Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MACIEJA SZPUNARJA,
predstavljeni 25. januarja 2024(1)
Zadeva C‑27/23 [Hocinx](i)
FV
proti
Caisse pour l’avenir des enfants
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Cour de cassation (kasacijsko sodišče, Luksemburg))
„Predhodno odločanje – Člen 45 PDEU – Socialna varnost delavcev migrantov – Uredba (ES) št. 883/2004 – Člen 1(i) – Prosto gibanje oseb – Enako obravnavanje – Socialne ugodnosti – Uredba (EU) št. 492/2011 – Člen 7(2) – Družinski dodatek – Direktiva 2004/38/ES – Člen 2, točka 2 – Pojem ‚družinski član‘ – Izključitev otroka, ki je predmet sodne odločbe o namestitvi – Različno obravnavanje otroka, ki je predmet take odločbe na ozemlju države članice prebivališča, in otroka nerezidenta – Neupravičenost“
I. Uvod
1. Ali lahko država članica čezmejnega delavca izvzame iz pravice do družinskega dodatka, povezanega z njegovim opravljanjem zaposlitvene dejavnosti v tej državi članici, za otroka, s katerim nima sorodstvene vezi, ki je bil nameščen v njegov dom s sodno odločbo in za katerega ima pravico do varstva in vzgoje, medtem ko imajo otroci, ki so bili predmet sodne odločbe o namestitvi v navedeni državi članici, pravico prejemati ta dodatek, ki se izplačuje fizični ali pravni osebi, ki ima pravico do varstva in vzgoje teh otrok?
2. Tako je v bistvu vprašanje, ki ga je Cour de cassation (kasacijsko sodišče, Luksemburg) postavilo v okviru spora med FV, obmejnim delavcem s prebivališčem v Belgiji, in Caisse pour l’avenir des enfants (sklad za prihodnost otrok, v nadaljevanju: CAE) v zvezi z zavrnitvijo tega sklada, da dodeli družinski dodatek za otroka, ki je bil s sodno odločbo nameščen v dom osebe FV, s katero ni v sorodstvenem razmerju.
3. V tem okviru je Sodišče pozvano k ponovni razlagi člena 45 PDEU in člena 7(2) Uredbe (EU) št. 492/2011(2) v povezavi s členom 67 Uredbe (ES) št. 883/2004(3) in členom 60 Uredbe (ES) št. 987/2009(4) ter mora ugotoviti, ali obstaja posredna diskriminacija, ki je prepovedana z načelom enakega obravnavanja delavcev.
4. Ta zadeva se umešča v nadaljevanje zadeve, v kateri je bila izdana sodba Caisse pour l’avenir des enfants (Otrok zakonca obmejnega delavca)(5), ki se je nanašala na isti družinski dodatek CAE, in daje Sodišču priložnost, da natančneje določi, v kolikšnem obsegu je rešitev iz te sodbe mogoče prenesti na obravnavani primer, pri čemer bo obravnavalo med drugim vprašanje, ali mora za namene dodelitve tega družinskega dodatka pojem „družinski član“ vključevati tudi otroka, nameščenega v dom obmejnega delavca.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Uredba št. 492/2011
5. Člen 7 Uredbe št. 492/2011 določa:
„1. Delavec, ki je državljan države članice, na ozemlju drugih držav članic zaradi njegovega državljanstva ne sme biti obravnavan drugače kot domači delavci v zvezi z zaposlitvenimi in delovnimi pogoji, predvsem glede plačila, odpustitve in, če postane brezposeln, glede vrnitve na delovno mesto ali ponovne zaposlitve.
2. Delavec uživa enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci.
[…]“
2. Uredba št. 883/2004
6. Člen 1 Uredbe št. 883/2004 določa:
„V tej uredbi:
[…]
(i) ‚družinski član‘ pomeni
(1) (i) vsako osebo, ki je opredeljena ali priznana za člana družine ali za člana gospodinjstva z zakonodajo, po kateri se zagotavljajo dajatve;
(ii) v zvezi s storitvami na podlagi poglavja 1 naslova III za bolezen, materinstvo in enakovredne storitve za očetovstvo, vsaka oseba, ki je opredeljena ali priznana za člana družine ali za člana gospodinjstva z zakonodajo države članice, v kateri stalno prebiva;
(2) če zakonodaja države članice, ki se uporablja v skladu s pododstavkom 1, ne razlikuje med družinskimi člani in drugimi osebami, za katere se uporablja, se zakonski partner, mladoletni otroci in vzdrževani polnoletni otroci štejejo za družinske člane;
(3) če se po zakonodaji, ki se uporablja v skladu z odstavkoma 1 in 2, oseba šteje za družinskega člana ali člana gospodinjstva samo, če živi v istem gospodinjstvu kot zavarovana oseba ali upokojenec, velja ta pogoj za izpolnjen, če osebo pretežno vzdržuje zavarovana oseba ali upokojenec;
[…].“
7. Člen 4 te uredbe, naslovljen „Enako obravnavanje“, določa:
„Če v tej uredbi ni določeno drugače, imajo osebe, za katere se uporablja ta uredba, enake pravice in obveznosti po zakonodaji vsake države članice, kot državljani te države članice.“
8. Člen 67 Uredbe št. 883/2004 določa:
„Oseba je upravičena do družinskih dajatev v skladu z zakonodajo pristojne države članice, tudi za družinske člane, ki stalno prebivajo v drugi državi članici, kakor da bi stalno prebivali v prvi državi članici. Upokojenec pa je upravičen do družinskih dajatev v skladu z zakonodajo države članice, ki je pristojna za njegovo pokojnino.“
