WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 25 stycznia 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Transport – Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 – Usługi publiczne w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego – Umowy o świadczenie usług publicznych – Zobowiązania z zakresu usług publicznych – Rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych – Artykuł 4 ust. 1 lit. b) – Obowiązkowa treść umów o świadczenie usług publicznych – Parametry obliczenia rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych – Uprzednie, obiektywne i przejrzyste określenie parametrów – Nieprzeprowadzenie postępowania przetargowego – Stosowanie zasad dotyczących obliczania rekompensaty określonych w załączniku do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 – Przewidziane w przepisach krajowych warunki wypłaty rekompensaty – Określenie kwoty rekompensaty w ustawie o budżecie państwa na dany rok i wpłata tej kwoty na rzecz właściwego organu krajowego – Ustalenie parametrów obliczania rekompensaty poprzez odesłanie do zasad ogólnych
W sprawie C‑390/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Okrazhen sad – Burgas (sąd okręgowy w Burgasie, Bułgaria) postanowieniem z dnia 7 czerwca 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 14 czerwca 2022 r., w postępowaniu:
Obshtina Pomorie
przeciwko
„ANHIALO AVTO” OOD,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: E. Regan (sprawozdawca), prezes izby, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis i D. Gratsias, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: R. Stefanova-Kamisheva, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 21 czerwca 2023 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Obshtina Pomorie – Y. Boshnakov, advokat,
– w imieniu rządu bułgarskiego – T. Mitova oraz L. Zaharieva, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – P. Messina, E. Rousseva oraz F. Tomat, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 5 października 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni przepisów rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.U. 2007, L 315, s. 1), w szczególności jego art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Obshtina Pomorie (gminą Pomorie, Bułgaria) a „ANHIALO AVTO” OOD (zwaną dalej „spółką Anhialo”), spółką transportową będącą stroną umowy o świadczenie usług publicznych, w przedmiocie rekompensaty należnej od tej gminy w zamian za koszty poniesione w związku z wykonywaniem zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych autobusowego transportu pasażerskiego.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Motywy 9, 27 i 30 rozporządzenia nr 1370/2007 stanowią:
„(9) […] Aby zapewnić stosowanie zasad przejrzystości, równego traktowania konkurencyjnych podmiotów świadczących usługi i proporcjonalności przy przyznawaniu rekompensat lub wyłącznych praw, konieczne jest, by umowa o świadczenie usług publicznych zawierana pomiędzy właściwymi organami a wybranym podmiotem świadczącym usługi publiczne określała charakter zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i uzgodnioną rekompensatę. Forma lub nazwa umowy może być różna w zależności od systemów prawnych państw członkowskich.
[…]
(27) Wysokość rekompensaty przyznawanej przez właściwe organy na pokrycie kosztów wynikających z wykonywania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych powinna być obliczana w sposób zapobiegający przyznawaniu rekompensat w nadmiernej wysokości. W przypadku gdy właściwe organy planują udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych z pominięciem procedury przetargowej, powinny one również przestrzegać szczegółowych zasad, zapewniających by kwota rekompensaty była odpowiednia i odzwierciedlała starania o efektywność i jakość usług.
[…]
(30) Zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych udzielane bezpośrednio powinny podlegać wymogowi zwiększonej przejrzystości”.
4 Artykuł 1 rozporządzenia nr 1370/2007, zatytułowany „Cel i zakres stosowania”, stanowi w ust. 1:
„Celem niniejszego rozporządzenia jest określenie, w jaki sposób, przy zachowaniu zasad prawa wspólnotowego, właściwe organy mogą podejmować działania w sektorze pasażerskiego transportu publicznego w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej, które miałyby m.in. bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze, odznaczałyby się wyższą jakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych.
W tym celu niniejsze rozporządzenie określa warunki, na podstawie których właściwe organy, nakładając zobowiązania do świadczenia usług publicznych lub zawierając umowy dotyczące wykonywania tych zobowiązań, rekompensują podmiotom świadczącym usługi publiczne poniesione koszty lub przyznają wyłączne prawa w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia wspomnianych usług”.
5 Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia:
[…]
h) »bezpośrednie udzielenie zamówienia« oznacza udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych danemu podmiotowi świadczącemu usługi publiczne z pominięciem procedury przetargowej;
i) »umowa o świadczenie usług publicznych« oznacza jeden lub kilka aktów wiążących prawnie, potwierdzających porozumienie zawarte pomiędzy właściwym organem a podmiotem świadczącym usługi publiczne, w sprawie powierzenia temu podmiotowi świadczącemu usługi publiczne zarządzania usługami pasażerskiego transportu publicznego podlegającymi zobowiązaniom z tytułu świadczenia usług publicznych oraz świadczenie [świadczenia] tych usług; w zależności od prawa państw członkowskich umowa może mieć również formę decyzji właściwego organu, która:
– stanowi indywidualny akt ustawodawczy lub wykonawczy, albo
– zawiera warunki, zgodnie z którymi właściwy organ samodzielnie świadczy usługi lub powierza ich świadczenie podmiotowi wewnętrznemu;
[…]
l) »zasada ogólna« oznacza środek mający zastosowanie w sposób niedyskryminacyjny do wszystkich usług publicznych tego samego rodzaju w zakresie transportu pasażerskiego na danym obszarze geograficznym, objętym właściwością miejscową właściwego organu;
[…]”.
