OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 19 listopada 2009 r. (1)
Sprawy połączone od C‑317/08 do C‑320/08
Rosalba Alassini i in.
[(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Giudice di pace di Ischia (Włochy)]
Spory pomiędzy użytkownikami końcowymi i operatorami w zakresie komunikacji elektronicznej – Dyrektywa 2002/22/WE – Obligatoryjne pozasądowe rozwiązywanie sporów jako przesłanka dopuszczalności skargi – Zasada skutecznej ochrony sądowej
I – Wprowadzenie
1. Czy prawo wspólnotowe sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które w odniesieniu do określonych skarg pozostających w związku z usługami telekomunikacyjnymi jako przesłanki dopuszczalności wymaga uprzedniego podjęcia próby pozasądowego rozwiązania sporu?
2. Z tym pytaniem zwrócił się do Trybunału w niniejszej sprawie Giudice di pace di Ischia (sędzia pokoju na Ischii). Daje ono Trybunałowi okazję do zajęcia stanowiska nie tylko w przedmiocie dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej)(2), lecz w szczególności także w przedmiocie skutecznej ochrony sądowej.
II – Ramy prawne
A – Uregulowania wspólnotowe
3. Dyrektywa nr 2002/22/WE dotyczy udostępnienia sieci i usług łączności elektronicznej użytkownikom końcowym. Zgodnie z art. 1 jej celem jest zapewnienie dostępu w całej Wspólnocie do publicznie dostępnych usług dobrej jakości. W tym względzie określa ona prawa użytkowników końcowych i odpowiadające im obowiązki operatorów. W odniesieniu do zapewnienia świadczenia usługi powszechnej dyrektywa ta definiuje minimalny zestaw usług określonej jakości, do których powinni mieć dostęp wszyscy użytkownicy końcowi, po cenie przystępnej w świetle konkretnych warunków krajowych, bez naruszania konkurencji.
4. Motyw 47 dyrektywy 2002/22 dotyczy pozasądowego rozwiązywania sporów:
„[…] Należy mieć skuteczne procedury zajmowania się sporami [rozwiązywania sporów] między z jednej strony konsumentami a przedsiębiorstwami świadczącymi publicznie dostępne usługi łączności z drugiej strony. Państwa członkowskie powinny w pełni wziąć pod uwagę zalecenie Komisji 98/257/WE z dnia 30 marca 1998 r. w sprawie zasad, jakie stosują się do organów odpowiedzialnych za pozasądowe rozwiązywanie sporów konsumenckich”.
5. Stosownie do powyższego art. 34 dyrektywy 2002/22, zatytułowany „Pozasądowe rozwiązywanie sporów”, brzmi następująco:
„1. Państwa członkowskie zapewniają udostępnienie przejrzystych, prostych i niedrogich pozasądowych procedur rozpatrywania nierozwiązanych [rozwiązywania] sporów dotyczących konsumentów związanych z zagadnieniami wymienionymi w niniejszej dyrektywie. Państwa członkowskie podejmują środki w celu zapewnienia, aby takie procedury umożliwiały sprawiedliwe i natychmiastowe [szybkie] rozwiązanie sporów oraz mogą, w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy, przyjąć system zwrotu kosztów lub kompensacji. Państwa członkowskie mogą rozszerzyć te obowiązki tak, aby objęły spory dotyczące innych użytkowników końcowych.
2. Państwa członkowskie zapewniają, aby ich prawodawstwo nie utrudniało powstania biur skarg i zażaleń i zapewnienia usług on-line na odpowiednim poziomie terytorialnym, umożliwiających konsumentom i użytkownikom końcowym dostęp do rozwiązywania sporów.