3. Uredba št. 987/2009
9. Člen 60 Uredbe št. 987/2009, naslovljen „Postopek za uporabo členov 67 in 68 osnovne uredbe“, v odstavku 1 določa:
„Zahtevek za dodelitev družinskih dajatev se naslovi na pristojnega nosilca. Za uporabo členov 67 in 68 osnovne uredbe se upoštevajo okoliščine celotne družine, kot da bi vse zadevne osebe imele stalno prebivališče v zadevni državi članici in bi zanje veljala zakonodaja te države članice, zlasti kar zadeva upravičenost posameznika do zahtevka za takšne dajatve. Če oseba, ki je upravičena zahtevati dajatve, ne uveljavlja svoje pravice, mora pristojni nosilec države članice, katere zakonodaja se uporablja, upoštevati zahtevek za dodelitev družinskih dajatev, ki ga predloži drugi roditelj ali oseba, ki se obravnava kot roditelj, ali oseba ali zavod, ki ima skrbništvo nad otrokom oziroma otroki.“
4. Direktiva 2004/38/ES
10. Člen 2, točka 2, Direktive 2004/38/ES(6) določa:
„Za namene te direktive:
[…]
2. ,Družinski član‘ pomeni:
[…]
(c) potomce v ravni črti, ki so mlajši od 21 let ali so vzdrževane osebe, in tiste zakonca ali partnerja, opredeljenega v točki (b);
(d) vzdrževane prednike v ravni črti in vzdrževane prednike v ravni črti zakonca ali partnerja, opredeljenega v točki (b)[.]“
5. Direktiva 2014/54/EU
11. Člen 1 Direktive 2014/54/EU(7) določa:
„V tej direktivi so določeni ukrepi, ki spodbujajo enotno uporabo in zagotovitev spoštovanja v praksi pravic, zagotovljenih s členom 45 PDEU in s členi 1 do 10 Uredbe [št. 492/2011]. Ta direktiva se uporablja za državljane Unije, ki uveljavljajo te pravice, in njihove družinske člane […].“
12. Člen 2 te direktive določa:
„1. Ta direktiva se uporablja za naslednje vidike prostega gibanja delavcev iz členov 1 do 10 Uredbe [št. 492/2011]:
[…]
(c) dostop do socialnih in davčnih ugodnosti;
[…]
2. Področje uporabe te direktive je enako področju uporabe Uredbe [št. 492/2011].“
B. Luksemburško pravo
13. Upoštevni določbi sta člena 269 in 270 code de la sécurité sociale (zakonik o socialni varnosti)(8).
14. Člen 269 zakonika, naslovljen „Pogoji za dodelitev“, v odstavku 1 določa:
„Uvede se dodatek za prihodnost otrok; v nadaljevanju: ,družinski dodatek‘.
Pravico do družinskega dodatka imajo:
(a) vsak otrok, ki dejansko in neprekinjeno prebiva v Luksemburgu in ima tam zakonito prebivališče;
(b) družinski člani, kakor so opredeljeni v členu 270, vsakogar, za kogar veljajo luksemburška zakonodaja in uredbe Unije ali drug dvo- ali večstranski instrument, ki ga je Luksemburg sklenil na področju socialne varnosti in ki določa plačevanje družinskih dajatev v skladu z zakonodajo države zaposlitve. Družinski člani morajo stalno prebivati v državi, na katero se nanašajo zadevne uredbe ali instrumenti.“
15. Člen 270 tega zakonika določa:
„V skladu s členom 269(1)(b) za družinske člane osebe, v zvezi s katerimi nastane pravica do družinske dajatve, štejejo zakonski otroci, zunajzakonski otroci in posvojeni otroci te osebe“.
16. Člen 273(4) navedenega zakonika v zvezi z otroki rezidenti določa:
„V primeru namestitve otroka s sodno odločbo se družinski dodatek izplačuje fizični ali pravni osebi, ki ima pravico do varstva in vzgoje otroka ter pri kateri ima otrok zakonito prebivališče in pri njej dejansko in neprekinjeno prebiva.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
17. Oseba FV, ki dela v Luksemburgu in prebiva v Belgiji, ima status obmejnega delavca in je tako za družinske dodatke odvisna od luksemburškega sistema. Otrok FW je od 26. decembra 2005 na podlagi belgijske sodne odločbe nameščen v dom osebe FV. Oseba FV je za otroka FW več let kot obmejni delavec prejemala luksemburške družinske dodatke.
18. Od datuma začetka veljavnosti zakona z dne 23. julija 2016, s katerim je bil zakonik spremenjen, oseba FV ni več prejemala družinskih dodatkov za otroka, nameščenega v njen dom. Upravni odbor CAE je z odločbo z dne 7. februarja 2017 osebi FV z retroaktivnim učinkom od 1. avgusta 2016 odvzel pravico do družinskih dodatkov, ki jih je prejemala za otroka FW, z obrazložitvijo, da ker ta otrok ni v sorodstvenem razmerju z osebo FV, nima statusa „družinskega člana“ v smislu člena 270 navedenega zakonika.
19. Conseil supérieur de la Sécurité Sociale (višji svet za socialno varnost) je 27. januarja 2022 spremenil odločbo Conseil arbitral de la sécurité sociale (sodišče za socialno varnost) in tako potrdil odločbo CAE z dne 7. februarja 2017. Oseba FV je vložila kasacijsko pritožbo pri Cour de cassation (kasacijsko sodišče).