6 Artykuł 3 wspomnianego rozporządzenia, noszący tytuł „Umowy o świadczenie usług publicznych oraz zasady ogólne”, stanowi w ust. 1:
„W przypadku gdy właściwy organ podejmuje decyzję o przyznaniu wybranemu podmiotowi wyłącznego prawa lub rekompensaty, niezależnie od ich charakteru, w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, następuje to w ramach umowy o świadczenie usług publicznych”.
7 Artykuł 4 („Obowiązkowa treść umów o świadczenie usług publicznych oraz zasad ogólnych”) rozporządzenia nr 1370/2007 w ust. 1 stanowi:
„Umowy o świadczenie usług publicznych oraz zasady ogólne:
[…]
b) określają uprzednio, w sposób obiektywny i przejrzysty,
(i) parametry, według których obliczane są ewentualne rekompensaty; oraz
(ii) charakter i zakres wszelkich przyznanych praw wyłącznych,
w sposób zapobiegający nadmiernemu poziomowi rekompensaty. W przypadku zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych udzielanych zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 i 6 parametry te określane są w taki sposób, aby rekompensata nie mogła przekroczyć kwoty niezbędnej do pokrycia wyniku finansowego netto uzyskanego jako rezultat kosztów i przychodów, które powstały podczas realizacji zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z tym przychodów uzyskanych przez podmiot świadczący usługi publiczne z tytułu świadczenia tych usług oraz rozsądnego zysku;
[…]”.
8 Artykuł 5 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych”, przewiduje w ust. 5:
„W przypadku zakłócenia w świadczeniu usług lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji właściwe organy mogą zastosować środki nadzwyczajne. Środki te obejmują bezpośrednie udzielanie zamówień lub wyrażenie formalnej zgody na przedłużenie umowy o świadczenie usług publicznych, lub zobowiązania do świadczenia określonych usług publicznych. […]”.
9 Artykuł 6 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych”, w ust. 1 stanowi:
„Każda rekompensata wynikająca z zasady ogólnej lub z umowy o świadczenie usług publicznych musi być zgodna z przepisami określonymi w art. 4, bez względu na sposób [tryb] udzielenia zamówienia. Każda rekompensata, bez względu na jej charakter, wynikająca z umowy zawartej w następstwie udzielonego bezpośrednio zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 lub 6 lub wynikająca z zasady ogólnej musi ponadto być zgodna z przepisami określonymi w załączniku”.
10 Punkt 2 załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007, zatytułowanego „Zasady mające zastosowanie do przyznawania rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 1”, przewiduje:
„Wysokość rekompensaty nie może przekroczyć kwoty odpowiadającej wynikowi finansowemu netto, który równoważny jest sumie wpływów, pozytywnych czy negatywnych, jakie wypełnianie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych wywiera na koszty i przychody podmiotu świadczącego usługi publiczne. Wpływ ten oceniany jest przez porównanie stanu, w którym zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych jest wypełniane, ze stanem, jaki istniałby w przypadku niewypełniania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych. Aby obliczyć wynik finansowy netto, właściwy organ kieruje się następującym systemem obliczania:
koszty poniesione w związku ze zobowiązaniem z tytułu świadczenia usług publicznych lub pakietem takich zobowiązań nałożonym przez właściwy organ/właściwe organy i zawartym w umowie o świadczenie usług publicznych lub w zasadzie ogólnej,
minus wszystkie dodatnie wpływy finansowe wygenerowane na sieci obsługiwanej w ramach danego(-ych) zobowiązania (zobowiązań) z tytułu świadczenia usług publicznych,
minus przychody taryfowe i jakiekolwiek inne przychody wygenerowane podczas wypełniania danego zobowiązania lub zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych,
plus rozsądny zysk,
równa się wynik finansowy netto”.
Prawo bułgarskie
Ustawa o transporcie drogowym
11 Paragraf 4 przepisów końcowych Zakon za avtomobilnite prevozi (ustawy o transporcie drogowym) (DV nr 82) z dnia 17 września 1999 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi w ust. 1 i 3:
„1) Budżet państwa Republiki Bułgarii obejmuje corocznie wydatki przeznaczone na:
1. dotowanie transportu pasażerskiego na nierentownych liniach autobusowych na obszarach miejskich oraz transport w regionach górskich i na innych terenach, na wniosek ministra transportu, technologii informacyjnych i komunikacji;
2. zrekompensowanie spadku dochodów wynikającego z zastosowania przewidzianych w przepisach cen przewozu dla niektórych kategorii podróżnych.
[…]
3) Warunki i tryb przyznawania funduszy, o których mowa w ust. 1, jak również warunki i tryb wydawania biletów na przewóz niektórych kategorii pasażerów, określonych w przepisach, określa się w rozporządzeniu wydanym przez radę ministrów na wniosek ministra transportu, technologii informacyjnych i komunikacji”.