[…]
4. Niniejszy artykuł nie narusza krajowych procedur sądowych”.
B – Uregulowania krajowe
6. Zgodnie z ustawą nr 249 z dnia 31 lipca 1997 r. Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (włoski Urząd Nadzoru ds. Telekomunikacji, zwany dalej „AGC”) jest właściwy w przedmiocie tych sporów pomiędzy użytkownikami końcowymi i oferentami usług w dziedzinie telekomunikacji, które dotyczą nieprzestrzegania przepisów dotyczących usługi powszechnej i praw użytkowników końcowych.
7. W swej uchwale nr 173/07/CONS(3) AGC ustanowił procedurę dotyczącą rozwiązywania sporów między oferentami usług telekomunikacyjnych i użytkownikami końcowymi.
8. Artykuły 3 i 13 załącznika A do tej uchwały stanowią, co następuje:
Artykuł 3
„W sporach, o których mowa w art. 2 ust. 1 skarga nie może zostać wniesiona, o ile nie podjęto uprzednio obligatoryjnej próby zawarcia ugody przed właściwą terytorialnie i upoważnioną do pełnienia funkcji pojednawczej Co.re.com [Comitato regionale per le comunicazioni, komisją regionalną ds. telekomunikacji] lub organami pozasądowego rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 13.
Jeśli terytorialnie właściwa Co.re.com nie uzyskała upoważnienia, o którym mowa w pierwszym zdaniu, obligatoryjna próba zawarcia ugody zostaje podjęta przed organami, o których w art. 13.
Postępowanie pojednawcze zostaje zakończone w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku; z upływem powyższego terminu strony mogą wnieść skargę do sądu, również w przypadku gdy postępowanie nie zostało jeszcze zakończone”.
Artykuł 13
„1. Zamiast postępowania pojednawczego przed Co.re.com zainteresowani mogą podjąć obligatoryjną próbę zawarcia ugody, także drogą elektroniczną, przed organami właściwymi do pozasądowego rozwiązywania sporów konsumenckich, o których mowa w art. 1 lit. o) niniejszego uregulowania.
2. W tym samym celu użytkownik może również wystąpić do organów powołanych w drodze porozumienia między przedsiębiorcami i reprezentatywnymi na szczeblu krajowym stowarzyszeniami konsumentów, o ile organy te działają bezpłatnie i przestrzegają zasady przejrzystości, słuszności i skuteczności, o których mowa w zaleceniu 2001/310/WE”.
9. Artykuł 5 tej uchwały, zatytułowany „Postanowienia przejściowe i końcowe”, stanowi, co następuje:
„1. Do czasu pełnego wykonania przepisów, o których mowa w art. 141 ust. 2 decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (dekretu ustawodawczego nr 206 z dnia 6 września 2005 r.), strony mogą występować, w ramach próby zawarcia ugody, nie tylko do izb pojednawczych przy izbach handlowych, rolnych i rzemiosła, lecz również do organów wpisanych do rejestru, o którym mowa w art. 38 decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (dekretu ustawodawczego nr 5 z dnia 17 stycznia 2003 r.).
2. Do sporów wszczętych − w tym znajdujących się w fazie pojednawczej − przed wejściem w życie niniejszej uchwały, mają zastosowanie wcześniejsze uregulowania, o których mowa w art. 4 ust. 1 […]”.
III – Stan faktyczy, pytanie prejudycjalne i postępowanie
10. Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym są odbiorcami usług telekomunikacyjnych. W swoich skargach wnoszą one o zasądzenie od Telecom Italia SpA(4) i odpowiednio od Wind SpA(5) odszkodowania za zarzucane im przez nie niewykonanie umowy o świadczenie usług telefonicznych. Skarżąca w sprawie C‑319/08 wnosi ponadto o stwierdzenie, że określone kwoty, których zapłaty żąda Telecom Italia SpA, nie są należne.
11. Pozwane spółki telekomunikacyjne podnoszą każdorazowo niedopuszczalność skarg ze względu na to, że skarżące nie podjęły wcześniej próby zawarcia ugody, przewidzianej w art. 3 i 13 załącznika A do uchwały nr 173/07/CONS.
