WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ

(pierwsza izba)

z dnia 28 kwietnia 2009 r.

Sprawy połączone F-5/05 i F-7/05

Antonello Violetti i in.

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Służba publiczna – Urzędnicy – Dochodzenie wewnętrzne OLAF‑u – Decyzja OLAF‑u o przekazaniu informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości – Akt niekorzystny – Dopuszczalność – Prawo do obrony

Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 236 WE i art. 152 EWEA, w której A. Violetti i dwunastu innych urzędników Komisji oraz N. Schmit żądają w istocie, po pierwsze, stwierdzenia nieważności: decyzji, na mocy której Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) postanowił wszcząć dochodzenie wewnętrzne, czynności dochodzeniowych przeprowadzonych w ramach tego dochodzenia wewnętrznego, decyzji OLAF-u dotyczącej przekazania włoskim organom wymiaru sprawiedliwości dotyczących ich informacji, raportu sporządzonego po zakończeniu dochodzenia, a po drugie, zasądzenia od Komisji zadośćuczynienia.

Orzeczenie: Stwierdza się nieważność decyzji z dnia 5 sierpnia 2003 r., którą OLAF przekazał włoskim organom wymiaru sprawiedliwości informacje dotyczące skarżących. Komisja wypłaci każdemu ze skarżących kwotę 3000 EUR. W pozostałym zakresie żądania obydwu skarg zostają oddalone. Komisja Wspólnot Europejskich pokrywa koszty własne oraz zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez skarżących. Rada Unii Europejskiej, występująca w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji pokrywa koszty własne.

Streszczenie

1.      Urzędnicy – Skarga – Akt niekorzystny – Decyzja Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) o przekazaniu informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości – Włączenie

(regulamin pracowniczy, art. 43, 90a; regulamin postępowania przed Sądem do spraw Służby Publicznej, art. 102 § 1; rozporządzenie nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10 ust. 2; rozporządzenie Rady nr 723/2004; decyzja Komisji 1999/396, art. 4)

2.      Urzędnicy – Skarga – Akt niekorzystny – Pojęcie – Czynność przygotowawcza – Decyzja Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) o przekazaniu informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości – Wyłączenie

(regulamin pracowniczy, art. 90, 90a, 91, rozporządzenie nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10 ust. 2)

3.      Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawa podstawowe

(art. 230 WE, 236 WE)

4.       Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Rozporządzenie nr 1073/1999 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez OLAF – Zasady dochodzeń wewnętrznych przyjęte przez instytucje wspólnotowe – System przyjęty przez Komisję

(rozporządzenie nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10 ust. 2; decyzja Komisji 1999/396, art. 4)

5.      Urzędnicy – Skarga – Skarga skierowana przeciwko Europejskiemu Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Dopuszczalność skargi odszkodowawczej wniesionej w braku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi zgodnego z regulaminem pracowniczym, jako skargi dodatkowej w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności

(regulamin pracowniczy, art. 90 ust. 1, art. 90a)

6.      Urzędnicy – Pozaumowna odpowiedzialność instytucji – Przesłanki –Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Niezgodna z prawem decyzja Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) o przekazaniu informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości, powodująca wszczęcie dochodzenia karnego – Brak związku przyczynowego między decyzją o przekazaniu informacji a szkodą wynikłą z wszczęcia wspomnianego dochodzenia

(decyzja Komisji 1999/396, art. 4)

1.      Decyzje Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) o przekazaniu informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez OLAF, w świetle konsekwencji, jakie mogą wywołać, stanowią akt niekorzystny w rozumieniu art. 90a regulaminu pracowniczego, który przyznaje każdej osobie objętej zakresem regulaminu pracowniczego prawo do złożenia zażalenia na akt OLAF-u wywołujący wobec niej niekorzystne skutki.

Przepisy art. 90a regulaminu pracowniczego przyjęte przez prawodawcę wspólnotowego w 2004 r. w celu zagwarantowania ochrony sądowej osobom, podlegającym regulaminowi pracowniczemu stanowią bowiem konsekwencję nowych kompetencji, które zostały przyznane OLAF-owi przez prawodawcę wspólnotowego wraz z przyjęciem rozporządzenia nr 723/2004 zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i Warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich, czy to w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, czy w dziedzinie postępowania dyscyplinarnego. Artykuł 90a regulaminu pracowniczego jest zatem wyrazem troski prawodawcy o to, by wzmocnieniu roli OLAF‑u towarzyszyły odpowiednie gwarancje sądowe. Wobec istnienia tak wyraźnego i wprowadzonego stosunkowo niedawno upoważnienia w regulaminie pracowniczym Sąd do spraw Służby Publicznej, w szczególnej dziedzinie objętej zakresem jego kompetencji, nie może zaniedbywać obowiązków, które zostały mu przyznane przez prawodawcę.

