Asunto T‑388/20
Ryanair DAC
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Décima ampliada) de 14 de abril de 2021
«Ayudas de Estado — Mercado finlandés del transporte aéreo — Ayuda otorgada por Finlandia a Finnair en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Garantía estatal asociada a un préstamo — Decisión de no plantear objeciones — Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal — Medida destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Inexistencia de una ponderación de los efectos positivos de la ayuda con sus efectos negativos sobre las condiciones de los intercambios comerciales y el mantenimiento de una competencia no falseada — Igualdad de trato — Libertad de establecimiento — Libre prestación de servicios — Obligación de motivación»
1. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Apreciación — Medida de ayuda a favor de una compañía aérea importante para la economía finlandesa en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Inclusión
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 31 a 34 y 38 a 63)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b) — Criterios — Ponderación de los efectos positivos de la ayuda con sus efectos negativos sobre las condiciones de los intercambios y sobre el mantenimiento de una competencia no falseada — Criterio no necesario
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 65 a 71)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Garantía de préstamo con la que se pretende apoyar a una compañía aérea importante para la economía finlandesa en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Ayuda compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b) — Violación del principio de no discriminación por razón de la nacionalidad — Inexistencia
[Arts. 18 TFUE, párr. 1, y 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 77, 81, 82 y 92)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Garantía de préstamo con la que se pretende apoyar a una compañía aérea importante para la economía finlandesa en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Apreciación de la compatibilidad con el mercado interior — Criterios — Objetivo de la medida de ayuda — Proporcionalidad de la medida de ayuda
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 83 a 92)
5. Libre prestación de servicios — Disposiciones del Tratado — Ámbito de aplicación — Servicios en el ámbito de los transportes en el sentido del artículo 58 TFUE, apartado 1 — Servicios de transporte aéreo — Régimen jurídico particular
(Arts. 56 TFUE, 58 TFUE, ap. 1, y 100 TFUE, ap. 2)
(véanse los apartados 99 a 104)
6. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible con el mercado interior sin incoar el procedimiento de investigación formal — Recurso de los interesados en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2 — Identificación del objeto del recurso — Recurso que tiene por objeto salvaguardar los derechos procesales de los interesados — Motivos que pueden invocarse — Inexistencia de contenido autónomo de tal motivo en el caso de autos
(Arts. 108 TFUE, ap. 2, y 263 TFUE, párr. 4)
(véanse los apartados 105 a 109)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión de no formular objeciones con respecto a una medida nacional — Obligación de motivación — Alcance — Toma en consideración del contexto y del conjunto de normas jurídicas que regulan la materia
[Arts. 107 TFUE, ap. 3, letra b), y 296 TFUE]
(véanse los apartados 112 a 125)
Resumen
La garantía de Finlandia a favor de la compañía aérea Finnair que tiene por objeto ayudar a obtener, de un fondo de pensiones, un préstamo de 600 millones de euros destinado a cubrir sus necesidades de capital circulante a raíz de la pandemia de COVID-19 es conforme con el Derecho de la Unión
La garantía era necesaria para poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa, habida cuenta de la importancia de Finnair para esa economía
El 13 de mayo de 2020, la República de Finlandia notificó a la Comisión Europea una medida de ayuda en forma de garantía estatal a favor de la compañía aérea finlandesa Finnair Plc (en lo sucesivo, «Finnair»), que tenía por objeto ayudar a esta última a obtener de un fondo de pensiones un préstamo de 600 millones de euros destinado a cubrir sus necesidades de capital circulante. La garantía, que debía cubrir el 90 % de dicho préstamo, estaba limitaba a un período máximo de tres años y podía realizarse en caso de incumplimiento de las obligaciones de Finnair respecto al fondo de pensiones.
Haciendo referencia a su Comunicación sobre el Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19, (1) la Comisión calificó la garantía concedida a Finnair de ayuda de Estado compatible con el mercado interior, de conformidad con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). (2) Según esta disposición, podrán considerarse compatibles con el mercado interior, cumpliendo ciertos requisitos, las ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro.
La compañía aérea Ryanair interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación de la decisión de la Comisión, pero fue desestimado por la Sala Décima ampliada del Tribunal General. En este contexto, dicha Sala examina por primera vez la legalidad de una ayuda de Estado individual adoptada en respuesta a las consecuencias de la pandemia de COVID-19 a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). (3)
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General analiza la legalidad de la Decisión impugnada a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
Por un lado, en lo que respecta a las alegaciones referidas a que una ayuda que beneficia a una sola empresa individualmente no puede poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), el Tribunal General recuerda, en primer lugar, que esta disposición se aplica tanto a los regímenes de ayudas como a las ayudas individuales. De esta manera, una ayuda individual puede ser declarada compatible con el mercado interior siempre que sea necesaria, adecuada y proporcionada para poner remedio a una grave perturbación en la economía del Estado miembro de que se trate.