12. Sąd krajowy zwraca uwagę na okoliczność, że w Regione Campania przewidziana przez przepisy prawa krajowego Co.re.com nie została jeszcze powołana. Dlatego też obligatoryjne postępowanie pojednawcze musi zostać przeprowadzone przed jednym z organów, o których mowa w art. 13 załącznika A do uchwały nr 173/07/CONS. Przedtem nie nastąpiła jednakże weryfikacja, czy te alternatywne instytucje pojednawcze spełniają, tak jak to przewidziano w art. 13 załącznika A do uchwały nr 173/07/CONS, kryteria ustanowione w zaleceniu Komisji 2003/310/WE, w szczególności w zakresie kosztów postępowania.
13. Z drugiej strony nawet gdyby w Regione Campania została powołana Co.re.com, sąd krajowy widzi w obligatoryjnym charakterze ugodowego załatwienia sporu niedopuszczalną przeszkodę w dostępie do sądu.
14. Sąd krajowy powziął wątpliwości co do zgodności włoskich przepisów z prawem wspólnotowym. W związku z tym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2008 r. zawiesił postępowanie we wszystkich czterech sprawach i wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości w każdej z tych spraw z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy przywołane przepisy wspólnotowe (art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, dyrektywy 2002/22/WE, dyrektywy 1999/44/WE, zalecenia Komisji 2001/310/WE, dyrektywy 1998/257/WE) są bezpośrednio wiążące i podlegają wykładni, w świetle której spory »w zakresie komunikacji elektronicznej pomiędzy użytkownikami końcowymi i przedsiębiorcami wynikające z nieprzestrzegania przepisów w zakresie usługi uniwersalnej i praw użytkowników końcowych przewidzianych w przepisach ustawowych, uchwałach władz, warunkach umownych i karcie usług« (spory, o których mowa w art. 2 załącznika A do uchwały nr 173/07/CONS [AGC]) nie muszą stanowić przedmiotu rzeczonej obligatoryjnej próby zawarcia ugody, z braku której skarga do sądu jest niedopuszczalna, gdyż przepisy te przeważają nad normą wynikającą z art. 3 ust. 1 załącznika A do przywołanej uchwały władz gwarancyjnych w zakresie komunikacji?”.
15. Postanowieniem z dnia 16 września prezes Trybunału połączył cztery sprawy: C‑317/08, C‑318/08, C‑319/08 i C‑320/08 do celów wspólnej procedury pisemnej i ustnej i do wspólnego rozpoznania.
16. Przed Trybunałem wyjaśnienia na piśmie i ustnie przedstawili pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym w sprawie C‑318/08, Wind SpA, rząd niemiecki oraz Komisja. Ponadto uwagi na piśmie przedstawił rząd polski, a ustnie – rząd włoski.
IV – Ocena prawna
A – Dopuszczalność wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
17. Rząd włoski zaprezentował w trakcie rozprawy stanowisko, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym powinny zostać odrzucone jako niedopuszczalne. Jego zdaniem niniejsze postępowanie dotyczy kwestii, czy obligatoryjne pozasądowe rozwiązanie sporu stanowi niedopuszczalną przeszkodę dla realizacji praw określonych przez prawo wspólnotowe. Jednakże z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika, które prawa są sporne w toczących się przed sądem krajowym postępowaniach. Przedłożone Trybunałowi pytania prejudycjalne mają zatem naturę hipotetyczną.
18. Należy zgodzić się z rządem włoskim w tym względzie, że wprowadzenie obligatoryjnej procedury pozasądowego rozwiązywania sporów podlega ocenie w świetle prawa wspólnotowego tylko wtedy, gdy przedmiot sporu w postępowaniu przed sądem krajowym jest objęty zakresem zastosowania prawa wspólnotowego(6).