Rozporządzenie nr 3 z dnia 4 kwietnia 2005 r.
12 Naredba no 3 za usloviata i reda za predostavyane na sredstva za subsidirane na prevoza na patnitsite po nerentabilni avtobusni linii vav vatreshnogradskia transport i transporta v planinski i drugi rayoni (rozporządzenie nr 3 w sprawie warunków i trybu przyznawania środków na dofinansowanie transportu pasażerskiego na nierentownych liniach autobusowych w transporcie miejskim i w transporcie na terenach górskich i innych terenach) (DV nr 33 z dnia 15 kwietnia 2005 r.) z dnia 4 kwietnia 2005 r. przewidywało w art. 1 ust. 1:
„Niniejsze rozporządzenie określa warunki i tryb przyznawania dotacji przewidzianych w budżecie centralnym w odniesieniu do miejskiego przewozu pasażerskiego oraz międzymiastowego przewozu pasażerskiego na słabo zaludnionych obszarach górskich i przygranicznych”.
Rozporządzenie z 2015 r.
13 Naredba za usloviata i reda za predostavyane na sredstva za kompensirane na namalenite prihodi ot prilaganeto na tseni za obshtestveni patnicheski prevozi po avtomobilnia transport, predvideni v normativnite aktove za opredeleni kategorii patnitsi, za subsidirane na obshtestveni patnicheski prevozi po nerentabilni avtobusni linii vav vatreshnogradskia transport i transporta v planinski i drugi rayoni i za izdavane na prevozni dokumenti za izvarshvane na prevozite (rozporządzenie w sprawie warunków i trybu przyznawania środków w celu zrekompensowania zmniejszenia dochodów w związku ze stosowaniem taryf w publicznym drogowym transporcie pasażerskim, przewidzianych dla niektórych kategorii pasażerów w aktach prawnych, na dofinansowanie publicznego transportu pasażerskiego na nierentownych liniach autobusowych w transporcie miejskim i w transporcie na terenach górskich i innych terenach oraz na wydawanie dokumentów przewozowych w celu świadczenia usług transportowych) z dnia 29 marca 2015 r. (zwane dalej „rozporządzeniem z 2015 r.”) stanowi w art. 1 ust. 1 i 2:
„1) Niniejsze rozporządzenie określa warunki i tryb przyznawania środków przewidzianych w budżecie centralnym na wypłaty rekompensat i dotowanie przewoźników wykonujących zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie miejskiego i międzymiastowego transportu pasażerskiego bezpłatnego i po obniżonych cenach na obszarach górskich i innych słabo zaludnionych obszarach kraju.
2) Środki, o których mowa w ust. 1, stanowią rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie publicznego transportu pasażerskiego w rozumieniu rozporządzenia [nr 1370/2007] i są przyznawane na warunkach i w trybie określonych w tym rozporządzeniu i w obowiązujących przepisach krajowych”.
14 Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia brzmi następująco:
„Środki, o których mowa w niniejszym rozporządzeniu, są przyznawane do wysokości kwoty określonej w ustawie budżetowej na dany rok”.
15 Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 4 tego rozporządzenia:
„1) Środki, o których mowa w niniejszym rozporządzeniu, przyznaje się w formie celowych transferów z budżetu centralnego za pośrednictwem systemu elektronicznych płatności budżetowych (system SEBRA). W związku z tym ustanawia się limity dla gmin, które przestrzegały przewidzianej prawem procedury udzielania zamówień na usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego na podstawie rozporządzenia nr 1370/2007 i przepisów ustawy o zamówieniach publicznych lub ustawy o koncesjach, z zastrzeżeniem zasad jawności i przejrzystości, wolnej i uczciwej konkurencji oraz równego traktowania i niedyskryminacji.
[…]
4) Burmistrzowie gmin wynagradzają przewoźników na podstawie faktycznie wykonanych usług przewozowych”.
16 Artykuł 55 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stanowi:
„1) Dotacje na transport pasażerski przyznawane są przewoźnikom za pośrednictwem budżetów gmin w kwocie nieprzekraczającej sumy odpowiadającej wynikowi finansowemu netto wykonania zobowiązania do świadczenia usług publicznych.
2) Wynik finansowy netto określa się na podstawie kosztów wynikających z zobowiązania do świadczenia usług publicznych nałożonego przez właściwy organ i zapisanego w umowie o świadczenie usług publicznych lub w przepisie ogólnym, pomniejszonych o wszelkie dodatnie wyniki finansowe wygenerowane w sieci obsługiwanej w ramach danego zobowiązania do świadczenia usług publicznych, pomniejszonych o przychody taryfowe lub wszelkie inne przychody wygenerowane w związku z wypełnianiem danego zobowiązania do świadczenia usług publicznych, powiększonych o rozsądny zysk”.
17 Artykuł 56 rozporządzenia z 2015 r. stanowi:
„1) Dotacje przyznaje się wyłącznie przewoźnikom, z którymi dana gmina zawarła umowy spełniające wymogi rozporządzenia nr 1370/2007.
