A KÖZSZOLGÁLATI TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE
(első tanács)
2009. április 28.
F‑5/05. és F‑7/05. sz. egyesített ügyek
Antonello Violetti és társai
kontra
az Európai Közösségek Bizottsága
„Közszolgálat – Tisztviselők – Az OLAF belső vizsgálata – Az OLAF adatok nemzeti igazságügyi hatóságokkal való közléséről szóló határozata – Sérelmet okozó aktus – Elfogadhatóság – Védelemhez való jog”
Tárgy: Az EK 236. cikk és az EA 152. cikk alapján benyújtott kereset, amelyben A. Violetti és a Bizottság tizenkét további tisztviselője, valamint N. Schmit lényegében elsősorban az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) belső vizsgálat lefolytatását elrendelő határozatának, az e belső vizsgálat keretében végzett vizsgálatról készült iratoknak, az OLAF által hozott, az olasz igazságügyi hatóságok részére az őket érintő adatok továbbításáról szóló határozatnak, valamint a vizsgálatot lezáró jelentésnek a megsemmisítését kérik, másodsorban a Bizottság kötelezését a felperesek részére kártérítés megfizetésére.
Határozat: A Közszolgálati Törvényszék megsemmisíti a 2003. augusztus 5‑i határozatot, amelyben az OLAF a felperesekre vonatkozó adatokat közölt az olasz igazságügyi hatóságokkal. A Közszolgálati Törvényszék kötelezi a Bizottságot arra, hogy fizessen a felpereseknek fejenként 3000 eurót. A Közszolgálati Törvényszék a kérelmeket ezt meghaladó részükben elutasítja. A Bizottság viseli saját költségeit, valamint köteles viselni a felperesek költségeit is. Az Európai Unió Tanácsa – a Bizottság kérelmeinek támogatására beavatkozó fél – maga viseli saját költségeit.
Összefoglaló
1. Tisztviselők – Kereset – Sérelmet okozó aktus – Az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) azon határozata, amelyben információkat továbbít a nemzeti igazságügyi hatóságoknak – Bennfoglaltság
(Személyzeti szabályzat, 43. és 90a. cikk; a Közszolgálati Törvényszék eljárási szabályzata, 102. cikk, 1. §; 1073/1999 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 10. cikk, (2) bekezdés; 723/2004 tanácsi rendelet; 1999/396 bizottsági határozat, 4. cikk)
2. Tisztviselők – Kereset – Sérelmet okozó aktus – Fogalom – Előkészítő aktus – Az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) azon határozata, amelyben információkat továbbít a nemzeti igazságügyi hatóságoknak – Kizártság
(Személyzeti szabályzat, 90., 90a. és 91. cikk; 1073/1999 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 10. cikk, (2) bekezdés)
3. Közösségi jog – Elvek – Alapvető jogok
(EK 230. cikk és EK 236. cikk)
4. Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) – Az OLAF által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 rendelet – A belső vizsgálatok közösségi intézmények által elfogadott részletszabályai – A Bizottság által elfogadott rendszer
(1073/1999 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 10. cikk, (2) bekezdés; 1999/396 bizottsági határozat, 4. cikk)
5. Tisztviselők – Kereset – Az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) ellen indított kereset – A személyzeti szabályzatnak megfelelő, pert megelőző eljárás hiányában, a megsemmisítés iránti keresethez kapcsolódóan indított kártérítési kereset elfogadhatósága
(Személyzeti szabályzat, 90. cikk, (1) bekezdés és 90a. cikk)
6. Tisztviselők – Az intézmények szerződésen kívüli felelőssége – Feltételek – Jogellenesség – Kár – Okozati összefüggés – Az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) azon jogellenes határozata, amelyben információkat továbbít a nemzeti igazságügyi hatóságoknak, és amely büntetőeljárás megindításához vezet – Az adatközlésre vonatkozó határozat és az említett eljárás megindításából eredő kár közötti okozati összefüggés hiánya
(1999/396 bizottsági határozat, 4. cikk)
1. Tekintettel azokra a következményekre, amelyekkel az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) adatoknak a nemzeti igazságügyi hatóságok részére történő továbbítására vonatkozó, az OLAF által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 rendelet 10. cikke (2) bekezdésének első mondata alapján hozott határozatai járhatnak, e határozatok a személyzeti szabályzat 90a. cikke értelmében vett sérelmet okozó aktusnak minősülnek, amely cikk a személyzeti szabályzat hatálya alá tartozó minden személy számára elismeri azon jogosultságot, hogy panasszal éljen az OLAF sérelmet okozó aktusaival szemben.