19. W niniejszym przypadku sąd krajowy nie przedstawił żadnych szczegółowych informacji dotyczących przedmiotu zawisłych przed nim sporów. Z wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym można odczytać jedynie to, że w postępowaniach przed sądem krajowym użytkownicy końcowi występują o zasądzenie od spółek telekomunikacyjnych odszkodowania za niewykonanie umowy o świadczenie usług telefonicznych przez te spółki. Sąd krajowy nie precyzuje, jakie konkretnie prawa i obowiązki są sporne między stronami.
20. Niemniej nie można stwierdzić, że przedłożone pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne.
21. W tym kontekście należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zasadniczo do sądu krajowego, przed którym sprawa zawisła, należy dokonanie oceny, z uwzględnieniem szczególnych okoliczności sprawy, czy wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania wyroku w postępowaniu przed sądem krajowym. Ostatecznie na sądzie krajowym spoczywa bowiem odpowiedzialność za wydanie orzeczenia w sprawie przed nim zawisłej. Trybunał jest zatem co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia w przedmiocie pytań dotyczących wykładni prawa wspólnotowego(7).
22. Jedynie w wyjątkowych przypadkach do Trybunału należy zbadanie okoliczności, w jakich sąd krajowy zwrócił się do niego z daną sprawą(8). Dlatego też zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa wspólnotowego, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione(9).
23. Przedmiotowe postępowania przed sądem krajowym dotyczą skarg użytkowników końcowych przeciwko spółkom telekomunikacyjnym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy 2002/22 normuje ona prawa użytkowników końcowych i odpowiadające im obowiązki przedsiębiorstw udostępniających sieci i usługi łączności elektronicznej. W samym pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy stwierdza, że postępowania przed sądem krajowym dotyczą sporów pomiędzy użytkownikami końcowymi i operatorami w zakresie komunikacji elektronicznej, wynikających z nieprzestrzegania przepisów w zakresie usługi uniwersalnej i praw użytkowników końcowych. W ramach oceny dopuszczalności odesłania prejudycjalnego nie można zatem przyjmować założenia, że zakres zastosowania prawa wspólnotowego nie jest otwarty i że wykładnia prawa wspólnotowego w sposób oczywisty nie ma żadnego związku z przedmiotem postępowań przed sądem krajowym.
24. W konsekwencji wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są dopuszczalne.
B – Merytoryczna ocena pytań prejudycjalnych
25. Niniejsza sprawa dotyczy w istocie kwestii, czy prawo wspólnotowe sprzeciwia się istnieniu uregulowania krajowemego, które uznaje przeprowadzenie pozasądowego postępowania pojednawczego za przesłankę dopuszczalności skarg dotyczących praw wynikających z dyrektywy 2002/22.
26. Pytanie prejudycjalne zawiera odniesienie do różnych przepisów prawa wspólnotowego. W pierwszej kolejności wymienia ono dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/44/WE z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie niektórych aspektów sprzedaży towarów konsumpcyjnych i związanych z tym gwarancji(10). Artykuł 1 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy definiuje towary konsumpcyjne jako wszystkie materialne rzeczy ruchome. Ponieważ omawiane spory zawisłe przed sądem krajowym nie dotyczą rzeczy materialnych, lecz usług telefonicznych, z samego tego względu nie wchodzą one w zakres zastosowania dyrektywy 1999/44.
27. W zakresie w jakim sąd krajowy wskazuje na zalecenia Komisji 98/257/WE(11) i 2001/310/WE(12), należy stwierdzić, że zgodnie z art. 249 akapit piąty WE nie mają one mocy wiążącej prawnie. Nie mogą one zatem ustanawiać samodzielnych obowiązków dla państw członkowskich. Niemniej jednak należy je uwzględniać w ramach wykładni innych przepisów prawa wspólnotowego i przepisów krajowych państw członkowskich.
28. Dlatego też dla niniejszej sprawy znaczenie mają w szczególności art. 34 dyrektywy nr 2002/22 i prawo do skutecznej ochrony sądowej.