2) Umowy muszą regulować następujące warunki:
1. parametry, według których obliczana jest dotacja;
2. charakter, treść i zakres przyznanego prawa wyłącznego oraz okres obowiązywania umowy;
3. mechanizmy określania kosztów bezpośrednio związanych ze świadczeniem usług, takich jak koszty personelu, energii, opłat infrastrukturalnych, konserwacji i naprawy pojazdów przeznaczonych do transportu publicznego, taboru oraz instalacji niezbędnych do świadczenia usług transportu pasażerskiego, a także część kosztów pośrednich związanych ze świadczeniem usług;
4. mechanizmy podziału wpływów ze sprzedaży biletów, które mogą przypadać podmiotowi świadczącemu usługi publiczne, właściwemu organowi lub zostać podzielone między nich;
5. kwota rozsądnego zysku;
6. zobowiązanie burmistrzów gmin i przewoźników do przeprowadzania skutecznych kontroli pasażerów na dotowanych liniach miejskich i międzymiastowych.
[…]
4) Jeżeli przewoźnicy nie przestrzegają warunków umów, burmistrzowie gmin mogą zmniejszyć wysokość dotacji i mają również możliwość zawieszenia ich przyznawania”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
18 Decyzją z dnia 14 sierpnia 2013 r. gubernator obwodu Burgas (Bułgaria) upoważnił burmistrza gminy Pomorie do bezpośredniego udzielenia, na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych, zgodnie z art. 5 ust. 5 rozporządzenia nr 1370/2007, w zakresie autobusowego transportu pasażerskiego na określonych trasach. Zawarcie takiej umowy miało na celu zaradzenie przerwie w świadczeniu usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego na przedmiotowych trasach z powodu wygaśnięcia wcześniej zawartych umów i jednoczesnego zakończenia postępowania o udzielenie nowego zamówienia prowadzącego do zawarcia nowej umowy o świadczenie usług publicznych.
19 W dniu 1 listopada 2013 r. na podstawie tej decyzji gmina Pomorie, działająca w charakterze właściwego organu lokalnego, i spółka Anhialo, jako podmiot świadczący usługi publiczne, zawarły umowę, na podstawie której spółce tej powierzono świadczenie usług publicznego transportu pasażerskiego na przedmiotowych trasach (zwaną dalej „rozpatrywaną umową”). Zgodnie z art. 2 tej umowy okres jej obowiązywania biegnie do zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia przewidzianego w ustawie o zamówieniach publicznych. Ponadto zgodnie z art. 5 rzeczonej umowy właściwy organ lokalny zobowiązał się do przekazania wykonawcy w terminie określonym przez ministerstwo finansów ewentualnych środków odpowiadających dotacji zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi oraz rekompensacie za bezpłatny i ulgowy transport, z którego na podstawie tychże przepisów mogły korzystać niektóre kategorie obywateli.
20 W dniu 15 stycznia 2019 r. przedmiotowa umowa została rozwiązana wraz z zakończeniem postępowania przewidzianego w ustawie o zamówieniach publicznych. Ponieważ bezsporne jest, że spółka Anhialo świadczyła usługi transportowe przewidziane w tej umowie, spółka ta zażądała od gminy Pomorie zapłaty rekompensat należnych zgodnie ze wspomnianą umową za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Gmina Pomorie wypłaciła jej kwotę 3690 lewów bułgarskich (BGN) (około 1886 EUR), która odpowiada łącznej kwocie środków ustalonych i wypłaconych z budżetu centralnego Republiki Bułgarii tej gminie tytułem dotacji na transport miejski i międzymiastowy.
21 Spółka Anhialo zakwestionowała wysokość tej kwoty i wniosła powództwo do Rayonen sad Pomorie (sądu rejonowego w Pomorie, Bułgaria). Opinia biegłego rewidenta ustaliła wynik finansowy netto w rozumieniu przepisów załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007 i art. 55 rozporządzenia z 2015 r. dla tej spółki w rozpatrywanym okresie. Opinia ta ustaliła, że wynik finansowy netto zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, które ciążyło na tej spółce, wynosił około 86 000 BGN (około 43 800 EUR). Przed owym sądem spółka Anhialo zażądała zapłaty części należnej kwoty pozostałej do zapłaty, a mianowicie 24 931,60 BGN (około 12 700 EUR).
22 Wyrokiem z dnia 8 listopada 2021 r. Rayonen sad Pomorie (sąd rejonowy w Pomorie) uwzględnił ów pozew. Sąd ów uznał w szczególności, że celem rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 1370/2007 jest skorygowanie ujemnego wyniku finansowego netto, jaki podmiot ten ponosi z tytułu świadczenia usług publicznych. Uznał on, że gmina Pomorie nie może utrzymywać, iż spółka Anhialo nie miała prawa do rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych ze względu na to, że przedmiotowa umowa nie zawierała obowiązkowych warunków, o których mowa w art. 56 ust. 2 rozporządzenia z 2015 r., ponieważ umowa ta została zawarta w dniu 1 listopada 2013 r., czyli przed wydaniem tego rozporządzenia.