A 2004‑ben elfogadott személyzeti szabályzat 90a. cikkének célja ugyanis az, hogy biztosítsa a személyzeti szabályzat hatálya alá tartozó személyek bírói jogvédelmét; e cikk rendelkezései együtt járnak a jogalkotó által az Európai Közösségek tisztviselőinek személyzeti szabályzatának, valamint az Európai Közösségek egyéb alkalmazottainak alkalmazási feltételeinek módosításáról szóló 723/2004 rendeletben az Európai Csaláselleni Hivatalra bízott új feladatokkal, tartozzanak azok akár a csaláselleni küzdelem területére, vagy a fegyelmi eljárások területére. A 90a. cikk így a jogalkotó azon szándékát tükrözi, hogy az Európai Csaláselleni Hivatal szerepét a megfelelő bírói garanciákkal erősítse meg. A személyzeti szabályzatban biztosított ilyen konkrét és új keletű felhatalmazás mellett a Közszolgálati Törvényszék a saját speciális területén nem hagyhatja figyelmen kívül a jogalkotó által számára előírt kötelezettségeket.
Ráadásul a tisztviselő nem részesülhetne a hatékony bírói jogvédelem garanciájában, ha azelőtt, hogy az 1073/1999 rendelet 10. cikke (2) bekezdésének első mondata alapján hozott határozattal a nemzeti büntetőbíróság előtt az üggyel összefüggésbe hoznák, a közösségi bíróság nem bizonyosodhatna meg róla, hogy a tisztviselőt előzetesen meghallgatták‑e, vagy hogy a csalás, a korrupció és a Közösségek érdekeit sértő jogellenes tevékenységek elleni küzdelemmel kapcsolatos belső vizsgálatok feltételeiről és módjairól szóló 1999/396 határozat 4. cikkének e kötelezettségtől való eltérés lehetőségét előíró rendelkezéseit az OLAF tiszteletben tartotta‑e. A közösségi bíróság ilyen felülvizsgálata azért is fontos az eljárás e szakaszában, mert az OLAF‑nak lehetősége van a Bizottság főtitkárának engedélyével esetleg hosszabb ideig is elhalasztani az érdekeltek nyilatkozatainak beszerzésére vonatkozó kötelezettség teljesítését. Emellett, ha a az OLAF semmiféle engedélyt nem kap, és nem is kér, az említett 4. cikk rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásával, és anélkül, hogy a közösségi bíróság fel tudná tárni e jogsértést, a tisztviselőt a tudta nélkül, jogellenesen vonnák hónapokon keresztül őt közvetlenül érintő eljárás alá.
Másfelől az 1073/1999 rendelet 10. cikke (2) bekezdésének első mondata alapján hozott határozat jelentős következményekkel járhat az érintett személyek előmenetelére nézve. Ugyanis amikor az OLAF úgy véli, hogy az alkalmazott által elkövetett cselekmény büntetőeljárást vonhat maga után, és e célból adatokat közöl a nemzeti igazságügyi hatóságokkal, e körülmény természeténél fogva befolyásolhatja az adminisztrációnak az alkalmazottról a személyzeti szabályzat 43. cikkében előírt értékelési eljárás során kialakított véleményét, különösen annak feladatai teljesítése során tanúsított magatartására vonatkozóan.
A keresetindítás lehetőségének elismerése azt is lehetővé teszi az érintett tisztviselő számára, hogy a vizsgálat eredményének ismeretében adott esetben elérje az adatközlésre vonatkozó határozat végrehajtásának felfüggesztését, feltéve hogy megfelel a sürgősségre és a kár valószínűsítésére vonatkozó követelményeknek.