A continuación, el Tribunal General precisa que la insolvencia, en su caso, de Finnair habría tenido graves consecuencias para la economía finlandesa, de modo que la garantía estatal, en la medida en que tiene por objeto mantener las actividades de Finnair y evitar que su eventual insolvencia perturbe más la economía finlandesa, es adecuada para poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa causada por la pandemia de COVID-19.
Esta conclusión del Tribunal General se funda en que Finnair:
i) es el principal transportista aéreo en Finlandia, con cerca de 15 millones de pasajeros transportados en 2019, es decir, el 67 % del total de pasajeros transportados hacia y desde Finlandia y en el interior de dicho país;
ii) es el principal operador de carga aérea en Finlandia; responde a las necesidades de varias empresas situadas en territorio finlandés, tanto para la exportación como para la importación de productos, y dispone de una amplia red asiática;
iii) cuenta con 6 800 empleados; sus compras a proveedores, en su mayoría finlandeses, ascendieron en 2019 a 1 900 millones de euros;
iv) lleva a cabo importantes esfuerzos en el campo de la investigación en Finlandia, donde ocupa el decimosexto lugar entre las empresas más importantes por su contribución al PIB de dicho país.
Por otro lado, en cuanto a las alegaciones mediante las que se reprocha a la Comisión no haber efectuado una ponderación de los efectos positivos de la ayuda con sus efectos negativos, el Tribunal General declara que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no impone tal análisis, a diferencia de lo que prescribe el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). Tampoco hay fundamento para exigir tal ponderación en la Comunicación sobre el Marco Temporal.
En segundo lugar, el Tribunal General examina la supuesta violación del principio de no discriminación. A este respecto, el Tribunal General observa, antes que nada, que, dada su naturaleza, una ayuda individual establece una diferencia de trato, o incluso una discriminación, que es inherente al carácter individual de la medida. Sostener que tal ayuda es contraria al principio de no discriminación equivale, en esencia, según el Tribunal General, a poner sistemáticamente en tela de juicio la compatibilidad con el mercado interior de cualquier ayuda individual, pese a que el Derecho de la Unión permite a los Estados miembros otorgar tales ayudas siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE.
Además, aun suponiendo que la diferencia de trato instaurada al concederse la garantía a Finnair pudiera asimilarse a una discriminación, es preciso comprobar si está justificada por un objetivo legítimo y si es necesaria, adecuada y proporcionada para alcanzarlo.
Según el Tribunal General, las condiciones de otorgamiento de la garantía concedida a Finnair permiten alcanzar el objetivo propuesto, teniendo en cuenta que han quedado acreditados de modo jurídicamente suficiente la existencia de una grave perturbación en la economía finlandesa derivada de la pandemia de COVID-19 y los importantes efectos negativos de esta última en el mercado finlandés del transporte aéreo. La medida de ayuda es, además, necesaria, ante el riesgo de insolvencia de Finnair debido a la repentina caída de su actividad causada por la pandemia y a la imposibilidad de cubrir sus necesidades de liquidez acudiendo a los mercados crediticios. Finalmente, habida cuenta de la importancia de Finnair para la economía finlandesa, la concesión de la garantía estatal únicamente a esta sociedad no traspasa los límites de lo que es adecuado y necesario para la realización de los objetivos perseguidos por la República de Finlandia.
Por lo que se refiere, en tercer lugar, a las alegaciones referidas a la violación de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento, el Tribunal General concluye que Ryanair no ha demostrado de qué manera el carácter exclusivo de la concesión de la garantía estatal puede disuadirla de establecerse en Finlandia o de efectuar prestaciones de servicios con origen o destino en dicho país. El Tribunal General indica que Ryanair no ha llegado a identificar las razones de hecho o de Derecho que determinan que la ayuda individual controvertida surta efectos restrictivos que van más allá de los que desencadenan la prohibición del artículo 107 TFUE, apartado 1, pero que son no obstante necesarios y proporcionados para poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa causada por la pandemia de COVID-19, de conformidad con lo exigido por el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
El Tribunal General, finalmente, rechaza por infundados los motivos basados en un supuesto incumplimiento de la obligación de motivación y declara que no es necesario examinar la procedencia del motivo basado en una vulneración de los derechos procedimentales que se derivan del artículo 108 TFUE, apartado 2.