23 Gmina Pomorie odwołała się od tego wyroku do Okrazhen sad – Burgas (sądu okręgowego w Burgasie, Bułgaria), będącego sądem odsyłającym. Podniosła ona, że ponieważ rozporządzenie nr 1370/2007 jest bezpośrednio skuteczne od chwili jego wydania, czyli od dnia 23 października 2007 r., to wymogi, o których mowa w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, obowiązują od tego właśnie dnia, a ich brak w rozpatrywanej umowie czyni jakąkolwiek wypłatę dotacji bezpodstawną. Gmina Pomorie wywodzi również z art. 5 rozpatrywanej umowy, że ciążący na niej obowiązek wypłaty dotacji nie jest bezwarunkowy, lecz uzależniony od łącznego spełnienia warunków przewidzianych w przepisach krajowych. Nie można zatem zarzucać jej, w braku wpłaty do budżetu gminy dotacji pochodzącej z centralnego budżetu państwa, że przewoźnikom nie została wypłacona żadna rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych. Gmina utrzymuje wreszcie, że nie może sama określić wysokości rekompensat i subwencji i może jedynie dokonać podziału kwot przyznanych jej z tego tytułu w sposób ukierunkowany.
24 Spółka Anhialo podnosi przed sądem odsyłającym, że – jak wynika z opinii biegłego rewidenta – spełniła wszystkie wymogi przewidziane w rozporządzeniu nr 1370/2007 i w rozporządzeniu z 2015 r. Utrzymuje ona, że zarzut, zgodnie z którym państwo jest odpowiedzialne za wypłatę subwencji gminie, jest bezzasadny. Jej zdaniem art. 3 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia przewiduje, że odpowiedzialność za zgodność umów transportu publicznego z rozporządzeniem nr 1370/2007 spoczywa w całości na gminach. Z tego względu przyznanie dotacji pochodzących z centralnego budżetu państwa zależy według niej wyłącznie od poszczególnych gmin i od przestrzegania przez nie wymogów prawnych dotyczących udzielania zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych. W związku z tym gmina Pomorie, na której spoczywa obowiązek zapewnienia transportu publicznego na swoim terytorium, jest niezmiennie zobowiązana do zapłaty pełnej rekompensaty danemu przewoźnikowi świadczącemu usługi publiczne, niezależnie od tego, czy państwo przyznało gminie dofinansowanie, czy też nie.
25 Sąd odsyłający zauważa, że rozporządzenie z 2015 r. wydano na podstawie ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, w szczególności na podstawie § 4 ust. 1 jej przepisów końcowych, a art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje, iż środki przyznaje się do wysokości kwoty określonej w ustawie budżetowej na dany rok. Wyjaśnia on również, że art. 56 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stanowi, iż dotacje są przyznawane wyłącznie świadczącym usługi publiczne podmiotom, z którymi dana gmina zawarła umowy spełniające wymogi przewidziane w rozporządzeniu nr 1370/2007. Przepisy krajowe są zaś według niego interpretowane przez właściwe organy w ten sposób, że w odniesieniu do rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych wymagają one, aby rekompensata ta była przewidziana w tych przepisach i wypłacana na rzecz właściwego organu. Tymczasem rozporządzenie nr 1370/2007, w szczególności jego art. 6 ust. 1, nie zawiera takiego wymogu w odniesieniu do wypłaty rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych.
26 W konsekwencji sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy rozporządzenie to pozwala państwu członkowskiemu na wprowadzenie dodatkowych wymogów i ograniczeń dotyczących wypłaty przewoźnikowi rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w zamian za wykonywanie przezeń zobowiązania z zakresu usług publicznych.
27 Ponadto rozpatrywana umowa nie określa parametrów, według których obliczana jest rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych, lecz odsyła w tym względzie do przepisów krajowych. Zdaniem sądu odsyłającego, ponieważ art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1370/2007 przewiduje, że „[u]mowy o świadczenie usług publicznych oraz zasady ogólne” określają te parametry, użycie spójnika „oraz” można interpretować w ten sposób, że wystarczy, aby parametry obliczania rekompensaty zostały określone w zasadach ogólnych, a mianowicie w przepisach przyjętych w ramach rozporządzenia z 2015 r., a wcześniej rozporządzenia nr 3 z dnia 4 kwietnia 2005 r. Inna interpretacja polegałaby na uznaniu, że parametry te muszą zostać ustalone nie tylko w zasadach ogólnych, lecz również w umowie o świadczenie usług publicznych w rozumieniu tego rozporządzenia.
28 W tych okolicznościach Okrazhen sad – Burgas (sąd okręgowy w Burgasie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy przepisy rozporządzenia [nr 1370/2007] pozwalają państwu członkowskiemu na wprowadzenie, w drodze przepisów krajowych lub wewnętrznych regulacji, dodatkowych wymogów i ograniczeń w odniesieniu do zapłaty przewoźnikowi rekompensaty za wypełnianie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, jeśli te dodatkowe wymogi i ograniczenia nie zostały przewidziane w tym rozporządzeniu?