Ponadto urzędnik nie korzystałby z gwarancji skutecznej ochrony sądowej, gdyby przed wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego przed sądem krajowym na skutek decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 sąd wspólnotowy nie był w stanie zweryfikować, czy został on wcześniej wysłuchany lub czy OLAF przestrzegał przepisów art. 4 decyzji 1999/396 dotyczącej zasad i warunków dochodzeń wewnętrznych w odniesieniu do przeciwdziałania nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkim nielegalnym działaniom godzącym w interesy Wspólnoty przewidujących, że obowiązek ten może zostać odroczony. Tego rodzaju kontrola sprawowana przez sąd wspólnotowy jest tym istotniejsza na tym etapie postępowania, że OLAF może, o ile sekretarz generalny Komisji wyrazi zgodę, odroczyć obowiązek zwrócenia się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag, także o znaczny okres. Poza tym, gdyby OLAF nie uzyskał od sekretarza generalnego Komisji żadnej zgody ani nie ubiegał się o tę zgodę, z naruszeniem przepisów art. 4 decyzji 1999/396, a sąd wspólnotowy nie mógłby zbadać tej niezgodności z prawem z urzędu, urzędnik byłby przez wiele miesięcy w sposób niezgodny z prawem i nieświadomie podmiotem postępowania skierowanego bezpośrednio przeciwko niemu.

Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 może istotnie wpłynąć na przebieg kariery danych osób. Jeśli OLAF uważa bowiem, że działania pracownika mogą prowadzić do wszczęcia wobec niego postępowania karnego i w związku z tym przekazuje informacje krajowym organom wymiaru sprawiedliwości, okoliczność ta może mieć wpływ na ocenę tego pracownika, którą organ administracji powinien przeprowadzić w ramach postępowania w sprawie oceny, o którym mowa w art. 43 regulaminu pracowniczego, a w szczególności jego zachowania w ramach służby.

Przyznanie prawa do złożenia skargi umożliwia również danemu urzędnikowi, jeśli został poinformowany o wnioskach z dochodzenia, uzyskanie w stosownym przypadku – gdy spełnia wymogi dotyczące pilnego charakteru i szkody, przewidziane w tym zakresie – zawieszenia wykonania wspomnianej decyzji.

Wreszcie skuteczna kontrola zgodności z prawem aktu tego rodzaju jak decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 może przyczynić się do pełnego poszanowania przez OLAF zgodności z prawem dochodzeń i praw podstawowych osób, których one dotyczą, zgodnie z wolą prawodawcy. Gdyby Sąd nie sprawował tej kontroli zgodności z prawem, podczas gdy jest on jedynym organem, który może to uczynić w odpowiednim czasie w odniesieniu do decyzji odnoszących się do osoby, której dotyczy regulamin pracowniczy, ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1073/1999 służących ochronie prawa do obrony nie zostałoby uznane za niezgodne z prawem. Sąd krajowy otrzymywałby zatem informacje przekazane przez OLAF, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności z prawem przez sąd wspólnotowy ze względu na naruszenie prawa do obrony prowadziłoby do uniemożliwienia sądowi krajowemu oparcia się na tych informacjach.

(zob. pkt 71, 72, 74, 75, 77–79, 81, 82, 88)

Odesłanie:

Trybunał: sprawa C‑471/02 P(R) Gómez-Reino przeciwko Komisji, 8 kwietnia 2003 r., Rec. s. I‑3207, pkt 64

2.      W przypadku czynności lub decyzji, których przygotowanie odbywa się wieloetapowo, zwłaszcza po zakończeniu postępowania wewnętrznego, aktami zaskarżalnymi są co do zasady wyłącznie środki, które ostatecznie określają stanowisko organu po zakończeniu tego postępowania, z wyjątkiem środków pośrednich, których celem jest przygotowanie wydania decyzji końcowej. Czynności przygotowawcze do wydania decyzji nie wywołują niekorzystnych skutków i jedynie w ramach skargi na decyzję wydawaną po zakończeniu postępowania skarżący może podnieść niezgodność z prawem aktów wcześniejszych, które są ściśle z tą decyzją związane.