1. Artykuł 34 dyrektywy 2002/22
29. Artykuł 34 dyrektywy 2002/22 nakłada na państwa członkowskie obowiązek udostępnienia pozasądowych procedur rozwiązywania sporów. Powinny one być przejrzyste, proste i niedrogie. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby takie procedury umożliwiały sprawiedliwe i szybkie rozwiązywanie sporów.
30. Artykuł 34 ustanawia więc kryteria jakościowe, które musi spełniać pozasądowe rozwiązywanie sporów. Nie zajmuje on jednakże jednoznacznego stanowiska w przedmiocie kwestii, czy pozasądowe rozwiązywanie sporów może zostać także określone jako obowiązek i jego przeprowadzenie – uznane za przesłankę wniesienia skargi. Przeciwnie, w art. 34 ust. 4 dyrektywy 2002/22 ustawodawca wspólnotowy sam stwierdza, że niniejszy artykuł nie narusza krajowych procedur sądowych. Ponieważ wymóg podjęcia próby ugodowego rozwiązania sporu jako przesłanka dopuszczalności skargi należy do zakresu uregulowanego procedurami sądowymi państw członkowskich, kwestia ta nie jest uregulowana przez dyrektywę 2002/22 w sposób wyczerpujący.
31. Jeśli pozasądowe rozwiązywanie sporów spełnia kryteria określone w art. 34 dyrektywy 2002/22, czyli jest przejrzyste, proste i niedrogie, sama dyrektywa nie stoi na przeszkodzie uznaniu tej procedury za obligatoryjną.
32. Poniżej należy zająć się pokrótce dwoma cechami przewidzianymi przez dyrektywę w odniesieniu do procedury rozwiązywania sporów, a mianowicie jej przejrzystością i niewygórowaną ceną.
33. Z art. 13 ust. 2 załącznika A do uchwały nr 173/07/CONS wynika, że doprowadzanie przez organy właściwe w przedmiocie sporów z zakresu prawa konsumenckiego do zawarcia ugody jest z reguły bezpłatne. Pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym w sprawie C‑318/08 wskazała, że także procedury przed Co.re.com są bezpłatne i że czynności innych właściwych organów wiążą się z bardzo niewielkimi kosztami.
34. Ponadto procedura musi być przejrzysta. Oznacza to, że zainteresowane strony łatwo mogą określić, które organy są właściwe do przeprowadzenia próby zawarcia ugody. Zgodnie z przepisami włoskimi jest to w pierwszej kolejności terytorialnie właściwa Co.re.com. Dla regionów, w których nie została ona jeszcze powołana, w przedmiocie takiego rozwiązywania sporów właściwe są organy alternatywne. Z przepisów ustawy wydaje się jednakże wynikać, że skarżący mają możliwość ustalenia bez nadmiernych nakładów, które organy są alternatywnie właściwe.
35. Zatem włoskie przepisy wydają się spełniać materialne wymogi przewidziane w dyrektywie 2002/22. Sprawdzenie tego w sposób wyczerpujący jest zadaniem sądu krajowego.
36. Podsumowując należy stwierdzić, że z dyrektywy 2002/22 nie można wyciągnąć żadnego wniosku w przedmiocie dopuszczalności obligatoryjnej pozasądowej procedury pojednawczej. Kwestia ta podlega więc ocenie wyłącznie w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej.
2. Zasada skutecznej ochrony sądowej
37. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada skutecznej ochrony sądowej jest zasadą ogólną prawa wspólnotowego wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, chronioną na mocy art. 6 i 13 europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności(13). Została ona ponadto potwierdzona również w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, ogłoszonej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei(14).
38. Na wstępie należy podkreślić, że uregulowania krajowe podlegają ocenie w świetle ogólnych zasad prawa wspólnotowego tylko wtedy, gdy są objęte zakresem stosowania prawa wspólnotowego(15).