20. V teh okoliščinah je Cour de cassation (kasacijsko sodišče) s sklepom z dne 19. januarja 2023, ki je na Sodišče prispel 23. januarja 2023, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali načelo enakega obravnavanja, zagotovljeno s členom 45 PDEU in členom 7(2) Uredbe [št. 492/2011], ter člen 67 Uredbe [št. 883/2004] in člen 60 Uredbe [št. 987/2009] nasprotujejo določbam države članice, na podlagi katerih obmejni delavci ne morejo prejemati družinskega dodatka, povezanega z njihovim opravljanjem zaposlitvene dejavnosti v tej državi članici, za otroke, ki so bili k njim nameščeni s sodno odločbo, čeprav imajo vsi otroci, ki so nameščeni s sodno odločbo in prebivajo v navedeni državi članici, pravico do tega dodatka, ki se izplačuje fizični ali pravni osebi, ki ima pravico do varstva in vzgoje otroka ter pri kateri ima otrok zakonito prebivališče in pri njej dejansko in neprekinjeno prebiva? Ali lahko na odgovor na postavljeno vprašanje vpliva dejstvo, da obmejni delavec zagotavlja preživljanje tega otroka?“
21. Pisna stališča so Sodišču predložili oseba FV, CAE in Evropska komisija. Sodišče je odločilo, da se v tej zadevi obravnava ne opravi.
IV. Analiza
22. Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba člen 45 PDEU in člen 7(2) Uredbe št. 492/2011 v povezavi s členom 67 Uredbe št. 883/2004 in členom 60 Uredbe št. 987/2009 razlagati tako, da nasprotujeta zakonodaji države članice, na podlagi katere čezmejni delavci ne morejo prejemati družinskega dodatka, povezanega z njihovim opravljanjem zaposlitvene dejavnosti v tej državi članici, za otroke, ki so bili k njim nameščeni in za katere imajo pravico do varstva in vzgoje, čeprav imajo otroci, ki so bili nameščeni s sodno odločbo v navedeni državi članici, pravico do tega dodatka, ki se izplačuje fizični ali pravni osebi, ki ima pravico do varstva in vzgoje otroka, in ali dejstvo, da obmejni delavec zagotavlja preživljanje otroka, vpliva na odgovor na to vprašanje.
23. Glede položaja, obravnavanega v postopku v glavni stvari, moram spomniti, da je CAE z odločbo z dne 7. februarja 2017 na podlagi členov 269 in 270 zakonika izjavil, da oseba FV z retroaktivnim učinkom od 1. avgusta 2016 ni več upravičena do družinskega dodatka za otroka FW, z obrazložitvijo, da ta otrok z njo ni v sorodstvenem razmerju in da se zato ne more šteti za njenega družinskega člana na podlagi člena 270 tega zakonika.(9) Kot navaja predložitveno sodišče, namreč položaj otroka, ki je s sodno odločbo nameščen v dom obmejnega delavca, v navedenem zakoniku ni predviden in torej ne daje pravice do te družinske dajatve.(10)
24. Predložitveno sodišče glede zadevne zakonodaje pojasnjuje, da ima otrok rezident v vseh primerih neposredno pravico do izplačila družinskih dajatev.(11) Nasprotno pa je za otroke nerezidente taka pravica določena le na podlagi izvedene pravice za „družinske člane“ obmejnega delavca, ki ne vključujejo otrok, ki so v dom takega delavca nameščeni s sodno odločbo.(12) To sodišče želi torej zlasti ob sklicevanju na sodbo Caisse pour l’avenir des enfants izvedeti, ali je to različno obravnavanje skladno s pravom Unije. Iz te sodbe namreč izhaja, da je treba pod izrazom „otrok obmejnega delavca“, ki je lahko posredno upravičen do socialnih ugodnosti, razumeti tudi otroka, ki je v sorodstvenem razmerju z zakoncem ali registriranim partnerjem zadevnega delavca.
25. Oseba FV in Komisija menita, da določbe, obravnavane v postopku v glavni stvari, pomenijo posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva. Nasprotno pa CAE trdi, da v obravnavanem primeru otrok FW ni v sorodstvenem razmerju z obmejnim delavcem ali njegovim zakoncem. Zato trdi, da se oseba FV na načelo enakega obravnavanja ne more sklicevati ne neposredno in osebno ne na podlagi svojih družinskih članov.
26. Da bi odgovoril na vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, bom na prvem mestu na kratko preučil uporabo uredb št. 883/2004 in št. 492/2011 za dejansko stanje, kot je to iz postopka v glavni stvari (oddelek A); na drugem mestu bom predstavil upoštevno sodno prakso Sodišča v zvezi z načelom enakega obravnavanja v okviru prostega gibanja delavcev, pri čemer se bom skliceval zlasti na sodbo Caisse pour l’avenir des enfants (oddelek B); na tretjem mestu bom obravnaval pojem „družinski član“ za namene dodelitve družinskega dodatka (oddelek C); na četrtem mestu bom z vidika sodne prakse obravnaval razlago člena 45 PDEU v povezavi zlasti z uredbama št. 883/2004 in št. 492/2011, da bi ugotovil, ali zakonodaja, obravnavana v postopku v glavni stvari, pomeni posredno diskriminacijo v smislu člena 45 PDEU in člena 7(2) Uredbe št. 492/2011, pri čemer bom preučil zlasti trditve, ki jih je navedel CAE (oddelek D); na zadnjem, petem mestu pa bom nazadnje pojasnil, kako na predlagani odgovor vpliva okoliščina, da obmejni delavec zagotavlja preživljanje otroka (oddelek E).