Nie jest tak w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), stanowiącej akt, w którym dyrektor OLAF‑u, posiadający w ramach Wspólnot wyłączne i specjalne uprawnienia w tym zakresie, wypowiada się na temat istnienia okoliczności faktycznych, które mogą prowadzić do wszczęcia postępowania karnego, i wydaje decyzję, by zwrócić się do krajowych organów wymiaru sprawiedliwości w celu objęcia tych okoliczności faktycznych odpowiednim postępowaniem karnym.

W przypadku gdy dyrektor OLAF‑u wydaje decyzję na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, zajmuje on bowiem stanowisko w świetle tymczasowych lub ostatecznych wniosków dochodzenia prowadzonego przez jego służby na temat istnienia okoliczności faktycznych, które mogą podlegać ściganiu karnemu, i stwierdza, że wobec osoby lub osób, których dotyczy dochodzenie, może być wszczęte postępowanie karne. Decyzja ta jest wydawana przez niezależny organ wspólnotowy na jego własną odpowiedzialność i w ramach specjalnego postępowania, odrębnego od krajowego postępowania sądowego. Decyzja ta nie poprzedza wydania żadnego innego aktu niekorzystnego, należącego do zakresu kompetencji dyrektora OLAF‑u, i w związku z tym określa stanowisko jej autora.

(zob. pkt 86, 87, 90)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑83/02 Pflugradt przeciwko EBC, 11 lutego 2003 r., RecFP s. I‑A‑47, II‑281, pkt 34

3.      W odniesieniu do osób niebędących urzędnikami ani pracownikami wspólnotowymi, których kariera i sytuacja materialna nie zależą bezpośrednio od środków przyjętych przez organy wspólnotowe, sąd wspólnotowy nie dysponuje szczególną kompetencją uprawniającą go do zagwarantowania, w zastępstwie sądu krajowego, poszanowania praw podstawowych i wymogów sprawiedliwego procesu.

(zob. pkt 94)

4.      Z przepisów art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396 dotyczącej zasad i warunków dochodzeń wewnętrznych w odniesieniu do przeciwdziałania nadużyciom finansowym wynika, że w przypadku gdy dyrektor OLAF‑u rozważa wydanie decyzji na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez OLAF, ma on obowiązek, jeśli informacje zawierają wnioski odnoszące się do jakiegokolwiek członka Komisji, jej urzędnika lub pracownika, z podaniem nazwiska, umożliwienia temu urzędnikowi lub pracownikowi, przed przekazaniem informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości, wyrażenia poglądów w odniesieniu do wszystkich faktów jego dotyczących.

Artykuł 4 akapit drugi decyzji 1999/396 ustanawia wyjątek dotyczący przypadków, w których konieczne jest zachowanie absolutnej tajemnicy ze względu na dochodzenie i zastosowanie wymagających procedur środków dochodzeniowych, należących do zakresu kompetencji krajowego organu wymiaru sprawiedliwości. W takim przypadku obowiązek wezwania urzędnika do przedstawienia swoich poglądów może zostać odroczony po uzgodnieniu z sekretarzem generalnym Komisji. Obowiązek zwrócenia się do sekretarza generalnego Komisji i uzyskania jego zgody nie jest zwykłą formalnością, która może w stosownych przypadkach zostać spełniona na późniejszym etapie. Wymóg uzyskania takiej zgody straciłby bowiem swą rację bytu polegającą na zapewnieniu, że przestrzegane jest prawo do obrony danych urzędników, że ich powiadomienie jest odraczane tylko w rzeczywiście wyjątkowych przypadkach i że ocena tego wyjątkowego charakteru nie należy tylko do OLAF‑u, ale wymaga także oceny sekretarza generalnego Komisji.

Nawet zakładając, że art. 4 akapit pierwszy zdanie drugie decyzji 1999/396 nie znajdowałby zastosowania do decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, gdy przekazanie informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości miało miejsce w toku dochodzenia, OLAF byłby zobowiązany do wezwania skarżących do przedstawienia wszelkich stosownych uwag na temat dotyczących ich okoliczności faktycznych przed przekazaniem informacji organom wymiaru sprawiedliwości co do zasady także na mocy podstawowej zasady przestrzegania prawa do obrony.