39. Dyrektywa określa materialne prawa przysługujące końcowym użytkownikom usług telefonicznych. Ponieważ obligatoryjna procedura pojednawcza dotyczy sądowego egzekwowania materialnych praw zagwarantowanych w tej dyrektywie, niniejsza sprawa jest objęta zakresem zastosowania prawa wspólnotowego.
40. Zasadniczo do prawa krajowego poszczególnych państw członkowskich należy uregulowanie procedury w zakresie egzekwowania prawa wspólnotowego i proceduralnych przesłanek dotyczących składania skarg do sądu. Niemniej jednak w sytuacji, gdy państwa członkowskie wydają przepisy proceduralne związane ze stosowaniem prawa wspólnotowego, nie przysługuje im pełna swoboda.
41. Trybunał wskazuje w utrwalonym orzecznictwie, że zasady postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie realizacji uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych postępowań o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności). Ponadto nie mogą one powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności)(16).
42. W kontekście egzekwowania prawa wspólnotowego na drodze sądowej zasada skuteczności jest wyrazem ogólnej zasady skutecznej ochrony sądowej. Dlatego też zbadam niniejszą sprawę bezpośrednio w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej. Na koniec omówię zagadnienie równoważności.
43. Włoskie przepisy uznają uprzednie pozasądowe rozwiązanie sporu za warunek złożenia skargi do sądu. Jeśli przedtem nie została podjęta żadna próba ugodowego rozwiązania sporu, skarga do sądu jest niedopuszczalna. W ten sposób ustanowiona zostaje dodatkowa bariera w dostępie do sądu. Tak samo jak ostatecznie przewidziana w ustawie każda przesłanka dopuszczalności obowiązek podjęcia próby zawarcia ugody stanowi więc ograniczenie dostępu do sądu. Naruszona zostaje zatem zasada skutecznej ochrony sądowej.
44. Prawo do skutecznej ochrony sądowej nie jest gwarantowane w sposób nieograniczony. Przeciwnie, dostęp do ochrony sądowej może podlegać ograniczeniom. Każda procedura sądowa wymaga przecież określenia trybu postępowania i unormowania przesłanek dopuszczalności. W tym względzie państwom członkowskim przysługuje szczególny zakres swobodnego uznania. Jak stwierdził Trybunał w związku z poszanowaniem prawa do obrony, ograniczenia muszą jednak rzeczywiście odpowiadać celom interesu ogólnego i nie mogą stanowić nieproporcjonalnej, z punktu widzenia realizowanych celów, ingerencji w samą istotę gwarantowanych praw(17).
45. Rząd włoski wskazał na rozprawie, że ustanowienie obligatoryjnej próby ugodowego rozwiązania sporu ma prowadzić do szybszego i tańszego rozstrzygania sporów. Szybsze i tańsze rozwiązywanie sporów leży przede wszystkim w interesie ich stron. Prowadzi ono jednocześnie do odciążenia sądów ogółem i tym samym służy również efektywności państwowego wymiaru sprawiedliwości(18). Wreszcie zgoda osiągnięta przez strony poza sądem często służy osiągnięciu trwałej akceptacji przez strony rozstrzygnięcia sprawy w większej mierze niż orzeczenie sądowe(19). Przepisy włoskie realizują więc uzasadnione cele interesu ogólnego.
46. Ustanowienie obligatoryjnej pozasądowej próby ugodowego rozwiązania sporu jest odpowiednie do osiągnięcia także tych celów.