2) Czy art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia [nr 1370/2007] zezwala na zapłacenie przewoźnikowi rekompensaty za wypełnianie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, jeżeli parametry, na podstawie których obliczana jest rekompensata, nie zostały określone uprzednio w umowie o świadczenie usług publicznych, lecz zostały ustalone w zasadach ogólnych, a wynik finansowy netto lub kwota należnej rekompensaty zostały określone zgodnie z procedurą przewidzianą w [tym rozporządzeniu]?”.
W przedmiocie pytania pierwszego
29 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, zgodnie z którymi rekompensata wypłacana przez właściwy organ podmiotowi świadczącemu usługi publiczne w ramach wykonania umowy o świadczenie usług publicznych może zostać przyznana temu podmiotowi tylko wtedy, gdy środki finansowe odpowiadające tej rekompensacie zostały przewidziane w ustawie o budżecie tego państwa członkowskiego na dany rok i zostały temu organowi wypłacone.
30 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1370/2007 celem tego rozporządzenia jest określenie, w jaki sposób – przy zachowaniu zasad prawa Unii – właściwe organy mogą podejmować działania w sektorze pasażerskiego transportu publicznego w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej, które między innymi miałyby bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze i odznaczałyby się wyższą jakością lub niższą ceną w porównaniu z usługami świadczonymi tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych.
31 W tym celu rozporządzenie to określa, zgodnie z art. 1 ust. 1 akapit drugi, warunki, na podstawie których właściwe organy, nakładając zobowiązania do świadczenia usług publicznych lub zawierając umowy dotyczące wykonywania tych zobowiązań, rekompensują podmiotom świadczącym usługi publiczne poniesione koszty lub przyznają wyłączne prawa w zamian za wykonywanie zobowiązań z tytułu świadczenia wspomnianych usług.
32 Rozporządzenie nr 1370/2007 zawiera zatem przepisy szczególne określające tryb ingerowania w ogólny system zamówień publicznych, których celem jest ustanowienie ram prawnych dla przyznawania rekompensat lub wyłącznych praw z tytułu kosztów wynikających z wykonywania zobowiązań z zakresu usług publicznych (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., DOBELES AUTOBUSU PARKS i in., C‑421/22, EU:C:2023:1028, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 Wśród przepisów tworzących te ramy prawne art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje, że w przypadku gdy właściwy organ państwa członkowskiego podejmuje decyzję o przyznaniu wybranemu podmiotowi wyłącznego prawa lub rekompensaty, niezależnie od ich charakteru, w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, następuje to w ramach umowy o świadczenie usług publicznych. Przepis ten ustanawia tym samym zasadę, zgodnie z którą zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych i związane z nimi rekompensaty powinny zostać określone w takiej umowie (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., DOBELES AUTOBUSU PARKS i in., C‑421/22, EU:C:2023:1028, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 Z wyraźnego brzmienia art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1370/2007 wynika, że rekompensata wynikająca z umowy o świadczenie usług publicznych, bez względu na tryb, musi być zgodna z wymogami przewidzianymi w art. 4 tego rozporządzenia, który określa jej obowiązkową treść.
35 Ponadto zgodnie z owym art. 6 ust. 1 zdanie drugie rekompensata, jeżeli jest przyznawana z pominięciem procedury przetargowej, musi być również zgodna ze szczegółowymi przepisami załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007 dotyczącymi obliczania rekompensaty, które mają na celu, jak wynika z motywu 27 tego rozporządzenia, zapewnienie zarówno odpowiedniej kwoty rekompensaty, jak i efektywności i jakości usług. Ma to miejsce w szczególności w przypadku zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych, takiego jak w postępowaniu głównym, udzielonego bezpośrednio, w rozumieniu art. 2 lit. h) tego rozporządzenia, przez właściwy organ lokalny podmiotowi świadczącemu usługi publiczne, jako środek nadzwyczajny na podstawie art. 5 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia.
36 Tymczasem, po pierwsze, art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1370/2007 stanowi, że umowy o świadczenie usług publicznych, bez względu na tryb ich zawarcia, muszą określać z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty, parametry, według których obliczana jest rekompensata, jeśli jest ona przewidziana.
37 Po drugie, jeżeli umowa o świadczenie usług publicznych została zawarta z pominięciem procedury przetargowej, art. 4 ust. 1 lit. b) zdanie drugie tego rozporządzenia w związku z pkt 2 załącznika do niego stanowi, że parametry te należy określić w taki sposób, aby rekompensata nie mogła przekroczyć kwoty odpowiadającej wynikowi finansowemu netto podmiotu świadczącego usługi publiczne z tytułu wykonania zobowiązań z zakresu usług publicznych. Kwotę tę oblicza się poprzez odjęcie od kosztów poniesionych przy wykonywaniu takich zobowiązań dodatnich wpływów finansowych i przychodów taryfowych wygenerowanych podczas wypełniania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych oraz poprzez dodanie do otrzymanego wyniku kwoty z tytułu „rozsądnego zysku”, którego ma prawo oczekiwać każdy podmiot gospodarczy.