A. Uporaba uredb št. 883/2004 in št. 492/2011 za dejansko stanje, kot je to iz postopka v glavni stvari
27. Ob upoštevanju obsežne sodne prakse Sodišča v zvezi z dajatvami socialne varnosti in socialnimi ugodnostmi, do katerih so delavci migranti in obmejni delavci lahko upravičeni za svoje otroke,(13) ter zlasti dejstva, da je Sodišče v sodbi Caisse pour l’avenir des enfants že odločilo o uporabi uredb št. 883/2004 in št. 492/2011 za družinski dodatek, kot je ta iz postopka v glavni stvari, bom to vprašanje obravnaval na kratko.(14)
28. Najprej naj poudarim, da delavec, kot je oseba FV, ki čeprav dela v Luksemburgu in se zanj zato uporablja luksemburška zakonodaja o socialni varnosti, prebiva v Belgiji,(15) v skladu s členom 2(1) Uredbe št. 883/2004 spada na področje uporabe ratione personae te uredbe.(16)
29. Dalje, glede področja uporabe ratione materiae Uredbe št. 883/2004 je Sodišče v sodbi Caisse pour l’avenir des enfants že odločilo, da družinski dodatek, kot je določen v členu 269(1)(a) zakonika, pomeni dajatev socialne varnosti, ki spada med družinske dajatve v smislu člena 1(z) te uredbe.(17) Na eni strani je Sodišče pojasnilo, da se tak družinski dodatek izplača vsem otrokom, ki prebivajo v Luksemburgu, in vsem otrokom delavcev nerezidentov, ki so z njimi v sorodstvenem razmerju. Ta dajatev se zato dodeljuje zunaj vsakršne individualne in diskrecijske presoje osebnih potreb na podlagi zakonsko opredeljenega položaja.(18) Na drugi strani je Sodišče poudarilo, da je razvidno, da navedena dajatev pomeni javni prispevek k družinskemu proračunu, katerega namen je omiliti stroške, ki nastanejo zaradi preživljanja otrok.(19)
30. Nazadnje, v zvezi z Uredbo št. 492/2011(20) je Sodišče večkrat opozorilo, da iz cilja enakega obravnavanja, ki se želi doseči s členom 7(2) te uredbe, izhaja, da pojem „socialna ugodnost“, ki se s to določbo razširja na delavce, državljane drugih držav članic, zajema vse ugodnosti, ki so, povezane ali ne s pogodbo o zaposlitvi, na splošno priznane domačim delavcem, predvsem zaradi njihovega objektivnega statusa delavca ali zaradi preprostega dejstva, da prebivajo na nacionalnem ozemlju, pri čemer se z razširitvijo teh ugodnosti na delavce, ki so državljani drugih držav članic, prispeva k njihovi mobilnosti znotraj Unije in s tem k njihovi integraciji v državi članici gostiteljici.(21)
31. Z vidika tega pojma je Sodišče menilo tudi, da je družinski dodatek, povezan z opravljanjem zaposlitvene dejavnosti obmejnega delavca, kot je v obravnavanem primeru oseba FV, socialna ugodnost v smislu člena 7(2) Uredbe št. 492/2011.(22)
32. Zato ni več dvoma, da družinski dodatek, kot je ta iz člena 269(1)(a) zakonika, spada na stvarno področje uporabe prava Unije kot družinska dajatev v smislu člena 3(1)(j) Uredbe št. 883/2004 in kot socialna ugodnost v smislu člena 7(2) Uredbe št. 492/2011.(23)
B. Sodna praksa Sodišča
1. Kratek pregled sodne prakse o načelu enakega obravnavanja v okviru prostega gibanja delavcev
33. Kot vemo, člen 45 PDEU zagotavlja prosto gibanje delavcev v Uniji. Ta svoboščina je eden od temeljev Unije. Natančneje, odstavek 2 tega člena določa, da prosto gibanje delavcev vključuje odpravo vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva delavcev držav članic v zvezi z zaposlitvijo, plačilom in drugimi delovnimi in zaposlitvenimi pogoji.
34. Sodišče je v sodbi Kempf(24) prvič omenilo načelo, da je treba določbe, ki urejajo prosto gibanje delavcev, razlagati široko.(25) Taka široka razlaga je povezana s tem, da pojem „delavec“ – in pojem „zaposlitvena dejavnost“ – opredeljujeta področje uporabe ene od temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo.(26)
35. V tem okviru je člen 7(2) Uredbe št. 492/2011 v skladu z ustaljeno sodno prakso poseben izraz načela enakega obravnavanja iz člena 45(2) PDEU na posebnem področju dodeljevanja socialnih ugodnosti in ga je treba razlagati enako kot to drugo določbo.(27) Tako lahko delavci, ki so kot oseba FV že vstopili na trg dela, na podlagi prvonavedene določbe zahtevajo enake socialne ugodnosti kot domači delavci.(28) Sodišče je namreč večkrat menilo, da se ta določba brez razlikovanja uporablja tako za delavce migrante kot za obmejne delavce.(29)
36. Poleg tega je Sodišče večkrat opozorilo, da načelo enakega obravnavanja, določeno v členu 45(2) PDEU in členu 7(2) Uredbe št. 492/2011, ne prepoveduje samo neposredne diskriminacije na podlagi državljanstva, temveč tudi vse posredne oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih razlikovalnih meril dejansko povzročijo enak učinek.(30)
37. Sodišče je v sodbi Caisse pour l’avenir des enfants, ki je v jedru vprašanj, ki jih postavlja predložitveno sodišče, zlasti razsodilo, da pravo Unije nasprotuje določbam države članice, v skladu s katerimi lahko obmejni delavci prejemajo družinski dodatek, ki je vezan na njihovo opravljanje dejavnosti zaposlene osebe v državi članici, le za svoje otroke, ne pa za otroke svojega zakonca, s katerimi nimajo sorodstvenih vezi, vendar zagotavljajo njihovo preživljanje, medtem ko imajo vsi otroci, ki prebivajo v tej državi članici, pravico do prejemanja tega dodatka.(31)
38. Kot sem navedel v uvodu, se postavlja vprašanje, ali je tak odgovor Sodišča mogoče prenesti na položaj osebe FV, obravnavan v postopku v glavni stvari, to je na položaj otroka, ki je bil v dom obmejnega delavca nameščen s sodno odločbo. Torej moram preučiti, ali glede na temeljna načela, določena v zgoraj navedeni sodni praksi Sodišča, zadevna zakonodaja lahko povzroča različno obravnavanje obmejnih delavcev, ki bi lahko pomenilo posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva.