47. Wprowadzenie obligatoryjnej procedury pojednawczej jest jednakże niezbędne tylko wtedy, gdy ugoda jedynie fakultatywna jest nie tylko równie odpowiednim, ale także mniej restrykcyjnym środkiem do osiągnięcia wymienionych celów. Należy jednakże przyznać rację rządowi włoskiemu, że pozostawienie pozasądowej procedury pojednawczej jedynie fakultatywną nie jest tak samo efektywne jak ustanowienie procedury obligatoryjnej, która musi poprzedzać każdy spór przed sądem. Również rząd niemiecki słusznie wskazuje na okoliczność, że nawet wówczas gdy jedna lub nawet obie strony odrzucają możliwość skorzystania z procedury pojednawczej, z uzyskanych doświadczeń wynika, iż mimo to istnieje szansa, że w toku takiego postępowania staną się widoczne opcje rozwiązań, których przed jego rozpoczęciem strony nie przewidywały.
48. Wreszcie nie istnieje też rażąca dysproporcja pomiędzy zamierzonym celem szybkiego, niedrogiego i zgodnego z interesami stron rozwiązania sporu a możliwymi utrudnieniami wynikającymi z przymusu przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania pojednawczego. Ingerencję w prawo do ochrony sądowej polegającą na ustanowieniu obowiązku podjęcia próby pozasądowego ugodowego załatwienia sporu należy bowiem zakwalifikować jako nieznaczną, co oznacza, że związane z wprowadzeniem takiej procedury korzyści zdecydowanie przeważają nad wadami takiego rozwiązania.
49. Po pierwsze, uprzednia procedura ugodowego rozwiązania sporu opóźnia wniesienie skargi do sądu jedynie nieznacznie. Artykuł 3 załącznika A do uchwały nr 173/07/CONS stanowi bowiem, że postępowanie pozasądowe musi zostać zakończone w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku o zawarcie ugody. Nawet jeśli nie ma to miejsca, strony mogą wnieść skargę do sądu po upływie powyższego terminu.
50. Ponadto przeprowadzenie procedury pozasądowego ugodowego załatwiania sporu jest – jak przedstawiono wyżej(20) – niedrogie.
51. Dodać należy, że na czas próby zawarcia ugody zawieszeniu ulega bieg terminów przedawnienia roszczeń. Jej przeprowadzenie nie stanowi zatem również przeszkody w dochodzeniu praw.
52. Sąd krajowy krytykuje jednakże w swoim postanowieniu o przedłożeniu pytań prejudycjalnych pewien formalny szczegół procedury pojednawczej, który mógłby spowodować uznanie tej procedury jako całości za nieproporcjonalną ingerencję. Sąd krajowy twierdzi, że próba zawarcia ugody musi zostać podjęta za pośrednictwem formularzy dostępnych na stronie internetowej AGC. Może to stanowić przeszkodę dla tych skarżących, którzy nie posiadają komputera. Gdyby wezwanie do próby zawarcia ugody musiało być rzeczywiście składane tylko za pośrednictwem określonych formularzy dostępnych wyłącznie poprzez internet, należałoby zgodzić się z sądem krajowym, że dostęp do zawarcia ugody – i tym samym ostatecznie także do sądu – byłby znacznie utrudniony dla osób, które nie posiadają dostępu do internetu. W tym zakresie, moim zdaniem, miałaby miejsce nieproporcjonalna ingerencja w prawo do ochrony sądowej.
53. Z artykułu 13 załącznika A do uchwały nr 173/07/CONS wynika jednakże jedynie, iż złożenie takiego wniosku jest możliwe również drogą elektroniczną. Z przepisów ustawy przedstawionych Trybunałowi nie wynika zatem, że niezbędne formularze są dostępne tylko za pośrednictwem internetu. Do sądu krajowego należy ostateczne, czy formularze niezbędne do wszczęcia procedury pojednawczej mogą być uzyskane przez osobę dochodzącą swoich praw w sposób racjonalny także na innej drodze.