38 Jak wynika z motywów 9 i 30 rozporządzenia nr 1370/2007, takie zobowiązania dotyczące rekompensaty uzgodnionej w umowie o świadczenie usług publicznych mają na celu zapewnienie przestrzegania zasad równego traktowania, proporcjonalności i przejrzystości, przy czym ta ostatnia zasada ma tym większe znaczenie, gdy umowa o świadczenie usług publicznych przyznaje rekompensatę z pominięciem procedury przetargowej.
39 Prawdą jest, że z przepisów art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1370/2007 wynika, że właściwym organom, w zakresie, w jakim to do nich należy ustalenie parametrów obliczania rekompensaty należnej podmiotowi świadczącemu usługi publiczne, musi przysługiwać pewien zakres uznania przy opracowywaniu systemu rekompensaty (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., DOBELES AUTOBUSU PARKS i in., C‑421/22, EU:C:2023:1028, pkt 42), który jest jednak ściśle ograniczony przez art. 4 ust. 1 lit. b) zdanie drugie oraz przez szczegółowe zasady zawarte w załączniku do tego rozporządzenia, w przypadku gdy, tak jak w postępowaniu głównym, rekompensata zostaje przyznana w ramach umowy o świadczenie usług publicznych z pominięciem procedury przetargowej.
40 Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem Trybunału państwa członkowskie, w przypadku gdy przysługuje im zakres uznania przyznany przez rozporządzenie, które na mocy art. 288 akapit drugi TFUE wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, powinny korzystać z tego zakresu uznania w granicach przepisów tego rozporządzenia, aby nie naruszać jego treści i celów (zob. podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Meta Platforms Ireland, C‑319/20, EU:C:2022:322, pkt 58, 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
41 Tymczasem, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 43 i 44 opinii, rekompensata, której kwota wypłacona podmiotowi świadczącemu usługi publiczne w ramach umowy o świadczenie usług publicznych zależy sama w sobie od kwoty środków finansowych określanej corocznie w ustawie o budżecie danego państwa członkowskiego oraz od późniejszej wypłaty tych środków na rzecz właściwego organu lokalnego, opiera się na parametrach obliczeniowych naruszających wymogi wynikające z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1370/2007 w związku z pkt 2 załącznika do tego rozporządzenia. Wbrew bowiem wskazaniom tych przepisów takie parametry, po pierwsze, nie są ustalone z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty, a po drugie, nie mają związku z wynikiem finansowym netto podmiotu świadczącego usługi transportu publicznego z tytułu wykonywania zobowiązania z zakresu usług publicznych.
42 Należy zatem stwierdzić, że taki system rekompensaty nie pozwala danemu podmiotowi świadczącemu usługi publiczne na określenie z wymaganą dokładnością przy zawarciu umowy o świadczenie usług publicznych rekompensaty, którą ma on prawo otrzymać od właściwego organu w zamian za wykonywanie ciążących na nim zobowiązań z zakresu usług publicznych.
43 W tym zakresie system ten może, ze względu na niepewność wynikającą z braku przejrzystości co do kwoty rekompensaty, która będzie mogła zostać wypłacona, naruszać cel realizowany przez rozporządzenie nr 1370/2007, polegający – jak wynika z pkt 30 niniejszego wyroku – na określeniu warunków przyznania rekompensaty w celu zapewnienia, w warunkach uczciwej konkurencji, świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego, które są zarówno wydajne, jak i opłacalne finansowo, tak aby osiągnąć wysoki poziom jakości tych usług (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., DOBELES AUTOBUSU PARKS i in., C‑421/22, EU:C:2023:1028, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
44 Jak z tego wynika, taki system wykracza poza zakres uznania przyznany państwom członkowskim w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1370/2007 w celu określenia systemów rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych.
45 W konsekwencji na pytanie pierwsze trzeba odpowiedzieć, iż art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, zgodnie z którymi rekompensata wypłacana przez właściwy organ podmiotowi świadczącemu usługi publiczne w ramach wykonania umowy o świadczenie usług publicznych może zostać przyznana temu podmiotowi tylko wtedy, gdy środki finansowe odpowiadające tej rekompensacie zostały przewidziane w ustawie o budżecie tego państwa członkowskiego na dany rok i zostały temu organowi wypłacone.
W przedmiocie pytania drugiego
46 Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które zezwalają właściwemu organowi na wypłatę rekompensaty podmiotowi świadczącemu usługi publiczne w ramach wykonania umowy o świadczenie usług publicznych, jeżeli parametry, na podstawie których oblicza się tę rekompensatę, nie zostały ustalone w tej umowie, ale zostały ustalone z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty, w zasadach ogólnych określających kwotę tej rekompensaty.
47 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi [zob. podobnie wyrok z dnia 24 października 2019 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Bezpośrednie udzielenie zamówienia na usługi transportu publicznego), C‑515/18, EU:C:2019:893, pkt 23].
48 Co się tyczy w pierwszej kolejności brzmienia art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1370/2007, należy zauważyć, że zgodnie z tym brzmieniem umowy o świadczenie usług publicznych „oraz” zasady ogólne powinny zgodnie z ppkt (i) tego przepisu określać z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty, parametry, według których obliczana jest rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych, jeżeli jest ona przewidziana.