Végezetül az 1073/1999 rendelet 10. cikke (2) bekezdésének első mondata alapján hozott határozathoz hasonló aktusok hatékony bírósági felülvizsgálata hozzájárul ahhoz, hogy az OLAF vizsgálatai teljes mértékben megfeleljenek a vizsgálatok jogszerűségére és a vizsgálattal érintett személyek alapvető jogainak tiszteletben tartására vonatkozó követelménynek, a jogalkotó kívánságának megfelelően. Ha a Közszolgálati Törvényszék nem gyakorolna jogszerűségi felülvizsgálatot, miközben egyedül e Törvényszék képes azt megfelelő időben elvégezni, amikor a személyzeti szabályzat hatálya alá tartozó személyre vonatkozó határozatról van szó, akkor az 1073/1999 rendelet védelemhez való jogra vonatkozó rendelkezéseinek esetleges megsértése nem lesz felülbírálva. A nemzeti bíróság ugyanis azon információkhoz van kötve, amelyeket számára az OLAF továbbított, miközben az ilyen jogsértés közösségi bíróság általi, a védelemhez való jog megsértése miatt történő felülvizsgálata magában foglalja, hogy a nemzeti bíróság ne alapozhasson ilyen információkra.
(lásd a 71., 72., 74., 75., 77–79., 81., 82. és 88. pontot)
Hivatkozás:
a Bíróság C‑471/02. P(R). sz., Gómez‑Reino kontra Bizottság ügyben 2003. április 8‑án hozott végzésének (EBHT 2003., I‑3207. o.) 64. pontja.
2. Olyan intézkedések vagy határozatok esetén, amelyek kidolgozása több szakaszban, különösen egy belső eljárás végén történik, főszabály szerint csak azon intézkedések minősülnek felülvizsgálható intézkedéseknek, amelyek az eljárás lezárásaként véglegesen rögzítik az intézmény álláspontját, a végső határozat előkészítésére irányuló közbenső intézkedések azonban nem. A határozatot előkészítő intézkedések nem okoznak sérelmet, és a felperes csupán az eljárás lezárásaként hozott határozattal szemben indított keresetben hivatkozhat az ilyen határozathoz szorosan kapcsolódó, azt megelőző aktusok szabálytalanságára.
Nem ez a helyzet az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 rendelet 10. cikke (2) bekezdésének első mondata alapján hozott határozat esetén, amely aktussal az OLAF Közösségeken belül különleges és kizárólagos felelősséggel felruházott igazgatója nyilatkozik arról, hogy léteznek‑e olyan tények, amelyek bűnügyi jelleggel bírhatnak, és dönt arról, hogy a nemzeti igazságügyi hatóságokhoz kell‑e fordulni e tények megfelelő büntetőjogi megítélése érdekében.
Ugyanis amikor az OLAF igazgatója az 1073/1999 rendelet 10. cikke (2) bekezdésének első mondata alapján határozatot hoz, a szolgálatai által végzett vizsgálat ideiglenes vagy végleges eredményei alapján állást foglal a büntetőeljárás megindítására alkalmas tények fennállásáról, és eldönti, hogy a vizsgálattal érintett személlyel szemben büntetőeljárás megindítására kerüljön‑e sor. E határozatot független közösségi szerv hozza saját hatáskörben, a nemzeti bírósági eljárástól független különleges eljárás keretében. E határozatot nem előzi meg az OLAF igazgatójának hatáskörébe tartozó semmilyen más, sérelmet okozó aktus meghozatala, így tehát az a határozatot hozó álláspontját rögzíti.
(lásd a 86., 87. és 90. pontot)
Hivatkozás:
az Elsőfokú Bíróság T‑83/02. sz., Pflugradt kontra EKB ügyben 2003. február 11‑én hozott végzésének (EBHT‑KSZ 2003., I‑A‑47. o. és II‑281. o.) 34. pontja.