54. Na zakończenie pozostaje jeszcze zająć się dwoma zaleceniami, w przedmiocie których zadaje pytanie sąd krajowy. Wbrew stanowisku sądu krajowego i rządu polskiego nie wynika z nich żadna inna ocena. Bezsporne jest, iż zarówno zalecenie 98/257, jak również zalecenie 2001/310 wskazują w swoich motywach odpowiednio dwudziestym pierwszym i czternastym, że procedury pozasądowe nie mogą mieć na celu zastąpienia procedur sądowych, dlatego też skorzystanie z takich procedur nie może pozbawiać zainteresowanych ich prawa do przedstawienia sprawy w sądzie. Przepisy włoskie nie są jednakże sprzeczne z tymi założeniami. Pozasądowe rozwiązanie sporu nie zastępuje bowiem zgodnie z nimi postępowania sądowego i tym samym nie uniemożliwia im przecież dostępu do sądu, lecz co najwyżej opóźnia się go w danym przypadku o maksymalnie 30 dni.
55. Ponadto wniosek ten potwierdza dyrektywa 2008/52 w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych(21). Nie ma ona wprawdzie w niniejszej sprawie zastosowania, niemniej jednak zawiera ona założenie, które może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Artykuł 5 ust. 2 dyrektywy 2008/52 stanowi, że dyrektywa ta pozostaje bez uszczerbku dla ustawodawstwa krajowego, które nakłada obowiązek skorzystania z mediacji lub uzależnia ją od zachęt lub sankcji, bez względu na to, czy rozpoczęło się już postępowanie sądowe, pod warunkiem że ustawodawstwo to nie utrudnia stronom korzystania z ich prawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Przesłanki te spełnia – jak wykazano – również uregulowanie włoskie, w szczególności dostęp do sądu zostaje jednie opóźniony.
56. Wreszcie sporne przepisy nie są także sprzeczne z zasadą równoważności. Zgodnie z nią zasady postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego nie mogą być mniej korzystne niż zasady postępowań dotyczących podobnych sytuacji w prawie krajowym(22). Na pytanie Trybunału rząd włoski przyznał na rozprawie, że obligatoryjne rozwiązywanie sporów jest we Włoszech przewidziane dotychczas jedynie w dziedzinie telekomunikacji. Jego wprowadzenie rozpoczęto od tej dziedziny i dopiero powstał zamiar zastosowania obligatoryjnej próby zawarcia ugody do innych dziedzin, jak na przykład do sektora energetycznego. Nie wynika jednak z tego, moim zdaniem, żadne naruszenie zasady równoważności. Nie zachodzi bowiem traktowanie mniej korzystne niż w przypadku sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym. Przede wszystkim nie jest oczywiste, że składanie skarg w innych dziedzinach, przykładowo w dziedzinie dostarczania energii, stanowi „podobną sytuację”. Z drugiej strony należy przyjąć założenie, że sporne przepisy mają zastosowanie nie tylko do określonych przez prawo wspólnotowe praw z dziedziny usług powszechnych, lecz również do praw wynikających z przepisów krajowych.
57. Podsumowując należy zatem stwierdzić, że poprzedzająca postępowanie sądowe obligatoryjna procedura pojednawcza zasadniczo nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji w prawo do skutecznej ochrony sądowej. Przepisy takie jak te będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stanowią nieznaczną ingerencję w prawo do dochodzenia praw przed sądem, która jest wyrównywana przez szansę uzyskania zakończenia sporu w sposób szybki i tani.
V – Wnioski
58. W kontekście powyższych rozważań proponuję Trybunałowi udzielenie odpowiedzi na wniosek Giudice di pace di Ischia o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sposób następujący:
Artykuł 34 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) wymaga, by procedury pozasądowego rozwiązywania sporów były przejrzyste, proste i niedrogie. Zasada skutecznej ochrony prawnej nie stoi na przeszkodzie nadaniu takim procedurom obligatoryjnego charakteru, jeśli realizują one uzasadnione cele interesu ogólnego i nie stanowią nieproporcjonalnej, z punktu widzenia realizowanych celów, ingerencji w samą istotę gwarantowanych praw.