49 Z brzmienia tego przepisu jasno wynika, że wśród aktów umożliwiających określenie kwoty rekompensaty znajdują się nie tylko umowy o świadczenie usług publicznych, lecz również zasady ogólne, które zostały określone w art. 2 lit. l) rozporządzenia nr 1370/2007 jako środki mające zastosowanie w sposób niedyskryminacyjny do wszystkich usług publicznych tego samego rodzaju w zakresie transportu pasażerskiego na danym obszarze geograficznym, objętym właściwością miejscową właściwego organu.
50 Jak z tego wynika, art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1370/2007 nie wymaga, aby wszystkie parametry obliczania rekompensaty przewidzianej w umowie o świadczenie usług publicznych były określone w takiej umowie, lecz wymaga jedynie, aby parametry te zostały określone z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty bądź w umowie o świadczenie usług publicznych, bądź w zasadach ogólnych.
51 Wykładnię tę potwierdza kontekst, w jaki wpisuje się wspomniany przepis. Artykuł 2 lit. i) rozporządzenia nr 1370/2007 przewiduje bowiem, że pojęcie „umowy o świadczenie usług publicznych” obejmuje akty wiążące prawnie, potwierdzające porozumienie między właściwym organem a podmiotem świadczącym usługi publiczne w sprawie powierzenia temu podmiotowi zarządzania usługami publicznymi w zakresie transportu pasażerskiego podlegającymi zobowiązaniom z tytułu świadczenia usług publicznych i świadczenia tych usług. Przepis ten uściśla ponadto, że w zależności od prawa państw członkowskich umowa o świadczenie usług publicznych może mieć również formę decyzji właściwego organu, która stanowi indywidualny akt ustawodawczy lub wykonawczy albo zawiera warunki, zgodnie z którymi organ ten samodzielnie świadczy usługi lub powierza ich świadczenie podmiotowi wewnętrznemu.
52 Z tego wynika, że – co potwierdza również motyw 9 rozporządzenia nr 1370/2007 – z uwagi na różnice istniejące między systemami prawnymi państw członkowskich pojęcie „umowy o świadczenie usług publicznych” w rozumieniu tego rozporządzenia należy rozumieć szeroko i obejmuje ono nie tylko akty o charakterze umownym, ale również akty o innym charakterze, w szczególności akty ustawowe i wykonawcze. Jak z tego wynika, umowa taka może polegać na połączeniu ogólnego aktu prawnego powierzającego zarządzanie usługą publiczną danemu podmiotowi i aktu administracyjnego określającego wymogi dotyczące tej usługi, co potwierdza tym samym, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 54 opinii, że parametry obliczania rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych mogą zostać określone poprzez odniesienie do zasad ogólnych, ustawowych lub wykonawczych.
53 W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o cele realizowane przez rozporządzenie nr 1370/2007, należy przypomnieć, że – jak wskazano już w pkt 36 i 38 niniejszego wyroku – cel przejrzystości ma zasadnicze znaczenie w odniesieniu do parametrów obliczania rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, w szczególności gdy nie jest ona przyznawana w ramach procedury przetargowej.
54 Dla osiągnięcia tego celu nie jest natomiast konieczne, aby wszystkie parametry obliczania rekompensaty były przewidziane w umowie o świadczenie usług publicznych zawartej między właściwym organem krajowym a podmiotem świadczącym usługi publiczne. Jeżeli bowiem zasady ogólne dotyczące takich parametrów są zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1370/2007 określone z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty, a ponadto są one również zgodne, przy pominięciu procedury przetargowej, ze szczegółowymi zasadami określonymi w załączniku do tego rozporządzenia, podmiot świadczący usługi publiczne jest w stanie określić, z całą wymaganą dokładnością, kwotę rekompensaty, która jest mu należna z tytułu wykonywania spoczywających na nim zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych.
55 W konsekwencji na pytanie pierwsze trzeba odpowiedzieć, iż art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które zezwalają właściwemu organowi na wypłatę rekompensaty podmiotowi świadczącemu usługi publiczne w ramach wykonania umowy o świadczenie usług publicznych, jeżeli parametry, na podstawie których oblicza się tę rekompensatę, nie zostały ustalone w tej umowie, ale zostały ustalone z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty, w zasadach ogólnych określających kwotę tej rekompensaty.
W przedmiocie kosztów
56 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, zgodnie z którymi rekompensata wypłacana przez właściwy organ podmiotowi świadczącemu usługi publiczne w ramach wykonania umowy o świadczenie usług publicznych może zostać przyznana temu podmiotowi tylko wtedy, gdy środki finansowe odpowiadające tej rekompensacie zostały przewidziane w ustawie o budżecie tego państwa członkowskiego na dany rok i zostały temu organowi wypłacone.
2) Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1370/2007
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które zezwalają właściwemu organowi na wypłatę rekompensaty podmiotowi świadczącemu usługi publiczne w ramach wykonania umowy o świadczenie usług publicznych, jeżeli parametry, na podstawie których oblicza się tę rekompensatę, nie zostały ustalone w tej umowie, ale zostały ustalone z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty, w zasadach ogólnych określających kwotę tej rekompensaty.
Podpisy