39. Ob tem se ob upoštevanju razlik med pravnim položajem otroka, nameščenega s sodno odločbo, in otroka, ki je v sorodstvenem razmerju, tudi zaradi posvojitve, z enim ali obema staršema, s katerima živi, postavlja predhodno vprašanje: in sicer ali mora pojem „družinski član“ za namene dodelitve zadevnega družinskega dodatka vključevati tudi otroka, nameščenega v dom obmejnega delavca.
40. Iz razlogov, ki jih bom predstavil v nadaljevanju, sem prepričan, da je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno.
2. Sodba Caisse pour l’avenir des enfants: pojem „družinski član“ v smislu člena 2, točka 2, Direktive 2004/38
41. Vprašanje, ali mora pojem „družinski član“ za namene dodelitve družinskega dodatka vključevati tudi otroka, nameščenega v dom obmejnega delavca, je pomembno, ker se je Sodišče v sodbi Caisse pour l’avenir des enfants oprlo na pojem „družinski član“ v smislu člena 2, točka 2, Direktive 2004/38.(32)
42. V zadevi, v kateri je bila izdana sodba Caisse pour l’avenir des enfants, je predložitveno sodišče v nasprotju s to zadevo(33) želelo z drugim vprašanjem izvedeti, ali se opredelitev pojma „družinski član“ iz člena 2, točka 2, Direktive 2004/38 uporablja za družinski dodatek iz člena 269(1)(a) zakonika, in če bi bil odgovor pritrdilen, s tretjim vprašanjem, ali izključitev otroka zakonca iz opredelitve pojma „družinski član“ iz člena 270 zakonika pomeni posredno diskriminacijo.
43. Da bi Sodišče odgovorilo na ti vprašanji, se je oprlo med drugim na točki 40 in 64 sodbe Depesme in drugi, pri čemer je opozorilo, prvič, da so družinski člani obmejnega delavca posredno upravičeni do enakega obravnavanja, ki je temu delavcu priznano s členom 7(2) Uredbe št. 492/2011, ter drugič, da je treba člen 45 PDEU in člen 7(2) te uredbe razlagati tako, da je treba pod pojmom otroka obmejnega delavca, ki je lahko posredni prejemnik socialnih ugodnosti iz zadnjenavedene določbe, razumeti ne samo otroka, ki ima sorodstveno vez s tem delavcem, ampak tudi otroka zakonca ali registriranega partnerja navedenega delavca, če slednji zagotavlja preživljanje tega otroka.(34) Torej je odločilo, da pojem „družinski član“ obmejnega delavca, ki je lahko posredno upravičen do enakega obravnavanja v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 492/2011, ustreza pojmu „družinski član“ v smislu člena 2, točka 2, Direktive 2004/38, ki zajema zakonca ali partnerja, s katerim je državljan Unije sklenil registrirano partnersko skupnost.(35)
44. S to ugotovitvijo se strinjam. Opozoriti moram, da je Sodišče med drugim v zvezi s tem upoštevalo na eni strani razvoj zakonodaje Unije(36) in dejstvo, da je v členu 7(2) Uredbe št. 492/2011 le povzet nespremenjen člen 7(2) Uredbe št. 1612/68, ter na drugi strani uvodno izjavo 1, člen 1 in člen 2(2) Direktive 2014/54. Zadnjenavedene določbe potrjujejo voljo zakonodajalca Unije, da v členu 2 Direktive 2004/38 povzame pojem „družinski član“, kot je bil opredeljen v sodni praksi Sodišča v zvezi z Uredbo št. 1612/68, ki je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo št. 492/2011.(37)
45. Iz tega, da se je Sodišče v tej sodbi oprlo na pojem „družinski član“ v smislu člena 2, točka 2, Direktive 2004/38, bi se res lahko sklepalo, da ta okoliščina preprečuje ugotovitev, da lahko pojem „družinski član“ za namene dodelitve družinskega dodatka v okviru prostega gibanja delavcev vključuje med drugim otroka, ki je s sodno odločbo nameščen v dom obmejnega delavca.
46. Vendar sem iz razlogov, ki jih bom predstavil v nadaljevanju, prepričan, da ni tako.
C. Pojem „družinski član“ v posebnem okviru enakega obravnavanja obmejnih delavcev
47. Na prvem mestu, kot sem že poudaril,(38) v nasprotju s tem, kar je veljalo v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Caisse pour l’avenir des enfants, predložitveno sodišče Sodišča ne sprašuje, ali je treba v skladu s členom 2, točka 2, Direktive 2004/38 področje uporabe člena 270 zakonika razširiti na otroke, nameščene s sodno odločbo. To sodišče sprašuje le, ali je v zvezi s pravico do zadevnih družinskih dodatkov različno obravnavanje otroka nerezidenta, ki je s sodno odločbo nameščen v dom obmejnega delavca, in otroka rezidenta, nameščenega s sodno odločbo, skladno s pravom Unije.