3. A Közösségek szempontjából harmadik félnek minősülő személy esetében, akinek szakmai előmenetele és anyagi helyzete nem függ közvetlenül a közösségi hatóságok intézkedéseitől, a közösségi bíróság nem rendelkezik különleges felhatalmazással arra, hogy a nemzeti bíróság helyett biztosítsa az alapvető jogok és a tisztességes eljárás követelményeiknek tiszteletben tartását.
(lásd a 94. pontot)
4. A csalás, a korrupció és a Közösségek érdekeit sértő jogellenes tevékenységek elleni küzdelemmel kapcsolatos belső vizsgálatok feltételeiről és módjairól szóló 1999/396 határozat 4. cikke első bekezdésének rendelkezéseiből kitűnik, hogy amikor az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) igazgatója az OLAF által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 rendelet 10. cikke (2) bekezdésének első mondata alapján kíván határozatot hozni, amennyiben ezen adatok név szerint utaló következtetést tartalmaznak a Bizottság tagjára, tisztviselőjére vagy alkalmazottjára vonatkozóan, köteles e személyeket az őket érintő tényekkel kapcsolatban meghallgatni az adatok nemzeti igazságügyi hatóságokkal való közlése előtt.
Igaz, hogy az 1999/396 határozat 4. cikkének második bekezdése kivételt fogalmaz meg azokra az esetekre nézve, amikor a vizsgálat céljai érdekében a teljes titoktartás fenntartása és a nemzeti igazságügyi hatóságok hatáskörébe tartozó vizsgálati eszközök alkalmazása válik szükségessé. Ilyen esetben a Bizottság főtitkárának hozzájárulásával el lehet halasztani azon kötelezettség teljesítését, hogy a tisztviselőt nyilatkozattételre hívják fel. A Bizottság főtitkára hozzájárulásának kérésére és beszerzésére vonatkozó e kötelezettség nem egyszerű formalitás, amelyet adott esetben utólag is lehetne teljesíteni. E hozzájárulás beszerzésének követelménye ugyanis értelmét vesztené, amely nem más, mint annak biztosítása, hogy az érintett tisztviselők védelemhez való jogát tiszteletben tartsák, a tájékoztatásukat csak valóban kivételes esetben halasszák későbbre, és a kivételes jelleg megítélése nem csupán az OLAF feladata, hanem ahhoz a Bizottság főtitkárának döntése is szükséges.
Másfelől még ha feltételezzük is, hogy az 1999/396 határozat 4. cikke első bekezdésének második mondata nem alkalmazandó az 1073/1999 rendelet 10. cikke (2) bekezdésének első mondata alapján hozott határozatra, amikor az adatoknak a nemzeti hatóságokkal való közlésére a vizsgálat során kerül sor, az OLAF főszabály szerint nem kevésbé köteles a védelemhez való jog tiszteletben tartásának alapelve értelmében felhívni a felpereseket arra, hogy az adatközlést megelőzően tegyenek meg minden hasznos észrevételt a rájuk vonatkozó tényekkel kapcsolatban.
(lásd a 105., 108., 110. és 113. pontot)
Hivatkozás:
az Elsőfokú Bíróság T‑48/05. sz., Franchet és Byk kontra Bizottság ügyben 2008. július 8‑án hozott ítéletének (EBHT 2008., II‑1585. o.) 133., 145. és 151. pontja.
5. A jogorvoslati lehetőségeknek a személyzeti szabályzat 90a. cikke által létrehozott rendszerében az Európai Csaláselleni Hivatalnak (OLAF) betudható károk megtérítése iránti kártérítési kereset csak akkor fogadható el, ha arra a személyzeti szabályzat rendelkezéseinek megfelelő, pert megelőző eljárást követően kerül sor. Ez az eljárás eltérő lehet attól függően, hogy a kárt, melynek megtérítésére a kereset irányul, a személyzeti szabályzat 90a. cikke szerint sérelmet okozó aktus vagy az OLAF határozati jelleget nélkülöző magatartása okozta. Az első esetben az érdekelt feladata, hogy a megszabott határidőn belül az OLAF igazgatójához forduljon a szóban forgó aktus elleni panaszával. A második esetben azonban a közigazgatási eljárásnak a személyzeti szabályzat 90. cikkének (1) bekezdése szerinti kártérítési kérelemmel kell kezdődnie, és ezt követheti adott esetben a kérelmet elutasító határozattal szembeni panasz benyújtása. Mindazonáltal, amennyiben a megsemmisítés iránti kereset és a kártérítési kereset között közvetlen kapcsolat áll fenn, az utóbbi – mint a megsemmisítés iránti kereset járulékos követelése – elfogadható, és nem szükséges, hogy azt akár a kinevezésre jogosult hatóságot az állítólag elszenvedett kár jóvátételére felszólító kérelem, akár a kérelem hallgatólagos vagy kifejezett elutasítása megalapozottságát vitató panasz előzze meg.
