreterare tillåter det, att skjuta upp skyldigheten att låta de berörda personerna yttra sig, eventuellt under en lång period. Om Olaf inte beviljades något tillstånd av kommissionens generalsekreterare eller om Olaf inte ens begärde något sådant tillstånd, i strid med bestämmelserna i nämnda artikel 4 utan att gemenskapsdomstolen kunde påtala denna rättsstridighet, skulle tjänstemannen utan hans vetskap bli föremål för förfaranden där han blev direkt misstänkt under flera månader.
Ett beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 kan få betydande konsekvenser för de berörda personernas karriärutveckling. När Olaf anser att en anställd har begått handlingar som kan leda till straffrättsliga åtgärder och av det skälet överlämnar uppgifter till de nationella myndigheterna, kan detta förhållande påverka den bedömning som administrationen ska göra av den anställde vid bedömningsförfarandet enligt artikel 43 i tjänsteföreskrifterna, särskilt vad beträffar den anställdes uppträdande i tjänsten.
Erkännandet av en rätt att väcka talan skulle även göra det möjligt för den berörda tjänstemannen, om vederbörande känner till utredningens slutsatser, att i förekommande fall få till stånd ett uppskov med verkställigheten av beslutet att överlämna uppgifter, om tjänstemannen uppfyller de krav vad gäller skyndsamhet och skada som uppställs i det avseendet.
Slutligen ska det påpekas att en effektiv prövning av lagenligheten av en sådan rättsakt som det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 kan bidra till att Olaf till fullo iakttar utredningarnas lagenlighet och de grundläggande rättigheter som tillkommer de personer som utredningarna avser, i enlighet med lagstiftarens önskan. Om personaldomstolen inte prövade lagenligheten, trots att den är ensam om att kunna göra det i tid när det gäller ett beslut som rör en person som omfattas av tjänsteföreskrifterna, skulle ett eventuellt åsidosättande av de bestämmelser i förordning nr 1073/1999 som syftar till att skydda rätten till försvar inte påtalas. Den nationella domstolen skulle nämligen fortfarande ha att ta ställning till de uppgifter som Olaf överlämnat till den, medan om gemenskapsdomstolen påtalade en sådan rättsstridighet på grund av åsidosättande av rätten till försvar så skulle det medföra att den nationella domstolen inte kunde stödja sig på sådana uppgifter.
(se punkterna 71, 72, 74, 75, 77-79, 81, 82 och 88)
Hänvisning till
Domstolen : 8 april 2003, Gómez-Reino mot kommissionen, C‑471/02 P(R), REG 2003, s. I‑3207, punkt 64
2. När det rör sig om rättsakter eller beslut som utarbetas i flera led, i synnerhet efter ett internt förfarande, är det i princip endast de åtgärder genom vilka institutionens ställningstagande slutgiltigt slås fast efter detta förfarande som utgör sådana rättsakter mot vilka talan kan väckas, med undantag av mellankommande åtgärder som syftar till att förbereda det slutliga beslutet. Förberedande rättsakter inför ett beslut kan inte anses gå någon emot och det är först i samband med en talan mot det beslut som fattats efter förfarandet som sökanden kan göra gällande att de tidigare rättsakter som har ett nära samband med beslutet är rättsstridiga.
Så är inte fallet beträffande ett beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF). Beslutet utgör faktiskt den åtgärd varigenom Olafs direktör, vilken för det syftet ensam har ett särskilt ansvar inom gemenskaperna, tar ställning till förekomsten av omständigheter som kan anses utgöra brott och beslutar att vända sig till de nationella rättsliga myndigheterna för att lämpliga straffrättsliga åtgärder ska vidtas med anledning av dessa omständigheter.
När Olafs direktör fattar ett beslut med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 tar han, med hänsyn till de preliminära eller slutgiltiga resultaten av den utredning som Olaf har utfört, ställning till förekomsten av omständigheter som kan leda till straffrättsliga åtgärder och bedömer att den eller de personer som utredningen avser kan komma att åtalas. Detta beslut fattas av ett oberoende gemenskapsorgan, på eget ansvar, inom ramen för ett särskilt förfarande som är skilt från det nationella domstolsförfarandet. Beslutet föregår inte någon annan åtgärd som går personen eller personerna emot och som omfattas av den behörighet som tillkommer Olafs direktör, och i beslutet slås således upphovsmannens ställningstagande fast.
(se punkterna 86, 87 och 90)
Hänvisning till
Förstainstansrätten : 11 februari 2003, Pflugradt mot ECB, T‑83/02, REGP 2003, s. I‑A‑47 och II‑281, punkt 34
3. När det gäller en utomstående person i förhållande till gemenskaperna, vars karriär och materiella ställning inte är direkt beroende av de åtgärder som vidtas av gemenskapsmyndigheterna, har nämligen gemenskapsdomstolen inte någon särskild ställning som ger den behörighet att, i stället för den nationella domstolen, säkerställa efterlevnaden av de grundläggande rättigheterna och kraven på en rättvis rättegång.
(se punkt 94)
4. Det framgår av bestämmelserna i artikel 4 första stycket första meningen i beslut 1999/396 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier att när direktören vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) avser att fatta ett beslut med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Olaf är han skyldig, om uppgifterna innehåller slutsatser om en namngiven ledamot, tjänsteman eller anställd inom kommissionen, att ge denne möjlighet att yttra sig över alla omständigheter som rör honom innan uppgifterna överlämnas till de nationella rättsliga myndigheterna.