48. Pravni problem, ki je v središču spora o glavni stvari, torej ni možnost, da se v pravnem redu držav članic otroci, nameščeni s sodno odločbo, štejejo za „družinske člane“, temveč pravica do prostega gibanja in enakega obravnavanja obmejnega delavca. Čeprav se osebe, ki so upravičene do družinskih dajatev, določijo v skladu z nacionalnim pravom,(39) pa to ne spremeni dejstva, da morajo države članice, kot je Sodišče večkrat opozorilo, pri izvajanju te pristojnosti spoštovati pravo Unije, v obravnavanem primeru določbe o prostem gibanju delavcev.(40)
49. V tem okviru je treba za opredelitev „družinskih članov“ delavca spomniti, kot sem že trdil,(41) da prosto gibanje delavcev v Uniji temelji na nekaterih načelih, med drugim na načelu enakega obravnavanja. Izvajanje tega načela na področju socialne varnosti se poleg tega zagotavlja z ureditvijo Unije, ki med drugim temelji na načelu uporabe ene zakonodaje na tem področju.(42) Tako se za čim boljše zagotavljanje enakega obravnavanja vseh oseb, ki delajo na ozemlju ene države članice, v skladu s členom 4 Uredbe št. 883/2004 v povezavi z uvodno izjavo 8 te uredbe(43) za osebo, ki opravlja zlasti zaposlitveno dejavnost v državi članici, praviloma uporablja zakonodaja te države članice, zato mora v skladu s tem členom tam biti upravičena do enakih dajatev kot državljani te države. Sodišče je že večkrat razsodilo, da delavci migranti prispevajo k financiranju socialnih politik države članice gostiteljice z davki in socialnimi prispevki, ki jih plačujejo v tej državi, ker tam opravljajo dejavnost kot zaposlene osebe. Zato morajo imeti od tega koristi pod enakimi pogoji kot domači delavci.(44)
50. Enako člen 7(2) Uredbe št. 492/2011 določa, da delavec iz druge države članice uživa enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci. Kot sem že opozoril, ti določbi vsaka na svojem področju konkretizirata načelo enakega obravnavanja iz člena 45(2) PDEU, ki varuje zadevne delavce pred vsakršno diskriminacijo, neposredno in posredno, na podlagi državljanstva, ki izhaja iz nacionalnih zakonodaj držav članic, in ju je treba razlagati enako kot zadnjenavedeno določbo.(45)
51. Na drugem mestu je treba upoštevati načelo, v skladu s katerim je treba določbe, ki urejajo prosto gibanje delavcev, ki pomeni enega od temeljev Evropske unije, razlagati široko.(46) To po mojem mnenju pomeni, da je treba v okviru enakega obravnavanja delavcev pojem „družinski član“ razumeti široko, tako da vključuje po potrebi še druge osebe poleg tistih, ki so naštete v členu 2, točka 2, Direktive 2004/38, med drugim otroka, ki je s sodno odločbo postavljen pod stalno skrbništvo, kadar so v primerljivem položaju kot otrok iz te določbe.(47)
52. V zvezi s tem naj spomnim, da je v uvodni izjavi 31 Direktive 2004/38 navedeno, da ta direktiva spoštuje temeljne pravice in svoboščine ter upošteva načela, ki jih priznava zlasti Listina Evropske unije o temeljnih človekovih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
53. Načelo prevlade otrokove koristi, priznano v členu 24(2) Listine, je eno od načel, ki prežemajo pravni red Unije.(48) Sodišče je to načelo razumelo kot prizmo, skozi katero je treba brati določbe prava Unije.(49) Sodišče v sodni praksi upošteva tudi interes otroka, da nadaljuje družinsko življenje, varovano s členom 7 Listine(50), ki ustreza členu 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.(51) Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice pa izhaja, da je treba pri obstoju dejanskega družinskega življenja med rejniki in otrokom, nameščenim v njihov dom, upoštevati nekatere elemente, kot so skupaj preživeti čas, kakovost odnosov in vloga, ki jo ima odrasla oseba v odnosu do otroka.(52)
54. V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe in spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, razvidno naslednje. Prvič, otrok FW je bil s sodno odločbo države članice, in sicer Belgije, nameščen v dom osebe FV in njegove žene, ki imata dva skupna biološka otroka; drugič, ta sodna namestitev je stalna, ker otrok FW v domu osebe FV živi od leta 2005, to je od svojih najzgodnejših let(53); tretjič, oseba FV ima pravico do varstva in vzgoje otroka FW in neposredno zagotavlja njegovo preživljanje, ter, nazadnje, četrtič, otrok FW ima zakonito prebivališče pri osebi FV in pri njej dejansko in neprekinjeno prebiva.
55. Te elemente morajo pristojni organi upoštevati, da bi po preučitvi dejanskega družinskega položaja zadevnega delavca ugotovili, ali je otrok, nameščen v dom obmejnega delavca, dejansko „družinski član“ tega delavca za namene dodelitve družinskih dodatkov.