(zob. pkt 105, 108, 110, 113)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑48/05 Franchet i Byk przeciwko Komisji, 8 lipca 2008 r., Zb.Orz. s. II‑1595, pkt 133, 145, 151

5.      W systemie środków prawnych ustanowionym w art. 90a regulaminu pracowniczego skarga odszkodowawcza mająca na celu uzyskanie naprawienia szkody lub krzywdy, za które odpowiedzialny jest Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy przed jej wniesieniem zostało przeprowadzone postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, zgodne z przepisami regulaminu pracowniczego. Postępowanie to różni się w zależności od tego, czy szkoda, której naprawienia się żąda, wynika z aktu niekorzystnego w rozumieniu art. 90a regulaminu pracowniczego, czy też z zachowania OLAF‑u, które nie ma charakteru decyzyjnego. W pierwszym przypadku zadaniem zainteresowanego jest złożenie w wyznaczonym terminie zażalenia na dany akt do dyrektora OLAF‑u. Natomiast w drugim przypadku postępowanie administracyjne powinno być wszczęte poprzez złożenie wniosku w rozumieniu art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego zmierzającego do uzyskania odszkodowania lub zadośćuczynienia, a następnie powinno być kontynuowane w stosownym przypadku przez złożenie zażalenia na decyzję o oddaleniu wniosku. Jednakże, w przypadku gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy skargą o stwierdzenie nieważności a skargą odszkodowawczą, skarga odszkodowawcza jest dopuszczalna jako akcesoryjna w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności, i nie musi być koniecznie poprzedzona złożonym do administracji wnioskiem o naprawienie poniesionej szkody oraz zażaleniem kwestionującym zasadność oddalenia wniosku w sposób wyraźny lub dorozumiany.

(zob. pkt 120)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑500/93 Y przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 28 czerwca 1996 r., RecFP s. I‑A‑335, II‑977, pkt 64, 66

6.      Przypisanie Wspólnocie odpowiedzialności wymaga spełnienia wszystkich wymogów dotyczących bezprawności zarzucanego instytucjom zachowania, istnienia szkody i związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem a podnoszoną szkodą. Dla uznania związku przyczynowego należy co do zasady przedstawić dowód bezpośredniego i niewątpliwego związku przyczynowego między bezprawnym działaniem instytucji wspólnotowej a poniesioną szkodą.

Jeśli chodzi o krzywdę, jakiej doznał urzędnik ze względu na decyzję Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) o przekazaniu informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości z naruszeniem przepisów art. 4 decyzji 1999/396 dotyczącej zasad i warunków dochodzeń wewnętrznych w odniesieniu do przeciwdziałania nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkim nielegalnym działaniom godzącym w interesy Wspólnoty oraz ze względu na wszczęcie przez wspomniane organy dochodzenia karnego, jedynie zachowanie tych organów, które postanowiły wszcząć postępowanie karne i przeprowadzić następnie czynności dochodzeniowe, jest bezpośrednią przyczyną krzywdy. O ile bowiem krajowe organy wymiaru sprawiedliwości są zobowiązane – na mocy zasady lojalnej współpracy – do uważnego zbadania informacji przekazanych przez OLAF i wyciągnięcia z nich odpowiednich konsekwencji, wspomniane organy mają, w granicach swoich własnych uprawnień, swobodę dokonania oceny treści i zakresu tych informacji, a w konsekwencji działań, jakie należy w związku z nimi podjąć.

(zob. pkt 124–126)

Odesłanie:

Trybunał: sprawa 111/86 Delauche przeciwko Komisji, 16 grudnia 1987 r., Rec. s. 5345, pkt 30

Sąd Pierwszej Instancji: sprawy połączone T‑330/00 i T‑114/01 Cocchi i Hainz przeciwko Komisji, 17 października 2002 r., RecFP s. I‑A‑193, II‑987, pkt 97; sprawa T‑45/01 Sanders i in. przeciwko Komisji, 5 października 2004 r., Zb.Orz. s. II‑3315, pkt 149; sprawa T‑144/02 Eagle i in. przeciwko Komisji, 5 października 2004 r., Zb.Orz. s. II‑3381, pkt 148; sprawa T‑193/04 Tillack przeciwko Komisji, 4 października 2006 r., Zb.Orz. s. II‑3995, pkt 122; sprawa T‑250/04 Combescot przeciwko Komisji, 12 września 2007 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑2‑0000, II‑A‑2‑0000, pkt 95