I artikel 4 andra stycket i beslut 1999/396 föreskrivs visserligen ett undantag avseende de fall då det är nödvändigt med absolut sekretess med avseende på utredningen och då utredningsåtgärder som faller under en nationell rättslig myndighets befogenheter används. I sådana fall får skyldigheten att ge tjänstemannen möjlighet att yttra sig skjutas upp, efter överenskommelse med kommissionens generalsekreterare. Skyldigheten att begära och erhålla samtycke av kommissionens generalsekreterare är inte en ren formalitet som i förekommande fall skulle kunna uppfyllas i ett senare skede. Kravet att erhålla detta samtycke skulle förlora sitt syfte, nämligen att säkerställa att de berörda tjänstemännens rätt till försvar respekteras, att informationen till dem endast i rena undantagsfall skjuts upp och att det inte endast ankommer på Olaf att bedöma detta undantag, utan att det även krävs att kommissionens generalsekreterare bedömer detta.
Även om det antas att artikel 4 första stycket andra meningen i beslut 1999/396 inte är tillämplig på ett beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999, när överlämnandet av uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna sker under utredningen, är Olaf likväl i princip skyldig, enligt den grundläggande principen om rätten till försvar, att ge sökandena möjlighet att yttra sig över alla omständigheter som rör dem innan uppgifterna överlämnades.
(se punkterna 105, 108, 110 och 113)
Hänvisning till
Förstainstansrätten : 8 juli 2008, Franchet och Byk mot lommissionen, T‑48/05, REG 2008, s. II‑1595, punkterna133, 145 och 151
5. Inom det system av rättsmedel som inrättats genom artikel 90a i tjänsteföreskrifterna kan en talan om skadestånd i syfte att ersätta de skador som kan tillskrivas Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) endast tas upp till sakprövning om den har föregåtts av ett administrativt förfarande i enlighet med tjänsteföreskrifterna. Detta förfarande varierar beroende på huruvida den skada som det begärs ersättning för har uppstått genom en åtgärd som går någon emot i den mening som avses i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna, eller genom ett agerande av Olaf som inte har samband med beslutsfattande. I det första fallet ankommer det på den berörde att inom föreskrivna frister vända sig till Olafs direktör med ett klagomål mot den ifrågavarande åtgärden. I det andra fallet ska däremot det administrativa förfarandet inledas med en begäran, i den mening som avses i artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna, om att erhålla ersättning för den skada som uppkommit och, om så skulle vara nödvändigt, fortsätta med ett klagomål mot beslutet att avslå denna begäran. När det finns ett direkt samband mellan en talan om ogiltigförklaring och en talan om skadestånd kan dock skadeståndstalan upptas till prövning tillsammans med ogiltighetstalan, utan att den nödvändigtvis måste ha föregåtts av en begäran att administrationen ska ersätta den påstådda skadan och ett klagomål mot det uttryckliga eller underförstådda beslutet att avslå en sådan begäran.
(se punkt 120)
Hänvisning till
Förstainstansrätten : 28 juin 1996, Y mot domstolen, T‑500/93, REGP 1996, s. I‑A‑335 och II‑977, punkterna 64 och 66
6. Europeiska gemenskapens skadeståndsansvar förutsätter att flera villkor är uppfyllda, nämligen att det agerande som läggs institutionerna till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan agerandet och den åberopade skadan. För att det ska anses föreligga ett sådant samband måste det i princip bevisas att det finns ett direkt och säkert orsakssamband mellan den överträdelse som den berörda gemenskapsinstitutionen har gjort sig skyldig till och den åberopade skadan.
Vad gäller den ideella skada som en tjänsteman lidit till följd av ett beslut av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) att överlämna uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna i strid med bestämmelserna i artikel 4 i beslut 1999/396 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen, och till följd av nämnda myndigheters beslut att inleda en förundersökning mot tjänstemannen är det följaktligen endast de nämnda myndigheternas agerande, vilka beslutade att inleda ett brottmålsförfarande och att därefter vidta utredningsåtgärder, som direkt ligger till grund för den ideella skadan. De nationella rättsliga myndigheterna är visserligen skyldiga, enligt principen om lojalt samarbete, att noga undersöka de uppgifter som Olaf överlämnade och att dra lämpliga slutsatser därav för att säkerställa efterlevnaden av gemenskapsrätten men är dock fria, inom ramen för sin behörighet, att bedöma innehållet i och betydelsen av uppgifterna och följaktligen hur de eventuellt ska följas upp.
(se punkterna 124–126)
Hänvisning till
Domstolen : 16 december 1987, Delauche mot kommissionen, 111/86, REG 1987, s. 5345, punkt 30
Förstainstansrätten : 17 oktober 2002, Cocchi och Hainz mot kommissionen, T‑330/00 och T‑114/01, REGP 2002, s. I‑A‑193 och II‑987, punkt 97 ; 5 oktober 2004, Sanders m.fl. kommissionen, T‑45/01, REG 2004, s. II‑3315, punkt 149 ; 5 oktober 2004, Eagle m.fl. mot kommissionen, T‑144/02, REG 2004, s. II‑3381, punkt 148 ; 4 oktober 2006, Tillack mot kommissionen, T‑193/04, REG 2006, s. II‑3995, punkt 122 ; 12 september 2007, Combescot mot kommissionen, T‑250/04, REGP 2007, s. I‑A‑2‑0000 och II‑A‑2‑0000, punkt 95