56. Nazadnje, na tretjem mestu, spomniti moram, da iz člena 1(2)(d) Uredbe (EU) 2019/1111(54) izhaja, da namestitev otroka v oskrbo rejniške družine spada na področje uporabe te uredbe, iz člena 30(1) te uredbe pa izhaja, da se odločba, izdana v državi članici, v drugih državah članicah prizna, ne da bi bilo potrebno za priznanje začeti kakršen koli poseben postopek. Zato morajo v obravnavanem primeru luksemburški pristojni organi priznati sodno odločbo o namestitvi za namene dodelitve zadevnega družinskega dodatka.
57. Ob upoštevanju teh preudarkov menim, da mora otrok, ki je s sodno odločbo nameščen v dom obmejnega delavca, za namene dodelitve družinskega dodatka biti vključen v pojem „družinski član“, saj ta pojem vključuje še druge osebe poleg tistih, ki so naštete v členu 2, točka 2, Direktive 2004/38.
58. Preučiti je treba še, ali glede na temeljna načela, določena v sodni praksi Sodišča, na katera sem opozoril(55), zadevna zakonodaja lahko povzroča različno obravnavanje obmejnih delavcev, ki bi lahko pomenilo posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva.
D. Ali zadevna zakonodaja pomeni posredno diskriminacijo v smislu člena 45 PDEU in člena 7(2) Uredbe št. 492/2011?
1. Različno obravnavanje na podlagi prebivališča
59. CAE na podlagi točke 51 sodbe Caisse pour l’avenir des enfants trdi, da ker otrok, ki je s sodno odločbo nameščen v dom obmejnega delavca, ni v sorodstvenem razmerju s tem delavcem ali njegovim zakoncem, se navedeni delavec za tega otroka ne more sklicevati na načelo enakega obravnavanja. CAE trdi, da je treba to zadevo torej razlikovati od zadeve, v kateri je bila izdana navedena sodba.
60. S tem se ne strinjam. Čeprav je zadevi v določeni meri mogoče razlikovati, menim, da se to razlikovanje vseeno ne nanaša na primerljivost položaja zadevnih otrok z vidika dodelitve zadevnega družinskega dodatka.
61. Najprej, res je, da se položaj otrok, ki so s sodno odločbo nameščeni v dom obmejnega delavca, pravno razlikuje od položaja otrok, ki so v sorodstvenem razmerju, tudi zaradi posvojitve, z enim ali obema staršema, s katerima živijo. Vendar v skladu s sodno prakso obstaja diskriminacija, kadar se za primerljive položaje uporabljajo različna pravila ali kadar se za različne položaje uporablja isto pravilo.(56) Glede na ustaljeno sodno prakso se objektivna primerljivost obeh skupin presoja ob upoštevanju cilja zadevne zakonodaje.(57) Kot sem že poudaril, je družinski dodatek, obravnavan v postopku v glavni stvari, socialna ugodnost, ki spada na področje uporabe člena 7(2) Uredbe št. 492/2011(58), ki prepoveduje vsakršno posredno obliko diskriminacije.
62. V skladu s sodno prakso Sodišča razlikovanje na podlagi prebivališča, ki lahko bolj škoduje državljanom drugih držav članic, saj nerezidenti najpogosteje niso državljani te države, pomeni posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva, ki se lahko dopusti samo, če je objektivno upravičena.(59)
63. V zvezi s to zadevo moram opozoriti, de je iz predložitvene odločbe razvidno, da imajo v skladu s členom 269(1)(a) zakonika vsi otroci, ki dejansko in neprekinjeno prebivajo v Luksemburgu ter imajo tam zakonito prebivališče, pravico do družinskega dodatka. V okviru te kategorije otrok rezidentov člen 273(4) navedenega zakonika določa, da se v primeru namestitve s sodno odločbo ta dodatek izplačuje fizični ali pravni osebi, ki ima pravico do varstva in vzgoje otroka ter pri kateri ima otrok zakonito prebivališče in pri njej dejansko in neprekinjeno prebiva. Nasprotno pa otrok, ki je s sodno odločbo nameščen pri osebi, ki je obmejni delavec in posledično nerezident ter ima pravico do varstva in vzgoje tega otroka, nima pravice do navedenega dodatka. V skladu s členom 269(1)(b) in členom 270 zakonika ima obmejni delavec namreč pravico do družinskega dodatka le za svoje zakonske otroke, zunajzakonske otroke in posvojene otroke.
64. V skladu z nacionalno zakonodajo iz postopka v glavni stvari lahko vsi otroci, ki prebivajo v Luksemburgu, zahtevajo zadevni družinski dodatek, kar pomeni, da ga lahko zahtevajo vsi otroci, ki so člani gospodinjstva delavca, ki prebiva v Luksemburgu, vključno z otroki, ki so v dom tega delavca nameščeni s sodno odločbo. Nasprotno pa delavci nerezidenti dodatka ne morejo uveljavljati za otroke, ki so v njihov dom nameščeni s sodno odločbo in s katerimi nimajo sorodstvene vezi.