(lásd a 120. pontot)
Hivatkozás:
az Elsőfokú Bíróság T‑500/93. sz., Y kontra Bíróság ügyben 1996. június 28‑án hozott ítéletének (EBHT‑KSZ 1996., I‑A‑335. o. és II‑977. o.) 64. és 66. pontja.
6. Az Európai Közösség felelősségének megállapításához több feltétel együttes teljesülése szükséges: az intézménynek felrótt magatartás jogellenessége, a kár tényleges fennállása, valamint a magatartás és a hivatkozott kár közötti okozati összefüggés. Ahhoz, hogy az ilyen összefüggés megállapítható legyen, főszabály szerint bizonyítani kell, hogy az érintett közösségi intézmény kötelességszegése és a hivatkozott kár között közvetlen és biztos okozati összefüggés áll fenn.
Azon nem vagyoni kárt illetően, amelyet az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által a csalás, a korrupció és a Közösségek érdekeit sértő jogellenes tevékenységek elleni küzdelemmel kapcsolatos belső vizsgálatok feltételeiről és módjairól szóló 1999/396 határozat 4. cikke rendelkezéseinek megsértésével hozott, az adatoknak a nemzeti igazságügyi hatóságokkal való közlésére vonatkozó határozat és a tisztviselő ellen az említett hatóságok által megindított büntetőeljárás okozott a tisztviselőnek, kizárólag a büntetőeljárás megindítása mellett döntő és ennek megfelelően vizsgálati cselekményeket végző említett hatóságok magatartása tekinthető a hivatkozott nem vagyoni kár okának. Ugyanis noha a nemzeti igazságügyi hatóságoknak a jóhiszemű együttműködés elve szellemében figyelmesen meg kell vizsgálniuk az OLAF‑tól származó információkat, és azokból levonni a megfelelő következtetéseket a közösségi jog tiszteletben tartásának biztosítása érdekében, e hatóságok saját hatáskörükben szabadon értékelik az információk tartalmát és értelmét, valamint azt, hogy azok alapján adott esetben milyen lépéseket tartanak szükségesnek.
(lásd a 124–126. pontot)
Hivatkozás:
a Bíróság 111/86. sz., Delauche kontra Bizottság ügyben 1987. december 16‑án hozott ítéletének (EBHT 1987., 5345. o.) 30. pontja;
az Elsőfokú Bíróság T‑330/00. és T‑114/01. sz., Cocchi és Hainz kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. október 17‑én hozott ítéletének (EBHT‑KSZ 2002., I‑A‑193. o. és II‑987. o.) 97. pontja; T‑45/01. sz., Sanders és társai kontra Bizottság ügyben 2004. október 5‑én hozott ítéletének (EBHT 2004., II‑3315. o.) 149. pontja; T‑144/02. sz., Eagle és társai kontra Bizottság ügyben 2004. október 5‑én hozott ítéletének (EBHT 2004., II‑3381. o.) 148. pontja; T‑193/04. sz., Tillack kontra Bizottság ügyben 2006. október 4‑én hozott ítéletének (EBHT 2006., II‑3995. o.) 122. pontja; T‑250/04. sz., Combescot kontra Bizottság ügyben 2007. szeptember 12‑én hozott ítéletének (EBHT‑KSZ 2007., I‑A‑2‑0000. o. és II‑A‑2‑0000. o.) 95. pontja.