65. Zato menim, da ta zakonodaja uvaja dve različni ureditvi za pravico do družinskega dodatka glede na to, ali otroci prebivajo v Luksemburgu ali ne, s čimer torej uvaja različno obravnavanje na podlagi merila prebivališča, ki je zato prepovedano s členom 45(2) PDEU in členom 7(2) Uredbe št. 492/2011. Tako razlikovanje na podlagi prebivališča z vidika dodelitve socialne ugodnosti lahko po mojem mnenju bolj škoduje čezmejnim delavcem in zato pomeni posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva, ki je lahko dopustna samo, če je objektivno upravičena.(60)
66. Nazadnje, Sodišče je poudarilo, da dejstvo, da je pravica do družinskega dodatka, kot je ta iz postopka v glavni stvari, z nacionalno zakonodajo iz postopka v glavni stvari neposredno podeljena otroku, ki prebiva v Luksemburgu, vključno z otroki, nameščenimi s sodno odločbo, medtem ko je v zvezi z delavci nerezidenti ta pravica podeljena obmejnemu delavcu za njegove družinske člane, kot so opredeljeni v tej zakonodaji, v zvezi s tem ni upoštevno. Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da za družinske dajatve že zaradi njihove narave ni mogoče šteti, da jih je treba posamezniku izplačati neodvisno od družinskega položaja.(61)
2. Utemeljitev posredne diskriminacije obmejnih delavcev
67. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da mora biti posredna diskriminacija, da bi bila utemeljena, primerna za zagotovitev uresničitve legitimnega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno za dosego tega cilja.(62)
68. V obravnavanem primeru pa predložitveno sodišče ne navaja nobene utemeljitve in ob upoštevanju preverjanj, ki jih mora opraviti, ne vidim nobenega legitimnega cilja, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti diskriminacijo med otrokom, ki je s sodno odločbo nameščen na luksemburškem ozemlju, in otrokom, ki je s sodno odločbo nameščen v dom obmejnega delavca.
69. Zato menim, da je treba člen 45 PDEU in člen 7(2) Uredbe št. 492/2011 v povezavi s členom 67 Uredbe št. 883/2004 in členom 60 Uredbe št. 987/2009 razlagati tako, da nasprotujeta zakonodaji države članice, na podlagi katere čezmejni delavci ne morejo prejemati družinskega dodatka, povezanega z njihovim opravljanjem zaposlitvene dejavnosti v tej državi članici, za otroke, ki so bili k njim nameščeni in za katere imajo pravico do varstva in vzgoje, medtem ko imajo otroci, ki so bili nameščeni s sodno odločbo v navedeni državi članici, pravico do tega dodatka, ki se izplačuje fizični ali pravni osebi, ki ima pravico do varstva in vzgoje otroka.
E. Vpliv okoliščine, da obmejni delavec zagotavlja preživljanje otroka, na predlagani odgovor
70. Predložitveno sodišče želi izvedeti tudi, ali dejstvo, da obmejni delavec zagotavlja preživljanje tega otroka, vpliva na odgovor na vprašanje za predhodno odločanje.
71. Poudariti moram, da iz točke 50 sodbe Caisse pour l’avenir des enfants izhaja, da je Sodišče v zvezi z zahtevo, da obmejni delavec zagotavlja preživljanje otroka, menilo, da mora biti ta zahteva tudi posledica dejanskega položaja, o katerem morajo presoditi uprava in po potrebi nacionalna sodišča na podlagi dokazov, ki jih predloži zadevna oseba, ne da bi jim bilo treba ugotavljati razloge za ta prispevek ne natančno ovrednotiti njegov obseg.
72. V zvezi s tem se mi zdi pomembno pojasniti, da je treba ta pogoj – kot je pravilno poudarila Komisija – uporabiti z vidika dodelitve družinskega dodatka delavcu nerezidentu le, če nacionalna zakonodaja določa tak pogoj za dodelitev tega dodatka rezidentu, ki ima pravico do varstva in vzgoje otroka, nameščenega v njegov dom, ter pri katerem ima ta otrok zakonito prebivališče in pri njem dejansko in neprekinjeno prebiva. Drugačna ugotovitev bi bila v nasprotju z enakim obravnavanjem delavcev nerezidentov in delavcev rezidentov. V tem smislu menim, da morebitne zahteve z vidika dodelitve družinskega dodatka, da obmejni delavec v celoti zadovoljuje potrebe nameščenega otroka, ni mogoče sprejeti, če se ta zahteva ne uporablja za rezidenta, ki ima pravico do varstva in vzgoje nameščenega otroka, ker preživninska obveznost ali morebitna udeležba bioloških staršev, če so znani, pri preživljanju otroka dejansko ne povzroči, da obmejni delavec, pri katerem je bil navedeni otrok nameščen, ni udeležen pri njegovem preživljanju. Vsekakor je udeležba bioloških staršev pri preživljanju tega otroka lahko zelo omejena ali neobstoječa zaradi njihovega pogosto zelo negotovega položaja.(63)
V. Predlog
73. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Cour de cassation (kasacijsko sodišče, Luksemburg), odgovori:
Člen 45 PDEU in člen 7(2) Uredbe (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o prostem gibanju delavcev v Uniji v povezavi s členom 67 Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti in členom 60 Uredbe (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti
je treba razlagati tako, da
nasprotujeta zakonodaji države članice, na podlagi katere čezmejni delavci ne morejo prejemati družinskega dodatka, povezanega z njihovim opravljanjem zaposlitvene dejavnosti v tej državi članici, za otroke, ki so bili k njim nameščeni in za katere imajo pravico do varstva in vzgoje, medtem ko imajo otroci, ki so bili nameščeni s sodno odločbo v navedeni državi članici, pravico do tega dodatka, ki se izplačuje fizični ali pravni osebi, ki ima pravico do varstva in vzgoje otroka. Pogoj z vidika dodelitve družinskega dodatka delavcu nerezidentu, v skladu s katerim mora ta delavec zagotavljati preživljanje otroka, se lahko uporablja le, če nacionalna zakonodaja določa tak pogoj za dodelitev tega dodatka rezidentu, ki ima pravico do varstva in vzgoje otroka, nameščenega v njegov dom, ter pri katerem ima ta otrok zakonito prebivališče in pri njem dejansko in neprekinjeno prebiva.